14. FEJEZET Public private partnership
Ez a fejezet nem véletlenül követi a „Projektek finanszírozása” címet viselı fejezetet, ugyanis amirıl szól, a Public private partnership (Köz- és magánfinanszírozású fejlesztési együttmőködés – továbbiakban rövidítve PPP), egy sajátos finanszírozási mód. A fejezet olvasása során az Olvasó megismerheti majd ennek a finanszírozási, és ugyanakkor partnerségi formának a kialakulását, jellegzetességeit, tipikus alkalmazási területeit, és az eddigi hazai tapasztalatokat. Ha egy eszköz beszerzéséhez, elıállításához nincs az önkormányzatnak elegendı pénzeszköze, ez a megoldás a hitelfelvétel alternatívája lehet, és – legalábbis nemzetközi példák ezt mutatják – hatékonyabb megoldásokhoz vezethet. A fejezet elolvasása után a következı kérdésekre fog választ kapni: Mi is az a Public Private Partnership? Honnan származik a PPP? Miért érdemes alkalmazni? Miért alakult ki PPP? Mi a PPP lényege? Nem drágább megoldás ez, mint a hagyományos finanszírozás? Hogyan alakulnak a költségek és a díjfizetés a projektben? Mi motiválja a közszereplıt abban, hogy magánszereplıt is bevonjon a beruházásaiba és így vegyen részt egy PPP-ben? Nem kockázatosabb ez a magánszereplı számára a hagyományos állami beruházásoknál? Milyen szereplıkkel kell együttmőködni egy PPP során? Hol lehet a PPP-t alkalmazni? Milyen típusai vannak a PPP-nek? Mit mutatnak a PPP eddigi magyar tapasztalatai? Milyen
lehetıségei
vannak
a
magyar
önkormányzatoknak
a
PPP
alkalmazására?
347
Mi is az a Public Private Partnership? A közcélú beruházások finanszírozása elméletileg elképzelhetı tisztán közforrásból vagy tisztán magánforrásból, és a két forrás kombinációjával (vegyes finanszírozás). Az Európai Unió tagállamaiban az elmúlt két évtizedben egyre inkább alkalmazott forma, hogy a közcélú fejlesztéseket, közcélú létesítmények tervezését, fölépítését, üzemeltetését és mindezek finanszírozását az állam és a magánszektor közösen, a kockázatokat, költségeket és feladatokat megosztva végzik el – eszközalapú szolgáltatásnyújtásról és nem az eszközök beszerzésérıl van tehát szó. Az ilyen együttmőködés keretében megvalósuló fejlesztéseket nevezik „Public Private Partnershipnek”. Magyarul talán közcélú magánberuházásokról, köz- és magánszféra közötti együttmőködésrıl lehetne beszélni. Lehet, hogy Önnek ettıl most még nem teljesen lett egyértelmő a fogalom, de reméljük, hogy a késıbbieket végigolvasva pontosan érteni fogja a „közcélú magánberuházás” jellemzıit. Honnan származik a PPP? A Public Private Partnership (PPP) az Egyesült Királyságból származó befektetési forma, ahol az ilyen együttmőködések szorgalmazására Public Finance Initiative Act címen törvényt is alkottak. A PPP ottani népszerőségét mutatja, hogy ilyen kereteken belül jelenleg körülbelül 30 milliárd font fekszik közérdekő – elsısorban infrastrukturális – fejlesztésekben. Miért érdemes alkalmazni? A PPP során az állam nem költségvetési pénzekbıl valósítja meg a beruházásokat, hanem azok anyagi terheit és az azzal járó kockázatot bizonyos keretek között „kitelepíti” a magánbefektetıre és annak üzleti partnereire. A költségek és a kockázat az üzemeltetıt terhelik, az állam a megvalósuló eszköz igénybevételéért – különbözı formákban – valamilyen díjat fizet (ez a díj nyilván magasabb, mint maga az üzemeltetési költség). Az államot a díjfizetésen keresztül tehát csak közvetetten terhelik a beruházás mőködtetésével, karbantartásával járó költségek. Az állam anyagi terhei így egy hosszú távú, 5-30 éves idıszakra lebontott fizetési kötelezettségként jelennek meg, és nem egy összegben terhelik a központi költségvetést.
