Uit: BR 2015/5: Behoefte aan toevoeging van culturele voorzieningen onvoldoende onderbouwd. Demografische groei onvoldoende. Behoefte aan toevoeging van culturele voorzieningen onvoldoende onderbouwd. Demografische groei onvoldoende. Geen inzicht in bestaande capaciteit in plannen, ontwikkelingen en aanvullend aanbod op korte termijn en bestaande leegstand in de regio. door: I.M. van der Heijden Samenvatting In de plantoelichting noch anderszins is ingegaan op de actuele regionale behoefte aan culturele voorzieningen. Daartoe is onvoldoende dat de planregeling voor culturele voorzieningen voornamelijk tot doel heeft om reeds bestaande instellingen te faciliteren. Met een bestuurlijke lus wordt de gelegenheid gegeven om de planregeling opnieuw te motiveren. De behoefte wordt ontleend aan de bevolkingsgroei van de regio, de stad Utrecht in het bijzonder, en aan de bestaande beleidsambities van de gemeente ten aanzien van de ontwikkeling van en het aanbod aan culturele voorzieningen. Dat is volgens de Afdeling onvoldoende. Raad moet inzicht bieden in de bestaande capaciteit in plannen, ontwikkelingen op korte termijn en de bestaande leegstand in de regio. Partij(en) Uitspraak in het geding tussen: de naamloze vennootschap FGH Bank N.V., gevestigd te Utrecht, appellante, en de raad van de gemeente Utrecht, verweerder. Uitspraak (...)
Procesverloop Bij besluit van 16 mei 2013 heeft de raad het bestemmingsplan “Smakkelaarsveld, binnenstad” vastgesteld. Tegen dit besluit heeft onder meer FGH Bank beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2013, waar FGH Bank, vertegenwoordigd door mr. E.M. van Bommel, advocaat te Amsterdam, en mr. N.H. van Wijk, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, ir. J. Kruiderink, drs. R.W.C. Crusio en C. Weenink, zijn verschenen. Bij uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak van 29 januari 2014, in zaak nr. 201306557/1/R6, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen zestien weken na de verzending van deze uitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 16 mei 2013 te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht. Bij brief van 13 mei 2014 heeft de raad te kennen gegeven gedeeltelijk voldaan te hebben aan de opdracht van de Afdeling. FGH Bank is in de gelegenheid gesteld haar zienswijze over de wijze waarop de raad gevolg heeft gegeven aan de opdracht van de Afdeling naar voren te brengen. FGH Bank heeft daarvan gebruik gemaakt. Des verzocht heeft de raad bij brief van 20 augustus 2014 een nadere reactie ingediend. FGH Bank heeft een nader stuk ingediend.
Overwegingen Voorts heeft de Afdeling in 17.3 en 17.4 van de tussenuitspraak overwogen dat in de plantoelichting niet wordt ingegaan op de actuele regionale behoefte aan de voorziene woningen en de culturele voorzieningen en dat de raad evenmin inzichtelijk heeft gemaakt dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) anderszins is betrokken bij het vaststellen van het plan, zodat het bestreden besluit, wat betreft het plandeel met de bestemming “Gemengd”, is genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak is het beroep van FGH Bank gegrond. Het besluit van 16 mei 2013 dient te worden vernietigd, wat betreft artikel 4, lid 4.1, onder g, van de planregels en wat betreft het plandeel met de bestemming “Gemengd”. (...) Tevens heeft de Afdeling de raad opgedragen om, met inachtneming van overwegingen 17.3 en 17.4, alsnog de actuele regionale behoefte aan de voorziene woningen en de culturele voorzieningen inzichtelijk te maken, dan wel het besluit te wijzigen door het vaststellen van een andere planregeling. (...) De raad heeft bij deze brief verder ter voldoening aan de opdracht van de Afdeling een nadere onderbouwing gegeven van de actuele regionale behoefte aan de voorziene woningen en de culturele voorzieningen aan de hand van het stappenplan van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. (...) Wat betreft de actuele regionale behoefte aan de culturele voorzieningen heeft de raad in de brief van 13 mei 2014 toegelicht dat een kwantitatieve onderbouwing niet kan worden gegeven. Dit laat volgens de raad onverlet dat die behoefte bestaat, gelet op de bevolkingsgroei van de regio en de stad Utrecht in het bijzonder en de bestaande beleidsambities van de gemeente ten aanzien van de ontwikkeling van en het aanbod aan culturele voorzieningen. Wat het zorgvuldig ruimtegebruik betreft heeft de raad in de brief van 13 mei 2014 uiteengezet dat het Smakkelaarsveld bestaande openbare ruimte binnen bestaand stedelijk gebied is en
