3

Inleiding ‘Today, in Europe, Roma are discriminated against on the basis of their ethnic origin. This is unacceptable. Public authorities and politicians must show leadership to counter rhetoric fuelling discrimination. I invite all Ministers around this table to watch over this. We have set our sights high, but the goal is simple: let us ensure that Roma enjoy the same rights and opportunities as anyone else. Roma are no different from anyone else. Give them a chance to study and they will learn. Give them a chance to find a job and they will work. Enable Roma to be a positive part of our societies and play an active role in our policy processes. It is now for all policy-makers to show that the commitment to this largest European minority is not just a one-off matter.’1

In deze toespraak spreekt Viviane Reding, Europees commissaris voor Mensenrechten en Justitie, over de meest bekende minderheid in Europa, de Roma. De aanleiding van haar toespraak was de uitzetting van Roma door verscheidene Europese landen, waaronder Frankrijk. Op 14 september 2010 kondigde Reding aan een procedure te starten bij het Europese Hof van Justitie (EHvJ) tegen Frankrijk en zijn uitzettingsbeleid.2 De vraag dringt zich op of het uitzetten van een minderheid indruist tegen de regels van de waardengemeenschap die de Europese Unie anno 2011 is geworden, meer in het bijzonder hoe die zich verhoudt tot het Europees Burgerschap. In het oorspronkelijke EG Verdrag werd een drietal doelstellingen nagestreefd, namelijk het voeren van een gemeenschappelijk (Europees) beleid, het instellen van een economische, monetaire Unie en het bewerkstelligen van een interne markt.3 Ter bevordering van die interne markt werden de zogeheten ‘vier vrijheden’ geïntroduceerd: vrij verkeer van diensten, goederen, kapitaal en personen.4 Deze vier vrijheden brengen met zich mee dat er geen beperkingen mogen worden opgelegd aan de doelstellingen ervan, met andere woorden; er mag op geen enkele wijze gediscrimineerd worden.5 Sinds 2007 verkrijgen alle inwoners van de 27 lidstaten die de Unie telt, van rechtswege het Europees Burgerschap. In het Verdrag van Lissabon zijn het Europees 1

Dit is een passage uit de toespraak die de Europese commissaris voor Mensenrechten en Justitie, Viviane Reding, in 2010 voor de Raad van Europa (RvE) in Straatsburg hield. V. Reding. ‘The imperative of Roma integration: More than just a “summer story”’. Speech 10/572 voor de Raad van Europa. Straatsburg, 20 oktober 2010. 2 http://www.europa-nu.nl/id/vhrno9w6t0we/europa_op_de_bres_voor_de_roma 3 R. Barents en L. Brinkhorst. Grondlijnen van Europees Recht. Deventer, Kluwer, 2006, p. 294. 4 De vier vrijheden zullen verderop in de scriptie aan bod komen. Er zal dan ook aandacht besteed worden aan de herkomst en ontwikkeling van de begrippen. 5 R. Barents en L. Brinkhorst. Idem, p. 327.

2

Burgerschap en de daar bijbehorende bepalingen geregeld in de artikelen 18 tot en met 25 van het Werkingsverdrag van de Europese Unie (WVEU) onder de titel ‘Nondiscriminatie en burgerschap van de Unie’. Artikel 20 van het WVEU bepaalt dat er een burgerschap van de Unie wordt ingesteld. Uit het artikel vloeit voort dat het burgerschap van de Unie naast het nationale burgerschap staat; het Europees Burgerschap komt niet in de plaats van het nationale burgerschap. De rechten en plichten die bij het Europees Burgerschap behoren zijn opgenomen in artikel 20 lid 2 WVEU. Uit Artikel 21 lid 1 WVEU vloeit voort dat iedere burger van de Unie het recht heeft vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.6 De positie van de Europese Burger heeft in de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie (EHvJ) op basis van het gelijkheidsbeginsel een juridische dimensie gekregen. Hoe ruim die dimensie is, is een vraag die in deze scriptie onderzocht zal worden. Met name of er, naast de hiervoor genoemde vier vrijheden, sprake is van een vijfde (en dus nieuwe) vrijheid. De centrale vraag in deze scriptie is of het Europees Burgerschap is aan te merken is als een nieuwe, vijfde vrijheid naast de bestaande (‘klassieke’) vier vrijheden. Bij de beantwoording van de vraag zal de positie van de ‘Roma’, een van de meest bekende minderheidsgroepen in Europa, ter illustratie worden gehanteerd. De indeling van deze scriptie is als volgt. In het eerste hoofdstuk zal het burgerschapsbegrip worden behandeld, met name de ontwikkeling ervan en zijn juridische betekenis. In hoofdstuk 2 worden, voorafgegaan aan de relatie met het Europees Burgerschap, de Europese integratie en de vier vrijheden (vrij verkeer van goederen, kapitaal, diensten en personen) aan de orde gesteld. Ook Verordening 1612/68 en Richtlijn 2004/38 worden besproken, met aandacht voor het nondiscriminatiebeginsel. Hoofdstuk 3 diept het Europees Burgerschap verder uit: hoe kijkt het EHvJ tegen het begrip aan. Daarnaast wordt aandacht besteed aan het Verdrag van Lissabon en de rechten die uit het Verdrag voortvloeien met betrekking tot het Europees Burgerschap. In hoofdstuk 4 worden de achtergronden van de Roma 6

Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen. Ondertekend te Lissabon, 13 december 2007, OJ, 2007, C-306/1, 17 december 2003. Geconsolideerde versies van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. OJ, 2008, C-115/1, 9 mei 2008.

3

in Europa besproken. Vervolgens zijn in dit hoofdstuk onderwerp van behandeling de Raad van Europa en de minderheden, het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) in relatie tot het non-discriminatiebeginsel en de Roma-jurisprudentie van het EHRM. In hoofdstuk 5 komt de juridische positie van de Roma in de Europese Unie aan de orde aan de hand van een bespreking van de resoluties van het Europees Parlement, de rol van de Europese Raad en zijn ‘Stockholm-programma’, en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Voorts komen aan de orde de relatie van de Unie met het EVRM en de relatie van het EVRM met het Handvest voor de Grondrechten. Ten slotte worden de arresten Rottmann en Zambrano besproken en de doorwerking van het Europees Burgerschap. In de conclusie zal een antwoord worden geformuleerd op de centrale vraag.

4

Hoofdstuk 1 De ontwikkeling van het Europees Burgerschap Inleiding De Griekse filosoof Aristoteles schreef meer dan 2000 jaar geleden over de ‘burger’: ‘The state is a compound made of citizens; and this compels us to consider who should properly be called a citizen and what a citizen really is. The nature of citizenship, like that of the state, is a question which is often disputed: there is no general agreement on a single definition (…)’.7

Het begrip ‘burgerschap’ heeft sinds Aristoteles het begrip duidde een grote ontwikkeling doorgemaakt. De nieuwste ontwikkeling is het Europees Burgerschap dat zijn intrede heeft gemaakt met het Verdrag van Maastricht en nu is neergelegd in het Verdrag van Lissabon (december 2007). Het Europees Burgerschap wordt verkregen door een ieder die de nationaliteit bezit van één der 27 lidstaten van de Europese Unie, zo bepaalt artikel 20 WVEU. Wat ging er aan het Europees Burgerschap vooraf? Een korte historische schets volgt in onderstaande paragraaf. Tevens volgt een uiteenzetting van de theorievorming van het burgerschap. 1.1 De ontwikkeling van het juridisch burgerschapsbegrip De huidige definitie van het begrip ‘burger’ is ‘iedere inwoner van een stad dan wel ieder inwoner van een land’.8 Aristoteles beschreef voor het eerst de term burger. In de Griekse tijd hield het burgerschap in dat mannen een volwaardig lidmaatschap van de maatschappij konden verkrijgen. Vrouwen, slaven, buitenlanders en arbeiders kwamen niet in aanmerking voor het burgerschap. Het burgerschap was voorbehouden aan de mannelijke elite. De rechten die zij genoten waren het stemrecht, het recht om zitting te nemen als rechter en het recht te bepalen hoe het er in de toenmalige stadstaat aan toe zou gaan. De plichten die zij dienden te vervullen

7

Aristoteles. The Politics of Aristotle. Londen, Oxford University Press, 1942, pp. 1247b-75a. Van Dale Woordenboek online: http://www.vandale.nl/vandale/zoekService.do? selectedDictionary=nn&selectedDictionaryName=Nederlands&searchQuery=burger, geraadpleegd op 03 maart 2011. 8