348
Miért alakult ki a PPP? A PPP létrejötte többek között az Európai Unió konvergencia-kritériumainak egyre erıteljesebb befolyására vezethetı vissza. E szabályozás közismerten a GDP 60 százalékában korlátozza az államadósság mértékét, leszőkítve ezzel az abból finanszírozott közcélú beruházások finanszírozási forrásait, így az államkassza önmagában nem adhatott elegendı forrást a közcélú infrastrukturális fejlesztések finanszírozásához. Azoknak az állami szerveknek, amelyek infrastrukturális beruházásokat szeretnének, hagyományosan a központi államigazgatási szervekhez vagy az önkormányzatokhoz kell fordulniuk, akár adóbevételbıl, akár hitelbıl finanszíroznának. A PPP ezt a szemléletet borítja fel azzal, hogy a magántıkét használja fel az eredetileg állami feladatként jelentkezı befektetések finanszírozásához. A PPP létrejöttének másik oka, hogy a költséghatékonyság mérése terjedıben van a köszférában. Ennek lényege, hogy összehasonlítjuk egy egyszeri eszközbeszerzés árát (gyakorlatilag egy jelenbeli idıpontban felmerülı egyszeri kiadásról van szó) és annak PPP-ben történı megvalósítását – ebben az esetben pedig a jövıbeli pénzforgalom jelenértékét fogjuk figyelembe venni. (Ún. „Value for Money” elv) Mivel kiadásokat hasonlítunk össze, nyilván a kettı közül azt a megoldást fogja a közszereplı választani, amelyik azonos tartalmi feltételek mellett összességében – a tervezett teljes életciklus alatt – alacsonyabb összegért valósítható meg. Mi a PPP lényege? A PPP lényeges elemei közé tartozik a felek közötti kockázatviselés egyensúlyának megteremtése. A közszereplı mint megrendelı a beruházásból eredı kockázat nagyobb részét kitelepíti a magántıkésre, aki a beruházást a saját forrásaiból, banki hitelekbıl és kötvénykibocsátásból valósítja meg. Az államot ezért a kockázatátadás miatt, mint már említettük, az üzemeltetési költségnél magasabb díj fogja terhelni, ez azonban hosszabb távon elnyújtott, fix fizetési kötelezettségként fog jelentkezni. Hogy mit is jelent ez, nézzünk erre két példát! 1. Az állam autópályát akar építeni, de jelenleg nem rendelkezik elég pénzzel ehhez, ugyanakkor az autópályára szükség lenne. Mit tehet? Megterveztetheti az autópályát, felvehet hitelt, közbeszerzési eljárásban kiválasztja a majdani kivitelezıt, aki miután megvalósítja a beruházást, megkapja az építés ellenértékét. Az üzemeltetés költségei (felújítás, javítások, táblák pótlásának költségei) a késıbbiekben az államot terhelik. 349
Vagy mindezt PPP-ben oldja meg, ami a következıket jelenti. A szolgáltatást nyújtó cég kiválasztása szintén közbeszerzési eljárás keretében történik, de a részletes tervek kidolgozása csak ezután következik. Miért lehetnek jobbak ezek a tervek, mint az elızıben említettek? Azért, mert a kivitelezés után rendszerint az üzemeltetés is a vállalkozás feladata lesz, mégpedig hosszú ideig (20-30 éves szerzıdésekrıl van általában szó). Márpedig ha a vállalkozást terhelik az üzemeltetés költségei (láttuk az elıbb: felújítás, javítások, táblák pótlása), akkor mindent meg fog tenni annak érdekében, hogy a leghatékonyabb megoldásokat válassza. Ha kisebb a költsége, nagyobb profitot ér majd el. Mit fizet mindezért az állam? Az állam egy – a PPP típusaitól függıen különbözıféleképpen nevezett – díjat fog fizetni, elıre rögzített éves összegekben. Ha a vállalkozó költségeit nem fedezik majd ezek a díjak, mert mondjuk rossz minıségben építette meg az autópályát, és a tervezett két nagyfelújítás helyett négyre van szükség, az az államot nem érinti – ı fizeti a fix díjat, a vállalkozó pedig elgondolkozhat azon, hogy nem lett volna-e célszerőbb jobb minıségben építkezni. A PPP-szerzıdés lejártakor az eszköz pedig átkerül a köz tulajdonába. 