deel uitmaakt van het stationsgebied van Utrecht. Het plangebied ligt direct naast de treinsporen van en naar OV terminal Utrecht Centraal en is in de huidige situatie voor een groot deel in gebruik voor de ontsluiting van de OV terminal – busbanen. Met het oog op een zorgvuldig gebruik van de beschikbare ruimte voorziet het plan alleen op de gronden waar nu de busbanen liggen in de ontwikkeling van vastgoed. In lijn met het Structuurplan Stationsgebied voorziet het plan voor het overige in inpassing van de HOVverbindingen, verbreding van de Leidsche Rijn en in de aanleg van een groene verblijfsplek. Met de herontwikkeling van het stationsgebied, waarvan het plangebied deel uitmaakt, wordt onder meer voorzien in het verbeteren van de leefbaarheid en veiligheid van dit gebied. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor “Gemengd” aangewezen gronden bestemd voor: a. culturele voorzieningen tot een maximaal oppervlak van 18.800 m2 brutovloeroppervlak (bvo); (...) (...) FGH Bank betoogt dat de raad evenmin inzichtelijk heeft gemaakt dat een actuele regionale behoefte bestaat aan de voorziene culturele voorzieningen op het Smakkelaarsveld. De raad heeft voor de onderbouwing van de actuele regionale behoefte enkel een beroep gedaan op de ambities van de gemeente als vastgelegd in een aantal beleidsdocumenten. Nu een concrete behoefteraming ontbreekt, is een verwijzing naar beleid onvoldoende, aldus FGH Bank. 7.1. De raad heeft geen cijfermatige onderbouwing gegeven van de regionale behoefte aan de toevoeging van 18.800 m2 aan culturele voorzieningen op het Smakkelaarsveld. De raad heeft gewezen op de ambities van de gemeente en de regio, als vastgelegd in een aantal beleidsdocumenten, om te investeren in de ontwikkeling van de kwaliteit en de kwantiteit van het culturele aanbod. De Afdeling is van oordeel dat de behoefte aan een stedelijke ontwikkeling in
een geval, waarin, zoals in het onderhavige, wordt voorzien in een niet geringe toevoeging van culturele voorzieningen, niet inzichtelijk wordt gemaakt met een enkele uiteenzetting van de beleidsambities om het aanbod aan de desbetreffende voorzieningen uit te breiden. De raad dient de behoefte van het extra ruimtebeslag vanwege het plan te verantwoorden. De conclusie dat de ruimtelijke reservering ten behoeve van de voorziene stedelijke ontwikkeling verantwoord is, kan alleen worden getrokken aan de hand van gegevens over de ontwikkeling van de behoefte aan de desbetreffende stedelijke ontwikkeling. De behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. De raad heeft weliswaar gewezen op het objectieve en niet weersproken gegeven dat het aantal inwoners van Utrecht toeneemt van 322.000 in 2013 naar 370.000 in 2022, maar de Afdeling acht dit niet voldoende. De Afdeling is van oordeel dat meer specifiek onderzoek naar de behoefte in beginsel mogelijk is, te meer nu het plan tevens commerciële voorzieningen mogelijk maakt, gelet op de omstandigheid dat het begrip “culturele voorzieningen” in artikel 1, lid 1.30, van de planregels gedefinieerd wordt als: “voorzieningen gericht op kunst, ontspanning, vrijetijdsbesteding en vermaak, zoals theaters, bioscopen, musea, ateliers en muziekcentra”. Wat betreft het betoog van de raad dat in de “Handreiking, Ladder voor duurzame verstedelijking” van de minister van Infrastructuur en Milieu van 2 november 2013 (hierna: Handreiking) volgt dat de behoefte aan culturele voorzieningen moeilijk onderbouwd kan worden aan de hand van cijfermatige gegevens over behoefte en aanbod en dat daarom vooral betekenis toekomt aan de gegevens over de demografische ontwikkeling, overweegt de Afdeling als volgt. Daargelaten de vraag welke betekenis aan de Handreiking toegekend dient te worden bij de uitleg van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, volgt daaruit niet dat gericht onderzoek naar de behoefte aan culturele voorzieningen moeilijk of niet mogelijk is. Wat betreft het in beeld brengen
