Vysoká škola ekonomická v Praze Fakulta národohospodářská Hlavní specializace: Hospodářská politika
DIPLOMOVÁ PRÁCE:
Public Private Partnership jako alternativní možnost financování dálniční infrastruktury v České republice
Vypracoval: Pavel Chovanec Vedoucí diplomové práce: Ing. Miroslav Ševčík, CSc. Praha 2006
Prohlášení Prohlašuji, že diplomovou práci na téma „Public Private Partnership jako alternativní možnost financování dálniční infrastruktury v ČR“ jsem vypracoval samostatně. Použitou literaturu a podkladové materiály uvádím v přiloženém seznamu literatury.
V Praze dne …………………2006
………….……………. Podpis
1
Poděkování
Děkuji panu Ing. Miroslavu Ševčíkovi, CSc. za metodické vedení a cenné připomínky při zpracování mé diplomové práce. Dále děkuji panu Ing. Jiřímu Suchopárovi ze sekce pro správu finančních zdrojů SFDI za poskytnutí cenných informací a odborných konzultací.
2
Zkratky
CZK CPI ČMZRB ČNB ČSÚ EIB ČR EU EUR EUROSTAT IFC EBRD FNM GBP GPS HDP HUF HNP ISPA KOB MDO ČR MEL NIB NKÚ PFI PHARE PPP PZI ŘSD ČR SFDI SKP SNCF SRN SSÚD SWOT TEN THI TGV ÚOHS USD VMO
Česká koruna Index spotřebitelských cen Českomoravská záruční a rozvojová banka Česká národní banka Český statistický úřad Evropská investiční banka Česká republika Evropská unie Euro Statistický úřad Evropské unie International Finance Corporation Evropská banka pro obnovu a rozvoj Fond národního majetku Britská libra Global Position System Hrubý domácí produkt Maďarský forint Hrubý národní produkt Evropský fond Konsolidační banka Ministerstvo dopravy a obchodu České republiky Midland Expressway Limited Nordic Investment Bank Národní kontrolní úřad Private finance initiative Evropský fond Public Private Partnership Přímé zahraniční investice Ředitelství silnic a dálnic České republiky Státní fond dopravní infrastruktury Standardní klasifikace produkce Francouzské železnice Spolková republika Německa Středisko správy a údržby dálnic Konfrontační analýza Transeuropean Network Trafalgar House and Iritecna Train á grand vitesse Úřad pro ochranu hospodářské soutěže Americký dolar Velký městský okruh
3
Anotace V diplomové práci je řešena problematika spolupráce veřejného a soukromého sektoru, Public Private Partnership, jako alternativní možnosti financování dálniční infrastruktury v České republice. Příčinou pro vypracování analýzy je současný nevyhovující stav dopravních kapacit v České republice, kdy není dokončena základní dálniční síť a na projekty Public Private Partnership je pohlíženo jako na nadějné řešení financování. V teoretické části je sumarizována soudobá teorie vztahující se k oblasti dálniční infrastruktury; je popsán její význam pro ekonomiku a faktory kvality umožňující její optimální využití, kdy odpovídající financování představuje jeden z kvalitativních parametrů; jsou
odlišeny formy veřejného, soukromého a veřejno-soukromého
zabezpečení. V analytické části je srovnávána současná praxe zabezpečení dálničních zakázek s koncepcí Public Private Partnership. Analýza koncepce Public Private Partnership při financování dálniční infrastruktury byla provedena na projektech realizovaných v zahraničí. Byla provedena komparace koncepce Public Private Partnership a konvenčního financování a stanoveny jejich přínosy a rizika s ohledem na ekonomické prostředí České republiky. V závěrečné části diplomové práce byla formulována doporučení, která jsou nezbytnou podmínkou pro úspěšný průběh realizace projektů Public Private Partnership v České republice, a to: zajištění transparentnosti výběru soukromého partnera, transparentnosti zadávání zakázek, zabezpečení podpory ze strany vlády, rozdělení rizik mezi zúčastněné strany, smluvní zakotvení účinného právního rámce a způsob řešení případných sporů a vypracování reálného odhadu možností. Financování dopravní infrastruktury potřebuje kvalitativní změnu, kterou za určitých okolností, mohou být
projekty Public Private Parnership; ty
s celoevropskou strategií, jsou vhodné
však,
v souladu
pouze u duplicitních kapacit, bypassů a
komunikací, které neodpovídají charakteru páteřních sítí.
Public Private Partnership
rozhodně není univerzální nástroj, a nikdy nemůže nahradit konvenční veřejné zakázky. Koncepce Public Private Partnership lze aplikovat pouze selektivně a výhradně u vysoce transparentních projektů, kde je zajištěn rozvoj všech zúčastněných stran. Rozhodně nemůže zvrátit negativní vlivy v celkově chybném nastavení veřejných financí.
4
Annotation The Diploma thesis deals with the Public-Private Partnership in the highways sector. The Diploma thesis is motivated by the poor performance of Czech highways infrastructure. The basic network still isn’t finished and public-private partnership seems to be one of the potential solutions of financing. The theoretical part assumes the common theory related to highway sector. The sense of highway infrastructure for national economics, the quality impact factors, financing is one of the qualitative issue, are described. The distinction between public, private, Public Private Partnership is done. The analytical part compares common approach in highways providing and public-private partnerships conception. Public Private Partnership analyze was made one the foreign projects, because of missing relevant Czech experience. The comparison of conventional approach and the publicprivate conception was done and benefits and risks with relation to Czech environment were identified. Finally the suggestion for successful PPP was created. Successful PPP should be transparent in choice of private partner, transparent in governmental support, suitable risk segregation and sufficient contract framework, the realistic assumption of public sector needs is needed as well. Highways financing needs qualitative change, but PPP are useful mainly for the financing of bypasses and double-capacities. PPP cannot replace conventional financing and never will be the universal tool.
5
Obsah ÚVOD .................................................................................................................................. 8 VÝCHODISKA FINANCOVÁNÍ DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY ..... 12 1. Vymezení pojmů financování dopravní infrastruktury ................................... 12 1.1 Ekonomický význam dopravní infrastruktury ........................................................... 13 1.2 Faktory kvality dopravní sítě ..................................................................................... 15 2. Financování dopravní infrastruktury ..................................................................... 16 2.1 Financování prostřednictvím veřejného sektoru..................................................... 17 2.1.1 Projekty veřejného financování dálnic v Německu ........................................... 18 2.2 Financování prostřednictvím soukromého sektoru.................................................... 20 2.2.1 Projekty soukromého sektoru ............................................................................ 21
3. Případy selhání státu .................................................................................................. 22 4. Spolupráce veřejného a soukromého sektoru ...................................................... 24 4.1 Historický vývoj Public Private Partnership............................................................. 26 5. Modely spolupráce veřejného a soukromého sektoru................................................ 28
ANALÝZA PUBLIC PRIVATE PARNERSHIP .............................................. 31 5.1 Projekty spolupráce veřejného a soukromého sektoru ............................................. 31
6. Smluvní rámec veřejného a soukromého sektoru .............................................. 38 7. Rizika projektu veřejno-soukromé spolupráce ................................................... 41 8. Národohospodářský kontext .................................................................................... 46 8.1 Fiskální aspekty ......................................................................................................... 47 8.2 Hospodářská soutěž ................................................................................................... 48
9. Konvenční zabezpečení dálničních staveb........................................................... 51 9.1 Konvenční financování dálničních staveb ................................................................. 53 9. 2 Emise dluhopisů........................................................................................................ 55 9.3 Tržby z privatizace .................................................................................................... 57 9.4 Dálniční známky a daňové výnosy ............................................................................ 58 9.5 Přijaté úvěry a dotace z fondů EU ............................................................................. 62
10. Současné problémy konvenčního financování dálničních staveb ............... 66 11. Konvenční zabezpečení údržby ............................................................................ 69 11.1 Financování konvenční údržby................................................................................ 70
6
12. Zabezpečení financování metodou PPP ............................................................. 72 12.1 Financování metodou PPP....................................................................................... 73 12.2 Vlastní zdroje projektové společnosti...................................................................... 75 12.3 Cizí zdroje projektové společnosti........................................................................... 76 12.4 Podřízený dluh ......................................................................................................... 79 12.5 Financování údržby projektovou společností .......................................................... 80 12.6 Vývoj příjmů a nákladů v čase ................................................................................ 80
13. Vývoj Public Private Partnership ......................................................................... 83 14. Mezinárodní rozšíření koncepce PPP v silniční infrastruktuře ................... 87 15. Komparace konvenčního financování a metody PPP .................................... 89 DOPORUČENÍ K
FINANCOVÁNÍ DÁLNIČNÍ INFRASTRUKTURY
............................................................................................................................................. 98
ZÁVĚR ............................................................................................................................ 102 Seznam použitých zdrojů ............................................................................................ 107 Seznam tabulek .............................................................................................................. 113 Seznam grafů.................................................................................................................. 114 Seznam příloh ................................................................................................................ 115
7
ÚVOD Kvalita a dostupnost infrastrukturních sítí zcela zásadně determinuje moderní ekonomické aktivity. Česká republika je pro svou polohu ve střední Evropě přirozenou křižovatkou dopravních cest, a proto je předpokladem pro efektivní využití dané geografické výhody dostatečně rozvinutá dopravní síť, ve které hrají dálnice a rychlostní komunikace významnou roli. Bez odpovídající infrastruktury není možné realizovat odpovídající přepravní výkony, dostatečně uspokojit potřeby poptávajících a v konečném důsledku ani dostatečně rozvinout růstový potenciál ekonomiky. Kvalitní infrastrukturní síť nepředstavuje jen soustavu technicky náročných řešení, ale rovněž síť efektivně financovanou, adekvátně spravovanou, korespondující s požadavky svých uživatelů. Odpovídající
financování
představuje
jeden
z kvalitativních
faktorů
současných
infrastrukturních sítí a v neposlední řadě i samu podmínku realizace výstavby a správy dopravní kapacity. Tradiční zabezpečení veřejných zakázek se dostává do krize, zejména zásluhou dlouhodobé kumulace deficitů veřejných rozpočtů. Tento problém je významný ve všech členských zemí EU. Při současném stupni zadlužení veřejných rozpočtů se jakékoliv další finanční zdroje dosud stojící mimo veřejné finance stávají vhodným potenciálním zdrojem financování. Současný systém zabezpečení veřejných zakázek spojený s chronickým předražováním, prolongací dodacích termínů a korupcí hledá vhodnou systémovou změnu, která pomůže nalézt ztracenou efektivitu vynaložených prostředků. Cílem diplomové práce je provedení exploračního výzkumu existujících projektů Public Private Partnership (dále PPP) a vyhodnocení vhodnosti koncepce PPP jako nové, alternativní možnosti financování dálniční infrastruktury v České republice. Z důvodu nejednotnosti charakteru projektů PPP budou v práci zmíněny nejen dopravní aplikace. Postup při zpracování diplomové práce zahrnuje: •
provedení exploračního výzkumu literárních a dalších dostupných zdrojů řešících financování dálniční infrastruktury.
•
analýzu koncepce PPP financování dálniční infrastruktury v projektech převážně realizovaných v zahraničí. Důvodem zařazení zahraničních zdrojů je skutečnost, že při vyhodnocování této problematiky je východiskem britská definice PPP, jejíž rysy dosud realizované projekty na komunální úrovni v České republice prozatímně nevykazují. 8
•
analýzu předností a nedostatků PPP v promítnutí do existujících příležitostí a hrozeb prostředí.
•
analýzu předností a nedostatků konvenčního financování v promítnutím do existujících příležitostí a hrozeb prostředí.
•
komparaci
koncepce
PPP
a
konvenčního
financování
dálniční
infrastruktury. •
stanovení přínosů a rizik koncepce PPP
•
doporučení koncepce vhodné pro financování dálniční sítě v České republice.
Data a informace byly získávány výzkumem literárních pramenů a sekundárním výzkumem prováděným ze zdrojů Státního fondu dopravní infrastruktury. Primární data kvalitativního
charakteru
byla
získávána
na
základě
hloubkových
rozhovorů
s administrátory finančních prostředků SFDI. V teoretické části předkládané práce jsou definována východiska dopravní infrastruktury a její ekonomický dopad v národohospodářském kontextu. Při prezentaci faktorů kvality dopravní sítě byl zmíněn Pentagon model, který představuje nematematický pohled na problematiku síťových odvětví. Je zpracována problematika veřejného financování dálniční infrastruktury, stejně jako problematika soukromého financování a oblast spolupráce veřejného a soukromého sektoru, včetně jeho historického vývoje. Vyčerpávajícím způsobem jsou prezentovány modely spolupráce veřejného a soukromého sektoru s reálnou aplikací. Dále se zabývám smluvním provázáním jednotlivých stran projektu a jejich charakteristikou. V příloze jsou skutečnosti zachyceny schématicky. V práci jsou uvedena a charakterizována vznikající rizika, která provází realizaci projektů PPP. Jedná se především o riziko představení činnosti, stavby, riziko nedostatečných příjmů, měnové podmínky, finanční rizika a ostatní rizika. V teoretické rovině práce je rozpracován národohospodářský kontext projektů PPP. Zdůrazněny jsou fiskální aspekty, které především motivují veřejné autority k zavádění koncepce PPP a dopad projektů PPP na hospodářskou soutěž, který akcentuje Evropská komise. Analýza koncepce PPP v České republice zahrnuje jednak deskripci současného stavu konvenčního zabezpečení a financování dálničních staveb v České republice a jednak 9
analýzu financování dálničních staveb a dalších relevantních realizací s využitím koncepce PPP. Jsou konfrontovány přednosti a nedostatky obou uvedený koncepcí s promítnutím do prostředí, kde se nacházejí, příležitosti pro jejich aplikaci i skutečné hrozby, omezující jejich použití. Při deskripci současného stavu je věnována pozornost současným instrumentům financování dálniční infrastruktury jako jsou obligace, tržby z privatizace, relevantní daně a poplatky, související fondy EU řešící infrastrukturní problematiku a dále úvěry od Evropské investiční banky (dále EIB). Zabývám se rovněž nedostatky a běžnými vadami současných veřejných zakázek. Práce rovněž zachycuje technické a finanční vazby na zajištění údržby, která je nevyhnutelná pro kvalitní zajištění infrastruktury. U popisu současných instrumentů je ve vhodných případech dokumentována i dynamika vývoje časových řad. Deskripce koncepce PPP je ovlivněna
neexistencí reálně fungujícího projektu
v ČR. Financování projektů je vztaženo na genericky obecnou společnost se všeobecnými nároky, tomu odpovídá i popsaná struktura finančních zdrojů. V maximální možnosti jsou zdůrazněny aplikace v oblasti dopravních staveb. Jsou vymezeny jednotlivé složky závazkového portfolia a specifika cash-flow náročných projektů. V další části práce zachycuji vývoj koncepce PPP v britských podmínkách a její mezinárodní rozšíření ve sféře dálničních staveb. Větší důraz na britské podmínky je kladen především z důvodu dlouhodobé aplikace koncepce, existence relevantní časové řady a hlubších zkušeností s těmito aplikacemi napříč výdajovými kapitolami všech veřejných rozpočtů. Pro komplikovanost a mezinárodní definiční nejednotnost koncepce PPP se mezinárodní srovnání soustřeďuje především na oblast dopravních staveb, která ze všech možných aplikací vykazuje poměrně shodné a jasné rysy. V závěru práce je provedena komparace konvenčního finančního zabezpečení veřejných zakázek a koncepce PPP, rovněž jsou uvedena doporučení pro výběr vhodné koncepce, zaručující optimální financování dálniční infrastruktury v podmínkách České republiky. Strukturovaně jsou uvedeny jednotlivé příležitosti a hrozby koncepce PPP a konvenčního zabezpečení v podmínkách ČR i v obecné rovině. S přihlédnutím k současným vysokým investičním nárokům dálniční výstavby a se zohledněním omezené kapacity veřejných rozpočtů hledá i tato sféra inovativní postupy k zajištění vhodného a dlouhodobě udržitelného modelu financování.
10
O koncepci PPP je v České republice často diskutováno, zejména v souvislosti s projekty dálnice D3 Tábor-Soběslav-Bošilec, VMO Brno (I/42-Dobrovského), železniční rychlodráhy Praha – Kladno (AirCon), s dostavbou ubytovacích kapacit Ústřední vojenské nemocnice ve Střešovicích, dále pak dvou projektů ministerstva spravedlnosti,
a to
Justiční areály a věznice s dohledem. Zakládat projekty odpovídající koncepci PPP je možné až po schválení nového Zákona o veřejných zakázkách a Koncesního zákona, jenž platí od 1. 7. 2006. Tento zákon rozlišuje 2 stupně PPP, významné a ostatní. O významných PPP projektech s rozsahem nad 500 mil. CZK rozhoduje přímo vláda. O významných projektech s rozsahem nad 250 mil. CZK rozhodují kraje a hlavní město Praha. V současné době běží již některé méně náročné projekty s rysy PPP na komunální úrovni a o mnoha dalších se diskutuje. Tyto dosud realizované aplikace odpovídají svou formou spíše náročnému a rozsáhlému outsourcingu veřejných služeb než projektům PPP, především pro absenci koncesního oprávnění. Příčinou zkoumání využití koncepce PPP v komparaci s konvečním financováním je skutečnost, že o vhodnosti PPP k realizaci v konkrétních projektech je odbornou veřejností široce diskutováno a má řadu odpůrců i zastánců.
11
VÝCHODISKA FINANCOVÁNÍ DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY 1. Vymezení pojmů financování dopravní infrastruktury Dopravní infrastruktura má charakter veřejného statku, kde stát garantuje rozvoj a nediskriminační a transparentní přístup pro všechny uživatele a zahrnuje silniční, železniční, vnitrozemské vodní sítě, mořské dálnice, námořní a říční přístavy, letiště a jiné spojovací body mezi sítí různých druhů dopravy. Základní definice pohlíží na infrastrukturu jako na fyzickou a organizační síť umožňující přemístění mezi dvěma odlišnými místy. 1 Definice používaná Evropskou komisí vymezuje infrastrukturní síť jako kohezní soustavu spojení mezi centry populace nebo ekonomické aktivity (uzly),
sloužící
k zabezpečení všech služeb (dopravy, komunikace), které jsou nezbytné pro efektivní přepravu osob, zboží nebo informací mezi těmito uzly. 2 Fyzická síť cest pokrývající danou oblast má geografický a ekonomický význam. Nedostatečnost infrastrukturní sítě omezuje realizaci rozvojového potenciálu regionu, a proto jsou regiony na prostorovou infrastrukturu všeobecně citlivé.V teoriích rozvoje se dlouhodobě uvádí, že nárůst ekonomické aktivity je doprovázen zvýšením obchodu a fyzickým přístupem na větší trhy produktů a surovin. Vlastník dopravní infrastruktury je poskytovatelem (supplier) přístupu a užívání dopravní cesty, přístavu, letiště nebo jiného spojovacího bodu. Vlastník dopravní infrastruktury může být : •
veřejný sektor (stát a municipality),
•
soukromý sektor
•
smíšená forma vlastnictví v partnerství veřejného a soukromého sektoru – PPP, tzn. Public Private Partnership PPP projekty jsou dlouhodobé projekty založené na dělení rizik mezi veřejným a
soukromým sektorem, kde výhodou je možnost nezahrnout závazky z projektu do veřejného rozpočtu, pokud jsou splněny alokační podmínky rizika. Eurostat v únoru 2004 1
ZELENÝ, L., Doprava: dopravní infrastruktura, Praha, VŠE, 2000, str. 12 EVROPSKÁ KOMISE, Bílá kniha, Fair payment for infrastructure use: A phased approach to a common transport infrastructure charging framework in the EU, Brusel, 1998 http://europe.eu.int/comm/off/white/index_en.htm 1998 12. 12. 2004
2
12
uvedl rizika při kterých současná metodika stanovení veřejného dluhu umožňuje zachytit projekt jako PPP. Jde o tři rizika: riziko výstavby, riziko dostupnosti a riziko poptávky. Pokud jsou splněna tato kritéria stačí dluh plynoucím z projektů uvést jen v komentáři. Pro potřeby této práce budeme za Public Private Partnership (PPP) považovat takovou spolupráci veřejného a soukromého sektoru. Při níž veřejný partner deleguje výlučné právo na zabezpečení definované činnosti na soukromou společnost založenou výlučně pro tento účel. Na financování této společnosti se pak musí podílet soukromý kapitál. Toto vymezení je obdobou britské definice projektů PPP/PFI. 3
1.1 Ekonomický význam dopravní infrastruktury Podpora budování a modernizace dopravní infrastruktury nadregionálního významu má přímý dopad na příliv zahraničního kapitálu a odstraňování disparit mezi jednotlivými regiony, které spočívají zejména v nerovnoměrné dostupnosti a kvalitě silniční, železniční a intermodální dopravy. Dopravní dostupnost regionů k transevropským dopravním sítím (TEN-T), dostatečná úroveň vybavenosti území vnitrostátními dopravními koridory, stejně jako vnitroregionálními dopravními sítěmi, vytváří základní předpoklady pro zabezpečení komplexní funkčnosti dopravního systému, začlenění ČR do evropských dopravních struktur a snižování negativních vlivů dopravy na životní prostředí. Dopravní infrastruktura se považuje se za jednu z hnacích sil ekonomického růstu, zároveň se stává nástrojem zvyšování atraktivity států a regionů ve vzájemném soupeření o investice. Optimálně fungující dopravní infrastruktura snižuje ekonomické náklady firem, umožňuje větší efektivitu využívání zdrojů, zkracuje cestovní čas, zvyšuje bezpečnost dopravy a zároveň přispívá ke zlepšování konkurenceschopnosti firem. Kromě jiného, bez kvalitní infrastrukturní sítě není možné v podnikové ekonomice aplikovat moderní manažerské a logistické metody založené na Just in Time konceptu. 4 Investice do infrastruktury, zvláště pak do cest – ve velké míře odstraňují geografické bariéry volného pohybu zboží a osob. Optimalizace přepravních nákladů a zkracování dodací doby mají pro mezinárodní obchod stejný význam jako odbourávání 3 4
DEPUTY PRIME MINISTER OFFICE – Green Public Private Partnership, London, UK, 2003, str. 8. PERNICA, P. a kol., Logistický management: teorie a podniková praxe, Praha, Radix, 1998, str. 305
13
tarifních bariér. S prodlužující se dobou přepravy rostou vedle dopravného i náklady na pojištění zásilky a zajištění kurzového rizika. V posledních dvou dekádách se ve světovém obchodě projevují kvalitativně nové faktory: globalizace a intenzifikace konkurence. Změny nevyplývají pouze z liberalizace obchodních politik, ale hlavně z pokroku v oblasti komunikace, dopravy a skladovacích technologií. Současná internacionalizace výroby spojená s pokročilou specializací vytváří komplikovanou síť intraodvětvových vztahů. Firmy rozmísťují své produkční kapacity v mnoha zemích. Jednotlivé výrobní provozy pak produkují rozdílné komponenty jednoho finálního produktu. Závěrečná fáze výroby – kompletace produktu – se uskutečňuje buď co nejblíže zákazníka – u výrazně individualizovaných produktů nebo v místech s nejnižšími náklady na pracovní sílu – u hromadných produktů. Sjednocováním evropského trhu a liberalizací mezinárodních kapitálových toků se posiluje význam přepravních nákladů v ekonomickém rozhodování firem.
Současně
s rostoucím významem jednotného evropského trhu, klesají možnosti národních vlád ovlivňovat hospodářskou politiku tradičními nástroji – měnovým kurzem, monetárními a fiskálními nástroji. Výstavba infrastrukturních sítí se tak stává jednou z mála možností, kterak může vláda členského státu EU působit na národní ekonomiku. 5 Společně s rostoucím počtem pracovně náročných provozů, které se stěhují do střední a východní Evropy, roste i soutěž mezi jednotlivými zeměmi ve vábení PZI. Výsledkem těchto procesů je mezinárodní soutěžení jednotlivých zemí a regionů v poskytování dotací, podpor, úlev a (polo)veřejných statků potenciálním investorům. Celý proces provází tlak na rozšiřování infrastrukturní sítě - zvyšování celkového rozsahu cest a snaha o zvýšení kvality infrastrukturní sítě - rozšiřování, zvětšování propustnosti a zvyšování cestovní rychlosti. Investice do dopravní infrastruktury představují nástroj regionální politiky. Úspěšně realizované projekty se promítají do růstu tržeb a zvýšení produktivity práce v daném regionu. Jednoznačně pozitivní dopad na dané regiony se však nepodařilo prokázat. Důležitý aspekt projektů, představuje fakt, zda-li je dopad na region trvalý nebo jen dočasný. V některých případech výstavba dálnice může pouze stimulovat ekonomický růst z důvodu multiplikačního efektu samotných stavebních prací. V těchto případech se po dokončení projektu pozitivní dopady vytrácí. Účelná infrastruktura však představuje
5
BUTTON, K., - NIJKAMP, P., - PRIEMUS, H., Transport networks in Europe: concepts, analysis and policies, Cheltenham, UK, Edward Elgar, 1998, str. 62
14
výrazný stimul pro zvýšení produktivity a ekonomického růstu. V takovém případě je zřetelný dodatečný ekonomický růst plynoucí z dostavby a využívání infrastruktury. U neúčelných investic nastává pouze posun ekonomických aktivit, zatímco na všeobecné úrovni se žádný dopad neprojeví. 6 Infrastrukturní síť nelze chápat jenom jako sumu linek a uzlů, ale jako infrastrukturní nastavení, které je provozováno s cílem poskytovat služby skrze velký počet operátorů. Síť proto tvoří přidanou hodnotu a nastavení vytváří aktivní výhodu pasivní infrastruktury. Pozitivní dopad infrastruktury není dán mírou fyzické vybavenosti, ale službami nabízenými operátory. Investice do infrastruktury nemůže rozšířit ekonomický potenciál, ale pouze ho rozvinout. Proto síť zaměstnává pasivní infrastrukturu, jejíž míra přidané hodnoty je spojena s efektivností operátorů provozujících služby. 7
1.2 Faktory kvality dopravní sítě Kvalita a kapacita dopravní infrastrukturní sítě nezávisí jenom na kvalitě a kapacitě jednotlivých linek spojujících přepravní body, ale také na kvalitě přepravních bodů sdružených v síti. Účelná infrastrukturní síť je v neustálé interakci se svým okolím. Problematiku dopravní infrastruktury komplexně postihuje Pentagon model 8, který prezentuje nematematický pohled na problematiku síťových odvětví. Model představuje základ pro tvorbu ukazatelů používaných k vyhodnocení provozu sítě (např. propustnost, cena provozu 1 km, atd.). Základem modelu je stanovení silných a slabých stránek sítě. Model rozlišuje pět kritických oborů efektivity: • Hardware - fyzická stránka dálnice (vozovka, dopravní značení, atd.) • Software - sofistikované nástroje používané k řízení provozu, obsluze a kontrole hardwaru ( informační systém, navigační systém) • Orgware - regulace, administrativa, zákonné řízení a koordinaci aktivit v souladu se zájmem soukromých subjektů a veřejných institucí. (regulace rychlosti, zamezení přístupu)
6
LEWIS, M. K. - GRIMSEY, D., Public private partnerships: the worldwide revolution in infrastructure provision and project finance, Cheltenham, UK, Edward Elgar, 2004, str. 26 7 BUTTON, K., - NIJKAMP, P., - PRIEMUS, H., Transport networks in Europe: concepts, analysis and policies, Cheltenham, UK, Edward Elgar, 1998, str. 21 8 NIJKAMP, P. – MAGGIE, P., Missing Networks and Regional Development in Europe, Research Memorandum, Amsterdam, NL, Vrie University, 1991, str. 101
15
• Ecoware - enviromentální a ekologické zájmy související s provozováním dálnice (hluk, emise, atd.) • Finware – financování výstavby a provozu sítě Po prvotním zhodnocení výchozí situace se předpokládá zvolení strategie dalšího rozvoje, tak aby se realizoval rovnoměrný rozvoj sítě a zároveň nedocházelo k předimenzování nebo opomenutí některého faktoru. Při stavbě a provozu dálnic hrozí ztráty efektivity sítě způsobené přemírou pozornosti věnované hardwaru a softwaru, tzn.: konstrukční a navigační stránce, zatímco ostatní faktory budou opomenuty. U současného stupně technického rozvoje dopravních prostředků vhodná organizace sítě (např.: stanovení přiměřené rychlosti nebo regulace provozu) výrazným způsobem ovlivňuje efektivitu užívání. Podobný pohled lze uplatnit i na ekologickou stránku dálničních projektů. Výstavba dálnice je vždy konfliktnější než výstavba telekomunikačních sítí. Každá dálnice s sebou přináší negativní externality: zvýšení hlučnosti, zápach, nevzhlednost a emise. Úkolem vlády je provést vhodný trade off, v rámci kterého negativní externality vyváží pozitivními ekonomickými dopady. Stejně tak v hodnocení staveb nelze opomenout ani ekonomické charakteristiky a finanční náročnost projektů. K vyjádření účelnosti vynaložených prostředků slouží faktor finware, který se liší v závislosti na zvoleném modelu zabezpečení. Z hlediska zabezpečení rozlišujeme čistě veřejné, ryze soukromé a join-venture, smíšené projekty veřejno-soukromé spolupráce, na nichž se různou měrou podílejí společně veřejné a soukromé subjekty. Každá zvolená strategie se liší rozdílnými finančními a socioekonomickými záměry realizovaného projektu.