2. Községi önkormányzat meg szeretné oldani az iskolai és egyéb közétkeztetési feladatait, de nincsen 500 fıs közkonyha építésére és üzemeltetésére elég pénze (valószínőleg ez a helyzet ismerısen cseng az Olvasó füleinek), a feladatot azonban el kell látnia. Mit tehet? Kicsiben lejátszhatja az elsı példában említett folyamatot (tervezés, közbeszerzés, kiviteleztetés, fizetés, üzemeltetés), vagy itt is alkalmazhatja a PPP-t, ha van olyan vállalkozás, amelyik fantáziát lát abban. Hogy pontosan miben? Ebben az esetben a közszereplı (önkormányzat) azt vállalhatja (alapdíj megfizetésével vagy a nélkül is), hogy a szerzıdés idıtartama alatt biztosítja a vállalkozónak 400 adag ebéd folyamatos megrendelését (mert bízik abban, hogy továbbra is lesz annyi óvodás, iskolás, aki igénybe fogja venni az étkezés lehetıségét). A fennmaradó 100 adag ebéd a vállalkozó kockázata, a 400 azonban már elegendı alapot teremthet arra, hogy belevágjon a konyha építésébe. Ha a községben egyébként is lesz 400 étkezı, akkor az önkormányzatnak nem kell semmit tennie, azonban ha csak 300 akad, akkor 100 ebédet meg kell vásárolnia (és kioszthatja mondjuk a rászoruló nyugdíjasok között szociális juttatásként). A szerzıdés lejártával a konyha tulajdonjoga és az üzemeltetés itt is az önkormányzat tulajdonába kerül. (Zárójelben azért azt a lehetıséget is meg kell említeni, hogy az önkormányzat csak egy melegítıkonyhát épít, és oda egy vállalkozó szállítja az ételt – azonban még ekkor sem 350
távolodtunk el a fejezet témájától, ugyanis még ebben az esetben is elképzelhetı, hogy a melegítıkonyha építése is PPP-ben történjék.) Nem drágább megoldás ez, mint a hagyományos finanszírozás? Megvalósult magyar példák csak részlegesen állnak rendelkezésünkre, ezekrıl késıbb szólunk; de a brit tapasztalatok azt mutatják, hogy a PPP keretében megvalósult projektek 22%-a kerül többe, mint eredetileg tervezték, és idıtúllépés a projektek 24%-ánál jelentkezik. Ugyanakkor ez az arány a nem PPP keretében megvalósult beruházásoknál 73% a költségtúllépésnél, illetve 70% a késedelmes megvalósításnál. Mindez azt igazolja, hogy jóllehet elsı megítélésre a PPP projektek talán valamivel drágábbnak, költségesebbnek tőnnek, de korántsem biztos, hogy a tényleges kifizetések megvizsgálása után ugyanerre a következtetésre juthatunk. Ezeknek a tényleges megvalósítási költségeknek az összehasonlíthatóságát teszi lehetıvé a már említett ’Value for Money’ elv következetes alkalmazása. Hogyan alakulnak a költségek és a díjfizetés a projektben? Mint már említettük, a hagyományos állami beruházások esetében az állam a beruházás költségeit legkésıbb a megvalósult létesítmény átvételéig megtéríti a kivitelezınek, PPP projektek esetén az állam csak az eszköz üzemeltetési, mőködési idıszakában fizet, a nyújtott szolgáltatásért. Nézzük meg egy összefoglaló ábrán, hogy mi a különbség a két típus között!
351
14.1. sz. ábra Költségek alakulása hagyományos állami beruházás esetén Költségek MFt Költségtúllépés Költségtúllépés
Beruházási költségek
Üzemeltetési költség
Életciklus kiterjesztése
Idı év
Forrás: PPP kézikönyv, GKM 2004
14.2. sz. ábra Költségek alakulása PPP beruházás esetén Költségek MFt
Fix éves szolgáltatási díj Beruházási költségek 0 Ft
Átadás-átvétel Üzemeltetési ciklus kezdete
Idı év
Forrás: PPP kézikönyv, GKM 2004
Mi motiválja a közszférát abban, hogy magánszférát is bevonjon a beruházásaiba és így vegyen részt egy PPP-ben? •
A magánszektor hatékonyságának és értéktermelı képességének kihasználása (a korábban felhozott példa alapján összességében olcsóbb lehet az autópálya, és a közkonyha is jobban megfelelhet funkciójának).
•
A korlátok közé szorított (ld. Maastrichti Szerzıdés) nemzeti költségvetések következtében a kormányok új pénzeszközöket keresnek.
352
•
Tudás és tapasztalatok cseréje, egy tágabban értelmezett privatizációs stratégia részelemeként. (Egyes Állami Számvevıszék-tanulmányok megemlítik, hogy a PPP-t szokás a privatizáció folytatásának is tekinteni, csak a PPP még meg nem épült közvagyonra vonatkozik. A párhuzam sántít, ha azt nézzük, hogy a PPP végeredményben, hosszú távon az állami tulajdont növeli.)
•
A kockázatok megosztása, illetve a kockázatok hatékonyabb menedzselése. A kockázatok áthárítása a magánszektor és olyan intézmények, testületek felé, amelyek jobban képesek ezeket kontrollálni. (Ha például egy autópályára a kivitelezı öt év garanciát vállal, és csak a hetedik évben derül ki, hogy nagyfelújításra lenne szükség, azt az államnak kell kifizetnie. PPP projekt esetében ezeket a terheket a kivitelezési munkákat is végzı üzemeltetı fogja állni. Konyhás példánk esetében a 400 és 500 adag közötti ételek jelentik a vállalkozó (egyik) kockázatát, a 400 alattiak pedig a közszféráét.)