van het aanbod staat in de Handreiking dat bij de argumentatie van de behoefte rekening dient te worden gehouden met de capaciteit in plannen en met ontwikkelingen die op korte termijn tot een aanvullend aanbod leiden. Ook dient gemotiveerd te worden, in geval er leegstand in de regio aanwezig is, waarom het initiatief toch nodig is. Voor zover de geprognosticeerde demografische groei al de conclusie rechtvaardigt dat de vraag aan culturele voorzieningen toeneemt met minimaal 18.800 m2, laat dit onverlet dat de raad geen inzicht heeft geboden in de bestaande capaciteit, waaronder begrepen de bestaande leegstand. In dit verband wijst de Afdeling op de omstandigheid dat het plan, wat betreft de culturele voorzieningen, primair is vastgesteld met het oog op de verhuizing van de centrale bibliotheek en Artplex naar het Smakkelaarsveld. Vast staat dat de raad na het vaststellen van het plan op 13 januari 2014 heeft besloten om onderzoek te verrichten naar de huisvesting van deze culturele voorzieningen op bestaande locaties die leeg staan of naar verwachting binnen afzienbare tijd leeg komen te staan in de binnenstad en dat in zoverre de verhuizing van de bibliotheek en Artplex naar het Smakkelaarsveld in beginsel niet langer aan de orde is. Hieruit volgt dat, ook indien een toename van de vraag wordt aangenomen, niet zonder meer vaststaat dat het extra ruimtebeslag, waarin het plan voorziet, noodzakelijk is om deze toename te faciliteren. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat een actuele regionale behoefte bestaat aan de voorziene culturele voorzieningen. Gelet hierop behoeft hetgeen FGH Bank verder naar voren heeft gebracht over de wijze waarop de raad gevolg heeft gegeven aan de opdracht van de Afdeling ten aanzien van de voorziene culturele voorzieningen, geen bespreking. (...) 9. Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming “Gemengd”, met uitzondering van artikel 3, lid
3.1, onder a, van de planregels. (...) Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: verklaart het beroep gegrond vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Utrecht van 16 mei 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan “Smakkelaarsveld, Binnenstad”, wat betreft artikel 4, lid 4.1, onder g, van de planregels en het plandeel met de bestemming “Gemengd”; bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, wat betreft het plandeel met de bestemming “Gemengd”, met uitzondering van artikel 3, lid 3.1, onder a, van de planregels; draagt de raad van de gemeente Utrecht op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen II. en III. worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl; (Enz., enz., red.)
Noot: Auteur: I.M. van der Heijden1 Helaas is het de gemeenteraad van Utrecht, ook in de herkansing, niet gelukt om afdoende te onderbouwen dat behoefte bestaat aan de toevoeging van 18.800 m2 aan culturele voorzieningen in de binnenstad van Utrecht. Daarmee strandt ook dit bestemmingsplan op de ladder voor duurzame verstedelijking, beter bekend als de SER-ladder, die overheden moet aansporen tot zuinig ruimtegebruik. Sinds de wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) op 1 oktober 2012 vormt de ladder voor duurzame verstedelijking een verplicht onderdeel van de toelichting op ieder wezenlijk ruimtelijk besluit voor een nieuwe “stedelijke ontwikkeling”. In 1
Mr. I.M. (Irene) van der Heijden is advocaat bij Van der Feltz advocaten te Den Haag.
die toelichting moet worden beschreven dat a) de ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte en zo ja; of b) daarin kan worden voorzien door herstructurering, transformatie etc. binnen bestaand stedelijk gebied en zo nee; of c) de “nieuwe” locatie passend is of kan worden ontsloten. Deze ladder moet worden doorlopen, waarna het resultaat moet worden opgenomen in de toelichting, zo schrijft het Bro voor. De Afdeling lijkt het echter door de vingers te zien als die motivering in een ander stuk wordt opgenomen. Dat maak ik althans op uit de overweging in de tussenuitspraak dat de raad “evenmin [...] inzichtelijk heeft gemaakt dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro anderszins is betrokken bij het voorbereiden van het plan” (r.o. 17.4). Een gebrek in die motivering laat zich dan ook repareren, reden waarom de Afdeling in deze zaak de bestuurlijke lus heeft toegepast. Dat mocht echter niet baten. Wat was hier het geval? De Utrechtse raad heeft het bestemmingsplan “Smakkelaarsveld, Binnenstad” vastgesteld om op deze locatie, naast het Centraal Station, de bouw van ongeveer 250 appartementen mogelijk te maken, in combinatie met een – in de woorden van de tussenuitspraak – multifunctioneel gebouw. Dat gebouw was aanvankelijk met name bedoeld voor de nieuwe huisvesting van de centrale bibliotheek