2. Financování dopravní infrastruktury Financování dálniční infrastruktury se ve zvýšené míře věnuje pozornost od osmdesátých let, kdy rozšiřování stávajících sítí začalo výrazně zaostávat za nárůstem objemu prodeje automobilů. Dálniční síť přestala odpovídat širokému rozšíření dopravních prostředků a poprvé se začíná mluvit o hospodářských ztrátách z kongescí a ekonomických dopadech neefektivit v dopravě. 9 9
HEGGIE, I. G. Commercial management and financing of roads, Technical Paper no. 409, Washington DC, US, World Bank, 1998 str. 21
16
2.1 Financování prostřednictvím veřejného sektoru Teoretickou oporu pro plně veřejné financování dálnic představuje analýza transakčních nákladů s využitím Coaseho teorému. Teorie zavádí pojem přidružených transakčních nákladu, které zahrnují náklady na vyjednávání, uzavírání smluv, kontrolu a vyhledávání informací nezbytných k výstavbě a provozu sítě. 10 V rámci Coaseho teorému světa bez transakčních nákladů je naprosto lhostejné, zda výstavbu zabezpečí soukromý nebo veřejný subjekt, protože neexistuje ztráta efektivity vynaložených prostředků. Jednání budou probíhat tak dlouho, dokud nebude docíleno Pareto optimální alokace zdrojů. V realitě se ovšem nepohybujeme ve světě bez transakčních nákladů, čili existuje široká paleta dodatečných nákladů nutných k provedení stavby. Výstavbu pak bude realizovat ten, jehož transakční náklady jsou nižší a je proto schopen docílit vyšší efektivity projektu. Vzhledem ke spektru, struktuře, náročnosti a konfliktnosti jednání teorie předpokládá, že stavbu bude realizovat veřejný sektor, který disponuje potřebnými mechanismy k efektivnímu prosazení zamýšlených projektů. Nutnost veřejného financování odlišně zdůvodňuje metoda rozvíjejících se odvětví a regionů. Metoda předpokládá, že v určité fázi vývoje se sektor nebo region nachází na takovém stupni ekonomického rozvoje, kdy je nutné aktivně vytvářet administrativní prvky pro jeho ochranu. Ekonomická podstata je zatím natolik slabá, že sektor nebo region nemůže soutěžit na volném trhu, aniž by nebyl odsouzen k zániku. Proto sektor vyžaduje dočasnou vládní ochranu a podporu prostřednictvím garancí, přímých dotací a subvencí nebo dokonce přímé vládní řízení. V praxi je ovšem krajně nesnadné, ne-li až nemožné provést relevantní měření, která vyjádří sílu sektoru nebo regionu. Vládní podpora pak vede k narušení Pareto optimální alokace a prohlubuje ztráty efektivity. 11 Tradiční argumenty pro vládní zásahy se opírají o existenci tržních selhání a specifický význam infrastruktury. Charakter dálniční sítě přirozeně nechává vzniknout monopol v poskytování služeb. Úlohou vládního sektoru je následné vyvažování ekonomicky negativních jevů a koordinace činností ke společensky optimálnímu stavu. Za vznikem nedokonalé konkurence stojí kromě jiného síťový charakter odvětví. Existující linka mnohdy nemůže sama o sobě vytvářet dostatečnou rentabilitu provozu, ale
10
LEWIS, M. K. - GRIMSEY, D., Public private partnerships: the worldwide revolution in infrastructure provision and project finance, Cheltenham, UK, Edward Elgar, 2004, str. 22 11 ESTACHE A. – RUS, G. De, Privatization and Regulation of Transport Infrastructure, Guidelines for Policymakers and Regulators, The World Bank, Washington, D. C., 2000, str. 49
17
fungováním v síti významně přispívá k ziskovosti dalších linek. Ziskovost linky tak nelze vyhodnotit autonomně, ale pouze analýzou celé sítě. 12 Za zásadní negativní rys veřejného financování dálniční sítě se považuje silná role lobbyistických skupin. Financování dálnic se obvykle stává centrem zájmu nátlakových skupin, z nichž nejsilnější jsou autodopravci a stavebních společností. Role nátlakových skupin roste se zvětšující se netransparentností přidělování státních zakázek a spletitostí legislativy příslušného sektoru. Pro výsledky samotného vyjednávání tradičně platí, že ekonomicky silnější skupina drtivě porazí své slabší protivníky. S účinkováním lobbyistických skupin úzce souvisí potenciální korupční tlaky a případný morální hazard zapojených subjektů. Finální výsledek negativního působení lobbyistický skupin při realizaci infrastrukturních staveb lze shrnout do 3 bodů. •
užívání infrastrukturní sítě bude oceněno příliš nízkou sazbou, neodrážející reálné náklady stavby a provozu
•
z důvodu absence tržních podnětů neefektivity při stavbě a provozu přerostou únosnou míru a stavba bude neúnosně předražena
•
nátlakové skupiny zvýší své příjmy prosazením diskutabilních nebo zcela neúčelných infrastrukturních staveb 13
2.1.1 Projekty veřejného financování dálnic v Německu Po mnoho desetiletí byla v Německu dálniční infrastruktura považována za veřejný statek, který může být financován pouze prostřednictvím daní a zajištěn výhradně veřejným sektorem. Tato politika se zakládala na vysokých daňových výnosech spolkového rozpočtu, poptávkově orientované makroekonomické politice a silné pozici zaměstnanců veřejného sektoru. Protože s postupujícím časem se veřejné rozpočty stále více napínaly, dnes se i v Německu uvažuje o reformě, která umožní větší míru participace soukromých subjektů. K nutnosti strukturální změny ve financování, přispěla hlavně politika reunifikace a značná infrastrukturní zaostalost nových spolkových zemí. 14 Německé dálnice sloužily dlouhou dobu za příklad technicky dokonalých staveb, které může exkluzivně zajistit jen veřejný sektor. Výstavba se odehrávala podle tradičního schématu: 12
HEGGIE, I. G. Commercial management and financing of roads, Technical Paper no. 409, Washington DC, US, World Bank, 1998 str. 10 13 BUTTON, K., - NIJKAMP, P., - PRIEMUS, H., Transport networks in Europe: concepts, analysis and policies, Cheltenham, UK, Edward Elgar, 1998, str. 20 14 HIRSCHHAUSEN, C. von., PPI in Germany, Infrastructure Journal, Berlin, D, June 2002
18
•
plánování, výstavba a údržba se financuje prostřednictvím daňového systému,
•
soukromé firmy se účastní na technické přípravě, výstavbě a údržbě podle příkazů veřejného sektoru a na základě objednávek státní administrativy,
•
plánování rozšíření sítě a rozsáhlých oprav je v kompetencí spolkové autority, která vydává
závazný
formalizovaného
plán
(Bundesverkehrswegenplanung).
rozhodovacího
procesu
by
měl
být
Prostřednictvím vybrán
sociálně
nejoptimálnější způsob realizace založený na cost-benefit analýze. Ve skutečnosti proces ve značné míře ovlivňovaly ambice politiků a subjektivní vnímání hodnot ze strany spolkových zemí. 15 Negativní pohled na zaběhnuté postupy zdůrazňuje, že aplikované procesy dosáhly stavu, ve kterém je velká část z 11 700 km dlouhé německé dálniční sítě ve špatném stavu, ale přitom nutnou údržbu nelze provést. 16 Za problémy stojí v prvé řadě nedostatek finančních zdrojů. V roce 1998 Spolkové ministerstvo dopravy, výstavby a bydlení odhadovalo, že ročně chybí 1,5 miliardy Euro na provedení nutných oprav a 0,5 miliardy na výstavbu nových kapacit. Je zřejmé, že německý model financování silniční infrastruktury se dostal do krize po obrovském zatížení ze strany nových spolkových zemí. Mezi dalšími důvody se uvádí podcenění nárůstu silniční dopravy a přílišný optimismus v hospodářském vývoji. 17 Většina systémů financování založených na přímých vládních výdajích se dostala koncem osmdesátých nebo počátkem 90-tých let do krize. Systémy se začaly potýkat s neřešitelnými problémy. Zvyšující se nároky na infrastrukturní sítě zapříčiňovaly zvýšení veřejných výdajů, a tím zvýšení schodků veřejných rozpočtů. Marná snaha omezovat schodky naopak tlačila na snížení veřejných výdajů, a vlády hledaly rychlé a efektní úspory v zastavení již rozběhnutých infrastrukturních projektů. Makroekonomická nestabilita zapříčiněná růstem veřejného zadlužení, vedla k růstu úrokových měr, a ty zpětně prodražovaly realizaci staveb. Ze současného pohledu se fiskální zdroje stávají nedostatečným
a
nestabilním
způsobem
financování
infrastrukturních
projektů.
Proměnnost cílů veřejných rozpočtů zapříčiňuje cyklicky přeinvestování nebo naopak nedostatečné zabezpečení projektů.
15
SPOLKOVÉ MINISTERSTVO, VÝSTAVBY A BYDLENÍ, Verkesrsbericht 2000, Berlin, D, 2000 http://www.bmvbs.de/-,1407.1599/Integrierte-Verkehrspolitik.htm 10. 5. 2005 16 HIRSCHHAUSEN, C. von., PPI in Germany, Infrastructure Journal, Berlin, D, June 2002 17 SPOLKOVÉ MINISTERSTVO, VÝSTAVBY A BYDLENÍ,, Verkesrsbericht 2000, Berlin, D, 2000 http://www.bmvbs.de/-,1407.1599/Integrierte-Verkehrspolitik.htm 10. 5. 2005
19
2.2 Financování prostřednictvím soukromého sektoru Makroekonomická nestabilita a strukturální neefektivnosti se v 70-tých letech odrazily v ekonomikách neúčelným plýtváním, krize veřejných rozpočtů v 80-tých letech naopak zavinila podfinancování infrastrukturního sektoru. Nové rozpočtové procesy tak postupně vedly k růstu významu soukromých poskytovatelů a soukromé spoluúčasti při zabezpečování infrastrukturních sítí. Za průlomové momenty podporující tento „nový pohled“ se považuje privatizace a participace soukromých subjektů na zabezpečení infrastrukturních kapacit v Chile a Austrálii. 18 V uvedených zemích proběhly rozsáhlé strukturální reformy v celém hospodářství, infrastrukturní odvětví nevyjímaje. Privatizace a atrakce soukromého kapitálu nebyla ani tak motivována poznáním, že soukromé zabezpečení má více pozitivních dopadů do ekonomiky, ale spíše představovala důsledek makroekonomické nerovnováhy. Samotný vstup soukromých subjektů do infrastrukturních odvětví záleží především na politické vůli jednotlivých vlád. Dosud se jich k tomuto kroku odhodlalo jen několik. Právě Chile a Austrálie poskytují nejtransparentnější příklad zapojení soukromých subjektů.
Participace soukromých subjektům není možná bez odpovídajícího
legislativního rámce a nově redefinované úlohy státu v infrastrukturních odvětvích. Výchozím krokem je zřízení efektivní, nezávislé, regulační autority usměrňující tržní strukturu k rovnoprávné konkurenční soutěži a přirozenému rozvoji soukromého vlastnictví. 19 Za „novým pohledem“ a redefinicí úlohy vlády v infrastrukturních odvětvích stojí technologické a sociálněekonomické změny ve globální společnosti. Technologické změny, nové pojetí a možnosti regulace sítí společně s novými požadavky na vlastnosti aktiv umožňují otevřít infrastrukturní trhy pro nové poskytovatele s novými službami s vyšší přidanou hodnotou. 20 K novému pohledu na infrastrukturní odvětví přispívá i globalizace kapitálových trhů, která mobilizuje nové finanční zdroje. Pojišťovací společnosti a penzijní fondy vyhledají příležitosti k umístění velkých objemů dlouhodobě uložených finančních prostředků. Infrastrukturní odvětví se tak stávají atraktivní pro velké institucionální 18
FERREIRA D. – KHATAMI K., Financing Private Infrastructure in Developing countries World Bank discussion papers No 343, Washington DC, US 1996, str. 14 19 FERREIRA D. – KHATAMI K., Financing Private Infrastructure in Developing countries World Bank discussion papers No 343, Washington DC, US 1996, str. 9 20 ESTACHE A. – RUS, G. De, Privatization and Regulation of Transport Infrastructure, Guidelines for Policymakers and Regulators, The World Bank, Washington, D. C., 2000, str. 11
20
investory a věřitele. Jedním z důvodů je i úzká spolupráce s vládními institucemi, minimalizující investiční riziko. Otevření infrastrukturního sektoru přirozeně láká přímé zahraniční investice a zároveň pomáhá stimulovat domácí kapitálové trhy. 21
2.2.1 Projekty soukromého sektoru Typický příklad vynuceného vstupu soukromého sektoru představuje Austrálie. Australská federální vláda se otevřením dálničního sektoru soukromým společnostem chtěla zbavila nutných výdajů na výstavbu a údržbu dálniční sítě. V 80-tých letech, pod tlakem rostoucích úrokových měr, procházela australská ekonomika procesem, který měl potlačit závislost na amerických a evropských půjčkách. Původní ambiciózní plán na protnutí Austrálie sítí dálnic ztroskotal na omezených fiskálních zdrojích. Vláda v rámci reformy veřejných rozpočtů prováděla výdajové škrty s cílem vytvořit rozpočtový přebytek, který měl řešit situaci, kdy státu klesla schopnost zajišťovat další půjčky. Pro nové infrastrukturní kapacity, zejména dálnice, se v novém konceptu nenašlo dostatečné rozpočtové krytí. V rámci úsporného programu byly dálnice prohlášeny za komerční aktivitu a vláda začala udělovat koncese na jejich výstavbu a provoz. Kromě pozitivních výsledků ve státech Nový Jižní Wales a Victoria došlo i k realizaci několika diskutabilních staveb. Problematičnost celého procesu lze ilustrovat na stavbě Harbour Tunnel v Sydney. Stavba tunelu byla zahájena v roce 1988. Požadavky na její realizaci formulovala národní vláda Nového Jižního Walesu. Reagovala tak na federální zadání požadující řešení kongescí bez zvýšení zátěže veřejných rozpočtů. Z uzavřené smlouvy vyplývalo, že prostředky na výstavbu zajistí společnost Sydney Harbour Tunnel Company emisí soukromých dluhopisů. V rámci urychlení výstavby národní vláda poskytla investorovi omezenou vládní záruku. Šetřením úřadu všeobecného auditora vyšlo najevo, že vláda Nového jižního Walesu převzala odpovědnost za platbu úroků z emise obligací. Vládní závazek měl být kompenzován výnosy z uživatelských poplatků. Celý projekt byl nakonec úřadem
všeobecného auditora 22
vyhodnocen jako maskovací manévr pro kompletně veřejné financování stavby.
21 22
Proces znázorňuje Příloha 2 General Auditor Office-nezávislá instituce prošetřující nakládání s veřejným majetkem
21
Kauzu Harbour Tunel uzavřel úřad auditora rozhodnutím, které pro účely účetní evidence pohlíží na tunel jako na majetek národní vlády. Svůj výnos auditor zdůvodnil tak, že stát se stal fakticky majitelem ve chvíli, kdy veškeré riziko z nedostatečné dopravy převzal na sebe. Rozhodnutím úřadu přešel tunel do majetku Roads and Traffic Autority, tj.vládní instituce. Po zprovoznění tunelu vybrané mýtné nekrylo ani náklady na úroky z obligací. Deficit vláda v současné době vykrývá mostným z provozu Harbour Bridge; v prvních letech po otevření kryla úroky přímá platba z rozpočtu národní vlády. Podle původně uzavřené smlouvy je společnost Sydney Harbour Tunnel, která tunel technicky vlastní, oprávněna požadovat od státu kompenzaci za správu tunelu. Její výše ovšem nedosahuje původně očekávaných výnosů. Z uzavřených smluv vyplývá, že při zvýšení provozu stát reálně zvýší své tržby z provozování tunelu. Ve skutečnosti ovšem neexistuje efektivní návratnost vložených prostředků. Ačkoliv byl projekt vyhodnocen jako fiasko, pro rozvoj privátního financování infrastruktury představoval důležitý přínos. Ve všech dalších uzavřených smlouvách privátní sektor zvýšil míru participace na riziku z nedostatečné dopravy. Zároveň kauza Harbour Tunnel přispěla ke změně struktury financování dalších privátních dálničních projektů. Nyní se většina australských projektů placených cest financuje prostřednictvím akciových emisí. Systém
aplikovaný
v australském
Novém
jižním
Walesu
představuje
nejpropracovanější metodou smluvního zajištění správy silnic. Jedná se o první komplexní systém na světě. Je založen na dosahování dílčích cílů. Smlouvy jsou specifikovány podle podmínek jednotlivých dálnic. Zdůrazňuje se komplexnost kontraktu, která se upřednostňuje před stanovením míry prací nebo rozsahu rozpočtu. Koncept přitom převádí největší možnou část dopravního rizika na soukromé subjekty.
3. Případy selhání státu K chilské fiskální kultuře neodmyslitelně patří mýtné, jako platba za užití meziměstských cest. Po dlouhá desetiletí představovalo přímý výnos rozpočtové kapitoly ministerstva veřejných prací. Tradičně se chilské dálnice financovaly prostřednictvím federálního rozpočtu z kapitoly ministerstva veřejných prací bez toho aniž by výběr mýtného zakládal jakoukoliv povinnost vracet prostředky zpět do zabezpečení údržby a 22
výstavby dálnic. Jako důsledek nevybalancovaných rozpočtových procesů nabídka cest zřetelně zaostávala za poptávkou po přemístění. V 80-tých letech se kromě jiného krácení infrastrukturních výdajů stalo populárním nástrojem v boji s rostoucí inflací. Odhaduje se, že v průběhu 80-tých let se realizovalo jen 30 % z nutných dálničních investic. Ačkoliv se objem prodeje automobilů zčtyřnásobil, celkový rozsah dálnic se prakticky nezměnil 23 Vedle růstu domácí poptávky se každoročně asi o 9-10 % zvyšoval i objem tranzitní dopravy. Chilská vláda se tak dostala do konfliktu s mezinárodními smlouvami o spolupráci, které domácí dálniční síť zahrnovaly do systému Panamerické dálnice. I po masivním zvýšení vládní investiční aktivity bylo jasné, že ve střednědobém horizontu není vláda schopna uspokojit existující potřeby. Expertní skupina Světové banky označila nedostatečnost dálniční sítě za úzké místo v rozvoji země a mezinárodního obchodu. Chilský exportní program potřeboval dálnice, které neexistovaly. Jako nástroj řešení byl v roce 1991 přijat zákon o koncesích. Ten umožňoval soukromým společnostem ucházet se o koncese k výstavbě a údržbě vládou definovaných projektů. Samotné koncese jsou udělovány v nabídkovém řízení. Potenciální investor předkládá nabídku, která musí splňovat státem určené podmínky. Koncept je transparentní a zároveň umožňuje volnou soutěž zúčastněných subjektů. Neumožňuje ovšem bilaterální vyjednávání státu a zájmové firmy. Systém koncesí je považován za velmi flexibilní řešení, které může být implementováno i na sféru letišť nebo přístavů. Přínosem zákona bylo kromě jiného i institucionální rozšíření okruhu možných investorů. Koncept počítá s aktivní účastí penzijních fondů, kterým se otvírá zajímavá možnost dlouhodobého investování vybraných příspěvků. Nabídky přijaté do soutěže se analyzují po technické a finanční stránce. Výběr koncesionáře se provádí podle zákonných kritérií: výše mýtného, tarifní struktura, požadovaná spoluúčast státu nebo poplatky účtované státu za užití kapacity, technická náročnost projektu a dopady na životní prostředí. Vítěz musí ze zákona vytvořit společnost, která se exkluzivně zabývá realizací daného projektu. Vítězný koncesionář se zavazuje zhotovit nebo zlepšit stavbu a udržovat kapacitu po koncesní dobu, která není kratší 50-ti let. Odměnou mu je vybrané mýtné.
23
IFC, Private participation in infrastructure, trends in developing countries in 1990 – 2001, World Bank, Washington DC, US, 2003, str. 20-22
23
Vláda vítězi garantuje minimální příjem stanovený podle odhadu budoucí dopravy. Tato garance a s ní spojená platba má v podstatě dva cíle; zabezpečit soukromému subjektu minimální návratnost a umožnit vládě podílet se na kontrole projektu. Zkušenosti ukazují, že vládní výdaje kryjí náklady na údržbu a asi 70 % provozních nákladů poskytovatele. V případě, že míra návratnosti projektu přesáhne 15 %, koncesionář je povinen výnos poměrně sdílet se státem. V případě vzniku sporů mezi státem a poskytovatelem se rozhoduje v arbitrážním řízení. První koncese byly uděleny v roce 1993. Dosud plně běží 2 projekty (1 tunel a 1 dálnice). Mnoho dalších staveb se v současné době buduje a řada dalších připravuje. Výše soukromých investic realizovaných v infrastrukturním sektoru se mezi lety 1993-2003 odhaduje na 4 miliardy USD. 24 Na stavby realizované prostřednictvím koncesí je pohlíženo, jako na projekty soukromého sektoru. I když ani v tomto případě nelze vyloučit určitou míru interakce mezi vládním a soukromým sektorem, stupeň vzájemného ovlivňování nedosahuje takového rozměru jako u join-venture smíšených projektů veřejno-soukromé spolupráce. 25
4. Spolupráce veřejného a soukromého sektoru Efekt z partnerství soukromého a veřejného sektoru závisí od míry poznání a stability prostředí ve kterém se uzavírají, a od transparentnosti pravidel hry definovaných veřejným sektorem. Za klíčové podmínky je možné považovat alokování práv soukromému partnerovi veřejnou soutěží a definování obligatorní části smluv. Výhodou projektů s privátním partnerstvím je to, že správně motivovaný soukromý partner dokáže svěřenou úlohu zabezpečit efektivněji než veřejný sektor. Základní a nevyhnutelnou podmínkou pro to, aby se jakákoliv investice realizovala formou PPP je, že přístup musí přinášet zvýšenou efektivnost pro veřejný sektor, která se často označuje jako „hodnota za peníze“ (value for money) v porovnáním s tradičním veřejným zabezpečováním. Otevření infrastrukturního sektoru, a především dálniční sítě soukromým poskytovatelům obvykle vyžaduje dlouhou, časově náročnou přípravu. Výchozí krok pro 24
IFC, Private participation in infrastructure, trends in developing countries in 1990 – 2001, World Bank, Washington DC, US, 2003, str. 20-22 25 BUTTON, K., - NIJKAMP, P., - PRIEMUS, H., Transport networks in Europe: concepts, analysis and policies, Cheltenham, UK, Edward Elgar, 1998, str. 35
24
participaci soukromých subjektů představuje komercionalizace služeb sítě. Dále je nutné přijmout a s dostatečných předstihem novelizovat příslušnou legislativu, zřídit nezávislé kontrolní a koordinační instituce, které disponují dostatečnou pravomocí a autoritou pro relevantní regulační zásahy. 26 Tento proces obvykle trvá léta a je značně limitován politickou vůlí. Nejde o jednorázové rozhodnutí, ale o koncepční změnu, která zásadním způsobem ovlivní vžité vzorce chování na infrastrukturních trzích. Protože dosud nebyla jasně stanovena mezinárodně platná definice veřejnosoukromé spolupráce (Public Private Partnership), lze tento vztah považovat za přechod mezi plně státním a plně soukromým zabezpečením infrastrukturní kapacity.27 Optimisticky se tento koncept charakterizuje jako systém, ve kterém soukromý a veřejný sektor realizuje právě tu část zabezpečení, kterou umí nejlépe. Pesimistické zdroje naopak mluví o novém destabilizačním prvku veřejných financí a časované bombě veřejných rozpočtů. 28 Za veřejno-soukromou spolupráci se obvykle považují: 1. Smlouvy o pracích a službách (Works & Services Contracts), které uzavírá stát se soukromými poskytovateli. Infrastrukturní kapacita zůstává ve vlastnictví státu, jenž na základě výsledků výběrových řízení oslovuje firmy provádějící práce a služby nutné pro bezpečný provoz stanovené kapacity. Soukromá firma za provedení smluvně definované práce získává tržbu a stát k její úhradě zrcadlově provede výdaj z kapitoly příslušného resortu. 2. Smlouvy o provozu a údržbě (Management & Maintanance Contracts) představují komplexní smluvní vztah uzavřený mezi státem a soukromou firmou. Cílem vztahu je efektivní zabezpečení provozu kapacity. Nejedná se již o smlouvu na provedení určité činnosti (např. oprava vozovky), ale o komplexní zabezpečení provozu daných úseků. Soukromá firma získává smluvně stanovenou odměnu za správu a údržbu. V tomto případě stát neplatí jednotlivé práce, ale správu kapacity. 3. Koncese o správě a údržbě (Operation & Maintanace Concesions) předpokládají, že infrastrukturní kapacita je ve vlastnictví soukromého sektoru, který zabezpečil 26
SADER, F., Attracting foreign direct investment into infrastructure, Washington DC, US, Foreign Investment Advisory Service, 1999 str.35 27 KERALI, H., Public-Private Partnerships: Lessons from the Roads Sector, Presentation: World Bank, Washington DC, US, June 2004 28 MACH, P., PPP: Riskantní prodej budoucích daňových výnosů, Praha, 2005
25
její výstavbu a následně obstarává údržbu a provoz kapacity. Po uplynutí koncesní doby a obdržení koncesní odměny převede soukromý subjekt kapacitu do vlastnictví státu. Za tuto činnost obdrží firma sjednanou formu odměny nebo získává právo vybírat uživatelské poplatky za použití dálnice. Forma výnosu se blíže specifikuje ve smlouvě. Metody spolupráce veřejného a soukromého sektoru jsou velmi pestré. Pro všechny formy spolupráce však platí, že prvotně zvolenou formu právního vztahu mezi státem a poskytovatelem lze později měnit, jen za cenu vysokých dodatečných nákladů, které logicky vedou ke ztrátě efektivity projektu.
4.1 Historický vývoj Public Private Partnership Koncept, ve kterém vláda deleguje pravomoc vybírat uživatelské poplatky, jako protihodnotu za realizaci výstavby nebo dlouhodobou údržbu silnice, není nový. Jeho kořeny sahají až do starověku. První zmínka pochází z doby císaře Augusta (21 n. l.), kdy císař udělil právo kmenu Sallasi k vybírání mýtného za údržbu cesty přes průsmyk Saint Bernard spojující dnešní Itálii a Švýcarsko. 29 Ačkoliv podmínky infrastrukturních trhů se od starověku nepochybně změnily, v historii vždy existoval určitý stupeň interakce vládního a soukromého sektoru. Vzájemná spolupráce veřejného a soukromého sektoru se ovšem začíná vytrácet ve 30. letech 20. století, kdy pod tlakem Velké hospodářské deprese byly smíšené join-venture projekty transformovány na vládní aktivity zabezpečující veřejné statky. Ani poválečný vývoj nepřál rozvoji spolupráce veřejného a soukromého sektoru. Většina dosud realizovaných projektů byla v rámci poválečných ekonomických opatření znárodněna společně se společnostmi, které dosud na zabezpečení participovaly (SNCF, Suez Lyonnaise, Bouyegues). Potenciální prostor pro spolupráci se buď razantně zúžil nebo zcela zmizel. Většina možných projektů byla realizována v režimu veřejných zakázek a hrazena z rozpočtových kapitol ministerstev veřejných prací. První náznaky novodobého pojetí PPP se objevují zhruba v druhé polovině 80-tých let v USA. Metodou PPP byly řešeny především projekty zpracování odpadu a hromadné dopravy na komunální úrovni. PPP projekty rané fáze byly profilovány výhradně jako 29
LEWIS, M. K. - GRIMSEY, D., Public private partnerships: the worldwide revolution in infrastructure provision and project finance, Cheltenham, UK, Edward Elgar, 2004 str. 30
26
smíšené podniky města a privátních servisních subjektů. Městské orgány uzavíraly smlouvy, vydávaly koncesní oprávnění a zároveň prostřednictvím pozemkových a nemovitých vkladů držely majetkové podíly v předmětných společnost. V odlišném prostředí jsou realizovány PPP projekty podporované institucemi rozvojové pomoci v nízko a středně příjmových zemích. Tyto projekty se soustředí výhradně na zajištění strategické infrastruktury ve formě vodovodů, rozvodů energií a staveb dopravních cest pro zajištění základní obslužnosti. Vybrané poplatky nejsou v naprosté většině schopny hradit náklady zabezpečovaných služeb. Současný koncept join-venture projektů veřejného a soukromého sektoru se objevuje počátkem 90. let, kdy tzv. PPP má primárně sloužit k zefektivnění poskytování veřejných statků a k
redukci rozpočtových schodků přenesením odpovědnosti na
soukromé subjekty. První projekt veřejno-soukromé spolupráce byl realizován v roce 1992 ve Velké Británii. Od té doby se koncept systematicky aplikuje ve všech výdajových kapitolách britských veřejných rozpočtů. Pro lepší pochopení problematiky je v britských poměrech vhodné odlišit původní konzervativní koncept PFI (private-finance-inicitive) od pozdější varianty PPP. Koncept PPP je označován jako logické rozvinutí PFI a rozšíření účelné spolupráce soukromých a veřejných institucí. Původní PFI koncept byl představen na podzim roku 1992 kancléřem Normanem Lamentem. Cílem bylo zvýšit podíl soukromých zdrojů na poskytování veřejných statků a sociálních služeb. PPP koncept aplikovaný labouristickou vládou Tonyho Blaira v roce 2000 původní PFI široce rozvinul. Labouristické PPP zdůrazňuje 3 principy: •
posílení majetkové účasti soukromých subjektů prodejem podílů na základním jmění stávajících kapacit,
•
posílením participace soukromého sektoru zvýšit užitnou hodnotu vládních aktiv,
•
využít dlouholetých manažerských zkušeností soukromého sektoru k efektivnímu zabezpečení správy infrastrukturních odvětví. Za úspěchem britské aplikace PPP se skrývá výrazně slabší provázanost soukromé
a státní sféry než je tomu obvyklé v kontinentálních podmínkách. Ačkoliv největší rozmach PPP proběhl pod labouristickou vládou Tonyho Blaira, PPP stále se považuje za konzervativní doktrínu v oblasti veřejných financí.
27
5. Modely spolupráce veřejného a soukromého sektoru Jednotná klasifikace veřejno-soukromé spolupráce neexistuje. Pod značku PPP se v současné době tendenčně zařazuje téměř veškerá smluvní spolupráce soukromých a státních nebo obecních institucí. V obecné rovině můžeme rozlišit 2 modely veřejnosoukromé spolupráce. •
stavba a provoz nových kapacit,
•
oprava stávajících kapacit.
International Finance Corporation (IFC), dceřiná společnost Světové banky rozlišuje 11 modelů spolupráce veřejného a soukromého sektoru. Každý jednotlivý model vzniká na základě bilaterálních smluv státních orgánů se soukromými firmami nikoliv univerzální implementací některého rastru. Při praktickém provádění doznávají modely celou řadu změn. Smlouvy se modifikují podle cílů jednotlivých projektů. Výsledný realizovaný projekt je ve své podstatě unikátní, vychází z principů určité strategie, nikoliv ze vše zahrnujícího manuálu. Detailnější členění charakterizuje modely podle práv státu a poskytující firmy k existující nebo budované kapacitě. Modely spolupráce veřejného a soukromého sektoru: •
BOOT/BOT
(built-operate-own-transfer;
postav-provozuj-vlastni-převeď),
je
nejrozšířenějším modelem a nejčastěji se uplatňuje u staveb na zelené louce. Výstavbu a provoz kapacity realizuje vybraný koncesionář nebo držitel podobného typu oprávnění. Vybudovaná kapacita se stává vlastnictvím soukromé firmy, ta ji spravuje a po uplynutí smluvní doby ji převede do vlastnictví státu. Koncesionář zabezpečuje kapitál nutný pro výstavbu a provoz na svůj účet prostřednictvím běžných kapitálových trhů. Za provozování infrastrukturní kapacity vybírá koncesionář od uživatelů poplatky, které hradí vynaložené náklady a zisk soukromého subjektu. Vláda ani žádní jiní donátoři na výstavbu a provoz nepřispívají. •
BOO (built-operate-own; postav-provozuj-vlastni), je obdobu BOOT, jeho realizační mechanismus je principielně shodný s BOOT, kapacita ovšem po
28
uplynutí smluvní lhůty nepřechází do vlastnictví státu, ale zůstává v majetku soukromého subjektu. Provozní licence může být po uplynutí stanovené doby udělena jinému soukromému poskytovateli. •
BTO (built-transfer-operate; postav-převeď-provozuj). Představuje odlišné schéma spolupráce. Soukromá firma podle vládního návrhu postaví novou infrastrukturní kapacitu. Pro financování projektu investor používá soukromý kapitál. Po dokončení stavby převede soukromá společnost kapacitu do vlastnictví státu. Pro zabezpečení provozu kapacity je uzavřena s poskytovatelem dodatečná separátní smlouva.
•
BLT (built-lease-transfer; postav-pronajmi-převeď) je metoda běžně používaná developerskými společnostmi pro zabezpečení firemních nemovitostí. Firma postaví kapacitu s použitím soukromého kapitálu, a po dokončení ji převede státu na základě leasingové smlouvy. Po uplynutí leasingové doby a splacení leasingové částky vlastnická práva plně přecházejí na vládu, stejně tak i povinnost zabezpečit provoz kapacity.
•
BLO (built-lease-operate; postav-pronajmi-provozuj), stavba-pronájem-správa představuje obdobné řešení jako BLT, pouze má blíž k operativnímu leasingu z podnikové praxe. Po uplynutí stanovené doby kapacita zůstává ve vlastnictví poskytovatele, který ji spravuje. Nedochází k převodu na stát.
•
DBO (design-built-operate-maintain; navrhni-postav-provozuj-udržuj) představuje obdobu BOT. Rozdíl od BOT vzniká další odpovědnost soukromé firmy, a to odpovědnost za adekvátní návrh kapacity.
•
DOT (develop-operate-transfer; rozšiř-provozuj-převeď)je rovněž obdobou BOT. Soukromá firma ovšem navíc získává práva na realizaci rozvoje sousedních pozemků. Například právo výstavby obchodního komplexu v blízkosti dálnice.
•
ROT (rehabilitate-operate-transfer; oprav-provozuj-převeď) se uplatňuje u existujících kapacit, které nevyhnutelně vyžadují opravu. Soukromá firma provede opravu hrazenou ze soukromých prostředků, na základě koncese pak získá právo spravovat kapacitu a vybírat poplatky za užívání, po uplynutí stanovené doby převede kapacitu zpět do vlastnictví státu.
•
ROO (rehabilitate-operate-own; oprav-provozuj-vlastni ), získává soukromá firma do vlastnictví kapacitu za provedení opravy. Opravu uhradí ze soukromých
29
prostředků a následně vybírá poplatky za užití kapacity, která se stala majetkem společnosti. •
ROL (rehabilitate-operate-lease; oprav-provozuj-pronajm), získává soukromá firma práva na provozování kapacity na bázi pronájmu provedením opravy.
•
CAO (contract-add-operate; uzavři smlouvu-přidej-provozuj) se doporučuje používat u začínající spolupráce. Soukromá firma se zavazuje rozšířit již existující kapacitu, kterou dále spravuje podle nájemní smlouvy. V posledním desetiletí se role soukromého sektoru ve financování a provozování
infrastruktury výrazně rozšířila. Projekty PPP se osvědčily ve Velké Británii, Irsku, Nizozemí, Portugalsku, Španělsku, Francii, USA, Kanadě, Japonsku a Ausatrálii, ale i v řadě rozvíjejících se zemí, mezi kterými bylo průkopníkem Chile a Jihoafrická republika. Vzorem pro implementaci principů PPP je zejména praxe Velké Británie.