•
A kreativitás és az innovatív lehetıségek erısítése, amely abból fakad, hogy elérhetıvé válik a (sok esetben külföldi) privát szereplı tudása, ismeretanyaga.
•
Politikai okok, elvárások a szolgáltatások igénybe vevıi részérıl. Ezek között kell említeni azt a tényt, hogy az infrastrukturális beruházások nagy része csak abban az esetben valósítható meg, ha abba a magánszektort is bevonják. (A választott közszereplık (legyenek akár az országgyőlés-kormány, akár egy önkormányzat tagjai) általában szeretnék, hogy újraválasszák ıket, ha azonban nincs pénz, és a fejlesztések is elmaradnak, akkor a választópolgárok bizony türelmetlenek szoktak lenni.)
Nem kockázatosabb ez a magánszereplı számára a hagyományos állami beruházásoknál? A PPP egyetlen bevételi forrása (és a legtöbb infrastrukturális beruházásnál a bankok egyetlen biztosítéka) az állami szektor által fizetendı „szolgáltatási díj”. Itt jelenik meg a projektek
legjelentısebb
érdek-összeütközése
és
megvalósíthatóságuk,
mőködıképességük kulcskérdése. Az állami szféra érdekei „output”-szemléletőek, az általa elérni kívánt beruházást annak végleges formájában határozzák meg, áthárítva minden olyan kockázatot, amely a beruházás tényleges megvalósításával kapcsolatos. Ezzel szemben a beruházó és a kivitelezı bankok érdekei azt kívánják meg, hogy a kockázat megfelelı megosztása érdekében kötelezettségvállalásaikat és jogaikat pontosan 353
határozzák meg; hiszen a szerzıdésszerő teljesítéstıl függ a projekt bevételi forrása, amely a projekt életképességének, a hitel visszafizetésének az alapja. Mivel a legtöbb PPP-projekt egyetlen bevételi forrásra számíthat, a finanszírozók és a hitelezık arra törekednek, hogy megbizonyosodhassanak az adott közszereplı mint megrendelı fizetıképességérıl. Mivel azonban a PPP-beruházások közfeladatok megvalósítására jönnek létre, az állam szolgáltatásidíj-fizetési kötelezettségének megszegése esetén általában közfeladatellátási kötelezettségét is megszegné, ami a beruházó szempontjából kockázatcsökkentı elem. Milyen szereplıkkel kell együttmőködni egy PPP során?
354
14.3. sz. táblázat A PPP projektek szereplıi és kapcsolódási pontjaik a projekthez Szereplı megnevezése Közszereplı (jellemzıen önkormányzat vagy közigazgatási szerv)
Mikor kapcsolódik a PPP projektbe? A PPP projekt kiírója
Milyen pénzforgalom kapcsolódik hozzá?
Kitıl kapja a forrást?
Koncessziós díj (ha a Üzemeltetı kivitelezı és az üzemeltetı személye elválik egymástól, ez a koncessziós díj képezi a közszereplı saját erejének alapját) Megvalósítás költsége
Kivitelezı
Üzemeltetı
Kivitelezı
A projekt kiírása után kapcsolódik a PPP projektbe, a tárgyalási folyamatban végig részt vesz, majd az eljárás nyerteseként megvalósítja a kívánt beruházást
Megvalósítás költségei
Közszerepelı
Támogatás
Állami forrás, közösségi (EU) alapok
Hitel (kamattámogatással vagy anélkül)
Bank (esetleges kamattámogatás esetén ideértve az államot vagy a kamattámogatás nyújtóját)
Ha személye megegyezik a kivitelezı személyével, akkor a projekt kezdetén
Szolgáltatási (szerzıdéses vagy lízing-) díj
A szolgáltatások igénybevevıi
Ha személye a kivitelezı személyétıl különválik, akkor a beruházás eredményeként megvalósuló vagyontárgy üzembe helyezése elıtt Bank
Kinek fizet?