en het bestaande filmhuis Artplex. Hoewel het dus gaat om bestaande voorzieningen, wordt daarvoor een nieuw gebouw gerealiseerd. Dat maakt dat hier sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6 Bro. De wetgever heeft hiervoor een “open” definitie opgenomen. Volgens artikel 1.1.1. onder i Bro is een stedelijke ontwikkeling een ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of “andere stedelijke voorzieningen”. Met deze formulering heeft de wetgever de uitleg voor een groot deel neergelegd bij de Afdeling, die heeft gekozen voor een ruime uitleg. In Bouwrecht is al de nodige aandacht besteed aan dit element. Wat al dan niet als stedelijke ontwikkeling moet worden aangemerkt, kwam
bijvoorbeeld aan de orde in BR 2014/52 en BR 2014/114. Dat de bouw van het complex voor de bibliotheek en het filmhuis een stedelijke voorziening betreft, stond hier overigens niet ter discussie. De FGH Bank, waarvan het hoofdkantoor is gevestigd aan het Smakkelaarsveld, ziet deze ontwikkeling met lede ogen aan en heeft daarom, evenals enkele omwonenden, beroep ingesteld tegen het bestemmingsplan – en vooralsnog niet vergeefs. Op 29 januari van dit jaar wijst de Afdeling een tussenuitspraak in deze zaak en draagt zij de raad op om alsnog de actuele regionale behoefte inzichtelijk te maken en daarbij het stappenplan van artikel 3.1.6 lid 2 Bro toe te passen. Vanzelfsprekend mag de raad er ook voor kiezen om het plan te wijzigen, zoals de Afdeling nog eens uitdrukkelijk overweegt. De raad grijpt weliswaar de herkansing aan, maar heeft zich vervolgens vrij gemakkelijk van zijn taak willen kwijten door te stellen dat, wat betreft de actuele regionale behoefte aan de culturele voorzieningen, geen kwantitatieve onderbouwing kan worden gegeven. Daarmee verschuilt de raad zich achter een algemene opmerking in de “Handreiking, Ladder voor duurzame verstedelijking”, die de Minister van Infrastructuur en Milieu op 2 november 2013 heeft gepubliceerd. Wat de raad hier nog aan heeft kunnen toevoegen, is de bevolkingsgroei van de regio en de stad Utrecht in het bijzonder. Ten slotte denkt de raad de behoefte aan culturele voorzieningen nog te kunnen onderbouwen door op zijn beleidsambities te wijzen. Deze poging mislukt jammerlijk. De Afdeling ziet hierin aanleiding om concrete handvatten aan te reiken voor de praktijk. De toegevoegde waarde van de bovenstaande (eind)uitspraak is gelegen in instructie aan het bevoegd gezag over de wijze waarop de behoefte aan een stedelijke ontwikkeling in kaart moet worden gebracht. Een verwijzing
naar ambities in beleidsdocumenten behoort definitief tot de verleden tijd. Een cijfermatige onderbouwing is vereist, toegespitst op de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Een prognose van de demografische groei volstaat in dit verband niet. De behoefte aan een bepaald aantal vierkante meters, als die behoefte al zou voortkomen uit een toename van het aantal inwoners an sich, moet worden afgezet tegen de bestaande capaciteit in plannen én de ontwikkelingen die op korte termijn tot een aanvullend aanbod leiden. Is er leegstand in de regio, dan moet ook uitdrukkelijk worden gemotiveerd waarom het initiatief tóch nodig is. Hoewel de Afdeling aanvankelijk uitdrukkelijk in het midden laat welke betekenis toekomt aan de Handreiking (r.o. 7.1), sluit zij zich vervolgens aan bij deze richtlijn. Deze richtlijn kan voorlopig op dit punt dus veilig worden toegepast. Eveneens laat de Afdeling in het midden of een toename van het aantal inwoners in de regio überhaupt op zichzelf kan leiden tot een toename naar de vraag van culturele voorzieningen. Dat verband is uiteraard veel sterker bij de vraag naar woningen dan de vraag naar culturele voorzieningen; in dit geval een filmhuis, dat een beperkt publiek zal trekken. Gemeenten zullen dus gezond verstand moeten blijven gebruiken bij het toepassen van de ladder. Ten slotte is het vermelden waard dat de ladder opnieuw moet worden toegepast als een (globaal) bestemmingsplan nadien wordt gewijzigd of uitgewerkt. Dat volgt uit artikel 1.1.1 lid 3 Bro, waarin een wijzigingsplan en uitwerkingsplan gelijk worden gesteld aan een bestemmingsplan voor de toepasselijkheid van hoofdstuk 3 van het Bro, dus ook voor artikel 3.1.6 Bro. Mij dunkt dat de onderbouwing dan concreter moet zijn afgestemd op de specifieke ontwikkeling en dat het niet aangaat om de passage uit de toelichting op het moederplan over te nemen.