30
ANALÝZA PUBLIC PRIVATE PARNERSHIP
5.1 Projekty spolupráce veřejného a soukromého sektoru Mezinárodní zkušenosti s realizací PPP ukazují, že problémy vznikají tehdy, když neexistuje dostatečná transparentnost ve výběru soukromého partnera. Zvláště způsob veřejného zabezpečování se sebou přináší možnost spravedlivého výběru ze strategickopolitických důvodů. V praxi neexistují jasná pravidla pro jednotlivé situace, negociace představuje vždy předpoklad zapojení všech stran. Vyjednávání zároveň umožňuje dosáhnout pro všechny strany přijatelnou míru rizika a odpovídající rozsah přínosů. Žádný projekt nebyl výsledkem implementace univerzálně platné šablony, u všech projektů byla provedena separátní jednání. Jejich cílem bylo snížit riziko a nejistotu privátních subjektů a naopak je vyvážit potenciálním výnosem a zlepšením návratnosti. Případ od případu se účast soukromých subjektů rozšiřuje, vyvíjí se na základě zkušeností z předešlých projektů 30: •
Projekt budování silnic v Irsku Irsko si určilo za cíl, zabezpečit v rozmezí sedmi let (2000-2007) na vybudování
11 silnic ze soukromých zdrojů 1,27 mld €, což představuje 23 % celkových investic do silniční infrastruktury, jinak by úkol nemohl být zabezpečen. Tyto projekty jsou realizované na bázi PPP projektů - model DBFO (navrhni-postav-financuj- provozujpřeveď) s koncesí nad 30 roků. Soukromí partneři mají právo vybírat mýto, kdyby to snad nestačilo, počítá se s příspěvkem ze státního rozpočtu. Na tyto projekty byl použit kohezní fond (38 projektů), který pokryl zejména náklady na investiční a projektovou přípravu. Projekt je hodnocen jako úspěšný. •
Projekt most Tagus v Portugalsku Tento projekt je hodnocen rovněž jako úspěšný, zabezpečil výstavbu 18 km mostu
přes řeku Tagus, který umožnil severojižní trase obejít hlavní město Lisabon. Pro tento účel zřízená společnost dostala koncesi na 30 let, včetně provozu a údržby tohoto mostu i
30
Faktické údaje pocházejí z BANISTER, D.- GÉRARDIN, B.- VIEGAS, J. Partnerships and Responsibilities in Transport: European and Urban Policy Priorities, Cheltenham, UK, Edward Edgar Publishing Limited 1998
31
existujícího starého mostu. Celkové náklady 899 mil.€, z toho činil grant EU 319 mil. € (35 %), půjčka EIB 299 mil € (33 %), vládní grant 218 mil. € (25 %). •
Projekt Istrijské dálnice v Chorvatsku (1999 – 2003) Chorvatsko v roce 1995 udělilo koncesi společnosti Bouygues (Francie) na dálnici
A1. Projektová příprava byla dokončena v roce 1999. Šlo o výstavbu nové dálnice v délce 44 km a o modernizaci 36 km úseku. Náklady dosáhly 185 mil. € Francouzská společnost nesla riziko spojené s výstavbou, ale vláda dotovala deficit tržeb a pokryla všechny náklady a platby souvisící s dlužnou částí, přičemž zabezpečila i určité výnosy pro investory. Pokrytí dlužné části dosahovaly konzervativní hodnoty na úrovni 2,5 % a víc. Výhodou je, že chorvatská legislativa je analogická německému právu, co zpřehledňuje právní prostředí pro věřitele. Projekt dálnice B1 s podobnou výší investic získala také společnost Bouygues. Při tomto úspěčném projektu se využila mezinárodní emise dluhopisů. Mechanismus státních dotací na pokrytí deficitu byl nastavený tak, aby uvedená emise přilákala investory. •
Projekt francouzských rychlovlaků TGV Výstavbu všech tras francouzských rychlovlaků TGV od prvopočátku financovaly
půjčky komerčních bank a Evropské Investiční Banky. Společně s těmito zdroji, ale vláda vždy poskytla na projekt vládní neúčelovou garanci. Ta přispěla mimo jiné k výraznému zatraktivnění úvěrového ratingu francouzských drah. Úrokové sazby na projekty TGV se oproti klasickým komerčním projektům snížily asi o 1-3 %. Francouzská železnice (SNCF), na kterou se v tomto případě pohlíží jako na soukromý subjekt, podle projektu odpovídala jen za realizaci železniční infrastruktury. Primárním cílem projektu TGV nebylo dosažení vysoké míry návratnosti investic, ale splnění politického cíle, vybudovat komplexní síť rychlovlaků, které mohou ve vnitrostátní přepravě konkurovat letecké přepravě. Dalším podstatným vkladem do projektu TGV je samotný charakter společnosti SNCF, ten umožňoval v běžném fiskálním roce vykázat ztrátu masivní podporou investice. Následně společnost nevykazovala zisk, ale převoditelnou ztrátu, díky níž neodváděla žádné daně z příjmů. Pro projekt TGV to pochopitelně představovalo velkou podporu. Díky velkému rozsahu podpory mohl projekt vykázat úspěchy dříve, než by umožnila ryze
32
soukromá varianta zabezpečení. Za zmínku stojí, že v roce 1995 SNCF vykázala dluhy ve výši 150 miliard FF. Tento objem by pravděpodobně kohokoliv jiného poslal do likvidace. Poskytnutím garancí státní podpora projektu neskončila. K dosažení úspěšnosti TGV pomohla i korekce interních pravidel vládní pomoci. Mimo jiné snížením kritéria interní návratnosti pod 8 %, pro úspěch a pokračování projektu se připouštělo vykázat míru návratnosti jako „postačující“. Tato pravidla byla poprvé aplikována u tras TGV Mediterrannée a TGV Est. Politika byla ospravedlňována výrazně pozitivním dopadem na regionální rozvoj. Na trasu TGV
Mediterrannée
dosahovala
přímá
státní
pomoc,
nad
rámec
garancí
a
administrativních korekcí, 4 miliardy FF. U TGV Est se celkovou výši přímé pomoci prozatím nepodařilo vyčíslit. •
Projekt Birminghamská dálnice ve Velké Británii Birminghamská dálnice je první plně soukromě financovanou cestou ve Velké
Británii. Slouží jako duplicitní kapacita k přetížené M6 v severní části Birminghamu. Konstrukční práce začaly v roce 1996, po druhém výběrovém řízení, když původní výsledky soutěže byly anulovány. Celkové náklady na stavbu dálnice se odhadují na 270 mil. GBP (v cenách roku 1990). Soutěž o práva na rozvoj, výstavbu, financování a provoz nové dálnice odstartovala v roce 1989 a vyžádala si 2 roky příprav. V roce 1991 proběhlo první výběrové řízení, které bylo posléze zrušeno a nahrazeno druhým. V obou případech vyhrála stejná firma, Midland Expressway Limmited (MEL). Ačkoliv společnost založená primárně pro výstavbu dálnice od prvopočátku evidovala velké množství spoluinvestorů se zájmem aktivně se podílet na financování této dálnice, nejistota ohledně výsledků veřejného výběrového řízení v doprovodu se soudobými tržními podmínkami přispěly k tomu, že se celkové kapitálové krytí podařilo zajistit až v roce 1996. Po celou dobu (7 let) nesl promotér akce a 100 procentní vlastník MEL (Trafalgar House and Iritecna), náklady MEL. Financování MEL ze strany THI skončilo až v roce 1995, kdy se podařilo zajistit celkové financování projektu. Ačkoliv nebylo jasné, zda se akce vůbec uskuteční, podstatná část rizika a představebních prací přešla na soukromý sektor. Od prvopočátku se celý projekt vyznačoval
33
velkou mírou nejistoty. Projekt rovněž vykazoval velkou míru „utopených nákladů“, které vznikly v důsledku projektových změn. Původně realizovaná rozhodnutí se později měnila za cenu vysokých nákladů. Jako každý projekt i tento vykazoval v prvních fázích vysoké výdaje, zatímco příjmy byly generovány až delší čas po otevření. Silniční projekty se vyznačují delší dobou amortizace - u Birminghamské dálnice se odhadují na 53 let, naproti tomu soukromé firmy uvažují v jiných horizontech, maximálně ve střednědobém kritériu návratnosti 15 let. Na základě britských zkušeností vznikl model DBFO (design-built-financeoperate; navrhni-postav-financuj-provozuj). V modelu soukromý sektor navrhne, postaví, financuje a spravuje infrastrukturní kapacitu po dobu 15 až 20 let. Za tyto služby nevybírá přímou platbu, ale vláda firmě vyplácí tzv. šedé mýtné podle stupně dopravy, který silnici používá. Žádný z projektů realizovaných v režimu DBFO ovšem nemá v současné době tak velký rozsah jako Birminghamská dálnice. Vesměs je jedná o projekty lokálního významu s investiční náročností maximálně 50 mil. liber. Základem modelu PPP v režimu DBFO je dlouhodobý smluvní vztah, ve kterém veřejný a soukromý sektor navzájem snáší rizika a užitek, který vyplývá ze zabezpečení poskytování nediskriminačních služeb uživatelům. Výhodou tohoto modelu je sloučení zkušeností a znalostí veřejného a soukromého sektoru a přenesení zodpovědnosti na soukromý sektor, který dokáže projekt lépe řídit. Veřejný sektor v tomto případě svěřuje výkon veřejné služby soukromému sektoru, využívá jeho organizační a odborné znalosti a zkušenosti, které jsou stimulované nejen výnosem vloženého kapitálu, ale rovněž rizikem jeho ztráty. Právě v dlouhodobosti projektu PPP spočívá jádro partnerství a výhod pro veřejný sektor. Dlouhodobé poskytování služeb nutí soukromý sektor hledat dlouhodobá řešení, která jsou efektivní pro celé období životnosti projektu. Jistota trvání projektu, a s tím souvisejících finančních toků po pevně stanovenou určitou dobu, je také důležitá pro zabezpečení financování projektů soukromým sektorem. Podmínkou jsou samozřejmě velmi jasná pravidla a adekvátní regulace. Nevýhodou PPP je velmi komplikovaný vztah, ze kterého mohou vyplývat pro veřejný sektor různá rizika. Podle modelu DBFO soukromý sektor vloží finanční prostředky a svoje know-how do projektu stavby, kterou provozuje a udržuje. Za tuto službu získává prostředky od 34
konečných uživatelů stavby. Od klasického zadávání veřejných zakázek se PPP liší zvláště na několik desítek let). tím, že obě dvě strany - veřejný a soukromý sektor – jsou v rovnoprávném postavení. Ekonomická výhodnost se porovnává vzhledem k nákladům, které by musel veřejný sektor vynaložit, kdyby si výstavbu a provozování dálnice musel zabezpečit ve vlastní režii, z vlastních zdrojů. Základní a nevyhnutelnou podmínkou pro to, aby se jakákoliv investice realizovaná formou PPP je, že takovýto přístup musí přinášet zvýšenou efektivnost pro veřejný sektor, která se často označuje jako „hodnota za peníze“ (value for money) v porovnání s tradičním veřejným zabezpečováním.To znamená, že daná investice se realizuje za nižší náklady, a nebo , že při stejně vynaložených nákladech dostanou uživatelé kvalitnější služby. Hodnota za peníze se dosáhne tím, že soukromý sektor zabezpečí: -
efektivnější projekt, kreativní a inovativní přístup k technickým problémům,
-
nepřekročení investičních nákladů
-
odevzdání projektu přesně v požadovaném termínu
-
optimalizaci životního cyklu projektu (integrace projekční části, výstavby financování a údržby
„Hodnota za peníze“ je komplexním porovnáním zabezpečení daného projetu s účastí soukromého partnera a zabezpečení bez jeho účasti, tedy klasickým veřejným zabezpečením. Očekává se vyšší efektivnost vynaložených finančních prostředků, vyšší kvalita zabezpečení veřejné služby a včasné dodání. Soukromým zájemcům přináší realizace PPP projektů zisk (dlouhodobé smlouvy zabezpečí platby od uživatelů nebo od veřejného sektoru •
Projekt železniční trasa „Koridor východní Temže“ Náklady na výstavbu 108 km vysokorychlostní železnice spojující Cherington
v hrabství Kent s nádražním terminálem v centru Londýna měly podle původního odhadu dosáhnout 2,7 mld. liber. To ze stavby dělalo druhý nejdražší civilní projekt ve Velké Británii, hned po stavbě samotného Chanell tunelu. Trasa zkrátila cestovní dobu mezi Londýnem a Paříží na 2h 27 min, mezi Londýnem a Bruselem na 2h 7 min. Projekt byl koncipován jako podpora „Východního koridoru Temže“, zahrnuje reurbanizaci a regeneraci úseku od Londýnských doků po ostrov Sheppey. 35
Na úseku se počítá s výstavbou 1 až 2 terminálů, které mají sloužit jako póly rozvoje a přitáhnout do regionu další komerční aktivity. Pokud se v dalších letech podaří přivést všechny plánované akce do úspěšného konce, vznikne tím největší redeveloperský program v Evropě. Za celým projektem stojí vládní snaha o odstranění disproporčního rozvoje západního a jihovýchodního Londýna. Umístěný terminál má vyvážit letiště Heathrow jako silný růstový pól. O realizátorovi projektu rozhodla vláda ve výběrovém řízení. Mezi podstatné náležitosti nabídky patřilo zabezpečení kapitálu, stavby a správy projektu. Do samotného výběrového řízení byly původně přihlášeny 4 subjekty. Rozhodnuto bylo ovšem jen mezi dvěma Eurorail a London Continental Rail Company. Zbylá dvě konsorcia své nabídky stáhla, pro nepřiměřenou míru rizika. Ačkoliv na projekt byla přislíbena státní garance v omezeném rozsahu, uvažovaná míra zaručení rozhodně nedosahovala hodnoty celého projektu. Soutěžní přístup k výběru projektové společnosti v každém případě snižuje stupeň nejistoty ve faktorech času a nákladů, představební práce mohou začít v podstatě ihned po uzavření soutěže. •
Projekt dálnice D 47 v České republice 31 Česká vláda v roce 1996 zvažovala návrhy na výstavbu dálnice D 47 (Ostravská).
Prognózy provozu a pravděpodobná výše mýta – i po zohlednění podpory ze strany EU nestačily na zabezpečení ekonomické a finanční realizovatelnosti dálnice. Nevýhodou pro celý projekt byly i vysoké projektové náklady (0,8 – 1mld.€). Konzorcium Housing and Construction vedené izraelskou společností Shiran mělo celou stavbu financovat z komerčních zdrojů. První odhad ceny stavby hovořil o částce 35 mld. CZK. V dubnu 2003 se česká vláda rozhodla zrušit kontrakt z důvodů kritiky ceny, která ve finální fázi po započtení všech souvisejících nákladů tvořila 125 mld. CZK. V červenci téhož roku byla odsouhlasena kompenzace po přešetření případu parlamentní komisí, která zkoumala okolnosti projektu a jeho předčasného ukončení.
31
Materiály SFDI, 2004
36
Závěry z mezinárodního porovnání projektů s privátním partnerstvím: •
K úspěšné implementaci projektů PPP výrazně přispívá podpora ze strany vlády, kde musí být vytvořen realizovatelný mechanismus podpory
•
Pro snížení měnového rizika je potřeba maximálního financování z domácích zdrojů
•
Transparentnost výběru soukromého partnera je při dlouhodobých projektech klíčovou záležitostí
•
Vytvoření obezřetné finanční struktury s ne příliš vysokou mírou zadlužení, aby byla vláda schopná do určité míry absorbovat negativní vlivy, případně umožnit jednání v záchranném mechanismu, při kterém by se vzniklý deficit kryl ze státního rozpočtu dané země
•
Vypracovat detailní studie provozu a ochoty uživatelů platit poplatky s využitím služeb nezávislých konzultantů ( jestli má riziko spojené s frekvencí provozu snášet soukromý partner)
•
Zabezpečit, aby makroekonomická prognóza, ze které vychází prognóza tržeb, měla reálný základ a byla konzervativní
•
Potřeba rozdělení rizik mezi strany, které jsou nejlépe připraveny rizika snášet
•
Smluvně zakotvit, a to hned na začátku projektu, účinný právní rámec a způsob řešení případných sporů Výběr nejvhodnějšího typu spolupráce by se měl realizovat po zvážení všech
dalších možností zabezpečení. V každém případě musí být provedeno podrobné přezkoumání nákladů a přínosů zapojení soukromého sektoru proti veřejným alternativám. Projekt musí v každém případě zvyšovat veřejný prospěch. Stupeň soukromého zapojení musí být pečlivě porovnán s cíli a potřebami projektu a veřejnosti. Při výběru struktury je nutno mít stále v prvé řadě na zřeteli přiměřenost, náklady, schopnost účinné implementace a řízení. 32
32
EVROPSKÁ KOMISE, Zelená kniha, Public-private partnerships and Community law on public contracts and concessions, Brusel, 2004 http://europe.eu.int/comm/off/green/index_en.htm (10. 2. 2005)
37
6. Smluvní rámec veřejného a soukromého sektoru Spolupráce veřejného a soukromého sektoru začíná podpisem „memoranda o spolupráci“. V této bilaterální smlouvě veřejný sektor (např. vláda) uděluje soukromému developerovi exkluzivní právo k dalšímu vyjednání o zamýšleném projektu. Od tohoto momentu je idea vytvořená veřejným sektorem považována za potenciální projekt realizovaný soukromým subjektem. Podpis memoranda představuje zásadní, ale stále jen dílčí počin. K přeměně potenciálního projektu do podoby reálné investice je nutné provést posloupnost navazujících kroků, z nichž kterýkoliv může dosud slibně se rozvíjející investiční akci ukončit. U projektů spolupráce veřejných a soukromých subjektů je nutné jasně odlišit „aktuálně existující“ od „potenciálně možných“. Právě tato diskrepance stojí za implementačními nezdary mnoha projektů. 33 Zdroj mnoha aplikačních nezdarů představuje komplikovaná struktura veřejnosoukromých projektů. 34 Je zřejmé, že smluvní a finanční struktura projektů veřejnosoukromé spolupráce je mnohem více spletitá, než tomu bývá u standardních smluv prostřednictvím, kterých vláda zadává veřejné zakázky, a které po dokončení vypořádá jednorázovou platbou nebo splátkami v dohodnutých termínech. U veřejno-soukromé spolupráce se schéma plateb, investiční struktura a finanční zdroje plateb ve velké míře liší. Konkrétně u dálničních kapacit by odměna a zisk developera měly úzce souviset s objemem dopravy, který kapacitu užije. Developer, resp. projektová společnost, tím úměrně sdílí riziko provozu. •
Developer a projektová společnost
Neexistuje univerzální návod jak vybrat vhodného developera. V rámci dodržení pravidel volné soutěže se při výběru doporučuje rozhodovat v tendrech. Vítěz tendru obvykle cítí vyšší konkurenční tlak a vlastní nabídku hlouběji a detailněji propracovává. Výsledky tenderu bývají obvykle vnímány s hlubší závazností pro všechny zúčastněné strany. Stejně tak lze vhodného developera vybrat v klasickém nabídkovém řízení nebo v extrémní variantě jednostranným oslovením zájemce. Žádná z variant nezaručuje univerzální výběr vhodného developera. V každé situaci je vhodné výběr modifikovat 33
SADER, F., Attracting foreign direct investment into infrastructure, Washington DC, US, Foreign Investment Advisory Service, 1999 str. 19 34 Standardizovaná verze smluvního schématu viz Příloha 3
38
podle cílů projektu. Zároveň musíme zdůraznit, že tender představuje nejdražší a jednostranné oslovení nejlevnější variantu výběru. Vybraný developer následně oslovuje další soukromé subjekty s cílem navázat partnerské vazby a vytvořit projektovou společnost. Ta má ve vysoce transparentní variantě realizace projektu podobu akciové společnosti.
V méně průhledných a
komplikovanějších vlastnických strukturách může mít projektová společnost podobu konsorcia nebo sdružení. Jediným cílem a záměrem takto vytvořené společnosti je zabezpečit realizaci projektu. Nově utvořená projektová společnost následně jedná s vládou o koncesi nebo smlouvě, která blíže specifikuje podmínky veřejno-soukromého projektu. Uzavřením bližší smlouvy, která konkretizuje „memorandum o spolupráci“, ovšem vyjednávání mezi státem a zapojenými společnostmi nekončí. Zúčastněné společnosti dále se státem vyjednávají o všech dalších relevantních povoleních a výjimkách: vyvlastnění pozemků, stavební povolení, ekologická povolení, daňová výjimka, investiční pobídka, obchodní smlouvy se zainteresovanými státními podniky, vládní garance, specifické vládní garance projektu, ale také pracovní povolení zahraničních pracovníků. Koncept veřejno-soukromé spolupráce ovšem nevylučuje ani uzavření dalších smluv zaručující soukromým subjektům širší rozsah výnosů a eliminující běžná hospodářská rizika, jako jsou kurzová rizika, inflační rizika a úroková rizika. V další fázi projektu ustavená projektová společnost uzavírá dohody a smlouvy s ostatními soukromými subjekty. Cílem těchto dohod a smluv je v souladu s projektem rozdělit specifické úkoly a přenést odpovědnost projektové společnosti za dílčí činnosti, kterými jsou stavební práce, technická dokumentace, dílčí služby, pojištění, atd. Samotná stavba kapacity je obvykle zajistitelná jedním subjektem při stanovené fixní ceně a fixním datu dokončení. V průběhu realizace stavby se blíže krystalizuje budoucí struktura dodavatelů, kteří zabezpečují opravy a údržbu dokončené kapacity. Pro zabezpečení údržby se uzavírají separátní smlouvy nesouvisející se stavebními pracemi. Smlouvy mohou být specifikovány podle rozsahu prací nebo podle výše rozpočtu. •
Investor a věřitelé
Po uzavření klíčových smluv specifikujících podmínky projektu, právní formu projektové společnosti a bezprostřední míru státní angažovanosti probíhá jednání s věřiteli 39
a širším okruhem investorů. Výsledkem jednání je vytvoření „balíčku financování“ (financing package). 35 Investory se obvykle stávají instituce, které získávají majetkový podíl na projektové společnosti. Běžně tento druh investic provádí specializované investiční skupiny. V případě, že v zemi existují, nevylučuje se ani zapojení specializovaných vládních institucí. S velikostí projektu roste i potřeba kapitálu a prodlužení lhůt splatnosti. S rostoucí velikostí projektu roste podíl úvěrových zdrojů.V průměru tři čtvrtiny nákladů projektů veřejno-soukromé spolupráce kryjí komerční půjčky. Komerční věřitelé dnes představují dominantní hráče infrastrukturních trhů, kteří zásadně ovlivňují podobu realizovaných projektů. Protože komerční věřitelé nedisponují žádnou kontrolou v managementech projektových společností, vyznačují se velkou averzí k riziku. Jejich snaha o minimalizaci rizika vede k další angažovanosti státu a širšímu poskytování specifických a nespecifických státních garancí. Pod tlakem věřitelů dochází běžně k uzavírání pojistných smluv o projektu a pojistných smluv o dílčích krocích. Komerční věřitelé vyhledávají jen vysoce zaručené projekty, proto je nutné s náklady na uzavření pojistných smluv počítat prakticky vždy. Riziko redukuje i zapojení multilaterárních a bilaterálních institucí, jako jsou exportní a garanční agentury. Účast multilaterárních institucí přispívá vždy ke zvýšení důvěryhodnosti projektů, a v konečném důsledku snižuje úrokové náklady. Komplex smluvních struktur rozšiřuje okruh zainteresovaných subjektů o další hráče. Každý zúčastněný má na projektu jiné zájmy a pro zapojení do projektu je veden svými vlastními motivy. Na obecné úrovni cíle projektu stanovuje vláda ve spolupráci s investory a věřiteli. Klíč k úspěšné realizaci veřejno-soukromé spolupráce představuje vyvážení zájmů všech zúčastněných a garance přiměřené míry zisku pro všechny subjekty zahrnuté do realizace a participace na projektu. Najít rovnováhu zájmů pochopitelně není jednoduchý úkol a se zvětšujícím se počtem zúčastněných jeho obtížnost roste.
35
SADER, F., Attracting foreign direct investment into infrastructure, Washington DC, US, Foreign Investment Advisory Service, 1999, str. 21
40
7. Rizika projektu veřejno-soukromé spolupráce Programy veřejno-soukromé spolupráce mohou úspěšně fungovat jen za podmínky, že přenesou rizika a odpovědnost na subjekt, který mu umí nejlépe čelit. Soukromý sektor je všeobecně úspěšnější ve zvládání komerčních rizik souvisejících se stavbou a provozem. Zatímco veřejný sektor úspěšněji čelí riziku nedostatečných příjmů a slabého využití kapacity. 36 Koncepce funguje, pokud kapitálově silná soukromá firma s dostatečnými zkušenostmi z podobných projektů souhlasí s převzetím odpovědnosti za výstavbu a s následným přenesením části rizika nedostatečného provozu. Vláda má v tomto případě jistotu, že finanční podpora a vládní garance nebudou využity neefektivně. V praxi se toto obecné východisko alokace rizika často neuplatňuje. Už proto, že druhy rizika a jejich míra se často a rychle mění. Závažné koncepční riziko veřejno-soukromé spolupráce představuje vláda zmítající se v
„cyklu strachu a chamtivosti“ (fear-greed cycle). Vládní rozhodnutí provázená
enormním strachem ze selhání vedou k soustavnému nabízení lepších podmínek, širších garancí a vyšších výnosů participujícím společnostem. Společnosti ve snaze nezůstat vynechány z okruhu preferovaných subjektů na hru přistoupí a pokračují v nerealistických návrzích. V konečné fázi, ale vždy převládne chamtivost zúčastněných stran, projekt se zhroutí. Privátní subjekty následně hledají všemožné kličky, pomocí nichž by privatizovaly výnosy, s tím že riziko a dodatečné náklady zůstávají na bedrech veřejných institucí. 37 Hlavní rizika dálničních projektů veřejno-soukromé spolupráce představují: o Představební činnosti o Rizika stavby o Riziko nedostatečných příjmů o Měnové podmínk, o Finanční rizik,
36
Wright C. L. 1997 WRIGHT, C. L., Toll-Road Partnerships: What works, What doesn´t, and Why? Transportation Quarterly, London, UK, 85-101 str., 1997 37 ESTACHE, A. - RUS, G. de, Privatization and regulation of transport infrastructure: guidelines for policymakers and regulators, Publication Washington, DC, US, International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 2000 str. 262
41
o Ostatní rizika 38 •
Představební činnosti Přípravná fáze projektu významně ovlivňuje celkovou dobu trvání projektu.
Kritickým momentem se stává podcenění přípravné fáze projektovou společnosti i vládou, což zpravidla zapříčiní zpoždění realizace celého projektu. U dálničních projektů více než u kterýchkoliv jiných dochází ke komplikacím se stavebním povolením nebo posouzením vlivu na životní prostředí. Výsledkem je prolongace termínů a překročení nákladů přípravné fáze. Oproti prvotním odhadům se celkové náklady obvykle zvyšují. Jako ilustraci může sloužit rozhodnutí Městského soudu v Praze ze 17. 12. 2004, který rozhodl v prospěch ekologů a stavební povolení, které na bylo vydáno na dálniční tunel dálnice D8 prohlásil za nepravomocné. Už teď je zřejmé, že se tento úsek dálnice nepodaří dokončit v termínu. Na celý úsek dálnice bude nutné vydat nové stavební povolení a provést celou proceduru stavebního řízení znovu. 39 Ačkoliv se této odpovědnosti veřejné orgány rády a často zříkají. Obvykle tuto přípravnou fázi obstarává právě veřejný sektor, protože jeho náklady jsou vždy nižší a průchodnost projektů realizovaných ve veřejném zájmu bývá snazší. •
Rizika stavby Rizika stavby pramení z překročení nákladů v důsledku projektových změn a
nepredikovatelných událostí. V této souvislosti je vhodné zmínit, že na dálnice procházející horskými a podhorskými úseky se z důvodu terénních komplikací obvykle poskytují vyšší vládní garance. 40 Tržní podmínky a směnné relace se mohou v době od podepsání kontraktu do počátku realizace stavby zásadně změnit. Příkladem může být zvýšení ceny oceli, která za poslední rok zdražila na dvojnásobek. Stavební ocel si přitom vyžádá až pětinu nákladů na stavby. Což výrazně prodraží i výztuže tunelů nebo stavby mostů. V těchto případech přebírá riziko privátní subjekt, protože je pro něj zpravidla pomocí zajišťovacích nástrojů a termínových smluv snazší zvýšení čelit. Smluvní cena 38
ESTACHE, A. - RUS, G. de, Privatization and regulation of transport infrastructure: guidelines for policymakers and regulators, Publication Washington, DC, US, International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 2000 str. 255-260 39 Stavba dálnice D8 se zpozdí http://www.estav.cz/zpravy/ctk/ctk615.asp 17. 12. 2004 40 ESTACHE, A. - RUS, G. de, Privatization and regulation of transport infrastructure: guidelines for policymakers and regulators, Publication Washington, DC, US, International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 2000. str. 256
42
stavby zahrnuje i určitou míru rizika zvýšení cen materiálů a prací, proto pro stavební společnosti nebývá problém dodržet fixní cenu kontraktu. Jako pojistka pro případy, že zvýšení ceny projektu překročí únosnou míru se doporučuje ve smlouvě sjednat doložka o znovu otevření jednání. V těchto případech se stavba zastavuje a zahajují se nová jednání, která mohou vést až k vypovězení projektové společnosti a nahrazení jiným zájemcem. Podobný případ je velmi ojedinělý, častěji vláda přistoupí na novou vyšší cenu. Fixní ceny stavebních prací vnáší do rozhodování faktor vzájemné provázanosti zadavatelů a stavebních společností. U některých projektů bylo po přezkoumání uzavřených smluv zjištěno, že podmínky projektu nejsou natolik soutěžní, jak by měly být. U cen stavebních prací se skutečnost projevuje zvýšení cen nad obvyklou úroveň nebo jejich stanovením jiným, než nejlepším postupem (best practice). Příčin může být několik: V některých případech se zvýšení zdůvodňuje primárně špatnou kalkulací cen, v jiných variantách rozboru jsou příčinou navyšování vazby projektové společnosti na zadavatele projektu. 41 •
Riziko nedostatečných příjmů Kolísání poptávky je koncepční problém mnoha, ne-li naprosté většiny dálničních
projektů. Stupeň dopravy a vybrané mýtné nemusí dosahovat potřebné výše k pokrytí všech nákladů. Aproximované hodnoty dopravy pro úspěšné zpoplatnění zobrazuje Tabulka 1. Tabulka 1: Hodnoty dopravy pro krytí nákladů Počet vozidel/den 1 500 3 500 10 000-15 000 15 000-20 000 Zdroj: Fayard 1993
Krytí nákladů výběr mýtného provoz a údržba stavba a kapitál realizace zisku
41
ESTACHE, A. - RUS, G. de, Privatization and regulation of transport infrastructure: guidelines for policymakers and regulators, Publication Washington, DC, US, International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 2000. str. 35
43
Riziku nedostatečné dopravy lze předcházet smluvním ujednáním. Vláda pak fakticky hradí mýtné i za vozidla, která kapacitu nepoužila nebo se zavazuje přijmout taková zákonná ustanovení, která dopravu odvedou z konkurenčních bezplatných cest. 42 Skutečnost můžeme ilustrovat na příkladu Maďarska, kde projekty veřejnosoukromé spolupráce odstartovaly počátkem devadesátých let. První projekt byl realizován v roce 1993, jednalo se o stavbu 43 km dálnice M1 z Budapešti k rakouským hranicím a dostavbu 15 km dálniční odbočky M15 na slovenské hranice. Celkové náklady projektu představovaly 336 mil. USD. Finanční krytí zajišťovala výhradně projektová společnost. 80 % zdrojů tvořily úvěry EBRD ve spolupráci s maďarskými a evropskými komerčními bankami, 20 % představoval vklad projektové společnosti. 65 % nákladů tvořila stavba, 18 % náklady projektu a firemní režie a 15 % finanční náklady. Celkové náklady byly při dokončení o 0,5 % přečerpány. Výše státní podpory dosahovala 5 % smluvní částky a byla použita výhradně na představební práce, návrh projektu, výkup a vyvlastnění pozemků. 43 Projektová společnost ELMKA byla vybrána pomocí tendru. Vítězné konsorcium francouzské Transroute a rakouského Strabagu získalo právo na výstavbu a provoz dálnice po dobu 35 let.
Zisk konsorcia měl být realizován výběrem mýtného ve výši 0,14
USD/km. Smlouva zahrnovala doložku o kontinuálním zvyšování mýtného podle změn v CPI a další případné úpravy při změně kurzu HUF k FF. Otevření prvního úseku M1 v lednu roku 1996 vyvolalo protesty spojené s blokádou autodopravců, důvodem bylo vysoké mýtné. O výši mýtného nakonec rozhodoval soud, který je snížil na 0,7 USD/km. Přestože Maďarsko nutně potřebovalo dálnici k zefektivnění dopravy do západoevropských zemí a Budapešť jasně pociťovala infrastrukturní nedostatek v napojení na dálniční sítě EU, doprava, která použila M1 v roce 1996 dosahovala jen 55 % odhadu. Konsorcium za těchto podmínek nemohlo pokračovat ve výstavbě M15. Stavební práce byly po dobu 7 měsíců zastaveny. Obnoveny byly až poté, co ministerstvo financí souhlasilo s poskytnutím vládní garance na úvěr projektu poskytnutý EBRD.