Ennek elégtelensége esetén igénybe veheti a közszereplı fizetési garanciáját Koncessziós díj
Finanszírozás és pénzfor- Hitel galmi szolgáltatások nyújtása esetén a beruházón, és/vagy a kivitelezın keresztül kapcsolódik a projekthez Közvetlenül is kapcsolódhat a projekthez, ha pénzügyi tanácsadással segíti a projektben részt vevı szereplıket
Közszereplı
Kamattámogatás ese- A hitelt a tén a piaci kamat és kivitelezınek az alkalmazott kafolyósíthatja matláb közötti különbséget a kamattámogatás nyújtója finanszírozza. Amennyiben az üzemeltetıt finanszírozza (cash flow alapon), akkor az üzemeltetınek folyósít
A szolgáltatásból származó cash flow
Amennyiben az üzemeltetıt finanszírozza a bank, biztonságot jelent, ha a szolgáltatás igénybevételéért fizetett díjakat a bank nem a szolgáltatón keresztül kapja meg, hanem közvetlen ı szedheti be
355
Hol lehet a PPP-t alkalmazni? A
Public
Private
Partnership
alkalmazásának
két
megközelítését
lehet
megkülönböztetni. •
A konzervatív felfogás szerint nagyszabású infrastrukturális projektek megvalósításában lehet alkalmazni. Ezek lehetnek:
•
•
autópályák,
•
hidak,
•
vasutak,
•
víz-, csatornaprojektek,
•
hulladékgazdálkodással összefüggı beruházások.
A társadalom egésze számára kedvezıbb innovatív megközelítés nem korlátozza a PPP alkalmazását a nagy projektekre, hanem ez alapján kisebb infrastrukturális fejlesztések és egyéb közszolgáltatások megvalósításában is alkalmazhatónak véli a magán- és közszféra együttmőködését. Ilyen alkalmazási területek lehetnek: •
parkoló
•
tömegközlekedés
•
oktatási infrastruktúra
•
államigazgatási épületek
•
börtön
•
kórház
•
szociális bérlakás
•
stb.
Milyen típusai vannak a PPP-nek?
1. Koncessziós típusú PPP A tisztán koncessziós típusú PPP esetén teljes mértékben (100%) a magánszférára hárul a beruházás finanszírozási forrásainak elıteremtése. Ahelyett, hogy a projektbıl származó kockázatokat közösen viselnék, ebben az esetben a köz- és a magánszereplık elıre (ex ante) megosztják egymás között az azonosított kockázatokat. Ez szerzıdéses megállapodásokban történik, amelyekben rögzítik a kockázatok, a finanszírozás és a 356
hatáskörök viselésének részleteit, például úgy, hogy a kormányzatra hárulnak a politikai kockázatok, míg a privát szereplı viseli a kivitelezési és kereskedelmi kockázatokat. A koncessziós típusú PPP-k a leggyakoribbak napjaink PPP-gyakorlatában. Számos példát találhatunk rájuk egész Európában kezdve az Egyesült Királyság és Franciaország közötti Csatorna-alagúton, a kelet-közép-európai új autópálya-építések konstrukcióin (pl. az M5 Magyarországon) vagy a Tejo portugáliai hídjának építésén át, egészen a NagyManchesterben megvalósult villamos közlekedési rendszerig. A koncessziós típusú PPP-k alapja egy szerzıdés a projekt megbízója és szervezıje között. A megbízó általában a kormányzat, kormányzati ügynökség vagy egy szabályozott monopóliummal rendelkezı társaság. A szerzıdést koncessziós szerzıdésnek nevezzük. Sajátossága ennek a fajtának, hogy a szervezı társaság, jóllehet kizárólagosan rendelkezik a koncesszióból fakadó jogokkal, általában csak minimális eszközzel rendelkezik, és másodlagos szerzıdésekben a kockázatot tovább teríti újabb szereplık felé. A következı ábrán láthatjuk egy koncessziós típusú PPP jellemzı szervezeti felépítését. 14.4. sz. ábra Koncessziós típusú PPP jellemzı szervezeti felépítése M egbízó
Koncessziós szerzıdés Szállítók
Szállítói szerzıdés
Hitelezık
Kölcsönmegállapodás
Befektetık
Részvény
Szervezı
Felhasználói szerzıdés
Használók
Üzemeltetıi szerzıdés
Üzemeltetı
Kivitelezıi szerzıdés
Kivitelezı
2. Joint venture típusú PPP A joint venture típusú (vagy megosztott) PPP-k esetében a projekt teljes életciklusa alatt folyamatosan fennáll a köz- és magánszektor közös elkötelezettsége. Ezekben az esetekben a privát szektor részvétele a beruházás finanszírozásában éppen ezért 357
alacsonyabb a 100%-nál. A magán- és a közszereplık a projekten belül megosztják a hatásköröket, a kockázatokat és a finanszírozást is közösen végzik, mint egy közösen létrehozott közhasznú társaság tulajdonosai. Habár vannak kivételek, általánosságban azt lehet elmondani, hogy olyan arányban oszlanak meg a kockázatok és késıbb a profit is, amilyen arányban a felek részt vállalnak a projekt megvalósításában. A PPP ezen formájára jellemzıen infrastrukturális beruházások során találhatunk példákat, ahol az infrastrukturális berendezések – részben vagy teljes egészében – a kormányzat tulajdonában vannak (pl. repülıterek), vagy ahol az érintett felek – pl. regionális (ön)kormányzatok – mindegyikének szoros együttmőködése teheti csak sikeressé a projektet. Erre a formára lehet példa a franciaországi Vatry új teherforgalmi repülıtere, az EBRD által támogatott koncesszió a szentpétervári repülıtér új utastermináljának építésére vagy a Franciaországot és Olaszországot összekötı Mont Blanc-alagút. A joint venture típusú PPP-projektek jellegzetes szervezeti sémáját a következı ábrán láthatjuk. 14.5. sz. ábra Joint venture típusú PPP jellemzı szervezeti felépítése Magánszektor
