6. Samenwerking van de gemeente met het bedrijfsleven
Uit analyses van de gang van zaken in het stedelijk beleid blijkt dat de koppeling tussen overheid en bedrijfsleven vaak moeilijk tot stand komt door verschillen in onder meer besluitvormingscircuits, beleidscultuur en tijdshorizon. Gelet op de verknoping van publieke en private belangen zal de noodzaak van samenwerking in het strategische gedrag van partijen sterker voorop moeten staan. Het gaat er daarbij naar de opvatting van raad om dat het stadsbestuur de vensters naar buiten openzet en dat het bedrijfsleven bereid is te investeren in een goede samenwerking met andere partijen. In de adviesaanvraag wordt de raad verzocht specifiek aandacht te besteden aan publiek-private samenwerking en aan samenwerking van de gemeente met bedrijven op het gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Op deze onderwerpen wordt achtereenvolgens ingegaan in de paragrafen 6.1 en 6.2.
6.1
Publiek-private samenwerking
Meer samenwerking tussen gemeenten en bedrijven bij de uitvoering van projecten in het kader van het grotestedenbeleid kan ertoe bijdragen dat knelpunten in de verwezenlijking van de doelen van het beleid sneller uit de weg kunnen worden geruimd en dat de opbrengsten ervan hoger zijn. Daarbij denkt de raad aan samenwerking op een groot aantal terreinen, zoals de (her)ontwikkeling van bouwlocaties, bedrijfsverzamelgebouwen en winkelcentra, parkeerbeleid, vervoermanagement, activerend arbeidsmarktbeleid, ondernemersadvisering en leerwerktrajecten. De raad meent dat gemeenten en bedrijven bij deze projectmatige samenwerking beter in staat zullen zijn om tot beleidsclusteroverstijgende afspraken te komen indien de bedrijven – via hun belangenorganisaties – zijn betrokken bij de besluitvorming over de meerjarige ontwikkelingsplannen. In deze paragraaf gaat de raad nader in op publiek-private samenwerking (PPS), zoals gedefinieerd door het Kenniscentrum PPS. Met PPS wordt bedoeld dat de overheid en het bedrijfsleven samenwerken bij de uitvoering van investeringsprojecten met een publiek belang. Daarbij kan het gaan om infrastructuur, bedrijventerreinen, winkelcentra, parkeergarages, volkshuisvesting, ziekenhuizen, scholen, groenvoorzieningen en dergelijke.
59
Het belang van publiek-private samenwerking is gelegen in de meerwaarde die de samenwerking voor de betrokken partijen oplevert. Deze meerwaarde wordt vooral bereikt door het samenbrengen van kennis en kerncompetenties, waardoor kwalitatief hoogwaardige resultaten kunnen worden geboekt. De partijen werken samen op basis van contractueel vastgelegde afspraken. Een essentieel kenmerk van PPS is dat daarin in ieder geval wordt vastgelegd wie waarvoor verantwoordelijk is en wie welke kosten en risico’s draagt. Er bestaan verschillende vormen van PPS1. Zo wordt in een joint venture-constructie de samenwerking vormgegeven doordat publieke en private partijen een nieuwe juridische entiteit in het leven roepen die het gezamenlijke doel moet gaan realiseren. Een voorbeeld is de zogenoemde wijkontwikkelingsmaatschappij. Deze vorm van PPS is nieuw opgenomen op de projectenlijst van het Kenniscentrum PPS2. Onderzocht zal worden welke mogelijkheden deze vorm van samenwerking tussen gemeenten, woningcorporaties en private projectontwikkelaars (al dan niet samen met beleggers en financiers) biedt. Voor zes geselecteerde projecten is door het kabinet een bedrag uitgetrokken van ruim 1,7 miljoen euro. De raad acht de wijkontwikkelingsmaatschappij voor de aanpak van herstructureringswijken een interessante samenwerkingsvorm van gemeente en private partijen. Daarbij is het van belang dat op stimulerende wijze vorm wordt gegeven aan bewonersparticipatie. Een PPS kan ook worden vormgegeven door een overeenkomst te sluiten, zonder dat sprake is van een joint venture. Een voorbeeld zijn de zogenoemde DBFM-contracten. In dergelijke contracten zijn ontwerp, bouw, financiering en onderhoud volledig in handen gelegd van private partijen. Voor een succesvolle PPS is van belang dat de overheid zowel ruimte als richting geeft. Een gedetailleerde omschrijving van het te ontwikkelen product geeft de private partijen te weinig ruimte om met eigen ideeën en oplossingen te komen. Wel moet de overheid duidelijk aangeven aan welke prestatieeisen het product moet voldoen en welke randvoorwaarden daarbij gelden. Ook bij de afbakening van het project moet de overheid de grenzen niet te strak vaststellen. Door integratie van verschillende (onderdelen van) projecten kan door een betere afstemming meerwaarde ontstaan. De koppeling van publieke voorzieningen aan commerciële projecten biedt bovendien mogelijkheden voor bijdragen van private partijen aan de financiering van deze publieke voorzieningen. In PPS-contracten voor projecten waarin de realisatie van publieke voorzieningen en commerciële investeringen samengaan,
1 2
60
Brief van de minister van Financiën aan de Tweede Kamer ter actualisering van de Voortgangsrapportage PPS van januari 2001, d.d. 24 augustus 2001, p. 1. Ibid., p. 3.