42
ESTACHE, A. - RUS, G. de, Privatization and regulation of transport infrastructure: guidelines for policymakers and regulators, Publication Washington, DC, US, International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 2000, str. 248 43 TANCZOS, K., Experiences of using toll road and possibility for public/private partnership with special respect to Eastern Europe and Some Asian countries. Presantation: European Transport Conference Proceedings, Association for European Transport, Cambridge, March 2001
44
V roce 1998 klesl objem dopravy na 6500 vozidel/den. Konsorcium se dostalo do vážných projektů a nemohlo hradit své závazky. Projekt v podstatě zkrachoval. Jednáním mezi EBRD a maďarskou vládou bylo dosaženo převedení úvěru a koncese na provoz dálnice na ministerstvo financí. Jako řešení byla vytvořena státní společnost NYUMA, která převzala závazky z provozování dálnice. Závazky z úvěru kompletně přešly na ministerstvo financí. Výběr mýtného byl převeden na dálniční známky. 44 Řešení patové situace se obvykle najde, ovšem pouze za cenu vysokých nákladů a snížení efektivity projektu. •
Měnové podmínky
Měnové riziko představuje dopad kurzových změn a inflace na příjmy investora. Obvykle se riziku předchází smluvními úpravami, které reflektují měnové změny ve výši mýtného. Pro výpočet mýtného lze pak použít například vzorec:
P = Pt-1 * (1 + CPIt-1 * [1+ B * (DEVt-1 - CPIt-1)]) Pokud DEVt-1>CPIt-1 P t-1 ......... Výše mýtného v čase t-1 B...............Faktor zohledňující změnu měnového kurzu a inflaci v ekonomice, výsledek jednání mezi vládou a projektovou společností CPIt-1 ........Index spotřebitelských cen v čase t-1 DEVt-1.......Kurzová změna v předcházejícím období (čase t-1) Zdroj: Estache, 2000
Sjednání výše uvedeného vzorce se postupně stává standardem. Aplikace je z pohledu investora výhodná, protože předchází soudním sporům a následným nečekaným dopadům na příjmy. •
Finanční rizika
Investice do dálnic jsou dlouhodobými investicemi s návratností v horizontu 30-ti a více let. Prvotní fáze projektu vyžaduje vysoké počáteční náklady, které mohou být uhrazeny pouze dlouhodobým, efektivním provozem kapacity. Primárním problém dálničních projektů je nedostatek dlouhodobých finančních zdrojů. Země s rozvinutými kapitálovými trhy, které mohou poskytovat úvěry 44
TANCZOZ K. - KOSZTYO A. - MESZAROS F.- Application of shared financing in road infrastructure development in Hungary, Budapest University of Technology and Economics, Budapest, HU, 2004, str. 14
45
s dlouhodobou maturitou mají při realizaci výhodu. Obecně je ovšem dlouhodobých úvěrů nedostatek, proto podíl úvěrových zdrojů při realizaci projektů klesá z 80 % k přibližně 60 %, zatímco podíl finančních nákladů roste až k 25 % celkové částky.Vládní podpora je proto stěžejním faktorem úspěšného financování a fakticky podmiňuje úspěch projektu. 45 Z hlediska refinancování nastává problém po 5-6 letech provozu. To je doba, kdy jsou obvykle splatné komerční úvěry. Prvních 5 let představuje kritický moment a reálnou hrozbu restrukturalizace financování. V bezvýchodných případech v zájmu zachování provozu kapacity přebírá odpovědnost za dluh státní orgán. 46 •
Ostatní rizika Tato rizika jsou mimo kontrolu veřejných institucí a soukromých subjektů. Jedná se
o povodně, zemětřesení, tornáda, sesuvy půdy a další. Katastrofám je možné čelit uzavřením pojistných smluv, které sice přispívají ke snížení rizika investorů a věřitelů, ale v konečné fázi zvyšují náklady projektu.
8. Národohospodářský kontext Zavedení PPP je vyvoláno potřebou fiskální střídmosti a systematického přístupu ke kontrole vzniku dlouhodobých závazků ve veřejném sektoru. Toto opatření je svým charakterem prorůstové, neboť stimuluje nárůst soukromých investic v oblasti pořizování veřejných statků a zajišťování veřejných služeb. Vzhledem k tomu, že projekty PPP vyvolávají budoucí mandatorní výdaje rozpočtů státu a tyto výdaje mohou zvyšovat objem veřejného dluhu, vláda bude regulovat jejich aplikaci. 47 Strategie aplikace PPP je v souladu s Lisabonských protokolem a vytváří základy pro kvalitativně nové paradigma v oblasti veřejných zakázek. Nosnou myšlenku PPP představuje dlouhodobá udržitelnost růstu a maximální rozvinutí rozvojového potenciálu s odpovídajícím přispěním veřejnoprávních složek. 48 45
ESTACHE, A. - RUS, G. de, Privatization and regulation of transport infrastructure: guidelines for policymakers and regulators, Publication Washington, DC, US, International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 2000 str. 258 46 ESTACHE, A. - RUS, G. de, Privatization and regulation of transport infrastructure: guidelines for policymakers and regulators, Publication Washington, DC, US, International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 2000 str. 258 47 IMPLEMENTAČNÍ DOKUMENT VLÁDY ČR - Politika vlády České republiky v oblasti Partnerství veřejného a soukromého sektoru, 2004 48 EVROPSKÁ KOMISE, Zelená kniha, Public-private partnerships and Community law on public contracts and concessions, Brusel, 2004 http://europe.eu.int/comm/off/green/index_en.htm 10. 5. 2005
46
8.1 Fiskální aspekty Z pohledu národních účtů je klíčovým problémem rozhodnout o tom, zda zachytit aktivum vybudované partnerem ze soukromého sektoru v rozvaze vlády nebo v rozvaze soukromého partnera. Eurostat doporučuje, aby dané aktivum bylo klasifikováno jako nevládní aktivum, pokud splňuje následující předpoklady: 1. partner ze soukromého sektoru na sebe bere tzv. stavební riziko – jedná se zejména o riziko nesplnění kontraktu včas a také sem patří riziko v podobě neočekávaných dodatečných nákladů. 2. a současně alespoň jedno z následujících dvou rizik: a) riziko dostupnosti – toto riziko vyplývá např. z nesplnění kritéria kvality specifikované v kontraktu (bezpečnostní osvědčení a normy) b) riziko poptávky – toto riziko souvisí se změnou (snížením) poptávky po daném aktivu ze strany finálních uživatelů Pokud, ale ponese většinu rizik vyplývajících ze smluvního kontraktu mezi oběma stranami vláda, aktivum musí být zachyceno v rozvaze vládního sektoru. Klasifikace daného aktiva jako vládního aktiva bude mít významný vliv na vládní finance, a to jak na deficit vládního sektoru (prostřednictvím vládní tvorby fixního kapitálu), tak na zvýšení dluhu (s protipoložkou ve formě imputované půjčky), a to již v době vzniku závazku a nikoli v době, kdy budou probíhat reálné cash operace, např. v podobě platby mýtného. Během období využívání by tyto pravidelné platby od vlády soukromému partnerovy byly rozděleny na splátku jistiny imputované půjčky (bez vlivu na deficit) a úrokové platby (s dopadem na výši deficitu). Většina rizik je identifikovatelná z uzavřených kontraktů včetně informace, kdo bude jejich nositelem. Z toho důvodu je nutné zajistit všechny relevantní informace o připravovaných a probíhajících projektech včetně uzavřených smluv, neboť představují hlavní zdroj informací o charakteru projektu (finanční, operační leasing apod.) 49 Klíčovým prvkem umožňujícím správnou klasifikaci kapacity je analýza rizik, která představuje výchozí podklad pro zaúčtování kapacity do vládní nebo privátní evidence. Doporučení Eurostatu nebere v úvahu rizika, která jsou úzce spojena s aktivem, ale mohou
49
USNESENÍ VLÁDY ČR Č. 791- Informace o stavu systémové implementace Partnerství veřejného a soukromého sektoru, 2004
47
být oddělena od hlavní části kontraktu. Tato rizika mohou být vyjednána separátně nebo mohou být projednávána periodicky. Stejně tak doporučení nebere v úvahu smluvní pokuty vztahující se k hlavnímu aktivu. V případě, že aktivum po skončení projektu zůstává ve vlastnictví soukromého partnera a stále má vyjádřitelnou ekonomickou hodnotu je zahrnováno do rozvahy privátního subjektu. To také zahrnuje smlouvy, ve kterých má vláda právo odkupu aktiva za tržní cenu po skončení koncesní doby. V případě, že se vláda zavazuje odkoupit kapacitu po skončení koncesní doby za předem determinovanou cenu, která nereflektuje ekonomickou hodnotu aktiva v reálném čase nebo v případě, že výše pravidelných vládních plateb se zvýší aplikací tohoto práva, aktivum je klasifikováno jako vládní aktivum. 50
8.2 Hospodářská soutěž Metoda PPP nesmí mít negativní vliv na fungování otevřených trhů nebo na jasná a průhledná pravidla fungování těchto trhů. Tato otázka je obzvláště důležitá, pokud jde o veřejná nabídková řízení a procedury pro výběr soukromých partnerů, jmenovité užití grantů veřejného sektoru a ustanovení ve smlouvách upravující jejich obnovování. Ačkoliv je nutné zajistit aby soukromí partneři mohli realizovat finanční návratnost svého vkladu garantováním dostatečné příležitosti vytvářet výnosy, musí se na druhé straně dbát o to, aby nedocházelo k vytváření nekonkurenčních nebo uzavřených trhů. Tento požadavek se promítá zejména do délky koncesních smluv a postupů zadávání veřejných zakázek, které musí respektovat současný systém směrnic EU a principy a pravidla Základní smlouvy o EU stanovící potřebu otevřené a slušné konkurence, průhlednosti a proporcionality. 51 Zvláště je nutné dbát na to, aby granty veřejného sektoru neposkytovaly pomoc výstavbě či provozu nekorektním způsobem, který by znamenal nepřijatelnou státní pomoc. Přístup předpokládá, že veřejný sektor zorganizuje veřejné nabídkové řízení, které využívá kalkulaci životního cyklu. Při výběru je nutné zohlednit: 50
BAUTIER, P., New decision of Eurostat on deficit and debt Treatment of public- private partnerships, Eurostat, Luxemburg, 2004 http://epp.eurostat.cec.eu.int/cache/ITY_PUBLIC/2-11022004-AP/EN/211022004-AP-EN.HTML 10. 12. 2004 51 EVROPSKÁ KOMISE, Zelená kniha, Public-private partnerships and Community law on public contracts and concessions, Brusel, 2004 http://europe.eu.int/comm/off/green/index_en.htm 10.5. 2005
48
1. technická a finanční kritéria 2. hodnotící metodiku 3. minimální počet účastníků veřejné soutěže 4. dostatečnou průhlednost a otevřenost postupů Kromě kritérií výběru soukromého subjektu hraje významnou roli i délka koncesní dohody. Soukromí poskytovatelé jsou přirozeně zaměřeni na maximální délku koncesí, tak aby zabezpečili peněžní toky a životaschopnost investice. Obecným pravidlem je, že se snižující se mírou přebíraného rizika se snižuje i koncesní doba. Pro soukromý sektor jsou veřejné zakázky vždy velmi atraktivní, metoda PPP má obecně přispívat ke zvýšení efektivity v poskytování veřejných statků a služeb.Veřejnosoukromá spolupráce nesmí mít negativní vliv na hospodářskou soutěž, nesmí monopolizovat vztahy v národním hospodářství nebo dokonce přispívat k nárůstu klientismu a korupce. Spolupráce veřejného a soukromého sektoru na bázi PPP musí být vždy pod silnou veřejnou kontrolou, tak aby skutečně bylo dosaženo zamýšlených cílů a přínosů s odpovídajícími náklady a dostatečnou efektivitou. Realizaci projektu musí vždy předcházet pečlivá analýza vhodnosti metody pro zamýšlený typ projektu. PPP je poměrně moderní koncept veřejných financí k jehož ekonomické analýze dosud neexistuje ucelená metodika nebo závazný přístup. Podobně jako neexistuje přesné teoretické vymezení, které projekty zahrnout do rámce PPP, neexistují v současnosti ani přesné a ucelené metody analýzy daného konceptu. Pro analýzu je možno zvolit klasické jednokriteriální metody, postavené na porovnávání vložených zdrojů se získanými výnosy nebo komplikovanější vícekriteriální přístupy zdůrazňující vzájemné vazby vložených nákladů, získaných přínosů a realizačního času. Za jednu z možných metod analýzy konceptu lze označit porovnání úrokové sazby prostředků projektové společnosti s úrokovou sazbou zdrojů získatelných prostřednictvím konvenčního financování s využitím státních dluhopisů 52. Jiné metody oproti tomu srovnávají hodnotu získaného řešení s hodnotou plateb státu, které musí být uhrazeny za
52
ŠEVČÍK, M.: PPP-lék či infekce veřejných rozpočtů?, In: Proč skomírá evropské ekonomika, LOUŽEK M., (ed.): Texty ze semináře „ Partnerství veřejného a soukromého sektoru“, Praha 2005, CEP, s. 116
49
získání dané služby 53. Při stanovení hodnoty získaného řešení se ovšem nelze ubránit jisté míře subjektivního zkreslení způsobeného vlastním vnímáním hodnotitele. Zahraniční prameny všeobecně zdůrazňují faktor času. V analýzách srovnávají především plánovaný čas a plánované náklady projektu se skutečným realizačním časem a skutečnými náklady vynaloženými na projekt, v případech tradičního, konvenčního státního zabezpečení a v případech zabezpečení metodou PPP 54. Podobný přístup je ovšem účelný pouze za situace, že existuje větší množství reálně fungujících projektů zajištěných prostřednictvím tradičního konvenčního zabezpečení a zároveň větší množství projektů zabezpečených metodami PPP. Provádět obecnou analýzu konceptu je krajně nesnadné, neboť metodami PPP lze zabezpečit široké spektrum služeb a statků. PPP projekty jsou realizovány napříč výdajovými kapitolami všech veřejných rozpočtů. Jejich využití připadá v úvahu ve všech oblastech, kde dochází ke spolupráci státních nebo municipálních orgánů se subjekty soukromého sektoru. Sférou pro možnou spolupráci může být např. výstavba infrastrukturních kapacit, výstavba věznic a školních budov, provozování městské dopravy, zpracování odpadů, atd. Implementaci konceptu v dopravní infrastruktuře usnadňuje poměrně jasná možnost transparentního stanovení poplatků, které bez složitých převodních vzorců závisí výlučně na množství vozidel užívajících dálnici, počtu ujetých kilometrů nebo době stání. Detailně analyzovat koncept PPP znamená provádět individuální analýzu jednotlivých projektů a uzavřených smluv ve
vlastních, unikátních podmínkách
specifických řešení. K uvedenému přístupu se většinou sahá až ex-post, kdy je víceméně nezbytné zdůvodnit a obhájit zvolené postupy. 55 V obecné rovině je vhodné projekty rozčlenit podle oblastí se společnými charakteristikami; PPP realizované v oblasti vězeňství nebo školství bude vždy ze své podstaty odlišné od dopravních staveb. Zatímco pro oblast výstavby existují poměrně jasná a snadno kvantifikovatelná kritéria úspěšnosti projektu, v oblasti provozu a správy
53
ŽIVNOBANKA, Pilotní PPP projekty v oblasti dopravní infrastruktury, Projekt D3, Závěrečná zpráva a komentář ke srovnávacímu modelu peněžních toků, Praha, prosinec 2004, s. 11 54 FLYVBJERG, B., Megaprojects and risk, an anatomy of ambition, Cambridge, Cambridge University Press, 2003 55 TANCZOS, K., Experiences of using toll road and possibility for public/private partnership with special respect to Eastern Europe and Some Asian countries. Presantation: European Transport Conference Proceedings, Association for European Transport, Cambridge, March 2001
50
podobně jednoznačná kriteria chybí nebo je lze jen velmi obtížně stanovit. 56 Kvalita díla se vyjadřuje prostřednictvím plnění technických norem, pro kvalitu služeb historicky zabezpečovaných veřejným sektorem podobný ekvivalent neexistuje. Metody analýzy by se stejně tak měly lišit, pokud se jedná o opravu stávajících nebo vybudování nových kapacit. Pro vyhodnocení kvality rekonstrukcí existuje historický srovnávací základ. Opravy existujících kapacit jsou obecně méně rizikové a méně nákladné než výstavba a provoz nových objektů. Koncept PPP posunuje programové a projektové poskytování veřejných statků do pozice, ve které stát dlouhodobě outsoursuje vybrané aktivity, aniž by rezignoval na jejich komplexní zabezpečení. Analýza konceptu používá v širší míře metody podnikové sféry. Důraz na metody podnikové sféry pramení ze snahy o maximální využití znalostí soukromého sektoru k účelné správě získaných aktiv. Snaha o integraci manažerských metod obvyklých při řízení privátních podniků se považuje za jeden z hlavních přínosů PPP v oblasti zabezpečování veřejných statků. Jako analytické a řídící nástroje se pak ve větší míře používají klasické podnikohospodářské instrumenty typu analýzy SWOT, PEST, analýzy čisté současné hodnoty, atd. Při analýze řešení získaných metodou PPP je nezbytné si uvědomit, že PPP nenabízí nejlevnější možné řešení, ale takové řešení, které uživatelům a garantům veřejné nebo semi-veřejné služby přinese optimální hodnotu za peníze s důrazem na časově reálné rozložení nákladů souvisejících s opotřebováním a spotřebou vybudovaných kapacit a konsensuálně poskytovaných služeb. 57 V této práci je použit přístup, který s přihlédnutím ke specifickým vlastnostem dálniční infrastruktury vychází z již existujících metod analýzy, a který porovnává metody tradičního zabezpečení pomocí veřejných zakázek s metodami zabezpečení pomocí PPP.
9. Konvenční zabezpečení dálničních staveb V současném organizačním a ekonomickém uspořádání českého dálničního systému výstavbu a údržbu dálničních kapacit obstarává stát prostřednictvím Ředitelství
56
HART, O., Incomplete contracts and public ownership: remarks and application to Public – Private Partnerships, Economic Journal, 2003 str.113 57 LEWIS, M. K. - GRIMSEY, D., Public private partnerships: the worldwide revolution in infrastructure provision and project finance, Cheltenham, UK, Edward Elgar, 2004 str. 120
51
silnic a dálnic ČR (ŘSD ČR), které je státní příspěvkovou organizací zřízenou Ministerstvem dopravy ČR (MDO ČR). Stavby nových dálničních kapacit se provádí podle návrhů MDO ČR. Návrhy vycházejí z Koncepce rozvoje sítě dálnic a rychlostních komunikací přijaté v roce 1963 a její následné novelizace z roku 1993. Ideový záměr rozvoje dálniční sítě zůstává stejný, dochází pouze ke změnám prioritizace vybraných úseků. ŘSD ČR obvykle plánuje investiční a projektové akce s horizontem realizace čtyři roky. Za období čtyř let také nejčastěji publikuje dosažené výsledky. Proces uvádění dálnic do provozu dokumentuje Tabulka 2. Tabulka 2: Uvedení dálnic do provozu ( v letech 1971-2000) Období
Dálnice uvedené do provozu (km)
Průměrně ročně (km)
64 193 60 39 57,5 104
1971 – 1975 1976 – 1980 1981 – 1985 1986 – 1990 1991 – 1995 1996 – 2000 Zdroj: ŘSD ČR
12,8 38,6 12 7,8 11,5 20,8
Čtyřletý horizont se v praxi projevuje rozfázováním komplexních liniových staveb do kratších realizačních úseků. Pro každý jednotlivý úsek se vydává samostatné stavební povolení se samostatnou projektovou dokumentací, posouzením vlivu na životní prostředí a separátním plánem financování. Pro současně uvažovanou dálnici D3 (Praha-státní hranice Rakouské spolkové republiky) se jedná o 7 dílčích staveb. Tato postupná metoda realizace zapříčiňuje vyšší stupeň rozpracovanosti sítě s provozně výrazně vyšším výskytem úzkých hrdel v dopravě. Z obecného pohledu se pak proces výstavby jeví jako nekonzistentní se značnými ztrátami efektivnosti. Některé stavby jsou nedokončeny zatímco v jiných úsecích bez návaznosti běží terénní práce. Stavební společnost realizující danou stavbu (úsek liniové stavby) je vybírána prostřednictvím veřejných výběrových soutěží. Kriteria výběrové soutěže vypisuje ŘSD ČR na základě technické povahy projektu. Kriteria výběru a povaha dálničních staveb vedou v naprosté většině případů k tomu, že se firmy z druhých a dalších míst pořadí
52
stávají subdodavateli vítěze tendru. V konečném důsledku původní konkurenti vzájemně spolupracují ve formě subdodávek.
9.1 Konvenční financování dálničních staveb Největší problém realizace plánovaných investičních akcí představuje zabezpečení dostatečného investiční krytí. Požadavky na jeho výši vycházejí z konkrétních projektů zpracovaných ŘSD ČR, podle koncepce MDO ČR. Za takto účelově vynaloženou částku se stát stane majitelem vybrané dálniční kapacity zhotovené v požadované kvalitě podle odpovídající projektové dokumentace a příslušných stavebních norem. V současném režimu veřejných zakázek veškerá rizika stavby v podobě překročení dodacích lhůt, vzniku vícenákladů a dalších rizik cenových výkyvů nese stát prostřednictvím zadavatele stavby. Vývoj výdajů zachycuje Tabulka 3, (Graf 9 v Příloze 4). Tabulka 3: Výdaje na stavbu dálnic v letech 1996-2004 (v mil. CZK) 1996 1997 Výdaje v cenách 4 880 6 972 běžného roku 100,47 142,87 Index % Výdaje v cenách roku 1990 1 814 2 327 89,94 128,28 Index % Zdroj: ŘSD ČR, vlastní propočty
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
6 401 91,81
4 437 4 806 6 659 8 993 69,32 108,32 138,56 135,05
6 048 20 306 67,25 335,75
1 960 84,23
1 295 1 343 1 777 2 325 66,07 103,71 132,32 130,84
1 539 4 509 66,19 292,98
Finanční zdroje pro krytí výstavby v současné době z velké části prochází Státním fondem dopravní infrastruktury (SFDI), který je parafiskálním fondem zřízeným pro financování dopravní infrastruktury v ČR. Založení SFDI v roce 2000 přineslo do financování infrastruktury výraznou změnu. SFDI za pět let své existence zásadně přispěl k systémovému sjednocení a zpřehlednění finančních toků směřujících do dopravní infrastruktury. Založením SFDI se rovněž posílili kontrolní mechanismy ve financování dopravní infrastruktury a zamezilo se ztrátám efektivnosti alokace zdrojů z důvodu nárazového rozpouštění nevyčerpaných částek před koncem roku nebo naopak nečerpaní předem nasmlouvaných zdrojů.
53
Do roku 2000 byly výdaje na dálnice obsaženy buď přímo v Zákoně o státním rozpočtu příslušného roku jako výdajová položka 58 nebo v kapitole Ministerstva dopravy a spojů ČR v rámci systému Isoprofin (Informační systém programového financování). Tento byl ke dni 1. 1. 2000 ukončen a závazky plynoucí z Isoprofin přešly plně do pravomoci SFDI. Český dálniční sektor dlouhodobě trpí podfinancováním. Podíl výdajů směřujících do dálniční infrastruktury v porovnání s HDP zachycuje Tabulka 4 (Graf 10 v Příloze 4). Vzhledem k tomu, že silniční doprava tvoří přibližně 2,6 % HDP a jako servisní odvětví přispívá k celkovému ekonomickému rozvoji, stupeň současného infrastrukturního rozvoje je nedostatečný. Ačkoliv intenzita dopravy roste s růstem HDP, výdaje na rozvoj dálniční sítě stagnují. V devítiletém průměru nedosahují ani 0,5 % HDP. V porovnání s vývojem objemu dopravy a růstem registrovaných motorových vozidel je situace více než alarmující. Výjimku v celkově podhodnocené potřebě financování představuje rok 2004. Skokové zvýšení výdajů je dáno především dlouho avizovanou stavbou dálnice D 47 a investičně náročnou stavbou horských úseků dálnice D8. Jak dále prezentuje Tabulka 4 nárůst roku 2004 se projevil změnami cenových relací oboru. Veřejný sektor představuje hlavního objednatele technologicky náročných děl, která jsou všeobecně méně cenově senzitivní. Stavební ceny roku 2004 zvyšovala především dálniční výstavba. (viz řádek 2, Tabulka 4). Tabulka 4: Podíl výdajů na dálniční infrastrukturu na HDP, index stavebních cen (v %) 1996 0,29
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 0,39 0,33 0,22 0,22 0,29 0,37 0,24 0,73 Podíl výdajů/HDP Index stavebních cen 111,30 111,30 109,30 104,80 104,10 104,00 102,70 102,20 103,70 Zdroj: ČSÚ, Vlastní výpočty
Pro financování dálničních staveb se dlouhodobě uplatňuje programové hledisko. Základem programového financování je stanovení cílů, které u dopravní infrastruktury z důvodu vysoké investiční náročnosti a rozhodujícího národohospodářského dopadu schvaluje vláda.
58
Poslední projekt hrazený touto formou je výstavba dálnice D47 (Ostravská).
54
I přes dlouhodobé ujišťování o nutnosti regionálního rozšiřování dálniční sítě namířenému k dopravně lepšímu přístupu do regionů a dále proklamované otevřenosti ke kvalitativním inovacím, statistický pohled dokazuje, že oblast dálniční výstavby je financována nesystematicky. Graf 1 (v textu) dokumentuje devítiletý trend financování. Z dat je patrné, že za růstovým trendem objemu alokovaných prostředků stojí jednak založení SFDI v roce 2000, ale hlavně až extrémní 335 % nárůst výdajů v roce 2004. Graf 1: Vývoj výdajů na dálniční infrastrukturu v letech 1996-2004 (v mld., statistická prezentace) 20 306
20 000 y = 142,04x 3 - 851792x 2 + 2E+09x - 1E+12 R2 = 0,8086 15 000
10 000 6 972 5 000
8 993 6 401
4 437
4 806
6 048
6 659
4 880
0 1996
1997
1998
1999
Výdaje v cenách běžného roku
2000
2001
2002
2003
2004
Polynomický (Výdaje v cenách běžného roku)
Zdroj: Vlastní zpracování
V českém systému financování infrastruktury se za relevantní zdroje krytí investičních nákladů nové dálniční výstavby považují emise státních obligací, tržby z privatizace, výnos z dálničních známek jako uživatelského poplatku, případně přijaté úvěry. V současném uspořádání fiskální soustavy ČR se z daňových odvodů na rozvoj dálniční sítě používá výnos silniční daně a část spotřební daně za uhlovodíková paliva. Všechny tyto položky, kromě některých úvěrů EIB a emise obligací tvoří příjmy SFDI.
9. 2 Emise dluhopisů V ČR se emise státních obligací realizují na základě zákona. Poslední emise, která sloužila částečně k úhradě dálniční výstavby byla realizována na základě zákona
č.
190/2004 Sb., o dluhopisech. Protože emise státních obligací bezprostředně prochází 55
finančním trhem, lze ji považovat za vysoce transparentní formu financování. Do roku 2005 nebyla žádná emise účelově vydána pouze na krytí výdajů dálniční výstavby. K úhradě stavby dálnic pomocí emise obligací má nejblíže emise Dluhopisu České republiky, 2005 - 2010, 2,55 %, realizovaná 18. 7. 2005. Z uvedené emise se hradí výdaje na stavbu dálnice D47, podle zákona č. 220/2003 Sb. Tyto obligace se kromě úhrady výdajů stavby dálnice D47 emitují k úhradě schodku hospodaření státního rozpočtu za minulá léta a zároveň k úhradě ztráty Konsolidační agentury. Obligace jsou emitovány v celkové hodnotě 60 mld. Kč, s dobou splatnosti 5 let, úročeny fixní úrokovou sazbou 2,25 % p. a.. Agenturou Moody´s je emise hodnocena ratingovým stupněm A. Pokud by ministerstvo financí vydávalo účelovou emisi obligací k úhradě výstavby dálnice, lze předpokládat, že by podmínky emise byly obdobné, ať už se jedná o rating, výši úrokové sazby, či dobu splatnosti emise. Tabulka 5: Náklady na výstavbu dálnice s použitím obligací (v mld. CZK) Text Hodnota emise Úrokové náklady emise
2,25 % p. a.
2,5 % p. a.
3 % p. a.
3,8 % p. a.
60,00 6,75
60,00 7,50
60,00 9,00
60,00 11,40
Daňový výnos emise
1,01
1,13
1,35
1,71
Celkové náklady SR Zdroj: Vlastní výpočty
65,74
66,37
67,65
69,69
Tabulka 5 sumarizuje finanční náklady dálničního projektu hrazeného emisí obligací ve výši 60 mld. CZK při různé výši úrokové sazby. Při současných cenách stavebních prací, kdy 1 km dálnice plného profilu stojí přibližně 0,7 mld. CZK 59, by za tuto emisi bylo možno pořídit přibližně 85 km dálnic. I když v ČR existuje tradice účelově vázaných dluhopisů, např. Povodňové dluhopisy, jejich použití k úhradě výstavby dálniční infrastruktury by představovalo zcela nové řešení. Zároveň je nezbytné si uvědomit, že finanční trh by pravděpodobně neměl pochopení pro obvyklé nešvary veřejných zakázek projevující se úmyslnou či neúmyslnou prolongací termínů dodání a kontinuálním zvyšováním předem dohodnutých cen.
59
ŘSD ČR; záleží na geologických podmínkách, členitosti terénu, atd.
56
Náhradní emise nutné k úhradě původně neočekávaných
nebo záměrně
podhodnocených nákladů by pak byly penalizovány vyšší úrokovou sazbou. Velmi příznivou úrokovou sazbu červencové emise, 2,25 % p. a., ovlivňuje i skutečnost, že úrokové sazby jsou v české ekonomice na svém historickém minimu a v budoucnu je nevyhnutelné jejich zvyšování. Emise obligací k úhradě dálniční infrastruktury ovšem v současné české fiskální kultuře představuje systémově diskutabilní řešení. Podle aktuálně platných fondových zásad hrazení investičních výdajů není realizace emise samozřejmá. Emisi obligací musí ze zákona schválit vláda, jiná ústřední instituce není oprávněna realizovat emise svých vlastních obligací. Za tohoto stavu lze k realizaci emise přistoupit jen pokud má dálniční projekt statut priority zařazené přímo do státního rozpočtu, v současné době v podobném režimu běží pouze projekt dálnice D47. Snaha o to, aby veškeré projekty byly hrazeny prostřednictvím SFDI podobnou strategii neumožňuje, i když v budoucnu po skončení privatizačních příjmů není vyloučena. Podle platných mechanismů by proces hrazení výdajů prostřednictvím SFDI vyžadoval nejdříve převedení dotace ze státního rozpočtu do fondu infrastruktury a následnou emisi obligací k úhradě případného schodku hospodaření státního rozpočtu daného roku. I když emise obligací představuje logický nástroj financování je její použití obtížné nebo ne zcela samozřejmé. Úspěšnost infrastrukturních projektů ve velké míře závisí na ceně vložených prostředků a rozložení úhrady v čase. Provoz na pozemních komunikacích dlouhodobě roste, není tedy možné předpokládat, že realizace investičních akcí, které se bezprostředně nevyplatí v současnosti jsou nutně zavrhnutelné i v horizontu pěti a více let. Vhodnou volbu způsobu financování v tomto oboru ovlivňuje především kvalita zpracovaných prognóz.
9.3 Tržby z privatizace Jednorázový finanční zdroj výstavby dálnic představují tržby z privatizace státního majetku. Tržby z privatizace získává SFDI prostřednictvím Fondu národního majetku. Jedná se však o systémově spornou alokaci zdrojů, kdy se z historicky unikátního příjmu v podobě jednorázové dotace získané na základě prodeje státního majetku hradí zcela běžná vydání na údržbu infrastruktury a rozšiřování infrastrukturní sítě. Od založení SFDI se objem příjmů z FNM zvyšoval. S plánovaným koncem činnosti FNM v roce 2006 se
57
ovšem s příjmy z privatizace dále nedá relevantně počítat. Výši celkových příjmů zachycuje Tabulka 6 (Graf 11 v Příloze 5). Tabulka 6:Příjmy z privatizace použité na rozvoj dopravní infrastruktury Text Příjmy z FNM Zdroj: FNM, v mld. CZK
2000
2001 6
2002
16
23,8
2003 27,8
2004 18
2005 30,8
Celkem 122,4
Celkem bylo z privatizace použito 122,4 mld. na rozvoj všech infrastrukturních sítí. Příjem z privatizace dosáhl nejvyšší historické hodnoty v roce 2005, kdy na základě rozhodnutí vlády SFDI získal dotaci ve výši 26,3 mld. CZK a dodatečnou dotaci 4,5 mld., ke zrychlení výstavby dálnice D47. „Zlatá éra“ privatizačních příjmů však již nenávratně skončila. Pokud do financování infrastruktury implicitně nezahrneme možnost privatizace Českých aerolinií, České správy letišť nebo České pošty, jejichž privatizační výnos by byl vinkulován ve prospěch fondu infrastruktury, je pak nezbytné hledat alternativní řešení. Jako jedna z možností nahrazení privatizačních příjmů se jeví použití výnosu mýtného, které je však uvaleno jen na užití dálnic nákladními vozidly nad 12 tun. Výběr mýtného dosud v ČR reálně nefunguje. Spuštění systému je ve fázi příprav. Vzhledem k vysoké citlivosti otázky v celoevropském kontextu je pochopitelné, že zavedení mýtného, ať už mikrovlnného nebo na bázi GPS, nebude bezproblémové. Bez ohledu na systém inkasa je ovšem jasné, že minimálně v prvních 5-ti letech provozu bude systém splácet sám sebe a nebude generovat žádný další výnos relevantní pro rozšiřování nebo opravy komunikací. Pro financování dopravní infrastruktury bude mít výběr mýtného naopak implikaci v podobě výpadku inkasa dálničních známek za používání dálnic nákladními vozidly v kategorii nad 12 tun.