Közszféra Független elnök Irányító bizottság (a magán és a közszféra képviselıibıl)
Projektigazgató (független)
Projektek
Forrás: PROFIT [2001]
358
Melyek az egyes típusok elınyei és hátrányai? 14.6. sz. táblázat Érvek és ellenérvek a koncessziós és a joint venture típusú PPP alkalmazására Résztvevık Közhatóság, Mellette közigazgatási szóló szerv, érvek köztestület
Ellene szóló érvek
PPP konzorcium
Koncessziós típusú PPP Jobb kockázatmegosztás a felek között A piaci hatékonyságból származó teljes haszon. A közpénzek fölhasználásának hatékonyabb módja. Nagyobb verseny a magánszféra képviselıi között. Nincsen kormányzati szerepvállalás. Bonyolult elindítani a folyamatot. Nincsen meg a piac innovációs képességébıl fakadó teljes profit. A helyes kockázatmegosztás bonyolult.
Mellette szóló érvek
Nincsen kormányzati szerepvállalás. Képes arra, hogy javítsa az innovációs képességet, és ezáltal erısítse a versenyt.
Ellene szóló érvek
Nehéz létrehozni egy konzorciumot. Nehéz egyben tartani a konzorciumot.
Joint venture típusú PPP A kormányzat részvétele. A piac innovációs képességébıl fakadó teljes profit. A közpénzek hatékonyabb fölhasználása.
Igen nehéz egy olyan érvényes szerzıdésnek a megfogalmazása, ahol a kockázatmegosztás, a hatáskörök és a finanszírozás teljesen világos. Nehéz megteremteni a bizalmat a köz- és magánszféra képviselıi között. Nem aknázza ki a piac hatékonyságát. Nincs, vagy csak alig van verseny, amikor a privát szereplıt kiválasztják. Képes arra, hogy javítsa az innovációs képességet, és ezáltal erısítse a versenyt. Részvétel már a projekt korai szakaszaiban is. Lehetıség a kormányzat tudását és ismereteit fölhasználva profithoz jutni. Nehéz megteremteni a bizalmat a köz- és magánszféra képviselıi között. A kockázatmegosztás nem világos. Mégiscsak van kormányzati részvétel. Késedelmek a döntéshozatali eljárásban.
Forrás: Kevin R. Smith [2003]
3. Vegyes formák A koncessziós és joint venture típusok mellett azonban szép számmal találhatunk olyan PPP-ket, amelyek nem igazán teljesítik az elıbbi formák kritériumait. Ezért aztán talán a leghatékonyabb, ha vegyes formáknak nevezzük ıket. Ebben a formában a projekt több komponensre bomlik, de a projekt egésze fölött egy teljesen állami tulajdonban lévı 359
társaság lát el ellenırzı funkciókat, illetve ez a társaság mintegy összekötı kapocsként viselkedik a projekt számos összetevıje között. Ebben a formában a projektnek legalább néhány összetevıjét a privát piacra viszik különálló koncessziókként vagy kulcsrakész átadási szerzıdésekként vagy kivitelezési konstrukciókként. A PPP-k ezen formájának alkalmazása úgy tőnik, egyre nagyobb teret nyer napjainkban azokban a projektekben, amelyek viszonylag összetettek és melyeknek összevetıi könnyen elhatárolhatók. Ezen típusra lehet példa a Dániát Svédországgal összekötı Øresund-híd, a Westerschelde-alagút Hollandiában, vagy a Brüsszel és Hollandia között kiépülı nagysebességő vasúti összeköttetés építésének konstrukciója. Mit mutatnak a PPP eddigi magyar tapasztalatai?∗ Magyarországon az elsı komolyabb PPP-beruházások közé két óriás-beruházás tartozik (2002-ig bezárólag): - az M5 autópálya; - a Budapest Sportaréna újjáépítése. 2003-ban került sor az elsı komolyabb szabályozásra, a 2098/2003. Kormányhatározat egy Tárcaközi Bizottságot állított fel, és megkezdıdött a jogi környezet kialakítása. Az Állami Számvevıszék sürgetésére több elırelépés történt, végül a 2006. évi költségvetésben már szabályozott formában jelent meg a PPP-költségek kimutatása. Egyrészt az Áht. módosítása révén meghatározásra került az, hogy a PPP-konstrukciók keretében kifizetésre kerülı költségek összesen a központi költségvetés kiadási fıösszegének maximum 2 százalékát érhetik el. A PPP-konstrukciók becsült jelenértéke 2006. végén közel 700 milliárd forint. Ez a 2006. évi magyar GDP mintegy 3 százaléka, a központi költségvetés kiadási fıösszegének pedig 9 százaléka. Az Állami Számvevıszék felhívja a figyelmet arra, hogy ez jelentıs halmozódó terhet jelent, de az évi költségteher a 2 százalékos határon belül fog maradni. A legjelentısebb PPP-projekteket az autópálya-építések teszik ki (M5, M6). Emellett börtönépítések, kollégiumok és sportlétesítmények építései, illetve az MTV új székházának építése szerepel a 2006. évi költségvetés PPP-re vonatkozó mellékletében.