SAMENWERKING VAN DE GEMEENTE MET HET BEDRIJFSLEVEN
wordt steeds vaker vastgelegd dat private partijen aan de realisatie van de publieke voorzieningen bijdragen indien de door hen genoten waardestijgingen in het project uitkomen boven een vooraf afgesproken niveau (benefit sharing). Benefit sharing zal door de rijksoverheid in de toekomst vaker als voorwaarde worden gesteld voor een rijksbijdrage aan een PPS-project. Een andere belangrijke succesfactor van PPS is dat bij de selectie van private partijen optimaal gebruik wordt gemaakt van concurrentie bij de aanbesteding. Private partijen zullen dan al hun creativiteit en inventiviteit inzetten om te komen tot een aantrekkelijk voorstel en een scherpe prijsstelling. In het algemeen kan worden gesteld dat zowel de overheid als het bedrijfsleven inspanningen leveren om PPS te bevorderen. Als gevolg van deze inspanningen zijn er in de afgelopen jaren belangrijke vorderingen geboekt3. Dat neemt niet weg dat er nog belangrijke knelpunten bestaan. Een van de meest knellende problemen is dat de spelregels onvoldoende vastliggen en voortdurend aan verandering onderhevig zijn4. Bedrijven hebben behoefte aan duidelijkheid vooraf. Dit betekent dat er een voor alle partijen duidelijke procesarchitectuur voor publiek-private samenwerking moet komen5. Deze ontbreekt nu in de meeste gevallen. Daarbij gaat het erom dat bij de aanvang van het samenwerkingsproject helder moet zijn in welke organisatorische vorm de samenwerking gegoten gaat worden; welke partijen er mee doen; welke taken en verantwoordelijkheden deze partijen hebben; op welke wijze de kosten en risico’s worden verdeeld; welk tijdpad gekozen gaat worden en dergelijke. De raad wijst erop dat bij publiek-private samenwerking het commitment stapsgewijs moet worden opgebouwd. Daarbij is een goede afstemming van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke besluitvormingstrajecten noodzakelijk, met waarborging van de democratische besluitvormingsprocedures. Doordat deze afstemming vaak tekortschiet blijven mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering on(der)benut omdat men zich te zeer concentreert op een van beide trajecten en het andere traject te lang verwaarloost. Parallelschakeling van beide trajecten, waardoor ze in wisselwerking worden afgelegd kan dan meerwaarde opleveren in de vorm van een grotere effectiviteit, betere afstemming, betere waarborgen voor de positie van de verschillende partijen en een hogere kwaliteit van het project6.
3 4 5 6
Zie de Voortgangsrapportage PPS van januari 2001 en de actualisering daarvan op 24 augustus 2001. Zie: VNO-NCW, Buck Consultants International, Nieuwe impulsen voor PPS, Den Haag 2000. Zie ook: SER-advies Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, op.cit., p. 89 e.v. SER-advies Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, op.cit., p. 87.