9.4 Dálniční známky a daňové výnosy Dálniční známky reprezentují nástroj zpoplatnění dálniční infrastruktury na časové bázi. Jedná se o metodu zpoplatnění formou tzv. šedého mýtného. Dálniční známka má blíže k povinnému odvodu za užití kapacity, než k uživatelskému poplatku. Klasický uživatelský poplatek zpoplatňuje kapacitu výkonově, tzn. záleží na výkonu vozidla podle počtu ujetých kilometrů. V případě dálniční známky je uživatelům vydáno přístupové oprávnění po úhradě paušálního poplatku, který umožňuje neomezené užívání kapacity po stanovenou dobu, nejběžněji se vydává na 1 rok, v ČR jsou v prodeji i časově kratší 58
varianty pro osobní i nákladní automobily. Metoda zpoplatnění na časové bázi je ovšem na ústupu a všeobecně se více prosazují výkonové modely, které v současnosti reálně fungují ve většině evropských zemí (Itálie, Španělsko, Rakousko, Francie, Švýcarsko). Výnos z prodeje dálničních známek inkasuje SFDI. Vývoj objemu výnosu zachycuje Tabulka 7 (Graf 12 v Příloze 5). Po zprovoznění inkasního systému mýtného (předpoklad v roce 2007) se podle prognózy SFDI objem inkasovaných prostředků ze zpoplatnění dálnic zvýší na přibližně 5,2 mld. CZK, z toho 2,2 mld. za prodej známek osobním automobilům a 3 mld. za mýtné vozidel nákladních dopravců. Tabulka 7: Výnos z prodeje dálničních známek (v mld. CZK) Text
2000
2001
1,700
2002 1,800
2,000
2004
2005
2,681
3,000
N/A 101,15 104,35 111,11 134,05 Index % Zdroj: SFDI,Vlastní výpočty Poznámka: 2000 - výnos státního rozpočtu, 2005 - předpoklad
111,9
Výnos za dálniční známky
1,725
2003
Graf 2 statisticky prezentuje vývoj inkasa poplatku za dálniční známky. Dlouhodobě je patrný rostoucí trend, který souvisí s rostoucí intenzitou dopravy na současných dálnicích a zároveň se zvyšujícím se rozsahem zpoplatněné sítě. Za růstem intenzity dopravy je kromě růstu počtu registrovaných vozidel rezidentů i nárůst tranzitní dopravy. Ta je vyvolána snahou o nákladovou optimalizaci po zavedení mýtného v Rakousku a SRN a také růstem zbožové výměny mezi starým jádrem EU a novými zeměmi EU. Graf 2: Výnos z prodeje dálničních známek (v mld. CZK, statistická prezentace) 3,5 3
3
2,681
2,5 1,725
2 1,5
2 1,8
1,7
1
y = 0,0695x 2 - 278,22x + 278293 R2 = 0,9711
0,5 0 2000
2001
2002
Výnos za dálniční známky
2003
2004
2005
Polynomický (Výnos za dálniční známky)
Zdroj: Vlastní zpracování
59
Vývoj objemu inkasa závisí kromě dopravních trendů i na cenové politice zpoplatnění sítě. Na nárůstu objemu inkasa v roce 2004 se nemalou měrou podílí i cenová úprava dálničních známek (viz Tabulka 8). Na politice zpoplatnění je jednoznačně patrná snaha o přesunutí podstatné části poplatků z osobní dopravy na těžkou a středně těžkou nákladní dopravu. Mezi lety 1999 a 2004 se jedná o 700% nárůst. Vyšší zpoplatnění nákladní dopravy odpovídá reálné struktuře užití silniční infrastruktury. Při zohlednění dopravně ekonomických vazeb vyšší zpoplatnění nákladní dopravy pouze reflektuje problémy, které s sebou současná nákladní doprava přináší. Na tomto místě je potřeba zdůraznit, že regulace, kategorizace a navazující zpoplatnění nákladní dopravy v ČR nedosahuje úrovně obvyklé v zemích jako Německo, Rakousko nebo Švýcarsko. Stav je zřejmě ovlivněn slabší intenzitou dopravy, ale také dosud nekompletní informovaností o dané problematice. Tabulka 8: Cena dálničních známek v letech 1999-2005 (v CZK) Druh/rok Roční do 3,5 t Roční 3,5-12 t Roční nad 12 t Zdroj: MF
1999 2000-2003 2004-2005 800 800 900 1 000 6 000 7 000 2 000 12 000 14 000
Geografická poloha České republiky vymezuje území státu jako tranzitní koridor německo-balkánských zátěžových proudů. Geografické parametry České republiky sice nejsou pro německo-balkánskou dopravu natolik determinující jako alpské průsmyky pro rozsáhlé objemy německo-italských zátěžových proudů, přesto význam české sítě není z evropského pohledu marginální. S pokračující ekonomickou integrací EU bude intenzita tranzitní dopravy i nadále stoupat. Účelnému zpoplatnění dopravy je pak nezbytné věnovat náležitou pozornost, tak aby rozvoj sítě byl realizován v zájmu všech zainteresovaných subjektů. I když dálniční známky lze chápat jako kvazidaňovou platbu, k regeneraci dálniční infrastruktury jsou používány i regulérní daňové výnosy v podobě silniční daně a části spotřební daně za uhlovodíková paliva. V současné době fond infrastruktury inkasuje 100 % silniční daně. Tímto mechanismem se snaží zabezpečit návratnost části prostředků generovaných dopravou do rozvoje a výstavby dopravních cest (viz Tabulka 9, Graf 13 v Příloze 6). 60
Tabulka 9: Inkaso silniční daně v letech 1999-2005 (v mld. CZK) 1999 5,23 Silniční daň N/A Index % Zdroj: MF, Vlastní zpracování
2000 5,59 106,88
2001 5,27 94,28
2002 5,51 104,55
2003 5,80 105,63
2004 5,90 101,72
2005 6,00 101,69
Objem inkasa silniční daně závisí na počtu vozů v ČR registrovaných k podnikání. Objem inkasa determinuje obnova a rozšiřování vozového parku. Vozidla splňující stanovené emisní normy mají nárok na přiznání slevy na dani. Tato se ovšem týká pouze nákladních automobilů. Na nárůstu inkasa v roce 2003 se podílí i zrušení této slevy pro osobní vozy. Z celkového výběru daní představuje silniční daň pouze minoritní složku. Její rozsah se dlouhodobě pohybuje kolem 1 % celkového výběru daní v ČR. Po reformě územního uspořádání spojeného s převodem cest 2 a 3. kategorie do majetku a správy vyšších územně správných celků poklesl podíl fondu infrastruktury na výběru spotřební daně za uhlovodíková paliva z 20 % na 9,l %. Po skončení příjmů z privatizace se logicky nabízí otázka, zda by právě podíl na výběru spotřební daně za uhlovodíková paliva ve prospěch silniční infrastruktury nemohl být vyšší, čímž by se jednak zabezpečil trvalý přísun peněz do resortu a zároveň by bylo možno trvale saturovat výpadek FNM. Celkovou výši výnosu spotřební daně za uhlovodíková paliva zachycuje Tabulka 10 (Graf 14 v Příloze 6). Spotřební daň představuje vydatný zdroj prostředků. Rostoucí intenzita dopravy ve spojení s rostoucí cenou suroviny garantuje i do budoucna vysokou příjmovou výtěžnost. Tabulka 10: Inkaso potřební daně za uhlovodíková paliva v letech 1996-2005 1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Výnos daně 38 913 39 359 42 936 46 974 46 319 52 856 53 999 57 077 65 600 75 421 105,60 101,15 109,09 109,40 Index Zdroj: MF, v mil. CZK
98,61 114,11 102,16 105,70 114,93 114,97
Spotřební daň za uhlovodíková paliva vykazuje vysokou příjmovou dynamiku. Kromě poklesu v roce 2000 je patrný každoroční nárůst (statistická prezentace Graf 3 (v textu)). V roce 2000 byl objem inkasované daně alokované ve prospěch infrastruktury o 3 mld. vyšší než takto použitý příjem z privatizace. I po poměrném snížení v roce 2004
61
dosahoval objem inkasa daně více než dvojnásobek prostředků získaných za zpoplatnění dálnic. Se zohlednění současných trendů ve zdanění, tj. přechod od přímých daní k nepřímým, větší účelová vázanost výnosů, představuje spotřební daň za paliva zajímavý potenciál pro budoucí financování dálničních staveb. Graf 3: Vývoj inkasa spotřební daně za uhlovodíková paliva v letech 1995-2005 (v mil. CZK, statistická prezentace) 80 000 75 421 70 000 65 600 60 000 52 856 50 000 40 000
38 913 39 359
42 936
53 999
57 077
46 974 46 319
30 000 20 000
y = 364,73x 2 - 1E+06x + 1E+09 R2 = 0,9718
10 000 0 1996
1997
1998
1999 Výnos daně
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Polynomický (Výnos daně)
Zdroj: Vlastní zpracování
9.5 Přijaté úvěry a dotace z fondů EU Kromě prostředků generovaných v rámci ekonomiky se na výstavbu infrastruktury používají i zahraniční zdroje ve formě půjček od Evropské investiční banky (EIB) a dotace strukturálních fondů EU. Po vstupu ČR do EU vzniká nárok na čerpání prostředků z Fondu soudržnosti, Fondu regionální spolupráce a Regionálního fondu pro příhraniční spolupráci INTERREG. S koncem přípravné fáze zároveň končí práva na čerpání prostředků z přípravných fondů Phare a ISPA. Poslání fondu ISPA spočívalo ve snížení infrastrukturní nedostatečnosti nově přistupujících zemí. Po vstupu do EU ČR již nemůže z tohoto fondu čerpat další prostředky, přesto fond hradí dosud rozběhnuté akce. V současné době se činnost fondu ISPA soustřeďuje na enormní infrastrukturní deficit Balkánských zemí.
62
Tabulka 11 dokumentuje čerpání z fondů EU v letech 1993-2004 (Struktura v Grafu 15 v Příloze 7). Tabulka 11: Dotace z fondů EU v letech 1993-2004 (v mil. CZK) Text Phare ISPA Fond soudržnosti Fond INTERREG a Fond Regionální spolupráce Celkem Zdroj: ŘSD ČR
Mil. CZK 1 806 3 809 5 382 1 100 12 097
Dotacemi z fondů EU jsou částečně kryty investiční náklady na výstavbu dálnic zařazených do Panevropské dopravní sítě. V ČR je z fondů EU dotováno dopravní spojení sever-jih, dálnice D8, Státní hranice SRN – Praha a stavba rychlostní komunikace, R 48. Frýdek Místek-Státní hranice Polsko. Výše podpory fondů EU je markantní zejména na stavbě dálnice D8, kde náklady na zbudování staveb 2 mostů a 1 tunelu překračujícího Krušné hory financuje z 50 % fond ISPA. Kromě nevratných dotací z fondů EU, které tvoří potřebný, ale stále jen minoritní příspěvek k rozvoji infrastruktury, používá ČR k financování dálničních projektů i účelové a rámcové, nízkoúročené úvěry EIB. Administraci prostředků zajišťuje Českomoravská záruční a rozvojová banka (ČMZRB), jako nástupnická organizace Konsolidační banky (KOB). 60 Období spolupráce s EIB lze rozčlenit do dvou zásadních etap: 1. etapa 1995-2001, 2. etapa po roce 2001. V letech 1995 až 2001 byly postupně přijaty 4 úvěry od EIB směřující do dálniční infrastruktury. Konkrétní výši zachycuje Tabulka 12. Tabulka 12: Úvěry EIB v letech 1995-2001 (v mil. EUR) Text Dálnice D5 Praha-Norimberk (refinancování) Projekt zlepšení mezinárodních silnic I Projekt zlepšení mezinárodních silnic II Projekt výstavby českých dálnic
mil. EUR
Celkem Zdroj: EIB 60
165 60 100 230 555
Technický postup čerpání a administrace úvěru vychází z materiálů SFDI
63
Podle původních ustanovení čerpání úvěru prováděla ČMZRB, ve spolupráci s ŘSD ČR, na své účty. S účty se následně zacházelo tak, jako by majitelem účtů bylo Ministerstvo financí ČR, tj. veškeré výnosy z úroků na těchto účtech jsou odváděny do státního rozpočtu. Spolufinancování projektů z národních zdrojů, do září 2000 z prostředků státního rozpočtu, probíhalo z účtů, které mělo MDO ČR pro jednotlivé projekty otevřeny v ČMZRB. Na tyto účty si ŘSD ČR převádělo příslušné částky prostředků pro jednotlivé platby, které u ČMZRB nárokovalo. Po převodu financování dopravní infrastruktury ze SR na SFDI došlo ke změně – SFDI má otevřen jeden účet souhrnně pro všechny kofinancované stavby. Z toho účtu provádí ČMZRB pro ŘSD ČR veškeré oprávněně nárokované platby. V roce 2001 došlo k změně politiky přijímání úvěrů. Nově lze úvěry se státní zárukou čerpat jen na základě zákona. V dalších smlouvách o úvěru s EIB tak již jako dlužník vystupuje Česká republika. Podle nové právní úpravy byly pro potřeby dálniční infrastruktury přijaty další 4 úvěry (zachyceno v Tabulce 13). Tabulka 13: Úvěry EIB po roce 2001 Text Dálniční obchvat Plzně a související přivaděče Projekt výstavby českých dálnic Výstavba silničního okruhu Prahy 1. část Dálnice D8, Trmice-státní hranice ČR/SRN 1. část Celkem Zdroj: EIB
mil. EUR 210 mil. EUR 170 mil. EUR 310 mil. EUR 8 mld. CZK 8 mld.CZK+690 mil. EUR
Dosud nasmlouvaná výše úvěru na stavbu D8 dosahuje 12 mld. CZK. Pro jednodušší rozpočtové zpracování, a pro dodržení fiskálních pravidel pro poskytnutí úvěrů EIB, je úvěr rozložen do 2 částí, osmi a čtyř milionového objemu, v obou případech je doba splatnosti 25 let. Kromě D8 se EIB podílí i na financování Pražské okruhu, a to částkou 310 mil. EUR. Rozložení čerpání je v tomto případě obdobné, t. j. 200 mil EUR + 110 mil EUR. U těchto úvěrů vystupuje ČMZRB jako finanční manažer – zřízení této funkce je požadováno v uzavřené úvěrové smlouvě. ČMZRB vystavuje žádosti o čerpání úvěrových tranší, ve spolupráci s ŘSD ČR, a tyto žádosti předkládá k odsouhlasení Ministerstvu financí ČR. Následně EIB převede úvěrové prostředky do ČNB na zvláštní účet tzv. Ostatních státních finančních aktiv. 64
Ministerstvo dopravy ČR, v souladu se zákonem o rozpočtových pravidlech, vystavuje žádosti o rozpočtová opatření, kterými se načerpané prostředky z úvěru EIB dostanou z Ostatních státních finančních aktiv do rozpočtu kapitoly MDO na jeho samostatné výdajové účty, otevřené v ČNB pro jednotlivé projekty. Při této transakci se prostředky z úvěru EIB transformují na prostředky státního rozpočtu a jako s takovými je s nimi nadále nakládáno. MDO po provedeném rozpočtovém opatření vystavuje pro ŘSD ČR tzv. Oznámení limitu výdajů, kterými se pro jednotlivé akce (individuálně posuzované výdaje SR) nebo programy (systémově určené výdaje SR pro souhrny akcí) otevírá možnost čerpat prostředky SR z účtů v ČNB. Tyto účty patří ŘSD ČR a ČMZRB k nim má dispoziční právo. Úvěry EIB představují rezervoár nejlevnějších zdrojů pro technicky a finančně náročné projekty veřejného sektoru. Podmínky čerpání, které poskytuje EIB svým členům, čili i ČR, patří k procesně nejvýhodnějším a pomáhají k dosažení úspěchu realizovaných projektů. U čerpání realizovaného v CZK se splátky jistiny i úroků hradí v CZK. Pro úvěry denominované v EUR, platí zásada úhrady v EUR. Při práci s prostředky EIB platí zásada práce se zdroji v denominaci specifické smlouvy. Jelikož EIB pracuje na neziskovém principu, výše úrokových sazeb kryje náklady na pořizování kapitálu. Korunové úvěry jsou úročeny variabilní úrokovou sazbou vázanou na PRIBOR, vyhlašování sazby probíhá čtvrtletně.Vývoj PRIBOR 3M zachycuje Tabulka 14 (Graf 16 v Příloze 7). Maximální výše úrokové sazby ve smlouvách uzavřených s ČR je stanovena jako PRIBOR 3M + 25 bazických bodů. U úvěrů v EUR se úročí sazbami platnými pro práci s EUR. Tabulka 14: Vývoj PRIBOR 3M, roční průměry PRIBOR 3M Pramen:ČNB
1996 12,01
1997 15,97
1998 14,33
1999 6,84
2000 5,36
2001 5,18
2002 3,55
2003 2,28
2004 2,36
Ačkoliv jsou zdroje z EIB velmi výhodné zejména pro svou nízkou úrokovou sazbu, pro financování s účastí EIB platí pevně stanovená pravidla. Účast EIB se poskytuje pouze do maximální výše 50 % nákladů projektu, tzn. EIB vystupuje vždy jen jako kofinancující subjekt, nikoliv jako hlavní garant investičního krytí.
K atraktivnímu
zahraničnímu zdroji je tak potřeba vždy zajistit vhodné domácí spolukrytí. Spojením úvěrů
65
EIB, nevratných dotací evropských rozvojových fondů a prostředků domácího fondu infrastruktury lze v konečné fázi docílit pro financování výhodného synergického efektu. Situaci názorně ilustruje stavba dálnice D8. Financování prostřednictvím EIB má však své limity. V návaznosti na negativní vývoj hospodaření českých veřejných rozpočtů a neochotě k zásadní reformě veřejných financí se úměrně snižuje i ochota EIB participovat na dalších tuzemských projektech.
10. Současné problémy konvenčního financování dálničních staveb Konvenční způsoby financování kombinují fiskální příjmy s příjmy získanými na úrovni vládních institucí. Český systém financování zahrnuje jen dva ryze daňové zdroje, a to silniční daň a část daně za uhlovodíková paliva. Další perspektivní zdroj, závislý pouze na objemech dopravy, představuje inkaso uživatelských poplatků. Ostatní příjmy mají charakter jednorázových, neopakujících se dotací. Vládní závazky vykazují vždy nižší systémové riziko a tím i vždy výhodnější úrokové sazby. Konvenční financování pracující se směsí daňových a úvěrových zdrojů však naráží na své kapacitní limity. Při vzájemném srovnávání dosahují nejnižších úrokových nákladů projekty realizované s přispěním EIB a regionálních fondů EU. Tento způsob financování byl použit kromě dalších projektů při stavbě dálnice D8. I přesto dosahují náklady na stavbu 1 km dálnice v tuzemsku o něco vyšší hodnoty, než obdobné stavby v zahraničí. Shodný závěr vyplývá i ze studie zpracované EIB. Podle současné argumentace zodpovědných míst má na cenu staveb nezanedbatelný vliv reliéf a geologické poměry v zastavovaných úsecích. Rovinaté úseky jsou již dálniční sítí pokryty, místa, kde síť naopak chybí se nachází v podhorských úsecích s vyššími požadavky na tunely a estakády, které cenu podstatně navyšují. Při financování prostřednictvím veřejných rozpočtů musíme vzít v úvahu všechny chronické neduhy vládních zakázek. Mezi nejznámější nešvary patří překračování plánovaných nákladů, protahovaní dodacích lhůt, které ve svém důsledku znamená rovněž navyšování nákladů a v neposlední řadě netransparentnost výběrových soutěží. Skutečnost, že dálniční zakázky patří dlouhodobě k nejméně průhledným veřejným výdajům dokumentují i závěry Nejvyššího kontrolního úřadu. Poslední závěr z června roku 2005 vyhodnocuje ŘSD ČR jako složku MDO ČR s nejméně průhledným nakládáním s finančními prostředky. 66
ŘSD ČR podle zprávy NKÚ vykazuje vysokou míru technické a technologické autonomie řešení stavebních projektů. Výběrové soutěže vypisované ŘSD ČR mohou být ovlivněna vlastním zadáním projektu, tak že je ve své podstatě „šitý na míru“ určité dodavatelské společnosti. Tento problém se ovšem týká všech dosud realizovaných dálničních staveb. Ze závěrů kontroly provedené o 12 let dříve, v roce 1993, vyplývá, že u zakázek zadávaných ŘSD ČR neexistují pevná pravidla pro zvyšování cen stavebních prací. Provedené kontroly zároveň poukazovaly na slabou kontrolu nakládání s prostředky a nedostatečné odůvodnění cenových navýšení. Kritika se v podstatě opakuje. Tato skutečnost je nepochybně ovlivněna i tím, že ŘSD ČR je jedinou institucí v ČR, která se dálniční výstavbou dlouhodobě zabývá. V konečné fázi jsou však kriteria zadání nekontrolovatelná. Při posuzování současného systému veřejných zakázek v dálniční sféře rozhodně nelze opomenout oblast hospodářské soutěže. V posledních pěti letech bylo Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže zjištěno 12 zásadních pochybení ohrožujících spravedlivou soutěž. Detaily zachycuje Tabulka 15. Kromě pěti pokut do 100 000,-- CZK udělených v dolní sazbě především pro nedodržení formálních pravidel výběru, byla v roce 2004 udělena i dosud maximální částka pro nedodržení pravidel veřejné zakázky 630 000,-CZK, a to za zcela zásadní pochybení při zadávání stavby hraničního mostu dálnice D8. V uplynulých pěti letech ŘSD ČR vytvořilo dodatečné náklady 1,1 mil. CZK jen díky špatně realizovanému výběru dodavatelských společností. Tato částka odpovídá inkasu za přibližně 1 222 ročních dálničních známek automobilů do 3,5 tuny. Tabulka 15: Pochybení ŘSD ČR při zadávání veřejných zakázek v letech 2000-2005 Rok Titul Rekonstrukce dálničního mostu D1-027 2000 Dodávky podvozků údržby silnic a dálnic 2000 Rekonstrukce Mostecké ulice ve Vsetíně 2002 Vybudování radiové sítě silničního hospodářství ČR 2002 Podrobný geotechnický průzkum dálnice D1 2003 Stavba "Rozhrání - Svitavy" 2003 Stavba silnice I/57 2003 Univerzální nosič nářadí 2003 Hraniční most ČR-SRN - D8 2004 Bořislav – Teplice - oprava mostů 2004 Měření technického stavu vozovek 2005 Pyrotechnický průzkum - D47 2005 Zdroj: ÚOHS, vlastní zpracování
67
Nález Zadání zrušeno Pokuta 300 000,-Pokuta 30 000,-Soutěž zrušena Zadání zrušeno Pokuta 50 000,-Pokuta 60 000,-Pokuta 20 000,-Pokuta 630 000,-Soutěž zrušena Pokuta 10 000,-Soutěž zrušena
Zároveň ŘSD ČR dlouhodobě vykazuje slabé výsledky v procesní přípravě staveb, čímž vznikají zdržení a vícenáklady, především z důvodů procesních nedokonalostí rušením vydaných územních rozhodnutí, atd. ŘSD ČR, které je přibližně ze 60 % financováno prostřednictvím SFDI a ze 40 % prostřednictvím úvěrů EIB, vykazuje jen slabou motivaci při hospodárném využívání svěřených prostředků. Sféra zakázek dopravní infrastruktury zejména pak výstavby dálnic je vysoce investičně náročná, bezprostředně vytváří větší množství pracovních příležitostí a zapojeným dodavatelským subjektům garantuje dostatečně vysoké ziskové marže. Z tohoto titulu pramení i vysoká konfliktnost realizovaných výběrových soutěží. Technologická náročnost projektů sféru ve velké míře oligopolizuje. Ve výběrových soutěžích mohou uspět vždy jen vysoce fundované subjekty s rozsáhlým znalostním základem, adekvátním technickým vybavením a dostatečným zvládnutím technologické problematiky. Těch je ovšem jen velmi omezené množství (do 10-ti společností). Tyto spolu ovšem často a úzce kooperují. Konkurenční charakter hospodářské soutěže se tím stírá. V součastném
kontextu
veřejných
výdajů
chápeme
dálnici
jako
stavbu
s realizačním časem 5 - 10 let. Délka stavebních prací v horizontu pěti let představuje optimální variantu. Za pět je však možné postavit pouze určitý úsek, nikoliv celou liniovou stavbu. Dálnice vytváří předpoklad pro rozvinutí ekonomického potenciálu regionů až svým sdružení do infrastrukturních sítí. Budování asfaltovo-betonových solitér představuje pouze nákladné řešení lokálních dopravních problémů. Do nákladů konvenčně financovaných projektů nelze zahrnout ztráty, které vznikají v důsledku neexistence kapacity. Jedná se především o pomalejší růst dotčeného regionu nebo suboptimální využívání dostupných zdrojů. Analyticky zohlednit tyto skutečnosti je skoro nemožné, respektive veškeré odhady se pohybují v ryze hypotetické a analýzou průkazně nedokazatelné rovině. Popřít existenci těchto nákladů však rozhodně nelze. Česká republika vykazuje zřejmou infrastrukturní nedostatečnost, která ji brání v rozvoji ekonomického potenciálu. Základní dálniční síť není zatím dobudována. Tempo výstavby závisí především na efektivitě správních procesů a finančních možnostech veřejných rozpočtů. Rozhodně však termín dokončení základní sítě nebude dříve než v roce 2018.
68
11. Konvenční zabezpečení údržby Pro plnohodnotné využití dálniční infrastruktury je nutné zajistit nejen její výstavbu, ale zároveň i provoz a vhodnou údržbu již existujících kapacit. Údržbu nyní vykonávají dislokovaná Střediska správy a údržby dálnic (SSÚD), podřízená ŘSD ČR. Pravidelná údržba zahrnuje údržbu vozovek, mostů, dopravní značení, údržbu krajiny a životního prostředí, zimní údržbu a údržbu správy a provozu. Legislativně je problematika ošetřena v právních předpisech, nařízeních vlády, zákonech, vyhláškách a předpisech ministerstva dopravy. I u kvalitně zhotovené vozovky dochází k jejímu postupnému poškozování, které narůstá se stářím vozovky. Hlavními příčinami je vliv počasí a samotný dopravní provoz. Vývoj poškození silně ovlivňuje těžká nákladní doprava (vyjeté koleje v pravém nebo ve stoupavém pruhu). Nepravidelná údržba (opravy a rekonstrukce) zahrnuje: 1. mikrokoberec, 2. tenké frézování a nový povrch vozovky, realizace jednou za 10 – 12 let, 3. hluboké frézování a nový povrch vozovky, realizace jednou za 20 - 24 let, 4. výměna konstrukce vozovky jednou za 40 - 48 let, 61 Uvedené časové hodnoty jsou v současných podmínkách pouze orientační, snaha o jejich dodržení naráží na chronický nedostatek finančních prostředků. V případě přechodu na některou z metod PPP by údržba podle výše uvedeného harmonogramu znamenala smluvně ošetřený standard údržby dané komunikace. Pro variantu zabezpečení s projektovou společností se nepočítá s využitím technologie mikrokoberce, který představuje nouzovou variantu údržby, respektive variantu aplikovanou při nedostatku finančních prostředků. Mikrokoberec sám o sobě nezlepšuje kvalitu vozovky, pouze řeší havarijní stav vzniklý předchozí časovou nekázní údržby. Aplikace PPP by tak přinesla zásadní kvalitativní změnu do realizace údržby daných úseků. Nepochybně by se řidiči dále nemuseli potýkat s vyjetými kolejemi a 61
B.I.R.T. Group, Partnerství veřejného a soukromého sektoru při výstavbě a provozování vybraných komunikací v ČR, Praha, prosinec 2004, str. 12
69
špatným technickým stavem vozovek, což by zásadním způsobem implikovalo zvýšení kvality přemístění a vyšší stupeň bezpečnosti dopravy.
11.1 Financování konvenční údržby Náklady údržby se v současné době platí z rozpočtu jednotlivých SSÚD, respektive ŘSD ČR, podle plánovaných výkonů daného období. Nezanedbatelným faktem je, že 30 40 % nákladů na údržbu pojme údržba v zimních měsících (posyp, plužení).Vývoj nákladů údržby dokumentuje Tabulka 16 (Graf 17 v Příloze 8). Tabulka 16: Vývoj nákladů na údržbu dálničních komunikací 1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Výdaje na 354 398 418 362 342 375 358 378 514 údržbu dálnic* 103,8 112,4 105,0 86,6 94,5 109,6 95,5 105,6 136,0 Index v % CZK/km 392 382 343 256 196 195 174 175 228 dálnice+ 93,6 97,4 89,8 74,6 76,6 99,5 89,2 100,6 130,3 Index v % Zdroj: ŘSD, SFDI, Vlastní výpočty, Poznámka: *) v mil. CZK, +) v tis. CZK
2003
2004
504
672
98,1 133,3 227 262 99,6 115,4
Z prezentovaných dat je patrné, že náklady na údržbu citelně zaostávají za růstem intenzity dopravy. Při pokračujícím růstu dopravních objemů ve spojení se současnou ignorací nezbytných potřeb je více než zřejmé, že většina vozovek přestane brzy plnit své základní poslání. Dlouhodobé opomíjení údržby, a to jak pravidelné tak nepravidelné, se odráží ve špatném stavu komunikací. Od vzniku ČR se odhaduje kumulovaný deficit na 60 mld. CZK, které jsou nutné ke krytí nezbytných oprav. Nejzřetelněji se nedostatečnost projevuje na havarijním stavu mnoha mostů. Současné výdaje na dálniční údržbu stejně jako výdaje na výstavbu se vyznačují velkým stupněm nesystémovosti. (Statisticky zachyceno v Grafu 4 (v textu)). Za nominálním růstovým trendem stojí až rapidní navýšení rozpočtů z let 2002-2004. Do této doby měly nominální výdaje spíše klesající tendenci. K poklesu celkových alokovaných prostředků docházelo i přes kvantitativní nárůst dálniční sítě. Do realizace údržby se negativně promítá i vývoj ceny ropných derivátů a kontinuální zvyšování ceny posypové soli a štěrku. Spotřeba těchto vstupů však v zájmu dodržování kvalitativních parametrů dálnic nemůže být dále snižována.
70
Graf 4: Vývoj nákladů na dálniční údržbu (v mil. CZK, statistická prezentace) 700
672
600 514 500 504 400
398
418 362
354
375 342
358
378
300 y = 1,2044x 3 - 7216,2x 2 + 1E+07x - 1E+10 R2 = 0,9194
200 100
0 1994
1996
1998
Výdaje na údržbu dálnic
2000
2002
2004
Polynomický (Výdaje na údržbu dálnic)
Zdroj: Vlastní zpracování
Náklady údržby se diametrálně liší podle technického charakteru jednotlivých dálničních staveb a užití mostních nebo podzemních segmentů. Objem finančních prostředků alokovaných na údržbu dálnic reálně klesá. Při přepočítání současných výdajů do cen roku 1990, bohužel zjistíme, že současná výše prostředků na údržbu dosahuje jen 50 % výdajů roku 1990. 62 V prostředcích na údržbu silnic a dálnic se dlouhodobě neodráží růst cen vstupů. U nepravidelné údržby je to zejména zvyšování cen stavebních prací, pravidelnou údržbu naopak zřetelně ovlivňují výkyvy cen pohonných hmot a ropných derivátů. Současné výdaje na údržbu můžeme považovat za výdaje realizované veřejnou autoritou. Fakticky se skládají z materiálové spotřeby, nákladů na technické vybavení a mezd servisních pracovníků. Hlavním problémem dálniční údržby je nedostatek finančních prostředků, který neumožňuje dostatečnou realizaci běžné údržby, stejně tak jako provádění nutných oprav. Důsledkem
nedostatečné údržby je pak nevyhnutelné snížením maximální
povolené rychlosti z důvodu garance bezpečnosti. V konečné fázi se špatný technický stav vozovek projevuje snížením včasnosti a kvality přemístění.
62
ŘSD ČR, Silniční a dálniční síť 2005, Praha, 2005
71
12. Zabezpečení financování metodou PPP Metoda PPP navazuje na programové a projektové financování v oblasti veřejných financí. Představuje logické vyústění trendu, kde na jedné straně veřejnému sektoru chronicky chybí prostředky a na druhé straně soukromý sektor dlouhodobě usiluje o širší spektrum vládních zakázek. Nejedná se ovšem o dílčí změnu nebo částečnou úpravu konvenčních způsobů zabezpečení, nýbrž o zásadní zásah do fungování infrastrukturních trhů. Metoda PPP rozšiřuje konveční kapitálovou základnu o prostředky soukromých firem a komerční úvěrové zdroje. Dále rozkládá náklady výstavby a náklady provozu do celkové doby životnosti projektu. Při splnění alokačních kriterií rizika zároveň umožňuje vyvést závazky z projektů PPP mimo veřejné nebo municipální rozpočty. V případě dálničních staveb rozlišuje čas realizační (např. 6 let), během kterého probíhá výstavba a čas provozní (25-30 let, v případě francouzských reálií až 65 let), po dobu něhož projektová společnost provádí správu vybudované kapacity. Zároveň v této době drží projektová společnost právo k inkasu odměny za zbudování a správu kapacity. Metoda akcentuje soudobé trendy výstavby a správy. Nároky na údržbu a provoz současných staveb, dálnice nevyjímaje, obvykle převyšují pořizovací náklady samotné stavby. Metoda PPP chápe problematiku zabezpečení komplexně. Ve vztahu k zajištění veřejné služby používá termín hodnota za peníze (Value for Money), což zdůrazňuje skutečnost, že nenabízí jen provedení jednorázových, nenávazných úkonů stavby nebo údržby, ale poskytuje komplexní řešení problému infrastruktury. Na základě uzavřených smluv vláda fakticky nakupuje službu infrastruktury. Sféru výstavby a správy na rozdíl od konvenčních metod zabezpečuje privátní projektová společnost ve formě konsorcia stavebních a servisních organizací. Výnosem projektové společnosti je odměna za zabezpečení veřejné služby, nikoliv jednorázového úkonu. Výše odměny je stanovena na základě jasně definovaného vzorce, který přenáší riziko nedostatečnosti příjmů na projektovou společnost. Jedním z předpokladů vzorce je i indexace odměny v závislosti na vývoji ekonomických ukazatelů. Vzorec odměny může zohledňovat: a) inflaci, b) kurzové fluktuace, c) vývoj úrokových sazeb 72
Celkový objem výnosu projektové společnosti pak závisí na celkovém objemu dopravy, která kapacitu využije. Výše výnosu projektové společnosti závisí na výběru: a) výkonového mýtného, b) šedého mýtného (časové poplatky), c) na nájmu z trasy. V případě posledně jmenovaného, nelze však mluvit o uznatelném projektu PPP neboť nájem z trasy fakticky nepřenáší riziko nedostatečné dopravy na projektovou společnost. Nájem z trasy garantuje projektové společnosti výnos bez ohledu na objem dopravy, který kapacitu využije. Platby formou nájmu z trasy neodpovídají obecnému trendu PPP v dálniční infrastruktuře, ten jednoznačně směřuje k úhradám spočívajícím na objemu finančních prostředků získaných z výběru výkonového mýtného. Jen takový výnos zajistí dostatečně transparentní financování a nebude zavdávat příčiny k pochybnostem o neprůhledných machinacích kolem výnosů projektové společnosti. Každý projekt PPP představuje specifické řešení potřeby veřejného sektoru. V ČR se počítá s úhradou projektové společnosti prostřednictvím šedého mýtného. Výše platby pak bude pravděpodobně záviset na ročním objemu dopravy, který kapacitu použije. Objem dopravy bude stanoven odhadem na základě dopravního průzkumu.