∗
Báger Gusztáv: A köz- és magánszféra együttmőködése a nemzetközi és hazai tapasztalatok tükrében. Magyar Közigazatás, 2006/10, 577-585.o.
360
Az eddigi tapasztalatok alapján a PPP kapcsán kiemelhetünk néhány magyar hiányosságot, amelyek korrigálására a jövıben szükség van (ennek kapcsán megint csak az Állami Számvevıszék elemzésére támaszkodunk): •
Veszélyes tendenciának bizonyult, hogy az állam az eladósodottsági ráta alacsonyabb szinten tartása érdekében preferálta a PPP-konstrukciót – azaz nem a hatékonysági szempontok voltak sokszor az elıtérben. A PPP ugyanis a jövıbeni kiadások révén a jövıbeni hiányt és államadósságot növeli, a jelenlegit meg alacsonyabban
tartja.
Az
Európai
Bizottság
az
Eurostat
módszertani
iránymutatását tartja szem elıtt, miszerint a PPP-konstrukció költségei az adott évi állami költségvetést akkor nem terhelik, ha a kockázatok többségét a magánszféra viseli. •
A PPP-szerzıdések gyors (tehát pontatlan) elkészítése sok esetben okozott problémákat, a magánszféra érdekei sokkal erısebben lettek védve, mint a közszféra érdekei, pénzügyi helyzete. Az Állami Számvevıszék felhívja a figyelmet, hogy Nagy-Britanniában standard szerzıdések kidolgozásával segítik a PPP állami kockázatmenedzselését.
•
Összehasonlító elemzések elkészítésére van szükség, illetve a projektek folyamatos nyomon követésére – állami tudásbázis kialakítására, amelynek révén kialakulhat a PPP kockázatmenedzselésének mőködı gyakorlata.
Milyen
lehetıségei
vannak
a
magyar
önkormányzatoknak
a
PPP
alkalmazására?1 A legfontosabb talán azt leszögeznünk, hogy maga az önkormányzati törvény nem zárja ki a PPP struktúrájú közbeszerzések lefolytatását. Ahogy már utaltunk is rá, az önkormányzatok beruházásaikkal sok esetben közfeladat-ellátási kötelezettségüknek szeretnének eleget tenni. Bizonyos közfeladatokat pedig szolgáltatásvásárlás útján látnak el, többnyire az általuk alapított gazdasági társaságokon, közhasznú társaságokon keresztül. Az önkormányzatok vagyona – mint arról a 2. fejezetben is olvashattunk korábban – két nagy csoportra, törzsvagyonra és egyéb vagyonra osztható. Utóbbival igazából nincsen nagy probléma (ha csak nem az az egyébként igencsak nagy gond, hogy az önkormányzatok ebbıl a vagyonelembıl nem kifejezetten sokkal rendelkeznek), a PPP szempontjából a törzsvagyon az, ami problémás terület. 1
A fejezet fı forrása: PPP kézikönyv, GKM 2004.