61
De brede toepassing van een zakelijk afwegingskader voor PPS is geboden om de vaak nog bestaande politieke of ambtelijke weerstand tegen samenwerking met het bedrijfsleven te verminderen. Vaak blijken in de praktijk ook onduidelijkheden te bestaan over de interpretatie van de Europese aanbestedingsrichtlijnen in relatie tot publiek-private samenwerking. Zo vraagt men zich af of er ook Europees moet worden aanbesteed als private partijen reeds actief participeren in het voortraject van een samenwerkingsproject, private partijen zelf het initiatief nemen voor een project of als er sprake is van uitbreiding van een bestaand project. Deze vragen leiden er onder meer toe dat gemeenten en private partijen juridische constructies bedenken om de Europese aanbestedingsrichtlijnen te omzeilen7. In de Voortgangsrapportage PPS van januari 2001 wordt erop gewezen dat de Europese aanbestedingsregels publiek-private samenwerking meestal niet in de weg staan. Het is vooral aan onvoldoende kennis van de regelgeving en de mogelijke uitvoeringsvormen van PPS bij de overheid en private partijen te wijten dat de Europese richtlijnen als een obstakel voor PPS worden gezien8. Inmiddels heeft het Kenniscentrum PPS een brochure uitgegeven waarin de nog bestaande onduidelijkheden over de Europese aanbestedingsprocedure en -regelgeving zoveel mogelijk worden weggenomen en voor praktijksituaties concrete oplossingsrichtingen worden aangegeven9. 6.1.1
Maatschappelijk verantwoord ondernemen
De raad omschrijft maatschappelijk verantwoord ondernemen als het bewust richten van de ondernemingsactiviteiten op waardecreatie op langere termijn in drie dimensies: profit (het economisch rendement); people (de gevolgen voor mensen, binnen en buiten de onderneming); planet (de effecten op het natuurlijk leefmilieu)10. De ‘triple p bottom line’ vestigt de aandacht op de noodzaak van samenhang en evenwicht tussen de drie dimensies van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Het vraagt van ondernemingen een vorm van corporate citizenship, waarbij ondernemingen uit zichzelf – individueel of in samenwerking met andere bedrijven – zoveel mogelijk de negatieve externe effecten van hun handelen beperken en de (mogelijke) positieve externe effecten ruimte geven en versterken. Los van persoonlijke opvattingen van de ondernemer speelt het welbegrepen eigenbelang een belangrijke rol bij de keuze voor maatschappelijk verantZie: M. Muskee, Europese aanbesteding en PPS bijten elkaar, VNG-magazine, 5 oktober 2001, pp. 20 en 21. 8 Voortgangsrapportage PPS, januari 2001, p. 38. 9 Kenniscentrum PPS, PPS en aanbesteden, Den Haag 2001. 10 SER-advies De winst van waarden, publicatienr. 00/11, Den Haag 2000, p. 14.
7
62
SAMENWERKING VAN DE GEMEENTE MET HET BEDRIJFSLEVEN
woord ondernemen11. Daaraan kunnen verschillende overwegingen ten grondslag liggen, zoals de behoefte aan een goede leefbaarheid van de directe omgeving, de waarde van een goede reputatie en de motivatie van werknemers. Maatschappelijke acceptatie en een goede reputatie zijn voor veel ondernemingen belangrijke continuïteitsvoorwaarden. Maatschappelijk verantwoord ondernemen vormt zo bezien een eigentijdse strategie om de marktgerichtheid en de potenties van de onderneming te laten corresponderen met de verwachtingen van haar maatschappelijke omgeving. De onderneming zoekt in de samenleving bevestiging voor de uitoefening van haar kernfuncties; de samenleving verschaft de onderneming ruimte en erkenning – een licence to operate – wanneer in bevredigende mate aan de maatschappelijke verwachtingen wordt voldaan. Bedrijven zijn afhankelijk van de vitaliteit van de stad om goed en rendabel te kunnen functioneren. Tegelijkertijd is de vitaliteit van de stad afhankelijk van goed en rendabel functionerende bedrijven. Koppeling van de belangen van bedrijven aan die van de stad is een belangrijke uitdaging voor het grotestedenbeleid. De mate waarin deze koppeling succes heeft is afhankelijk van de (organiserende) kwaliteiten van zowel het stedelijke als het bedrijfsmanagement12. Rol gemeente Van de gemeente mag daarbij worden verwacht dat zij als aanbieder van diverse publieke voorzieningen goede condities schept voor maatschappelijk verantwoord ondernemen in de stad. Het mag niet zo zijn dat de gemeente gaten laat vallen in bijvoorbeeld de kwaliteit van de openbare ruimte of de veiligheid in de verwachting dat het bedrijfsleven daar wel in zal springen. In dat geval zouden ondernemingen worden overvraagd en zou de gemeente verzaken. Het aanbieden van lokale publieke voorzieningen en diensten behoort immers tot de kernfuncties van de gemeente en niet tot die van het bedrijfsleven. Een belangrijke voorwaarde is evenwel dat de gemeente financieel in staat is deze kernfuncties te vervullen. De gemeente kan ook optreden als stimulator en facilitator van maatschappelijk verantwoord ondernemen. De gemeente kan daartoe verschillende instrumenten inzetten. Zo kan zij optreden als partner in samenwerking met ondernemingen bij de uitvoering van concrete projecten. Ook kan de gemeente maatschappelijk verantwoord ondernemen faciliteren door middel van financiële tegemoetkomingen. Een algemene voorwaarde is dat de gemeente initiatieven van bedrijven niet frustreert door trage besluitvorming en onvoldoende overzicht over de eigen activiteiten. Bovenal is het echter
11 SER-advies De winst van waarden, op.cit., p. 30. 12 Zie: L. van den Berg, E. Braun, A.H.J. Otgaar, Stad en Onderneming. Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen in Europese en Amerikaanse Steden, EURICUR, Rotterdam 2000, p. 35 e.v.