12.1 Financování metodou PPP Projekt výstavby a následné správy dálnice projektovou společností nechápe již infrastrukturu výlučně jako předmět veřejného zájmu, ale výrazně ji přibližuje ke klasickým komerčním projektům. Komerčnímu charakteru odpovídá zejména financování projektů. Financování projektu PPP může být zajištěno: •
Projektovou společností – financování zajišťuje sama projektová společnost.
•
Kooperací – financování je převedeno na externího, privátního partnera projektové společnosti.
73
Model kooperace dosud nebyl reálně aplikován. Pro aplikaci kooperace ve financování se předpokládá, že k realizaci projektu budou založeny dvě společnosti, z nichž první zajistí část technickou a technologickou a druhá výlučně obstará financování a řízení finančních toků. Model kooperace by měl usnadnit restrukturalizaci vložených prostředků. Za hlavní přínos se považuje vyšší flexibilita zdrojů, za významnou nevýhodu pak komplikované smluvní provázání. V případě, že poskytovatel infrastrukturní služby do svých očekávání zahrnuje reálnou hrozbu restrukturalizace dluhu, nelze jej vnímat jako spolehlivého partnera. V rozhodujícím momentě je více než reálnou hrozbou převzetí kapacity veřejnou autoritou k zabezpečení jejího fungování. Tento model spolupráce je z dalších částí práce vyloučen. Koncept realizace PPP prostřednictvím projektové společnosti předpokládá participaci státu na přípravných aktivitách stavby, zabezpečení (vyvlastnění) pozemků, procesní urychlení stavebního řízení, atd. Veřejný sektor se snaží v zájmu úspěchu projektu a dále jako pomoc projektové společnosti srazit kritické náklady na minimum, respektive je nese v rámci svých výdajů. Celkový rozsah těchto nákladů odpovídá smluvnímu ujednání mezi projektovou společností a veřejnoprávním partnerem. Nejběžněji je za podporu projektu považováno hrazení nákladů na EIA, archeologický průzkum, stavební řízení, atd. Takto vynaložené prostředky jsou považovány za vklad veřejnoprávního partnera do projektu PPP. Vlastní realizační část spojená s financováním by měla být pouze v režii soukromého partnera. Zdroje projektové společnosti lze v podstatě rozdělit na zdroje nutné pro financování výstavby a zdroje nezbytné k zabezpečení provozu kapacity, tj. pravidelné a nepravidelné údržby. A) Zdroje použitelné projektovou společností k zabezpečení výstavby představují: 1. Vlastní zdroje - v podobě vkladu projektové společnosti, 2. Cizí zdroje - v podobě závazků z úvěrů a emitovaných obligací, 3. Podřízený dluh získaný na základě smluv o podřízeném dluhu; na tyto se nevztahují jakékoliv státní garance plynoucí z projektů PPP. B) Zdroje nezbytné k zabezpečení běžného provozu: 1. Provozní úvěry, 2. Leasing zařízení 74
12.2 Vlastní zdroje projektové společnosti Pro financování projektů PPP je důležité zapojení vlastního kapitálu projektové společnosti. Pro relevantní vykazování zapojení kapitálu soukromé společnosti se standardně používá ukazatel gearing ratio, vyjadřující
poměr vkladu projektové
společnosti k cizím zdrojům. Jedná se pákový ukazatel určující míru, financování projektu z vlastních zdrojů a fondů věřitelů. Pro jednotlivé složky závazkového portfolia je charakteristická odlišná výše požadavků na návratnost. U vlastních zdrojů je to především požadavek na zhodnocení vloženého kapitálu, který vkládá investor do projektové společnosti. Za oprávněnou míru návratnosti vlastního kapitálu lze považovat výši 25 % p. a.. Empirická zkušenost z Francie však dokazuje, že projektové společnosti operující v sektoru dopravních staveb vyplácejí vysoké dividendy a o případné prodeje akciových podílů je mezi investory značný zájem. Při současném prodeji státních podílů ve 3 francouzských společnostech, a to 50,3 % v Autoroutes du Sud de la France (ASF), 70 % v Autoroutes Paris-Rhin-Rhone (APRR) a 75 % v Societé des Autoroutes du Nord et de l´Est (Sanef), eviduje francouzská vláda 18 nabídek. V době vzniku této práce stále ještě běží nabídková řízení. Celková hodnota státem nabízených podílů ve všech třech společnostech se odhaduje na 12,8 mld. EUR, vzhledem k tvrdé konkurenci mezi zájemci a vysoké příjmové výtěžnosti mýtného z uvedených projektů se celková prodejní cena všech 3 podílů pravděpodobně přiblíží k hodnotě 15 mld. EUR. V případě prodeje podílu v ASF se za hlavního favorita soutěže považuje současný minoritní spoluvlastník Vinci, jenž je současně jediným francouzským zájemcem. V případě podílů v APRR a Sanef je očekáván ostřejší souboj mezi italským Autostrade, španělskými Macquarie, Albertis a FCC. 63 Francouzské zkušenosti názorně ilustrují vysokou míru provázanosti projektových společností se státní správou a veřejnými fondy. Tato logicky pramení z vysokého podílu nezbytných administrativních a správních procesů, provázejících veřejno-soukromou spolupráci. U většiny projektů PPP drží stát, minimálně z počátku, prostřednictvím veřejnoprávního partnera majetkový podíl v projektu. Rozhodování v projektech PPP je tak vždy ovlivněno z určité části tzv. „veřejnou vůlí“. Za zmínku stojí fakt, že současným největším koncesním operátorem je francouzská semi-veřejná stavební společnost
63
PROJECT FINANCE MAGAZINE, French toll signs, November 2005, http://www.projectfinancemagazine.com/default.asp?page=1100&subtype=loggedon 11. 12. 2005
75
Bouygues, 64 která má zároveň nejrozsáhlejší zkušenosti ve spolupráci na veřejnosoukromých projektech a zakázkách pro veřejný sektor. Pro financování dálnic je nutné zdůraznit, že amortizaci kapacit nelze klasicky zachytit prostřednictvím účetní evidence ve formě odpisů. Dálnice, rychlostní komunikace ani silnice se neodpisují. Ve finančním řízení projektové společnosti pak odpadají odpisy jako možný zdroj reprodukce majetku. Na rekonstrukce, které jsou nezbytné k dodržení kvalitativních parametrů služby, je nutné vytvářet rezervy.
12.3 Cizí zdroje projektové společnosti Cizí zdroje v projektech PPP mají obvykle charakter úvěru, výjimečně obligací. S ohledem na rozsah projektů financovaných prostřednictvím PPP není nikdy poskytovatelem úvěru jen jedna finanční instituce. Úvěr může mít formu jedné, v dohodnutých lhůtách periodicky se opakující, půjčky nebo segmentově strukturované půjčky. V případě segmentově strukturované půjčky zabezpečují různé finanční instituce rozdílné úvěrové tranše, sloužící k financování specifických projektových činností. Tímto způsobem je například zajištěno financování finské dálnice E18. Projektové konsorcium vedené firmou Skanska, jako hlavním partnerem, zajišťuje celkové financování projektu ve výši 620 mil. EUR. Tato částka kryje náklady výstavby a následný provoz po dobu 24 let. Celkový přijatý úvěr tvoří 3 separátní tranše s celkovou hodnotou 307 mil. EUR. První segment, v hodnotě 153 mil. EUR pochází od EIB, financuje přípravnou a stavební fázi. Druhý segment, 77 mil. EUR, zajišťuje Nordic Investment Bank (NIB). A konečně třetí segment, rovněž v hodnotě 77 mil. EUR představují komerční zdroje bankovních domů Royal Bank of Scotland, Svenska Handelsbanken a Nordea. Doba splatnosti úvěru NIB je stanovena na rok 2027, doba splatnosti komerčních úvěrů pak na rok 2028, tzn. rok před uplynutím koncesní doby. Úroková sazba komerčního úvěru se v tomto případě udává jako obvyklá pro vládní projekt v severní Evropě. Nastavení zdrojů tohoto projektu je nepochybně výhodné, 37 % tvoří úvěry finančních institucí, zaměřující se na neziskové financování. Rovněž formulace „úroková sazba obvyklá pro vládní projekt v severní Evropě“ dává tušit úrokovou míru blízkou vládním obligacím (3-4% p. a.).
64
Společnost Bouygues v ČR realizovala stavbu Ruzyňského terminálu
76
Periodicky se opakující nefinancující přístup se používá zejména ve Francii. Za názorný příklad může sloužit francouzská A41, spojující Villy a St. Julien ve francouzských Alpách. Projektová společnost spravovaná firmou Bouygues drží koncesi na zabezpečení výstavby a správy komunikace po dobu 65 let. Dluh projektové společnosti ve výši 900 mil. EUR je financován syndikátním úvěrem bank Calyon, HBoS a HSBC. Doba splatnosti je v tomto případě rozložena do několika termínů v průběhu periody 65 let. Po skončení stanoveného období se bankovní sdružení zavazuje poskytnout navazující refinancující úvěr. V mírně obměněném režimu běží i stavba a provoz dálnice A19, spojující francouzská města Artenay a Coutenay. Stavba v hodnotě 600 mil. EUR představuje prioritu dopravní politiky současné centrální francouzské vlády. Na projekt je rovněž aplikována 65-ti letá koncese, s tím rozdílem, že stavbu zajišťuje společnost Vinci a financuje investiční společnost Arcour. Kromě komerčního financování je pro potřeby projektu rovněž vyčleněno 80 mil. EUR jako veřejná podpora. U výše zmíněných francouzských projektů nejsou informace o úrokových sazbách přijatých úvěrů veřejně přístupné. Specifičnost projektů PPP způsobuje, že jediné relevantní jištění úvěru může nabídnou vládní nebo municipální autorita. Pro zajištění úvěru se obvykle sahá k vládním garancím. Ty mohou mít podobu: 1) garance splátek úroků, 2) garance splátek úvěru. Garance úvěru ze strany veřejnoprávní autority není samozřejmá. Její použití musí být dostatečně zřetelné z projektového záměru. Pokud k ní obě stany přistoupí, následně musí být garantovaná část úvěru vykázána ve veřejném rozpočtu podle obvyklé metodiky k vykazování vládních garancí. Aplikace vládních garancí a obdobných zajišťovacích instrumentů vytváří prostor pro maximální redukci finančních nákladů projektové společnosti. Pro ziskovost projektů PPP platí důležitá implikace. Zisk projektové společnosti je dosahován pouze v rozvinutých tržních ekonomikách (Francie, Itálie, Velká Británie), naopak v nízko a středně příjmových zemích (Mexiko, Jihovýchodní Asie, Afrika) nese projektová
77
společnost ztrátu, která je hrazena prostřednictvím veřejných rozpočtů. Celkové náklady veřejné služby nejsou schopni spotřebitelé prostřednictvím uživatelských poplatků uhradit. Úvěry poskytnuté na infrastrukturní projekty PPP se běžně hodnotí ratingem AAA, A+, nebo jiným ekvivalentem vysoké bonity. Vysoký rating pramení v prvé řadě z nízké míry rizika a dále z široké státní zainteresovanosti na aktivitách projektové společnosti. Stát zastoupený různými organizačními složkami státní správy si udržuje svůj vliv na chod projektové společnosti prostřednictvím své majetkové účasti v projektové společnosti. Tomu odpovídají i úrokové sazby úvěrů, které jsou srovnatelné s vládními obligacemi nebo je jen nepatrně převyšují v případě, že veřejnoprávního partnera představuje municipální autorita. V případě veřejných služeb jako školství nebo zdravotnictví rating projektů klesá. Nejnižší hodnocení projektu PPP provedla agentura Standard & Poor's v roce 2003 pro emisi obligací určených pro financování Centrální nottinghamské nemocnice. Tento projekt patří ve Velké Británii mezi jeden z největších v oblasti veřejného zdravotnictví. K nízkému hodnocení kromě jiného přispěl i fakt, že obligace nejsou standardním nástrojem financování projektů PPP. Emise pevně úročených obligací v hodnotě 320 mil. GBP a další navazující emise variabilně úročených obligací v hodnotě 32 mil. GBP vydaná prostřednictvím Deutsche Bank byla hodnocena stupněm BBB. S přispěním Deutsche Bank se ovšem podařilo zvládnout emisi nad očekávání dobře. Byla skoupena jediným zájemcem, jehož identita se přísně tají. Postup při splácení úvěru projektovou společností odpovídá charakteru činnosti projektové společnosti. Po dobu stavby (přibližně 5-6 let) společnost negeneruje žádné příjmy, ty vznikají až po kolaudaci a uvedení kapacity do provozu. Zatížit projektovou společnost splátkami úvěru ve fázi výstavby, kdy hlavní část nákladů nese developer lze hodnotit jako vysoké riziko pro budoucí úspěšné fungování projektu. Do termínu kolaudace stavby projektová společnost úrokové náklady z úvěru kapitalizuje. V případě, že jsou použity pro financování stavby obligace, což je v evropských podmínkách ojedinělý případ, stát garantuje platbu úroků z emise. 65 Celkové náklady cizích zdrojů ovlivňuje 8 klíčových faktorů: Velikost projektu, požadavky na dostupnost prostředků, doba splatnosti úvěru, doba kapitalizace úroků,
65
LEWIS, M. K. - GRIMSEY, D., Public private partnerships: the worldwide revolution in infrastructure provision and project finance, Cheltenham, UK, Edward Elgar, 2004 str. 133
78
bankovní marže, rating projektu, kauce a konečně poplatek za poskytnutí půjčky. (Sumarizace v příloze) Náklady na komerční zdroje a jejich administraci bývají obvykle vyšší než obdobné náklady na ryze veřejné projekty. Oproti tomu všechny komerční náklady lze jednoznačně identifikovat, eventuelně s nimi dále pracovat prostřednictvím standardních nástrojů finančního řízení.
12.4 Podřízený dluh Míru úročení podřízeného dluhu nelze implicitně stanovit. Podle dostupných zdrojů z dosud realizovaných projektů je možné ji odhadnout v intervalu 13 - 20 % p. a.. 66 Podřízený dluh je vytvořen pro financování dluhu projektové společnosti na základě smluv o podřízeném dluhu. Požadavky na podřízený dluh a investor hradící složku podřízeného dluhu musí být známi ke dni podpisu smlouvy o projektu. Pojem podřízeného dluhu pro projekty PPP nelze přesně definičně zakotvit. Nákladová struktura a přesné složení podřízeného dluhu nepatří ke standardně publikovaným informacím. Jeho složení záleží výlučně na libovůli projektové společnosti. Význam podřízeného dluhu lze stručně shrnout jako významný finanční zdroj, který v případě nutnosti kryje náklady projektové společnosti a po generování zisku odčerpává část prostředků pro platbu dividend. Pro realizované projekty platí, že obecně nižší míru zhodnocení kapitálu má projektová společnost snahu kompenzovat prostřednictvím vyšších úrokových sazeb podřízeného dluhu. Pro vhodnou strukturu dluhu neexistují žádná pravidla. Jeho rozvrstvení odpovídá záměrům a cílům projektové společnosti. Závisí výhradně na investorovi jakou zvolí formu financování. Zvolený způsob financování a struktura závazkového portfolia odpovídá výhradně cílů projektové společnosti a požadavkům na zhodnocení kapitálu. Ať už bude struktura závazkového portfolia jakákoliv, při jeho vytváření je potřeba, zhodnotit budoucí vývoj příjmů projektové společnosti. Protože pouze dostatečná výše příjmů vytváří předpoklad k uspokojení věřitelů a docílení potřebné míry návratnosti vložených prostředků. Projekt bez relevantních prognóz vedený pouze nadšením pro věc obvykle končí nezdarem. Základní vlastností projektů PPP, kterou se podstatně liší od konvenčních zakázek, je možnost ukončení projektu pro nenaplnění cílů. V podobných případech je 66
13 % p. a. - odhad Živnobanka 2004, 12,8 % p. a. britský projekt Fazekerley, 19,8 % p. a. - britský projekt Bridgend
79
ovšem nutné důsledně vyvodit odpovědnost a reálně vyčíslit vzniklé ztráty. Kontinuální dotování nebo dodatečná skrytá veřejná podpora efektivnímu nakládání s veřejnými prostředky neprospívají, pouze kryjí nechtěné nebo záměrné omyly.
12.5 Financování údržby projektovou společností Financování údržby projektovou společností lze vyjádřit jako klasickou potřebu firmy na zabezpečení provozního kapitálu. Pro financování běžné údržby se pak logicky nabízí použití konvenčního provozního úvěru v kombinaci s leasingem potřebných strojních zařízení. Na financování náročnější nepravidelné údržby jako například „tenké frézování“ je pak nutné vytvářet rezervy z běžného hospodaření případně sjednávat další úvěry nad rámec původních úvěrových smluv. Znovu je nezbytné zdůraznit, že dálnice se neodpisují, proto s odpisy nelze ve finančním řízení projektové společnosti počítat jako se zdrojem. Leasing strojních zařízení je i v dnešní organizaci konvenční údržby běžnou praxí, proto není důvod předpokládat, že by projektová společnost zásadně měnila způsob jejich zabezpečení. U leasingu technických prostředků platí pro privátní a veřejnou sféru v podstatě stejné podmínky. Současný strojní park se i přes veškerou snahu o regeneraci vyznačuje vyšším stářím. Účelný leasing nové techniky tak nepochybně přispěje k lepšímu technickému stavu vozovek. Provozní úvěr projektové společnosti bývá obvykle sjednáván u stejných finančních institucí, které se podílí na komerčním kapitálovém financování projektové společnosti. Běžnou konstrukci úrokové míry provozního úvěru projektové společnosti pak lze vyjádřit vzorcem PRIBOR + X % Pro všechny projekty PPP, bez rozdílu typu země platí, že časová specifika projektů PPP a s tím spojený dlouhodobý horizont generování příjmů odkazují projektové společnosti takřka vždy na rozsáhlejší provozní úvěrování.
12.6 Vývoj příjmů a nákladů v čase Příjem projektové společnosti je tvořen platbami za poskytnutou službu případně dalšími platbami získanými na bázi reciproční dohody s veřejnou autoritou. (např. nájemné z přilehlých pozemků). Projektová společnost generuje příjmy až poté, kdy reálně deklaruje provedené výkony. Veškeré úhrady veřejnoprávního partnera realizované pro projektovou společnost do data kolaudace je nutné vykázat jako veřejnou podporu.
80
Projektová společnost musí být připravena na důsledné plnění kvalitativních parametrů projektu. Pokud získaná kvalita služby neodpovídá smluvně sjednanému rozsahu nebo odporuje best practice daného oboru, veřejnoprávní partner by měl být schopen zadržet platbu a klasifikovat ji jako neoprávněnou. Pro klasifikaci plnění sjednaných parametrů je vhodné dojednat přesnou metodiku hodnocení kvality. Jako vhodný a efektivní nástroj může sloužit scoring s bodovým hodnocením jednotlivých parametrů. Výše dosažených bodů se pak odráží do stupnice akceptovatelnosti. Pokud bodově nenastávají žádné komplikace projektová společnost inkasuje platbu v plné výši. V momentě kvalitativních rozporů může být platba krácena, až zcela zastavena. V podnikovém managementu toto hodnocení odpovídá tzv. Semaforu. 67 Každý kontrakt by měl obsahovat taková ustanovení, ze kterých je dostatečně srozumitelné, za co projektová společnost konkrétně získává platbu. Kontrakt rovněž musí projektovou společnost motivovat k efektivnímu poskytování služby, tak aby nevznikaly neefektivity nárazovým přetížením nebo naopak nevytíženost v sedlech. Odhadnout cash flow dopravních projektů PPP je nesmírně obtížné. Zvláště pokud ve velké míře přenášejí riziko z nedostatečné dopravy na developera projektu. Odhad cash flow se pak výlučně opírá o dopravní prognózu. Případné „přestřelení“ nebo naopak podhodnocení objemu dopravy má pro projekt devastující následky.
U projektů s podhodnocenými odhady projektová společnost
zbuduje stavbu, která v podstatě neřeší dopravní problémy a neplní svou funkci. Naopak přílišný optimismus v podobě naddimenzovaných projektů vede ve finální fázi ke krachu metody PPP. V rámci udržení funkčnosti zbudovaných kapacit pak převládne v organizačním zabezpečení veřejný prvek a zbudovaná kapacita nutně musí přejít do správy a majetku veřejného sektoru. Projekty PPP nejsou koncentrovány na krátkodobé efekty, ale pracují v dlouhodobých časových horizontech. To, co se z krátkodobého hlediska může jevit jako nereálné v horizontu 20-30 let může plně uspokojovat dosud skrytou poptávku. Graf 5 (v textu) ilustruje časové rozložení příjmů a nákladů generické projektové společnosti během standardního 30-ti letého projektu.
67
Široce rozšířený nástroj interních kvalitativních auditů.
81
Graf 5: Vývoj nákladů a příjmů generické projektové společnosti v období 30 let 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0
2 Stavba
4
6
8
Dluhová služba
10
12
14
16
Operační náklady
18
20 Daň
22
24
26
28
30
Generované prostředky
Zdroj: Balfour&Beatty 2005
Projekty PPP charakterizuje značná časová nekonzistence příjmů a výdajů. Ke generaci prostředků dochází až po uvedení kapacity do provozu. V prvních šesti letech je projektová společnost zatížena především náklady na stavbu. Po zprovoznění kapacity rostou operační náklady nutné k výkonu běžné a mimořádné údržby. Další podstatné zvýšení operačních nákladů nastává po 16 a 24 letech provozu, což je doba, kdy je nutné provádět náročnější rekonstrukce svrchní části vozovek. Po termínu kolaudace začíná rovněž běžet doba splácení úvěrů. V případě uvažované generické projektové společnosti se náklady dluhové služby postupně snižují až k úplnému uhrazení závazků po skončení 30-ti let provozu kapacity. Projektová společnost generuje prostředky po šesti letech určených pro výstavbu. V následujícím období předpokládáme rostoucí objem dopravy, který kapacitu použije a následně i rostoucí objem inkasovaných finančních prostředků. Nárůst odpovídá obecným trendům v silniční dopravě. Dosud nebyl zaznamenán dopravní projekt u něhož by v horizontu 5-ti let klesl objem počtu uživatelů. V horizontu 30 a více let není možné, aby projekt dálniční stavby trpěl nedostatkem uživatelů. V období posledních padesáti let dochází ke kontinuálnímu růstu dopravních objemů a zvyšování počtu registrovaných automobilů. K disproporci mezi plánovanou kapacitou a reálným množstvím uživatelů může dojít pouze krátkodobě. Graf 6 (v textu) ilustruje standardní vývoj cash flow generických projektů PPP. Po záporných hodnotách, které kulminují ke kolaudaci stavby projektová společnost postupně začíná generovat prostředky k uhrazení dluhů a k vytvoření očekávaného zisku. 82
Graf 6: Vývoj 2letého a kumulativního cash flow generické projektové společnosti Kumulativní
2 roční 25
140
20
120 100
15
80
10
60
5
40 0 0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
22
-5
24
26
28
30
20 0
-10
-20
-15
-40
-20
-60 2 roční cash flow
kumulativní cash flow
Zdroj: Balfour&Beatty
Pro verifikaci Grafu 6 však dosud neexistují potřebná data. Zatím žádný z realizovaných projektů neběží déle než 10 let. Graf 6 zachycuje předpokládaný generický, nikoliv reálně fungující projekt. Velká část projektů se dosud nachází v tzv. cash outflow fázi, kdy developer dosud provádí výstavbu nebo očekává naběhnutí prognózovaného objemu provozu.
13. Vývoj Public Private Partnership Dosud nejvyšší stupeň rozšíření dosáhl koncept PPP ve Velké Británii, v průběhu uplynulých 12 let bylo realizováno 662 projektů ve všech kapitolách veřejných rozpočtů. Detaily zachycuje Tabulka 17 (Graf 18 v Příloze 9). Po vzestupné fázi druhé poloviny 90tých let, která je úzce spojena s labouristickou vládou Tonyho Blaira, je patrná současná stabilizace a pokles počtu aktivit. Rapidní nárůst počtu projektů mezi lety 1997-2000 zapříčinilo nejen zakládání nových projektů, ale i částečná privatizace stávajících plně veřejně zabezpečovaných a financovaných aktivit. Transformace konvenčních veřejných zakázek do projektů PPP se dotkla především školství, zdravotnictví a servisních služeb na komunální úrovni. Pojmem privatizace v této souvislosti představuje prodej majetkových podílů v dosud plně veřejných společnostech a dále rozsáhlý outsourcing servisních služeb, kdy pro zajištění veřejné služby byl vytvořen specifický subjekt. Předmětem činnosti takto vytvořených projektových společností je především externí poskytování služeb pro jednoho veřejné 83
objednatele. Projektová společnost v rámci své činnosti rozlišuje mezi zákazníkem, kterého představuje veřejný subjekt a klientem, který je naopak reprezentován občanem. Zákazníka vždy představuje veřejný sektor, rozsah klientely se v návaznosti na předmět projektu mění. Klientela většinou nehradí celkové náklady projektu, ale s veřejným sektorem se spolupodílí na úhradě. Postupem času je zřejmé, že ne všechny veřejné zakázky lze transformovat do projektu PPP. PPP nemůže 100 % suplovat konvenční zabezpečení vládních zakázek. I když správci věčně deficitních rozpočtů by podobnou zkratku nepochybně uvítali. Tabulka 17: Britské projekty PPP v letech 1992-2004 (hodnota v mil. GBP) Hodnota Rok Počet projektů projektů 68 5 518,50 1992 1 1,60 1993 2 10,50 1994 11 667,50 1995 38 1 560,10 1996 60 2 474,90 1997 86 2 758,00 1998 99 2 580,40 1999 108 3 934,20 2000 85 2 210,80 2001 70 7 732,50 2002 52 14 854,10 2003 45 2 809,80 2004 Celkem 662 42 112,90 Zdroj: HM Treasury 2005
Z tabulky je patrné, že ačkoliv ve Velké Británii počet projektů klesá. Hodnota projektů se naopak zvyšuje. Za extrémní lze označit hodnotu roku 2003. Téměř 73 % hodnoty roku 2003 (10 776,9 mil. GBP) představují 3 projekty: Dva z nich se týkají dopravy, konkrétně dostavby Londýnského metra, poslední z těchto tří projektů je správa satelitu Skynet 4 a příprava projektu satelitu Skynet 5. Za povšimnutí stojí fakt, že projekt „Železničního koridoru Východní Temže“ (viz část 5.1) není realizován jako jeden celek, ale je pro lepší realizovatelnost rozfázován do jednotlivých částí. Dosud bylo přistoupeno k realizaci dvou částí projektu. První byla
68
Hodnota projektu – Celková hodnota projektu vytvořeného soukromou společností k zajištění veřejné služby. Veřejná služba je specifikována jako předmět projektu PPP.
84
provedena v roce 1996, druhá v roce 2003, z celkově zamýšleného rozsahu 2,7 mld. GBP je však dosud realizováno jen 367 mil. GBP. I když se aplikace PPP absolutně nehodí pro projekty s finančními nároky pod 20 mil. GBP, prezentovaná data vyvracejí domněnku, že PPP je vhodné pouze pro extrémně velké projekty jakými jsou stavby dopravní infrastruktury. Tabulka 18 zachycuje strukturu projektů podle jednotlivých sektorů (Graf 19 v Příloze 9). Ačkoliv doprava vytváří absolutně nejvyšší podíl 50,65 % celkové hodnoty. Pravdou zůstává, že pouze zlomek z celkové sítě dálnic je financován prostřednictvím PPP. Na dominantní hodnotě sektoru dopravy se podílí především projekty metra a řešení městské dopravy typu suburbáních drah. V průběhu uplynulých 12 let bylo v dálniční infrastruktuře realizováno 14 projektů v celkové hodnotě 1 989 mil GBP, což představuje cca 4,7 % celkové hodnoty všech projektů PPP. Ani v jednom případě se nejednalo o stavbu páteřní komunikace, ale pouze o duplicitní kapacity a bypasy. Výběr mýtného na bázi výkonnostních poplatků reálně funguje pouze na 27 mílích tříproudové dálnice M6. Všechny ostatní projektové společnosti jsou financovány prostřednictvím šedého mýtného. Tabulka 18: Struktura projektů PPP ve Velké Británii v letech 1992 – 2004 Sektor Cla a daně Commonwealth a zahraničí Doprava Finance Kultura, Média a Sport Obrana Průmysl a obchod Severní Irsko Skotsko Soudnictví Školství Úřad Premiéra Úřad pro práci a důchodové zabezpečení Úřad pro rodinu Vnitro Wales Zdravotnictví Životní prostředí, Zemědělství Celkem Zdroj: HM Treasury, hodnota v mil. GBP
85
Počet projektů 2 2 43 2 7 52 8 39 81 13 121 61 11 37 8 33 129 13 662
Hodnota projektů 170,3 91,0 21 332,0 189,0 68,6 4 364,8 180,8 529,8 2 238,3 306,4 2 922,8 972,1 1 341,0 1 095,8 453,8 551,3 4 672,4 632,7 42 112,9
Velké projekty PPP jsou v celkovém počtu realizací v menšině, i když nepochybně vyvolávají rozsáhlou publicitu a garantují nejzajímavější výnosy. Co do počtu projektů, většina projektů PPP ve Velké Británii je realizována v sektorech školství nebo zdravotnictví. Další velkou část realizací tvoří projekty provedené s podporou lokálních autorit. Nejvíce projektů, co do počtu bylo realizováno ve školství (121 projektů, v hodnotě 2 292 mil. GBP) a dále ve zdravotnictví (129 projektů, v hodnotě 4 901 mil. GBP). Tyto projekty byly realizovány s přispěním autorit příslušných rezortů. Graf 7 (v textu) statisticky prezentuje vývoj hodnoty projektů zabezpečovaných prostřednictvím PPP. Hodnota roku 2003 je očištěna o 3 velké realizace (viz výše). Ze statistické prezentace jsou patrné výrazné fluktuace v očekávané hodnotě realizovaných projektů. Graf 7: Statistická prezentace hodnoty projektů PPP v letech 1992-2004 (v mld. GBP) 9 000 8 000
y = -14,719x 3 + 88204x 2 - 2E+08x + 1E+11 R2 = 0,6788
7 000
7 732,50
6 000 5 000
2 809,80
2 758,00
3 000
2 580,40
2 474,90 2 000 1 000
4 077,10
3 934,20
4 000
518,50 1,60
0 1992
2 210,80
1 560,10 10,50
667,50
1994
1996 Hodnota projektů
1998
2000
2002
2004
Polynomický (Hodnota projektů)
Zdroj: Vlastní zpracování
Z dostupných dat lze na obecný trend v aplikaci PPP usuzovat jen velmi těžko. Fluktuace v počtu projektů a jejich očekávané hodnotě zapříčiňuje nemožnost jasné izolace trendu. Spíše je možno říct, že PPP slouží jako platforma k nesnadno prosaditelným a obtížně financovatelným projektům než jako univerzální nástroj k ozdravení veřejných financí.