361
A törzsvagyonon belüli forgalomképtelen vagyon nem idegeníthetı el, egyes esetekben azonban köthetı rá koncessziós szerzıdés (pl. az önkormányzati utakra, de ebben az esetben az útdíjat nem a tényleges használóknak, hanem az önkormányzatnak kell megfizetnie árnyék-útdíj alkalmazásával). Tisztázandó kérdés, hogy az önkormányzat a költségvetése terhére vállalhat-e ilyen hosszú távú kötelezettséget (mert pl. nem látható elıre, hogy mi történik majd akkor, ha kötelezettségeit egy adott idıpontban nem lesz képes teljesíteni). A korlátozottan forgalomképes vagyon önmagában is elég furcsa kategória, hiszen az ezekre vonatkozó szabályokról – néhány esetet leszámítva – az önkormányzat maga dönthet. Itt tehát mód nyílhat PPP típusú projektek alkalmazására. Az önkormányzatok mőködésére vonatkozó ágazati törvények ugyanakkor sok esetben kimondják, hogy ki lehet az, aki egyáltalán elláthat közfeladatot. Az is gondot okoz, ha a PPP-struktúrák az önkormányzati tulajdon hasznosításával valósulnak meg, ekkor módosulnak ugyanis a kötelezettségvállalás szabályai. A kormányzat célja a PPP-k elısegítése érdekében egy olyan törvényjavaslat elfogadtatása, amely lehetıvé tenné, hogy az önkormányzatok a tulajdonukban álló (és maradó) tárgyi eszközök vagyonkezelıi jogát átengedjék a közszolgáltatást ellátó szervezeteknek, ami lehet magánvállalkozás is. Ennek a megoldásnak az lenne az elınye, hogy a jogosultat megillethetnék a vagyontárgy tulajdonosi jogai (néhányat kivéve), azaz könyveiben kimutathatná, és utánuk értékcsökkenési leírást számolhatna el. Így az önkormányzatok a kötelezı közfeladataik ellátásába a jelenleginél jóval nagyobb mértékben támaszkodhatnának a magánvállalkozásokra, szigorú szerzıdéses feltételek mellett.
362
16.1. Jogszabályi hivatkozások
217/1998. (XII.30.) Korm. rendelet – az államháztartás mőködési rendjérıl 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról 2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekrıl – különösen a törvény 26. §-a, amelyben az építési koncesszió kerül szabályozásra (jóllehet a PPP-t nem lehet azonosítani pusztán az építési koncesszióval) 2091./2003. (V.15.) Korm. határozat – a Kormányprogram alapján létesítendı 10 000 diákotthoni férıhely vállalkozói alapon történı megvalósításáról 2098./2003. (V.29.) Korm. határozat – az állami és a magánszektor közötti fejlesztési, illetve szolgáltatási együttmőködés (PPP) újszerő formáinak alkalmazásakor 1055./2004. (VI.8.) Korm. határozat – a sportlétesítmények fejlesztési és mőködtetési rendszerének átalakításáról 2126./2004. (VIII.27.) Korm. határozat – új büntetés-végrehajtási intézetek létesítésérıl, valamint a beruházásokhoz kötıdı forrásbevonásról 2207./2004. (VIII.27.) Korm. határozat – az Oktatási Minisztérium felügyelete alá tartozó felsıoktatási intézmények infrastruktúra fejlesztési programjának aktuális feladatairól 5./2004. (IV.16.) GKM utasítás – a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Szervezeti és Mőködési Szabályzatáról szóló 1/2004. (I.23.) GKM utasítás módosításáról
363
16.2. Módszertani útmutatók, segédletek Egy átfogó magyar nyelvő kiadvány és egy hasznos, áttekintı jellegő magyar cikken kívül elsısorban néhány angol kiadványt ajánlanánk az Olvasó figyelmébe. Báger Gusztáv: A köz- és magánszféra együttmőködése a nemzetközi és hazai tapasztalatok tükrében. Magyar Közigazatás, 2006/10, 577-585.o. Karakas Péter – Leiner Vera – Percze Róbert – Wagner Anna: PPP kézikönyv: a köz- és magánszféra sikeres együttmőködése (Budapest, GKM Sajtó és Protokoll Osztály, 2004. október) Guidelines for succesful Public-Private Partnerships (European Commission, DG Regional Policy – Bruxelles, March 2003.) European Commission, High-Level Group on PPP: Financing of TEN Projects (Brussels, 1997) Public Private Partnership Guidance Notes (Department of the Environment and Local Government – Ireland, 2000.) Osman Péter: PPP alkalmazási lehetıségek (CEO Magazin, 2002./3. szám)
364
16.3. Kapcsolódó intézmények, Internetes honlapok Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Köz- és Magánszféra Partnerségének Titkársága Cím: 1055 Budapest, Honvéd u. 13-15. Telefon: 06-1/374-2946 Fax: 06-1/331-4735 E-mail:
[email protected] www.nfh.hu www.gkm.hu/dokk/main/gkm/ppp/pppkezdo.html www.ppp.gov.ie www.nao.gov.uk www.bmz.de/themen/imfokus/ppp www.kpmg.ie/services/cfinance/ppp
365
Ez az oldal szándékosan üres!
366