63
van belang dat de gemeente meedenkt met het bedrijfsleven. Dan zullen bedrijven van hun kant ook eerder bereid zijn een bijdrage te leveren aan de oplossing van maatschappelijke problemen in de stad. Samenwerking gemeente en bedrijven Uit een onderzoek naar de samenwerking tussen gemeenten en bedrijven op het gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen blijkt dat grote bedrijven vaker samenwerken met gemeenten dan kleinere bedrijven13. Dit blijkt ook uit de Ondernemerschapsmonitor winter 2000-2001: 29 procent van het grootbedrijf werkt bij het maatschappelijk verantwoord ondernemen samen met gemeenten, tegen 2 procent van het middenbedrijf en 16 procent van het kleinbedrijf14. Een verklaring voor deze verschillen wordt overigens niet gegeven.
Steeds Beter De Stichting Samenleving en Bedrijf, een landelijk kennisnetwerk van bedrijven dat zich richt op de bevordering van maatschappelijk verantwoord ondernemen, is met steun van de ministeries van BZK en EZ gestart met een programma ter stimulering van de samenwerking tussen lokale overheid en onderne-
mers (veelal MKB). Dit programma heeft onder het motto Steeds Beter tot doel om in 15 grote steden winstgevende projecten op te zetten gericht op een betere stad voor iedereen. De opgedane kennis en ervaringen worden verspreid in samenwerking met de Kamers van Koophandel, Syntens en MKB-Nederland. De projecten moeten eind 2002 tot een concreet resultaat hebben geleid.
Opmerkelijk is ook dat de samenwerkingsprojecten in verreweg de meeste gevallen tot stand zijn gekomen op initiatief van de bedrijven. Het gevolg hiervan is dat de meeste samenwerkingsprojecten vooral gericht zijn op thema’s die direct verband houden met de continuïteit van de bedrijven. Scholing en toeleiding naar de arbeidsmarkt zijn daarbij de meest voorkomende thema’s van samenwerking.
13 VNG, Maatschappelijk verantwoord ondernemen, Den Haag 2001. 14 Ministerie van Economische Zaken, Ondernemerschapsmonitor winter 2000-2001; Themaspecial over maatschappelijk verantwoord ondernemen in het Nederlandse bedrijfsleven, februari 2001, p. 20.
64
SAMENWERKING VAN DE GEMEENTE MET HET BEDRIJFSLEVEN
Gemeenten nemen veelal een afwachtende houding aan en zijn terughoudend bij het nemen van initiatieven. De raad concludeert daaruit dat door deze reactieve houding de gemeenten kansen laten liggen. Bij de oplossing van maatschappelijke problemen in de stad zou de gemeente vaker ondernemingen moeten inschakelen. Door daarbij vooral een beroep te doen op activiteiten die dichtbij de kerncompetenties van de ondernemingen liggen kunnen win-winsituaties worden gecreëerd en kan het maatschappelijke rendement van de samenwerking worden vergroot. Den Haag, 15 februari 2002
H.H.F. Wijffels voorzitter
N.C.M. van Niekerk algemeen secretaris
65