86
14. Mezinárodní rozšíření koncepce PPP v silniční infrastruktuře Současný trend veřejných financí přeje realizacím na bázi PPP. Od počátku devadesátých let proběhla skoro ve všech evropských zemích některá investiční akce v režimu PPP (viz Příloha 10). Dnešní vlády bez rozdílu politické orientace jsou PPP nakloněny i za situace, kdy metodika stanovení veřejného dluhu neumožní vyvádět závazky z takto realizovaných staveb mimo veřejné rozpočty. Koncept PPP nepochybně ovlivnil a ovlivňuje tvář veřejných financí na konci 20. a počátku 21. století. Kromě Velké Británie je koncept široce rozšířen v Irsku a postupně se začíná etablovat v zemích Beneluxu a Skandinávii. Narozdíl od britského systému se francouzské pojetí PPP zakládá na koncesních oprávněních. I když z pohledu mnoha autorů nelze na koncesi pohlížet jako na klasický rámec projektu PPP. Stejně tak ve francouzských reáliích se PPP používá k financování podstatně grandióznějších staveb než je tomu běžné v podmínkách dalších států. Výkyvy v počtu realizací PPP ve vysokopříjmových evropských zemích nutí stávající zavedené konzultantské společnosti k aktivnějšímu vyhledávání příležitostí napříč celým kontinentem. Růstový
potenciál
zemí
střední
a
východní
Evropy
ve
spojení
s
dosavadní infrastrukturní nedostatečností, kterou bude nutné zásadně řešit, a dále s omezenou kapacitou veřejných financí, vytváří optimální podmínky pro vůli k PPP. Zároveň však tato vůle hrozí nebezpečím realizace PPP jako určité módní vlny. Výnosy konzultantských a právních společností podílejících se na realizaci PPP nejsou obvykle vázány na úspěch realizace nebo případnou úsporu veřejných financí. Projekty PPP se však pro svůj rozsah, právní a ekonomické zajištění bez podobných servisních činností neobejdou. S rostoucí ekonomickou výkonností středoevropského prostoru a stupňujícími se požadavky na náročné projekty poroste i zájem etablovaných poradenských společností na realizaci lokálních veřejných projektů. Širší zapojení soukromých poskytovatelů a zahrnutí dalších zdrojů kapitálu přispívá k vyššímu hospodářskému potenciálu infrastrukturních kapacit. Základní problém realizace PPP představuje: a) právní řád, b) fiskální kultura
87
Koncept PPP se netěší oblibě ve všech evropských zemích, ale pouze v těch v nichž převažuje anglosaské pojetí právního řádu a fiskální kultury. (Velká Británie, Irsko). Implementaci PPP nahrává právě flexibilní právní řád založený na precedentu. Anglosaské pojetí práva důrazněji vymáhá závazky z existujících smluv. Možnost implementace PPP v enormně spletitém právním řádu Itálie, s obsáhlým a místy nejasným Obchodním a Občanským zákoníkem je krajně obtížná, až nereálná. 69 Kromě právního řádu hraje důležitou roli i fiskální kultura dané země. Ve Velké Británii a Irsku jednoznačně převažují platby šedého mýtného, kdy stát hradí provozovateli mýtné z fiskálního fondu podle toho jaké množství automobilů kapacitu využije. Kromě šedého mýtného projektová společnost v některých případech inkasuje nájem z trasy, jehož nárok vzniká na základě smluvní realizace stavby a nezávisí na skutečném užití kapacity. Tento koncept ovšem přímo odporuje filozofii PPP a její snaze o adekvátní míru dělby rizika mezi soukromého a veřejnoprávního partnera. Přímé uživatelské poplatky přináší nezdar mnoha potenciálně úspěšných projektů. V některých zemích zvedají vlnu nevole a odsuzují projekty k zániku (Maďarsko, Portugalsko). Ačkoliv přímé uživatelské poplatky nabízí vysoce transparentní výnos projektové společnosti a stejně tak jednoznačně definují výši uživatelské hodnoty, která bezprostředně zohledňuje úsporu na pohonných hmotách, rychlosti, bezpečnosti a včasnosti přemístění. Ke krachu projektů dochází pokud neexistuje dostatečné vytížení kapacity. Při použití kapacity nenastává jasná výhoda, užití alternativních cest je stejně nákladné nebo levnější. Další neopomenutelný činitel neúspěchu spojený především s přímým výběrem uživatelských poplatků se nazývá Hurry-Up-and-Wait Faktor. Lze popsat tak, že ztráta efektivity z užití kapacity vzniká v úzkých hrdlech infrastrukturní kapacity, v místech, kde se spojují zátěžové proudy; v těchto místech často vznikají zácpy a výhody užití kapacity jsou negovány. Bohužel nejčastěji vznikají zácpy při inkasu uživatelských poplatků nebo na frekventovaných městských sjezdech s vysokým potenciálem uživatelů. Dalším faktorem, který ovlivňuje implementaci PPP především v nových členských zemích EU je infrastrukturní nedostatečnost dané země. Výrazný potenciál pro rozvoj PPP představují právě země střední a jihovýchodní Evropy, ve kterých rozšíření dálniční sítě výrazně zaostává za nutnými hospodářskými potřebami. Charakter PPP v zemích s již
69
LEWIS, M. K. - GRIMSEY, D., Public private partnerships: the worldwide revolution in infrastructure provision and project finance, Cheltenham, UK, Edward Elgar, 2004 str. 4
88
rozvinutou sítí (Nizozemí, Belgie) a u zemí s rozvíjející se sítí (Chorvatsko, Maďarsko) bude vždy odlišný. Zatímco v Nizozemí nebo Belgii budou investice směřovat především do duplicitních kapacit a svým způsobem separátních projektů lokálního významu, v Chorvatku či Maďarsku se bude vesměs jednat o zásadní zakázky s širokým národohospodářským dopadem, které ovlivní směřování infrastrukturních trhů na desítky let dopředu. Příloha 10 prezentuje silniční projekty PPP realizované v evropských zemích do roku 2005. Z tabulky je patrné, že ne všechny země jsou konceptu PPP otevřeny. Země, kde nedošlo k žádným realizacím jsou ovšem v menšině. Tradičně mimo hlavní proud trendů veřejných financí stojí země se silným veřejným sektorem jako Švédsko a Dánsko a stejně tak i země, ve kterých je potenciál v oblasti silničních projektů malý jako je Německo, jehož dálniční síť je i se zohledněním infrastrukturní zaostalosti nových spolkových zemí v evropském kontextu nadprůměrně rozvinuta.
15. Komparace konvenčního financování a metody PPP Srovnávat konveční vládní financování a financování prostřednictvím metody PPP je velmi obtížné. Zatímco konvenční zabezpečení uvažuje v horizontu 5-6 let, metoda PPP rozkládá náklady do celkové doby životnosti projektu (30 let a více). U projektů současných dálničních staveb musíme brát v úvahu dopravní nároky let 2030-2050. Základem komparace konvečního financování a metody Public Private Partnership vychází ze samostatné analýzy SWOT obou uvedených metod. V návaznosti na skutečné zatížení a reálné časové rozložení nákladů metoda PPP odlišně strukturuje i výdaje na realizované projekty. Výdaje se převádí do budoucnosti a následně rozkládají podle stupně budoucího využití dopravní kapacity. Metoda PPP v budoucnu zvyšuje mandatorní výdaje veřejných rozpočtů pouze v případě, že developer není výslovně zainteresován na poptávce po užití zbudované kapacity. Pokud
použijeme
jako
srovnávací
kriterium
konvenčních
a
projektově
realizovaných staveb výši úrokových sazeb použitých prostředků, z analýzy vyjde vždy výhodněji konvenční zabezpečení. Soukromý kapitál nepracuje na neziskové bázi a jeho úrokové marže budou vždy vyšší než marže vládních dluhopisů nebo úvěrů získaných od mezivládních institucí. 89
Analýza SWOT koncepce PPP Přednosti
Nedostatky
•
rozšíření spektra finančních zdrojů
•
vytváří prostor pro korupci
•
dodržení dodacích lhůt
•
posiluje
•
zlepšení kvality služeb
•
přenesení rizik na soukromého partnera
•
používá dražší finanční zdroje
•
integrace
•
vyvádí
• •
manažerských
provázanost
veřejných
a
soukromých subjektů
metod
do
skutečnou
výši
závazků
řízení veřejných projektů
veřejných rozpočtů do mimorozpočtové
předpoklad pro lepší zvládnutí výkyvů
sféry
cen vstupů
•
narušuje hospodářskou soutěž
veřejná kontrola projektové společnosti
•
v případě nezdaru projektu zesiluje tlak na veřejný rozpočet
•
zvyšuje
cenu
o
náklady
dosud
nepotřebných činností jako pojištění, rozsáhlejší poradenství, atd. • Příležitosti
komplikované smluvní provázání
Hrozby
•
menší komunální projekty
•
projekty se silnou veřejnou kontrolou
•
větší počet realizací v návaznosti na
•
netransparentnost výběru soukromých partnerů
•
silná
provázanost
zadavatelů
a
realizujících subjektů
reformu veřejných financí •
vysoké uživatelské poplatky
•
rigidní a komplikovaný právní rámec
Zdroj:Vlastní zpracování
Z vyjádření
analýzy SWOT převažují nedostatky
PPP, závažný je faktor vytváření
prostotu pro korupci. Rovněž ohrožením v prostředí pro využití koncepce PPP je opět netransparentnost výběru soukromých partnerů.
90
Analýza SWOT koncepce konvenčního financování Přednosti
Nedostatky
•
nízké náklady finanční zdrojů
•
omezené zdroje
•
není nutnost dalších finančních nákladů
•
prolongace termínů dodání
•
transparentnost vykazování závazků
•
navyšování nákladů
•
problémy s kvalitou služeb
Příležitosti
Hrozby
•
dokončení základní dálniční sítě
•
omezený rozsah prostředků
•
opravy stávajících kapacit
•
skrytý dluh na komunikacích
•
problémy
s plněním
kvalitativních
parametrů •
vliv lobbystických skupin
Zdroj:Vlastní zpracování
Z provedené analýzy vyplývá existence přínosů a rizik orientovaných na koncepci Public Private Parnership a konvenčního financování. Následující Tabulka 19 dokumentuje veškeré faktory ovlivňující cenu komerčních úvěrových zdrojů projektů PPP. Z tabulky je patrné, že se jedná o podstatně širší spektrum nákladových činitelů, než je tomu u běžného konvenčního financování. U financování projektů PPP se klade vysoký důraz na jejich procesní připravenost. Tabulka 19: Faktory ovlivňující cenu komerčních úvěrů pro projekty PPP Faktor
Popis
Velikost projektu Dostupnost kapitálu Doba splatnosti
- Celková výše úvěru - Maximální výše jednorázového čerpání - Doba po kterou je požadovaná úvěr - Celková doba po níž jsou úroky Doba kapitalizace úroků kapitalizovány Bankovní marže - Zisk z úvěrové operace Rating - Hodnocení projektu Kauce - Poplatek splatný před prvním čerpáním Poplatek za poskytnutí půjčky - Náklady administrace úvěru Zdroj: HM Treasury, Vlastní zpracování
91
U financování projektů PPP si je rovněž důležité uvědomit, že celou škálu nákladů souvisejících s financováním může při konvenčním zabezpečení rozpustit veřejný subjekt v rámci svých běžných výdajů, bez toho aniž by se explicitně vztahovaly k projektu, jedná se především o náklady administrace projektu. U realizace pomocí PPP k podobným řešením však sáhnout nelze a v konečném důsledku se v celkové ceně projektu tyto dosud účetně skryté činnosti projeví. Z tabulky 19 je patrné, že cenu komerční zdrojů ovlivňuje více proměnných, než je tomu běžné u neziskového kapitálu. Zároveň opticky nižší úroková sazba může být ve finální fázi kompenzována prostřednictvím vyšších poplatků za zprostředkování úvěru. Graf 8 (v textu) zachycuje odlišnou časovou strukturu vládních výdajů v případě úhrady infrastrukturní stavby přímou platbou z vládního rozpočtu, v případě financování neziskovým úvěrem a v případě metody PPP s úhradou na bázi šedého mýtného. Z uvedeného grafu vyplývá, že v ideálním případě je nejvýhodnější variantou financování prostřednictvím neziskového úvěru a následné konvenční zabezpečení údržby. V praxi tento koncept naráží na malé disponibilní množství neziskových úvěrů a nezdravý stav veřejných financí.
Graf 8: Časové srovnání výdajů podle použitých metod 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500
Přímá platba státu
Metoda PPP
Splátky úvěru a údržba
Zdroj: Živnobanka, Vlastní výpočty
92
30 20
28 20
26 20
24 20
22 20
20 20
20
18
16 20
14 20
12 20
10 20
06
04
02
08 20
20
20
20
20
00
0
Financování prostřednictvím neziskových úvěrů je dlouhodobě nejvýhodnější variantou zabezpečení pokud se jedná o cenu zdrojů. Bohužel neřeší neefektivnosti současného zabezpečování vládních zakázek. Současný neuspokojivý stav komunikací a praxe realizace vládních zakázek si však vynucují kvalitativní změnu přístupu. Mezi chronické nešvary současných vládních zakázek patří nedodržování smluvních dodacích lhůt a překračování rozpočtových rámců. Skutečnost je zachycena v Tabulce 20. Tabulka 20: Překročení rozpočtu vybraných infrastrukturních staveb Evropa
Severní Amerika
Standardní Průměrné Průměrné odchylka Projekty překročení Projekty překročení ceny rozpočtu* rozpočtu* projektu* 15 43,4 52 18 25,7 Tunel, most 143 22,4 24,9 24 8,4 Cesta Zdroj: Grimsey D., Lewis M., 2004, *) v %
Standardní odchylka ceny projektu* 70,5 49,4
Programové překračování plánovaných výdajů se obvykle dává do souvislosti se slabou zainteresovaností stavebníků na ekonomických faktorech realizovaných staveb. Vedle programového navyšování nákladů hraje výraznou roli i ignorování rizik cenových fluktuací. Kromě jiného žádná konvenční metoda zabezpečení nevyužívá nástroje řízení cenových rizik, jako jsou zajišťovací operace proti cenovým fluktuacím. Současné navyšování cen liniových staveb zapříčiňuje i slabé zpracování a nedostatečné projednávání projektové dokumentace a přípravy. Toto je zapříčiněno především byrokratickými postupy zodpovědných institucí a setrvačností v jednání. Tabulka 21 Zachycuje vztah kapitálových nákladů a nákladů provozu. Z tabulky je jednoznačně patrno, že kapitálové náklady projektové společnosti jsou vždy vyšší než veřejné instituce. Jediný prostor pro zvýšení efektivity zabezpečení tak vzniká úsporou nákladů běžného provozu. Tabulka 21: Komparace kapitálových nákladů a nákladů provozu
Kapitálové náklady Náklady provozu
Konvenční zabezpečení Nižší Vyšší
Zdroj: HM Treasury 2005
93
PPP Vyšší Nižší
Z tabulky vyplývá, že projektová společnost pro docílení minimálně stejných podmínek stavby jako u čistě konvenčního zabezpečení, musí vyšší kapitálové náklady kompenzovat úsporami na běžném provozu. Případný zisk projektové společnosti pak můžeme jednoduše interpretovat jako hodnotu toho, co by bylo promrháno plně konvenčním zabezpečením. Koncepce PPP nepředstavuje řešení všech obtíží při zabezpečování veřejných statků a krytí potřeb klasicky uspokojovaných vládní nebo municipální sférou. Neuspokojivý stav infrastruktury však nutně vyžaduje řešení v podobě efektivnějšího spravování dostupných zdrojů a nalezení dalších dostupných prostředků z privátní sféry. Aplikací ekonomických a managerských metod v oblasti správy dosud výlučně veřejně a byrokraticky zabezpečovaných aktivit vzniká prostor pro účelnější a účinnější nakládání s veřejnými prostředky. Tabulka 22 srovnává metody veřejné zakázky, privatizace a PPP při zajišťování veřejných statků. Je více než zřejmé, že čistá privatizace nebo naopak plně veřejné zabezpečení nabízí systémově jasné řešení se stoprocentní dělbou odpovědnosti. Koncepce PPP je často vykládána jako východisko k následné privatizaci. Bohužel privatizace z hlediska garance výnosů není pro soukromého partnera natolik atraktivní jako výnosy z metody PPP.
Tabulka 22: Komparace VZ, privatizace a PPP Veřejná zakázka
Privatizace
PPP
Financování stavby
Veřejné prostředky
Prodej stávajících kapacit
Participace soukromých zdrojů
Financování údržby
Veřejné prostředky
Soukromé zdroje
Soukromé zdroje + Platba za poskytnutou službu
Státní správa
Soukromá firma
Soukromá firma
Veřejné
Privátní
Privátní s možností převodu na stát
Platby státu
Pořizovací cena s rizikem překročení a cena údržby
-
Předem dohodnuté poplatky
Stát získává
Kapacita a zisk/ztráta z provozu
Tržba z prodeje majetku
Zajištění služby
Cenu služby
Poplatek jehož výše závisí na specifikaci ve smlouvě mezi státem a privátním partnerem
Řízení Vlastnictví
Uživatel za službu hradí
Quazidaň
Zdroj: Vlastní zpracování
94
Koncepce PPP zvyšuje budoucí výdaje veřejných rozpočtů. Veřejné rozpočty jsou do budoucna zatíženy dalšími mandatorními výdaji, ale zároveň jsou v ekonomice k dispozici funkční infrastrukturní stavby, které budoucí generace fakticky užívají a zároveň splácí.
PŘÍNOSY projektů Public Private Partnership •
Rozšíření spektra finančních zdrojů projektu, je charakteristické že podstatnou část rizika investovaného kapitálu nese soukromý partner projektu, čímž se PPP liší od jiných forem financování, jako je outsourcing a contracting-out, kde podnikatelé sice nesou riziko zisku, ale ne riziko investování kapitálu.
•
Dodržení dodacích lhůt a kvality, soukromé firmy jsou zpravidla lépe schopny dodržet termín výstavby a zabezpečit úspornější projekt, dochází tak ke zlepšení kvality služeb.
•
Integrace manažerských metod do řízení veřejných projektů,
vzniká protože
soukromý partner zabezpečuje celý projekt (realizaci, implementaci, údržbu a financování), což vyžaduje přesnou harmonizaci činností. Partner z veřejného sektoru zabezpečuje definování cílů a kriteria projektu z hlediska veřejného zájmu. Projekt je pod veřejnou kontrolou. •
Předpoklad pro lepší zvládnutí výkyvů cen vstupů, projektové financování se využívá na náročné dlouhodobé investiční projekty, při kterých dochází k rozdělení rizika mezi více partnerů.
•
Motivace soukromého sektoru se děje možností dlouhodobého příjmu, musí však být dodrženy přísné smluvní podmínky o kvalitě dodané služby
RIZIKA projektů Public Private Partnership •
Netransparentnost výběru soukromých partnerů,
vytváří další prostor pro
korupci, což může být velkým problémem, protože malé soukromé společnosti budou vyvíjet tlaky, na co nejúspornější projekty, se snahou nepřekročit náklady. Na rozdíl od běžného způsobu veřejného zabezpečování, kdy stát nebo samospráva platí pořizovací cenu a provozní náklady, se při PPP začíná hradit až dohodnutý nájem po dobudování stavby
95
•
Silná provázanost zadavatelů a realizujících subjektů, podporuje mnohdy silně komplikované smluvní provázání, tato provázanost na základě stanovené koncepce je ještě více posilována a pokud nejsou jasně stanovené smluvní vztahy, může docházet ke konfliktů mezi zúčastněnými stranami
•
Používá dražší finanční zdroje, dochází k proplácení vysokých uživatelských poplatků, zvyšuje cenu o náklady dosud nepotřebných činností jako pojištění, rozsáhlé poradenství apod. Úspora je tak často pouze virtuální. Zdroje projektu jsou klasifikovány podle předpokládaných toků cash-flow, a ne podle historických údajů, jako bývá při klasickém úvěrovém financování
•
Tlak na veřejný rozpočet
zesiluje v případě, že dojde k nezdaru projektu
a
soukromý partner v projektu riziko není schopen unést. Soukromý partner by měl být ochoten nést kompletní riziko, nejen určitou pseudočást sníženou o silnou státní angažovanost .Skutečná výše závazků veřejných rozpočtů je vyváděna do mimorozpočtové sféry •
Komplikovaný a rigidní právní rámec, může dojít k narušení hospodářské soutěže
PŘÍNOSY projektů Konvenčního zabezpečení •
Nejlevnější finanční zdroje pro zabezpečení výstavby mohou být získány na úrovni vládních institucí. Vládní instituce mohou využívat pro své projekty široké spektrum nízkoúročených úvěrových zdrojů a další nenávratné příspěvky z infrastrukturních fondů EU.
•
Infrastruktura není zatěžována dalšími náklady jako je právní a ekonomické poradenství, stejně tak nevzniká povinnosti ani nutnost zbudované kapacity pojistit. Konveční zabezpečení ve si ve svém důsledku nevyžaduje tak široké spektrum dodatečných nákladů jako projekty PPP.
•
Transparentní evidence zbudovaného aktiva je možná pouze pokud jsou zcela zřetelně vymezena vlastnická práva. U zakázek plně hrazených z veřejných rozpočtů je vždy zřejmé, že majetek bude zachycen v rozvaze veřejného subjektu a zrcadlově za něj bude odvedeno transparentní plnění, ať už ve formě splátek úvěru, leasingu nebo přímé platby.
96
RIZIKA projektů Konvečního zabezpečení •
Omezený objem finančních prostředků a nízko úročených úvěrů nutí hledat veřejné instituce i mimo tradiční okruh disponibilních zdrojů. Současné systémy zabezpečení se potýkají s deficity veřejných financí i skrytými deficity ve kvalitě komunikací a celkovém zabezpečení veřejných služeb. Na mnoha úsecích dálnic není možné provést nutné opravy pro nedostatek finančních prostředků.
•
Prolongace termínů je největším nešvarem veřejných zakázek. Většina veřejných objednávek není dodána včas a s pozdním dodáním rostou i náklady na jejich pořízení. Navíc se do cen promítá slabá zainteresovanost stavebníků na efektivní realizaci objednávek.
•
Nedodržování kvalitativních parametrů zapříčiňuje nízkou kvalitu služeb a nižší užitnou hodnotu ze strany uživatelů, situace je zřejmá především v silniční infrastruktuře, kde je údržba komunikací dlouhodobě podceňována.
97
DOPORUČENÍ K
FINANCOVÁNÍ DÁLNIČNÍ INFRASTRUKTURY
Současný nevyhovující stav dopravních kapacit, které neodpovídají nárokům na moderní přepravu požaduje účinná nápravná opatření. Za situace, kdy v ČR není ani přes zvýšenou snahu posledních let dokončena základní dálniční síť a chronický nedostatek zdrojů brzdí některé investiční akce je na projekty PPP pohlíženo jako na nadějné řešení financování.
V diplomové práci je hodnocena vhodnost koncepce Public Private
Partnership, jako alternativní možnosti financování dálniční infrastruktury v České republice. Na základě provedení exploračního výzkumu literárních a dalších dostupných zdrojů řešících financování dálniční infrastruktury byla provedena analýza koncepce PPP financování dálniční infrastruktury v projektech, a to převážně realizovaných v zahraničí. Důvodem zařazení zahraničních zdrojů je skutečnost, že při vyhodnocování této problematiky byla jako východisko uvažována britská definice PPP, jejíž rysy však dosud realizované projekty na komunální úrovni v České republice prozatímně nevykazují. Dalším zdrojem pro doporučení koncepce vhodné pro financování dálniční sítě v České republice bylo provedení analýzy předností a nedostatků PPP a
analýzy předností a
nedostatků konvenčního financování v promítnutí do existujících příležitostí a hrozeb prostředí a následná komparace koncepce PPP a konvenčního financování, z nichž vzešlo stanovení přínosů a rizik koncepce PPP i konvenčního financování. Úspěšné využití koncepce PPP jako alternativní možnosti financování dálniční infrastruktury je
možné využít nejenom za situace, kdy jsou favorizovány nesporné
výhody koncepce PPP, ale musí dojít i k plnému uvědomění si rizik, která při aplikaci této koncepce vzniknou. Následná doporučení jsou nezbytnými podmínkami pro úspěšný průběh realizace projektů PPP: •
Transparentnost výběru soukromého partnera
Transparentní výběr soukromého partnera představuje základní kritérium úspěšnosti celého projektu a je při dlouhodobých projektech klíčovou záležitostí.
Ve oboru
dopravních staveb lze otevřenou soutěž lze narušit celou řadou omezení již při samotném vyhlášení soutěže. Požadavek na reference, provedené realizace nebo finanční krytí projektu může poměrně snadno vyústit ve stav, kdy je soutěž šita na míru jedinému partnerovi. 98
Další prvek znesnadňující optimální výběr soukromého partnera představuje samotná tržní struktura sektoru dopravních staveb. Dálniční stavby a nároky na stavební činnosti nutí i po realizaci výběrových řízení dosud konkurenční účastníky soutěže spolupracovat ve formě subdodávek. Reálná soutěž ve svém důsledku probíhá pouze o dodávky některého typu. •
Transparentnost v zadávání zakázek
Současnou dálniční výstavbu provázejí nejasnosti spojené se zadáváním zakázek. Pokud by realizace PPP byla spojena s obdobným stupněm netransparentnosti, měla by celá situace devastující následky nejen pro veřejné finance, ale rovněž pro celkové cenové relace oboru. Uměle navýšené ceny dálniční výstavby by zcela jednoznačně tlačily vzhůru i ceny dalších staveb. Ke skutečnosti přispívá i fakt, že veřejný sektor představuje nejvýznamnějšího stavebního objednatele. Za situace, kdy veřejnoprávní partner garantuje soukromému subjektu výnos a zisk v časovém horizontu překračujícím 30 let, není možno riziko přímé i nepřímé korupce bagatelizovat. •
Podpora ze strany vlády
K úspěšné implementaci projektů PPP výrazně přispívá podpora ze strany vlády, kde musí být vytvořen realizovatelný mechanismus podpory. Vytvoření obezřetné finanční struktury, s ne příliš vysokou mírou zadlužení, aby byla vláda schopná do určité míry absorbovat negativní vlivy, případně umožnit jednání v záchranném mechanismu, při kterém by se vzniklý deficit kryl ze státního rozpočtu dané země Koncepce PPP často vytváří pouze virtuální úsporu finančních prostředků. Při zahrnutí cen všech souvisejících služeb a potřebných administrativních úkonů nabízí transparentní konvenční zabezpečení veřejných zakázek hospodárnější výsledky. Výhoda, kterou PPP bezprostředně přináší veřejnému sektoru, je roztříštění a zamlžení reálných nákladů souvisejících s realizací projektu. Ve výdajích veřejnoprávního partnera se tak bude po dobu trvání projektu, tj. 30-ti a více let, objevovat pouze platba za službu. Riziko nezbytného převzetí kapacity při krachu soukromého subjektu nebo dodatečné náklady, které při konvenčním zabezpečení nevznikají, zahrnuty nejsou. Kumulativní součet všech nutných veřejných plateb realizovaných ve prospěch projektu PPP může zásadním způsobem převážit cenu stavby i náklady na nutnou údržbu. 99
K podobnému závěru směřovalo zabezpečení výstavby a provozu dálnice D47 konsorciem Housing and Construction, kdy výsledný tlak na státní rozpočet představoval částku 125 mld. CZK, zatímco náklady stavby byly podle prvotních jednání pouze 35 mld. CZK. Maximální výše ceny, kterou byla EIB ochotna pro zabezpečení projektu a výstavby 80 km dálnice akceptovat jako reálně nutnou, představovala částku 50 mld. CZK. •
Rozdělení rizik mezi zúčastněné strany
Pro úspěšnost projektu PPP vzniká potřeba rozdělení rizik mezi zúčastněné strany, které jsou nejlépe připraveny rizika snášet Ani při maximálním přesunu rizika na soukromého partnera nelze vyloučit krach projektové společnosti a dodatečné, nezbytné převzetí projektu státem. Zkušenosti z maďarské M4 tento typ selhání jednoznačně prokazují . Jakékoliv pozitivní dopady na veřejný rozpočet nebo jen kreativní úprava výše zadlužení se tímto ovšem ztrácí. Dodatečně vznikají náklady, které projekt komplexně prodražují. Pro snížení měnového rizika je potřeba maximálního financování z domácích zdrojů •
Smluvní zakotvení účinného právního rámce a způsob řešení případných sporů
Ke smluvnímu zakotvení právního rámce musí dojít hned na začátku projektu. Výběr nejvhodnějšího typu spolupráce by se měl realizovat po zvážení všech dalších možností zabezpečení. V každém případě musí být provedeno podrobné přezkoumání nákladů a přínosů zapojení soukromého sektoru proti veřejným alternativám. Projekt musí v každém případě zvyšovat veřejný prospěch. Stupeň soukromého zapojení musí být pečlivě porovnán s cíli a potřebami projektu a veřejnosti. Při výběru struktury je optimální respektovat doporučení ze strany Evropské komise, tzn. je nutno mít v prvé řadě na zřeteli přiměřenost, náklady, schopnost účinné implementace a řízení. 70 •
Vypracovat reálný odhad možností
Oblast dopravních staveb je pro ekonomiku nesmírně citlivou a detailně sledovanou oblastí podnikání. Bez komplexní analýzy všech ekonomických vazeb není možné jakoukoliv
70
EVROPSKÁ KOMISE, Zelená kniha, Public-private partnerships and Community law on public contracts and concessions, Brusel, 2004 http://europe.eu.int/comm/off/green/index_en.htm (10. 2. 2005)
100
realizaci projektu PPP uskutečnit. Je potřeba zabezpečit, aby makroekonomická prognóza, ze které vychází prognóza tržeb, měla reálný základ a byla konzervativní Stejně, tak detailní studie provozu a ochoty uživatelů platit poplatky s využitím služeb nezávislých konzultantů ( jestli má riziko spojené s frekvencí provozu snášet soukromý partner). Oblast analýzy, ať už ekonomické nebo právní, představuje obecně slabé místo veřejného sektoru. V současné míře nejsou veřejné subjekty schopny vynutit plnění z mnohem méně komplikovaných smluv, než představuje komplexní provázání v PPP.
K projektům PPP nelze přistupovat jako k nástroji, jenž umožní financovat skryté ambice a pomníky veřejného sektoru. K realizaci PPP lze přistoupit až poté, co byly veškeré možnosti vyčerpány, tzn. nemožnost realizovat konvenční zakázku nejen proto, že v současné době nemá rozpočet dostatečnou kapacitu, ale i zároveň nemožnost předmět projektu zajistit ryze soukromým řešením. V návaznosti na nutnou reformu veřejných financí v ČR lze očekávat, že tlak na transformace konvenčních veřejných zakázek na projekty PPP poroste. Podobnou strategii nelze doporučit. Optimální výsledky vyšší angažovanosti soukromých subjektů se nemohou dostavit. Stejně tak nelze doporučit PPP ke stavbě páteřních sítí, které dosud v ČR chybí. Stav a kvalita páteřní sítě by měli vždy představovat veřejnou prioritu. Základní síť je předpokladem ekonomického rozvoje a vytváří přínos jen při integraci do větších celků. Zatímco životaschopný projekt PPP by měl fungovat, i bez nepřímých a implicitních garancí. V režimu PPP neběží žádná páteřní síť. Výjimkou je jen Istrijská dálnice v Chorvatsku. Ta ovšem vykazuje vysokou sezónnost využití a z celoevropského pohledu zatím představuje marginální kapacitu, na rozdíl od kapacit v ČR, které jsou ve většině případů součástí Panevropské dopravní sítě sever-jih nebo východ-západ, a které v podstatě nic jako sezónní sedlo neznají.
101
ZÁVĚR Cílem diplomové práce bylo provedení exploračního výzkumu existujících projektů Public Private Partnership (dále PPP) a vyhodnocení vhodnosti koncepce PPP jako nové, alternativní možnosti financování dálniční infrastruktury v České republice. Při zpracování diplomové práce byl proveden explorační výzkum literárních a dalších dostupných zdrojů řešících financování dálniční infrastruktury; dále byla provedena analýza konceptu PPP při financování dálniční infrastruktury v projektech realizovaných v zahraničí. Důvodem zařazení zahraničních zdrojů byla skutečnost, že při vyhodnocování této problematiky byla východiskem britská definice PPP, jejíž rysy dosud realizované projekty na komunální úrovni v České republice prozatímně nevykazují. Byly analyzovány přednosti a nedostatky PPP a předností a nedostatky konvenčního financování v promítnutí do existujících příležitostí a hrozeb prostředí a byla provedena komparace konceptu PPP a konvenčního financování dálniční infrastruktury. V práci bylo formulováno doporučení konceptu vhodného pro financování dálniční sítě v České republice. V teoretické části je sumarizována soudobá teorie vztahující se k oblasti dálniční infrastruktury. V obecné rovině je popsán její význam pro ekonomiku a faktory kvality umožňující
její
optimální
využití.
Odpovídající
financování
představuje
jeden
z kvalitativních parametrů. V práci jsou dále odlišeny formy veřejného, soukromého a veřejno-soukromého zabezpečení. Pro jednotlivé varianty spolupráce soukromého a veřejného sektoru je uvedena jejich stručná charakteristika. Oblast veřejných financí stejně jako ostatní sféry ekonomické činnosti formují obecné společenské tendence a vývojové trendy. Dosavadní způsoby fondového zabezpečení veřejných zakázek vedou ke dvěma extrémním polohám, ve kterých finance buď chronicky chybí nebo naopak oblast veřejného zájmu je programově předimenzována. V praxi zabezpečování veřejných statků se situace projevuje chronickým deficitem zabezpečení dané služby nebo v opačném případě tlakem na vznik cenových bublin. V oblasti PPP přetrvává definiční nejednotnost, s rostoucím počtem realizací v různých zemích se za PPP považují projekty, které nesou určitou míru spolupráce soukromého a veřejného partnera. Do jisté míry lze označení PPP považovat za tendenční módní vlnu. Všechny projekty vydávány za veřejno-soukromou spolupráci nemají rysy
102
PPP. Bez existence koncese a bezprostřední zapojení soukromého kapitálu není možné označit projekt za čisté PPP. Pro potřeby práce je použita britská definice. Koncepce PPP v britském pojetí představuje potenciálně možný nástroj řešení existujících problémů. V závislosti na dělbě rizika vyvádí závazky z napjatých veřejných rozpočtů, rozvolňuje úhradu služby na základě jejího skutečného využití a v neposlední řadě aktivizuje další disponibilní zdroj v podobě privátních rizikově senzitivních fondů. Spojení vládních garancí a reálného aktiva ve formě infrastrukturní kapacity nabízí možnost umístění volných zdrojů institucionálním investorům, jako jsou privátní penzijní fondy. Dále koncepce PPP do oblasti poskytování veřejných a semiveřejných statků vnáší efektivní metody podnikového řízení běžně užívané v privátní sféře. Pro projekty PPP je charakteristická vyšší smluvní náročnost, než je tomu u stávajících metod zabezpečení, práce charakterizuje jednotlivé strany projektu a jejich zapojení, eventuelně smluvní provázání, vše je zachyceno i schématicky. Smluvní náročnost je zároveň jeden z nedostatků, který se koncepci PPP vytýká, za další negativa lze označit komplikovanou smluvní strukturu, abnormální počet participujících organizací, a nejasnou dělbu kompetencí. Klíčový faktor úspěchu PPP představuje dělba rizik. Některým z nich může soukromý sektor přirozeně lépe čelit než sektor veřejný, např. cenové výkyvy, u jiných jako, např.: nedostatečná poptávka však jejich nezvládnutí představuje klíčový faktor krachu slibných a všemi očekávaných projektů. V národohospodářském kontextu je PPP spojováno především se snahou o fiskální střídmost a obavu o rovný konkurenční boj. Současná metodika stanovení veřejného dluhu umožňuje podle Eurostatu vyvést logické závazky plynoucí z PPP mimo explicitní zachycení ve veřejném rozpočtu. Při dělbě rizika plynoucího z projektů se lze zmínit o závazku pouze v komentáři. Spojení fiskální střídmosti a koncepce PPP není ve své podstatě logické. PPP umožňuje prostřednictvím rozložení plateb za infrastrukturu do delších časových horizontů v podstatě realizovat projekty, které jsou za současných příjmových a výdajových poměrů těžko prosaditelnými. V oblasti hospodářské soutěže zejména výběrové praktiky představují riziko transparence realizovaných projektů. Širší charakter výnosů, které nabízí realizace PPP, tak může ve svém důsledku prohloubit korupční prostředí. Do budoucna lze tyty skutečnosti kvantifikovat spíše jako riziko stability veřejných financí.
103
Analýza srovnává současnou praxi zabezpečení dálničních zakázek s koncepcí PPP. Nosnou část tvoří zdroje a nástroje financování současných dálničních staveb. Pro relevantní časové řady současných zdrojů je provedena statistická analýza a naznačena dynamika příjmů. Pozornost je věnována vlastnostem úvěrových i neúvěrových zdrojů financování. Z provedené analýzy vyplývá, že po skončení činnosti FNM, významný zdroj financování infrastrukturních staveb v ČR končí. Pro zabezpečení dalšího rozvoje je nutno hledat další příjmy a alternativní financování. Oprávněná kritika koncepce vychází především ze základní Friedmannovy teze, že neexistuje nic jako „volný oběd“ a veškeré úkony spojené se zabezpečením veřejné služby si privátní partner veřejného sektoru nechá vždy odpovídajícím způsobem zaplatit, a to navíc v tržních relacích, které nejsou pro rozhodování veřejných subjektů vlastní. Ve financování dálniční infrastruktury hraje klíčovou roli SFDI, který je fondem založeným právě pro tyto účely. Ve svých strategiích SFDI do budoucna počítá i s realizací projektů PPP především v oblasti dálniční výstavby. Problematika PPP se v České republice dynamicky mění. V době vzniku práce byl přijat koncesní zákon, který do budoucna upravuje sféru veřejno-soukromé spolupráce. V současné době však nebylo uzavřeno žádné memorandum o spolupráci, týkající se předmětu projektu, ani dosud nebyla udělena žádná koncese. Veškeré projekty se dosud nacházejí ve fázi poradenství a přípravy na výběr soukromých partnerů. V mnoha případech není ani jasné, zda bude zvolena konvenční metoda nebo alternativně PPP. Oblast veřejných zakázek v České republice vyžaduje kvalitativní změnu zejména pro spornost mnohých výběrových řízení a soustavně rostoucí veřejný dluh. Kromě jiného by metody zabezpečení měli akcentovat soudobé trendy v oblasti veřejných zakázek, tzn. snahu o co nejširší privatizaci a u úzké skupiny veřejných statků požadavky na co nejvyšší efektivitu vynaložených prostředků. Dosavadní metody financování dopravní infrastruktury v ČR se vyznačovaly zapojením velké části jednorázových a neopakovatelných příjmů. Po zohlednění konce privatizačních příjmů a s přihlédnutím k vývoji v oblasti veřejných financí, zejména pak vládního deficitu, je jasné, že financování dopravní infrastruktury potřebuje kvalitativní změnu, kterou za určitých okolností, které ovšem za současného stavu nejsou splněny, mohou být právě projekty PPP. Public Private Parnership však může být v souladu s celoevropskou strategií použito pouze u duplicitních kapacit, bypassů a komunikací, které neodpovídají charakteru páteřních sítí. 104
V analýze koncepce PPP je věnována pozornost zdrojům projektové společnosti a jejich specifikům. Pro realizaci projektů PPP je potřeba hodnotit ukazatele ukazující zapojení soukromého kapitálu v poměru k veřejnému a dále pečlivě posuzovat celkovou úrokovou náročnost projektu, tzn. požadavky na návratnost celého závazkového portfolia včetně podřízeného dluhu. Pro úspěch projektů PPP je nutné i citlivě vyhodnotit a dále vhodně ošetřit příjmové a výdajové toky projektové společnosti. Nezbytné je hlavně uvědomit si fázi, ve které dochází ke generaci prostředků a tomu kontrakt přizpůsobit. I přes kritiku koncepce PPP celoevropsky počet realizací těchto projektů stoupá. Praktické zkušenosti dokazují, že projekty PPP umožňují vhodnou dělbou projektových činností vytvářet podmínky pro efektivní realizaci i velmi ambiciózních projektů. Je třeba mít na zřeteli, že koncepce PPP není všelék veškerých neduhů veřejných financí. Nenabízí nejlevnější, ale za současné situace dostupné a potenciálně možné řešení. PPP rozhodně není univerzální nástroj a nikdy nemůže nenahradit konvenční veřejné zakázky. Jeho aplikaci je nutno vždy pečlivě rozvážit, a přistoupit k ní jen za okolností, které vytvářejí předpoklad k dostatečnému rozvoji schopností všech zúčastněných stran. Koncepce PPP lze aplikovat pouze selektivně a výhradně u vysoce transparentních projektů. Rozhodně nemůže zvrátit negativní vlivy v celkově chybném nastavení veřejných financí. Zároveň je potřeba připomenout, že funkční a vhodně financovaná infrastruktura představuje prorůstový stimul, a jednu z podmínek ekonomického rozvoje, nikoliv univerzální recept na hospodářský růst. Projekty PPP realizované na municipální úrovni směřující do oblasti občanské vybavenosti jako jsou nákupní a volnočasová centra koncepci PPP spíše diskreditují. Skrytě veřejně dotované zábavní parky rozhodně nepřispívají k ekonomickému rozvoji, ale naopak do budoucna nesmyslně zatěžují komunální rozpočty a vytváří cenové bubliny na lokálních trzích nemovitostí. Oproti tomu oblast dopravních staveb představuje jednu z možných sfér aplikace. Význam infrastrukturních sítí pro ekonomiku je nezpochybnitelný. Dopravní infrastruktura představuje ze své podstaty obslužné sítě vždy prorůstový stimul ekonomiky. Současné rozvojové instituce obecně podporují snahu o širší zapojení privátních partnerů. Neziskový kapitál se soustředí právě na realizace projektů na pomezí veřejné a soukromé sféry. Současný nevyhovující stav dopravních kapacit, které neodpovídají nárokům na moderní přepravu, si rovněž žádá účinná nápravná opatření. Za situace, kdy v ČR není ani přes zvýšenou snahu posledních let dokončena základní dálniční síť a chronický nedostatek 105
zdrojů brzdí některé investiční akce, projekty PPP otvírají cestu budoucím řešením, nikoliv však pro páteřní sítě.
106
Seznam použitých zdrojů
Literatura: 1. BANISTER, D.- GÉRARDIN, B.- VIEGAS, J. Partnerships and Responsibilities in Transport: European and Urban Policy Priorities, Cheltenham, UK, Edward Edgar Publishing Limited 1998, 2. BANISTER, D. Investing in Transport Infrastructure, Amsterdam, NL,1993 3. BESLEY, T. - GHATAK, M. Public-private partnerships for the provision of public goods: theory and application to NGO's, London, UK, Suntory-Toyota International Centre for Economics and Related Disciplines, 1999, 33 str. 4. B.I.R.T. Group, Partnerství veřejného a soukromého sektoru při výstavbě a provozování vybraných komunikací v ČR, Praha, prosinec 2004 str.25 5. BUTTON, K., - NIJKAMP, P., - PRIEMUS, H., Transport networks in Europe: concepts, analysis and policies, Cheltenham, UK, Edward Elgar, 1998, 362 str., ISBN 185898582X 6. CARLILE, J. L. Private Funding of Public Highway Project. Civil Engineer Revue. London, UK, November 1994 7. ČNB, Vývoj vybraných sazeb, Praha, 2005 8. ČSÚ, Makroekonomický přehled, Praha, 2006 9. DEPUTY PRIME MINISTER OFFICE – Green Public Private Partnership, London, UK, 2003, str. 49 10. DRAPÁK, F., PPP – předávání kompetencí, nebo přenášení rizik?, In: Proč skomírá evropské ekonomika, LOUŽEK M., (ed.): Texty ze semináře „ Partnerství veřejného a soukromého sektoru“, 1. vydání, Praha, CEP, 2005, 126 str., ISBN 8086547-36-1 11. DRAPÁK F., Seznamte se s PPP, Praha, 18 str., 2005 12. EHRLICH, É., The communications infrastructure of the Central and Eastern European countries, Budapest, HU, Institute for World Economics,1998, 26 str., ISBN 963901333X 13. ESTACHE, A., Decentralizing infrastructure: advantages and limitations, 1st ed., Publication Washington DC, US , International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 1995, 119 str., ISBN 0821333356
107
14. ESTACHE, A. - RUS, G. de, Privatization and regulation of transport infrastructure: guidelines for policymakers and regulators, Publication Washington, DC, US, International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 2000, 316 str., ISBN 0821347217 15. ESTACHE, A. – VALLETTI, T., The theory of access pricing: an overview for infrastructure regulators, London, UK, Centre for Economic Policy Research, 1999, 47 str. 16. FISCHER G.- BABBAR S., Private Financing of Toll Roads, Washington DC, US, World Bank, SMC Discusion Paper Series, 2001 17. FERREIRA D. – KHATAMI K., Financing Private Infrastructure in Developing countries World Bank discussion papers No 343, Washington DC, US 1996, str 57 ISBN 82133743-2 18. FLYVBJERG, B., Megaprojects and risk, an anatomy of ambition, Cambridge, Cambridge University Press, 2003 19. HART, O., Incomplete contracts and public ownership: remarks and application to Public – Private Partnerships, Economic Journal, 113 (486) str., C69-C76, 2003 20. HEGGIE, I. G. Commercial management and financing of roads, Technical Paper no. 409, Washington DC, US, World Bank, 1998 21. HIRSCHHAUSEN, C. von., PPI in Germany, Infrastructure Journal, Berlin, D, June 2002 22. IFC, Private participation in infrastructure, trends in developing countries in 1990 – 2001, World Bank, Washington DC, US, 2003,163 str., ISBN – 0821355511 23. IFC, The enviromental and social chalenges of private sector projects: IFC´s experience, World Bank, Washington DC, US, 2002,104 str., ISBN – 0821350552 24. IMPLEMENTAČNÍ DOKUMENT VLÁDY ČR - Politika vlády České republiky v oblasti Partnerství veřejného a soukromého sektoru, Praha, 2004 25. LEWIS, M. K. - GRIMSEY, D., Public private partnerships: the worldwide revolution in infrastructure provision and project finance, Cheltenham, UK, Edward Elgar, 2004, 268 str., ISBN 1840647116 26. MACH, P., PPP: Riskantní prodej budoucích daňových výnosů, Praha, 2005 27. MF ČR, Výběr daní za uhlovodíková paliva 1995-2005, Praha, 2006 28. MDO ČR, Dopravní politika ČR, Praha, 1998 29. MDO ČR, Operační program Infrastruktura, Praha, 2003
108
30. NIJKAMP, P., Handbook of regional and urban economics | Vol. 1: Regional economics, North-Holland, NL, 1986, 702 str., ISBN 0444879692 31. NIJKAMP P. - MAGGIE P., Missing Networks and Regional Development in Europe, Research Memorandum, Amsterdam, NL, Vrie University, 1991, str.199 32. NIJKAMP P.- RIENSTA S., The Public-Private Nexus in Financing Infrastructure Investment, North-Holland, NL, 1994 33. PERNICA, P. a kol., Logistický management: teorie a podniková praxe, Praha, Radix, 1998, 660 str., ISBN 8086031136 34. ŘSD ČR, Zpravodaj ŘSD ČR, březen, červen, září, prosinec, 2004, 2005, Praha 35. ŘSD ČR, Silniční a dálniční síť 2005, Praha, 2005 36. SADER, F., Attracting foreign direct investment into infrastructure, Washington DC, US, Foreign Investment Advisory Service, 1999, 171 str., ISBN 0821346024 37. SFDI, Multiplikační efekty z investic do dopravní infrastruktury, Praha, 2004 38. SFDI, Rozpočet Státního fondu dopravní infrastruktury na rok 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, Praha 39. SFDI, Strategie financování rozvoje dopravní infrastruktury v ČR, Praha, 2004 40. SFDI, Studie proveditelnosti PPP, Praha, 2004 41. SFDI, Zahraniční zkušenosti v oblasti Partnerství veřejného a soukromého sektoru, Praha, 2004 42. STANOVISKO EVROPSKÉHO HOSPODÁŘSKÉHO A SOCIÁLNÍHO VÝBORU, Role EIB v partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP), Brusel, 2005 43. ŠEVČÍK, M.,PPP-lék či infekce veřejných rozpočtů?, In: Proč skomírá evropské ekonomika, LOUŽEK M., (ed.): Texty ze semináře „ Partnerství veřejného a soukromého sektoru“, 1. vydání, Praha, CEP, 2005, 126 str., ISBN 80-86547-36-1 44. ŠREIN, L, Financování dopravní infrastruktury z úvěrů poskytnutých EIB, Praha, 2004 45. TŘÍSKA, D., Partnerství státu a soukromého sektoru je podivnost – In: Proč skomírá evropské ekonomika, LOUŽEK M., (ed.): Texty ze semináře „ Partnerství veřejného a soukromého sektoru“, 1. vydání, Praha, CEP, 2005, 126 str., ISBN 8086547-36-1
109
46. TANCZOZ K. - KOSZTYO A. - MESZAROS F.- Application of shared financing in road infrastructure development in Hungary, Budapest University of Technology and Economics, Budapest, HU, 2004, str. 35 47. USNESENÍ VLÁDY ČR Č. 791- Informace o stavu systémové implementace Partnerství veřejného a soukromého sektoru, Praha, 2004 48. VIEGAS, J., Pricing european transport systems, Project No. ST-96-SC-172 Research for EC, Brussels, 1997 49. WALTON, M., - KOHLI, H., - MODY, A., Choices for efficient private provision of infrastructure in East Asia, Washington DC, US, World Bank, 1997, 104 str., ISBN 0821340530 50. WRIGHT, C. L., Toll-Road Partnerships: What works, What doesn´t, and Why? Transportation Quarterly, London, UK, 85-101 str., 1997 51. ZELENÝ, L., Doprava: dopravní infrastruktura, Praha, VŠE, 2000, 106 str., ISBN 8024501104 52. ŽIVNOBANKA, Pilotní PPP projekty v oblasti dopravní infrastruktury, Projekt D3, Závěrečná zpráva a komentář ke srovnávacímu modelu peněžních toků, Praha, prosinec 2004
Prezentace: 53. ČÍŽEK, Z., Pilotní PPP projekt – VŠ kolej MU v Brně, Prezentace: III. Ročník mezinárodní odborné konference Public Private Partnership, Praha, 2005 54. FAYARD, A. Toll financing, risk financing, how to fit the needs without dogmas: French experience, Presentation: East-West European Road Conference, Warsaw, PL, September 1993 55. GÉRARDIN, B. Private and Public Investment in Transport: possibilities and costs, Presentation: European Conference of Ministers of Transport, Paris, F, June1990 56. KERALI, H., Public-Private Partnerships: Lessons from the Roads Sector, Presentation: World Bank, Washington DC, US, June 2004 57. MESZAROS, F. Analysing the traffic’s sensitivity on charges on M1 motorway. Presentation: 31st Days on Road Affairs, Gyor, HU, September 2003 58. TANCZOS, K., Experiences of using toll road and possibility for public/private partnership with special respect to Eastern Europe and Some Asian countries. Presantation: European Transport Conference Proceedings, Association for European Transport, Cambridge, March 2001 110
59. WORLD BANK – PIARC – PPIAF, Toolkit for Public Private Partnership in Highways. CD-ROM, Washington D.C, US, 2002 Internetové zdroje: 60. BAUTIER, P., New decision of Eurostat on deficit and debt Treatment of publicprivate partnerships, Eurostat, Luxemburg, 2004 http://epp.eurostat.cec.eu.int/cache/ITY_PUBLIC/2-11022004-AP/EN/211022004-AP-EN.HTML 10. 12. 2004 61. BALFOUR – BEATTY, Project Structure, London, 2005 http://www.balfourbeattyppp.com/balfourbeattyppp/intheuk/projstructure/
20.
2.
2006 62. SPOLKOVÉ MINISTERSTVO DOPRAVY, VÝSTAVBY A BYDLENÍ, Verkesrsbericht 2000, Berlin, D, 2000 http://www.bmvbs.de/-,1407.1599/Integrierte-Verkehrspolitik.htm 10. 5. 2005 63. ESTAV, Stavba dálnice D8 se zpozdí, Praha, 2004 http://www.estav.cz/zpravy/ctk/ctk615.asp 17. 12. 2005 64. EVROPSKÁ KOMISE, Bílá kniha, Fair payment for infrastructure use: A phased approach to a common transport infrastructure charging framework in the EU, Brusel, 1998 http://europe.eu.int/comm/off/white/index_en.htm 1998 12. 12. 2004 65. EVROPSKÁ KOMISE, Zelená kniha, Public-private partnerships and Community law on public contracts and concessions, Brusel, 2004 http://europe.eu.int/comm/off/green/index_en.htm 10. 5. 2006 66. HM Treasury, Green book PPP, London, 2005 http://www.hmtreasury.gov.uk/documents/public_private_partnerships/key_docum ents/ppp_keydocs_index.cfm 12. 3. 2005 67. NKÚ, Registr kontrolních akcí, Praha, 2005 http://www.nku.cz/scripts/rka/prehled_akci.asp?sestava=7 10.2. 2006 62. PPIAF, Washington DC, 2005 http://pppue.undp.org/ 15. 3. 2006 68. PROJECT FINANCE MAGAZINE, French toll signs, November 2005, http://www.projectfinancemagazine.com/default.asp?page=1100&subtype=loggedo n&Status=8 11. 11. 12. 2005 69. ÚOHS, Sbírky rozhodnutí 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, Brno 111
http://www.compet.cz/VZ.htm 15. 3. 2006
112
Seznam tabulek Tabulka 1: Hodnoty dopravy pro krytí nákladů Tabulka 2: Uvedení dálnic do provozu Tabulka 3: Tabulka 3: Výdaje na stavbu dálnic v letech 1996-2004 (v mil. CZK) Tabulka 4: Podíl výdajů dálniční infrastruktury na HDP, index stavebních cen; (v %) Tabulka 5: Náklady výstavby dálniční kapacity s použitím obligací (v mld. CZK) Tabulka 6:Příjmy z privatizace použité k rozvoji dopravní infrastruktury (v mld. CZK) Tabulka 7: Výnos z prodeje dálničních známek (v mld. CZK) Tabulka 8: Cena dálničních známek v letech 1999-2005 (v CZK) Tabulka 9: Inkaso silniční daně v letech 1999-2005 (v mld. CZK) Tabulka 10: Tabulka 10: Inkaso potřební daně za uhlovodíková paliva v letech 1996-2005 (v mil. CZK) Tabulka 11: Tabulka 11: Dotace z fondů EU v letech 1993-2004 (v mil. CZK) Tabulka 12: Tabulka 12: Úvěry EIB v letech 1995-2001 (v mil. EUR) Tabulka 13: Tabulka 13: Úvěry EIB po roce 2001 Tabulka 14: Vývoj PRIBOR 3M, roční průměry Tabulka 15: Pochybení ŘSD ČR při zadávání veřejných zakázek v letech 2000-2005 Tabulka 16: Vývoj nákladů údržby dálničních komunikací Tabulka 17: Britské projekty PPP v letech 1992-2004 (hodnota v mil. GBP) Tabulka 18: Struktura projektů PPP ve Velké Británii v letech 1992 – 2004 (hodnota v mil. GBP) Tabulka 19: Faktory ovlivňující cenu komerčních úvěrů pro projekty PPP Tabulka 20: Překročení rozpočtu vybraných infrastrukturních staveb Tabulka 21: Komparace kapitálových nákladů a nákladů provozu Tabulka 22: Komparace VZ, privatizace a PPP Tabulka 23: Evropské realizace PPP v dálničním sektoru
113
Seznam grafů Graf 1: Vývoj výdajů dálniční infrastruktury v letech 1996-2004 (v mld., statistická prezentace) Graf 2: Výnos z prodeje dálničních známek (v mld. CZK, statistická prezentace) Graf 3: Vývoj inkasa spotřební daně za uhlovodíková paliva v letech 1995-2005 (v mil. CZK, statistická prezentace) Graf 4: Vývoj nákladů dálniční údržby (v mil. CZK, statistická prezentace) Graf 5: Vývoj nákladů a příjmů generické projektové společnosti v období 30 let Graf 6: Vývoj 2letého a kumulativního cash flow generické projektové společnosti Graf 7: Statistická prezentace hodnoty projektů PPP v letech 1992-2004 (v mld. GBP) Graf 8: Časové srovnání výdajů podle použitých metod Graf 9: Výdaje na stavbu dálnic v letech 1996-2004 (v mil. CZK) Graf 10: Podíl výdajů na dálniční infrastrukturu na HDP, index stavebních cen (v %) Graf 11: Příjmy z privatizace použité k rozvoji dopravní infrastruktury (v mld. CZK) Graf 12: Výnos z prodeje dálničních známek (v mld. CZK) Graf 13: Inkaso silniční daně v letech 1999-2005 (v mld. CZK) Graf 14: Inkaso potřební daně za uhlovodíková paliva v letech 1996-2005 (v mil. CZK) Graf 15: Dotace z fondů EU v letech 1993-2004 (v mil. CZK) Graf 16: Vývoj PRIBOR 3M, roční průměry (v %) Graf 17: Vývoj nákladů údržby dálničních komunikací Graf 18: Vývoj počtu a vývoj hodnoty projektů PPP ve Velké Británii v letech 1992- 2004 (hodnota v mil. GBP) Graf 19: Struktura projektů PPP ve Velké Británii v letech 1992-2004
114
Seznam příloh
Příloha 1: Klasifikace Pentagon modelu pro jednotlivé organizační uspořádání dálniční infrastruktury Příloha 2: Výhody soukromého zabezpečení infrastrukturních sítí Příloha 3: Smluvní schéma projektů PPP Příloha 4: Graf 9: Výdaje na stavbu dálnic v letech 1996-2004 (v mil. CZK) Graf 10: Podíl výdajů na dálniční infrastrukturu na HDP, index stavebních cen (v %) Příloha 5: Graf 11: Příjmy z privatizace použité k rozvoji dopravní infrastruktury (v mld CZK) Graf 12: Výnos z prodeje dálničních známek (v mld. CZK) Příloha 6: Graf 13: Inkaso silniční daně v letech 1999-2005 (v mld. CZK) Graf 14: Inkaso potřební daně za uhlovodíková paliva v letech 1996-2005 (v mil. CZK) Příloha 7: Graf 15: Dotace z fondů EU v letech 1993-2004 (v mil. CZK) Graf 16: Vývoj PRIBOR 3M, roční průměry (v %) Příloha 8: Graf 17: Vývoj nákladů údržby dálničních komunikací Příloha 9: Graf 18: Vývoj počtu a vývoj hodnoty projektů PPP ve Velké Británii v letech 1992- 2004 (hodnota v mil. GBP) Graf 19: Struktura projektů PPP ve Velké Británii v letech 1992-2004 Příloha 10: Tabulka 23: Evropské realizace PPP v dálničním sektoru
115
Příloha 1 Klasifikace Pentagon modelu pro jednotlivé organizační uspořádání dálniční infrastruktury
Finw are 100 90 80 70 60 50 40 Ecow are
Orgw are
30 20 10 0
Softw are
Hardw are
Ideální uspořádání
Technicky nevyhovující kapacity
Neefektivní financování
Nesystémový organizační přístup
Zdroj: NIJKAMP P. - MAGGIE P. 1991, Vlastní zpracování
Výhody soukromého zabezpečení infrastrukturních sítí
Zlepšení alokace zdrojů Oživení domácích kapitálových trhů
Přístup k zahraničnímu kapitálu
Rozšíření investičních příležitostí
Posílení role zákazníků
Příloha 2
Zdroj: IFC, Ferreira 1996
Zlepšení kvality služeb, vyšší efektivita a zlepšení konkurenceschopnosti
Smluvní schéma projektů PPP Technické, finanční a právní poradenské společnosti
Vláda
smlouva o projektu vládní agentury
zvláštní smlouvy
smlouva stavbě
stavební společnost
Projektová společnost
věřitelé
pojišťovny
dodavatelské smlouvy
úvěrové smlouvy
pojistné smlouvy
podílnická dohoda
operátoři
Příloha 3
Podílníci
smlouvy o provozu a údržbě
dodavatelé
Příloha 4 Graf 9: Výdaje na stavbu dálnic v letech 1996-2004 (v mil. CZK) 21 000
350
18 000
300
15 000
250
12 000
200
9 000
150
6 000
100
3 000
50
0
0 1996
1997
1998
1999
2000
Výdaje v cenách běžného roku (levá osa) Index cen roku 1990 v % (pravá osa)
2001
2002
2003
2004
Výdaje v cenách roku 1990 (levá osa) Index běžných cen v % (pravá osa)
Graf 10: Podíl výdajů na dálniční infrastrukturu na HDP, index stavebních cen (v %) 0,80 0,70
11,30
12,00
11,30
0,73 10,00
9,30
0,60
8,00
0,50 0,39
0,40
0,33
0,30 0,20
4,80
4,10
0,29 4,00
0,29 0,22
0,22
1999
2000
0,24 2,70
0,10
6,00
0,37 3,70
2,20
4,00 2,00 0,00
0,00 1996
1997
1998
Podíl výdajů/HDP (levá osa)
2001
2002
2003
2004
Index stavebních cen (pravá osa)
Příloha 5 Graf 11: Příjmy z privatizace použité k rozvoji dopravní infrastruktury (v mld. CZK) 35 30 25 20 15 10 5 0 2000
2001
2002
2003
2004
2005
Příjmy z FNM
Graf 12: Výnos z prodeje dálničních známek (v mld. CZK) 3,5
160
3
140 120
2,5
100
2
80 1,5
60
1
40
0,5
20
0
0 2000
2001
2002
2003
Výnos za dálniční známky (levá osa)
2004
2005
Index v % (pravá osa)
Příloha 6
Graf 13: Inkaso silniční daně v letech 1999-2005 (v mld. CZK) 6,2
108 106
6
104 102
5,8
100 5,6
98 96
5,4
94 5,2
92 90
5
88
4,8
86 1999
2000
2001
2002
2003
Silniční daň (levá osa)
2004
2005
Index % (pravá osa)
Graf 14: Inkaso potřební daně za uhlovodíková paliva v letech 1996-2005 (v mil. CZK) 80 000
120
70 000
115
60 000 110
50 000
105
40 000 30 000
100
20 000 95
10 000
90
0 1996
1997
1998
1999
2000
Výnos daně (levá osa)
2001
2002
2003
2004
Index (pravá osa v %)
2005
Příloha 7 Graf 15: Dotace z fondů EU v letech 1993-2004 (v mil. CZK)
9%
15%
31%
45%
Phare
ISPA
Fond soudržnosti
Strukturální fond
Graf 16: Vývoj PRIBOR 3M, roční průměry (v %) 18 15,97
16
14,33
14 12
12,01
10 8 6,84
6
5,36
5,18 3,55
4
2,28
2
2,36
0 1996
1997
1998
1999
2000
2001
PRIBOR 3M
2002
2003
2004
Příloha 8
Graf 17: Vývoj nákladů údržby dálničních komunikací 700
140
600
120
500
100
400
80
300
60
200
40
100
20
0
0 1994
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Výdaje na údržbu dálnic* (levá osa) CZK/km dálnice+ (levá osa) Index CZK/km v % (pravá osa)
Index výdajů v % (pravá osa)
2004
Příloha 9 Graf 18: Vývoj počtu a hodnoty projektů PPP ve Velké Británii v letech 1992-2004 (hodnota v mil. GBP) 16 000
120 14 854,10 108
99
14 000
100 86
12 000
85
80
10 000
70
60
7 732,50
60
52
8 000 45 6 000
38
40
3 934,20 20
4 000
2 474,90 2 758,00 11 2 5 1 518,50 1,60 10,50
0
2 210,80
2 580,40
1 560,10 667,50
2 809,80
2 000 0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Počet projektů (levá osa)
Hodnota projektů (pravá osa)
Graf 19: Struktura projektů PPP ve Velké Británii v letech 1992-2004 Cla a daně Commonwealth a zahraničí Doprava Finance
2%
Kultura, Média a Sport
0%
0% 0%
6%
19%
Obrana
1% 8%
1% 6%
5%
Průmysl a obchod Severní Irsko Skotsko Soudnictví
1%
12%
6% 2%
9%
2% 18%
Školství Úřad Premiéra Úřad pro práci a důchodové zabezpečení Úřad pro rodinu Vnitro Wales Zdravotnictví Životní prostředí, Zemědělství
Příloha 10 Tabulka 23: Evropské realizace PPP v dálničním sektoru Země Belgie Dánsko Finsko Francie
Chorvatsko Irsko Itálie Maďarsko Německo Nizozemí Polsko
Portugalsko
Řecko Slovinsko Španělsko Švédsko Velká Británie
Projekt PPP mimo silniční sektor Ne Dálnice Helsinky-Lahti Tunel Prado-Carrenage v Marseille Viadukt Millau Dálnice A 19 Dálnice A 28 Tradice koncesí v dálniční výstavbě (Bouygues, Effel, Vinci atd.) Istrijská dálnice Dálnice M4 PPP požívá silnou vládní podporu, velké množství projektů je ve stádiu přípravy Ne Dálnice M1-později transformována na plně vládní projekt Dálnice M5 Ne Vyšší množství - PPP mimo silniční sektor Dálnice A4 Katowice-Kraków 6 cest placených šedým mýtným 2 cesty placené přímým mýtným 1 družstevní projekt 9 projektů v přípravě Silný odpor veřejnosti k placeným cestám Athénský okruh Projekt na údržbu existujících dálničních kapacit Některé úseky dálnic a vybraných cest Ne Systematické uplatňování PPP od roku 1992, velké množství projektů
Summary
The Diploma thesis target is a description of Public Private Partnership as an alternative way of financing the highway infrastructure in the Czech Republic. The basic network still isn’t finished in the Czech Republic and Public Private Partnership seems to be one of the potential solutions of financing according to fiscal trends. The thesis is divided into the three parts. There is a theory of highway infrastructure described in the first part; factors of optimal usage are focusing on the optimal financing. There is an analysis of PPP conception and comparison with the conventional public ordering. In the final part, there are formulated the suggestions for successful PPP. Successful PPP should be transparent in choice of private partner, transparent in governmental support, suitable risk segregation and deal with sufficient contract framework, the realistic assumption of public sector needs is needed as well. Highways financing needs qualitative change, but PPP are useful mainly for the financing of bypasses and double-capacities. PPP cannot replace conventional financing and never will be the universal tool.
Key words Public Private Partnership , Public Sector, Private Sectror, Infrastructure, Roads
Jel Classification E 300, E 400, E 500
Centrum informačních a knihovnických služeb KNIHOVNA VŠE
ZÁZNAM O DIPLOMOVÉ PRÁCI AUTOR
Pavel Chovanec
NÁZEV DP
Public Private Partnership jako alternativní možnost financování dálniční infrastruktury v České republice
FAKULTA
Národohospodářská
OBOR
Hospodářská politika
ROK OBHAJOBY
2006
POČET STRAN
126
POČET PŘÍLOH
10
VEDOUCÍ DP
Ing. Miroslav Ševčík, CSc.
ANOTACE
Diplomová práce je členěna na tři části. V první části je popsána teorie k oblasti dálniční infrastruktury, faktory umožňující její optimální využití, se zaměřením na odpovídající financování, formy veřejného, soukromého a veřejno-soukromého zabezpečení.V druhé části je provedena analýza koncepce Public Private Parnership a komparace s konvenčním financováním dálniční infrastrukuty. V závěrečné části jsou formulována doporučení nezbytných podmínek pro úspěšnou realizaci projektů Public Private Partnership, zahrnující transparentnost projektů, potřebu podpory od vlády, rozdělení rizik, zakotvení právního rámce. Jsou zdůrazněna omezení použití koncepce Public Private Partnership a nenahraditelnost konvenční veřejné zakázky pro páteřní sítě dopravní infrastruktury. Public Private Partnership, financování dopravní infrastruktury, konvenční veřejné zakázky, alternativní možnosti financování MÍSTO ULOŽENÍ SIGNATURA
KLÍČOVÁ SLOVA