5

waren het investeren van tijd in het besturen van de stadstaat en, meestrijden in tijden van oorlog. 9 In het oude Rome werd de maatschappij getekend door oorlogen. De staat verleende rechten aan de soldaten, de cives (wapenbroeders), die meevochten in talloze oorlogen. De rechten van de cives werden libertates genoemd, het geheel van rechten en vrijheden de status libertatis. Hiertoe behoorden het stemrecht, het recht een onderneming te starten, godsdienstvrijheid, recht op testament (na de dood over buit en soldij beschikken) en het recht van het consensuele huwelijk (vechten en in leven blijven voor een uitverkorene). Slaven hadden geen civiele rechten.10 Ten tijde van de Middeleeuwen werden civiele rechten en oorlog van elkaar losgekoppeld. Rechtsgeleerde Grotius schrijft in de 17de eeuw dat civiele rechten niet afhankelijk zouden moeten zijn van oorlogsrechten.11 In Nederland, in de Republiek der Verenigde Nederlanden (1588-1795), verschilden de voorwaarden voor het burgerschap per provincie.12 Gedurende de Franse revolutie in de 18de eeuw werd het belang van een actieve burger in een goed functionerende staat onderstreept. De revolutie zorgde voor politieke participatie van burgers en het stichten van de natiestaat.13 Ten tijde van de Bataafse Republiek (1795-1801) ging een aantal vooraanstaande politici al uit van het bestaan van een Nederlands volk. In de Algemene Beginselen der Staatsregeling van 1798 werd een centrale positie gegeven aan het Bataafse Volk. Tot Bataafs burger werden twee groepen gerekend die stemrecht hadden verkregen middels artikel 11 van de Staatsregeling. Tot de eerste groep behoorden de mensen die in Nederland waren geboren en daar de laatste twee jaar hadden gewoond. Tot de tweede groep behoorden ‘vreemdelingen’ die gedurende tien jaar in Nederland hadden gewoond, maar er niet waren geboren, en de ‘Nederduitse’ taal beheersten.14 In 1838 kreeg Nederland zijn eigen Burgerlijk Wetboek (BW), gebaseerd op de Franse Code civil (Cc). Onder de heerschappij van Napoleon werden de rechten en plichten van burgers voor het eerst gecodificeerd en geüniformeerd in de Code civil. 9

F. Goudappel. The effects of EU citizenship. Den Haag, TMC Asser Press, 2010, p. 20. L. Waelkens. ‘De Romeinse oorsprong van de fundamentele rechten en vrijheden’. Tijdschrift voor Rechtsgeschiedenis/Legal History Review, nr. 71, 2003, pp. 187-189. 11 L. Waelkens. Idem. p. 195. 12 P.A.J. van den Berg. ‘Wie behoorde tot het Bataafse volk?’. Pro Memorie, Volume 5, nr. 2, 2005, pp 211-250, pp 216-217. 13 F. Dell’olio. The Europeanization of Citizenship. Aldershot, Ashgate Publishing Limited, 2005, p. 24. 14 P.A.J. van den Berg. Idem. pp. 211-215. 10

6

Volgens de Cc was een Frans burger iemand die geboren en woonachtig was op Frans grondgebied of geboren in het buitenland uit Franse ouders. Uit de Franse grondwet van 1799 vloeide voort dat ieder persoon die geboren en woonachtig was in Frankrijk, 21 jaar of ouder en ingeschreven stond in de Burgerlijke stand, zich een burger, citoyen, mocht noemen.15 In het begin van de negentiende eeuw ontstond de moderne staat. Daarmee ontstond ook de staatsburger, want zonder staat geen staatsburger. De bevoegdheid van de burger is namelijk al gericht op die staat.16 1.2 Burgerschap, staatsburgerschap en Europees Burgerschap De Engelse socioloog T.H. Marshall zet drie vormen van burgerschap uiteen die van toepassing zouden moeten zijn op alle burgers die in een democratie leven. De eerste vorm die Marshall bespreekt is het civiel burgerschap. Bij deze vorm van burgerschap wordt verwezen naar gelijke wetgeving voor iedereen en de plicht van burgers zich aan de wet te houden. Als tweede vorm beschrijft Marshall het politiek burgerschap waarin politieke gelijkheid centraal staat. Burgers hebben bij deze vorm van burgerschap de morele verplichting om zich met de inrichting van de samenleving te bemoeien. Als derde vorm beschrijft hij het sociaal burgerschap. Dit burgerschap bevat vooral de economische en sociale rechten zoals het recht op financiële bijstand of een minimuminkomen zoals dat binnen de hedendaagse verzorgingsstaten gebruikelijk is.17 Een andere indeling is afkomstig van Delanty. Het burgerschap valt, volgens Delanty, in te delen in drie afzonderlijke categorieën: liberaal, republikeins en communautair. Het liberale burgerschap is een juridische status met traditionele burgerschapsrechten waaronder het recht om handel te drijven en het recht om te stemmen. Waar Marshall het liberaal burgerschap betrekt op sociale rechten, ziet Delanty het burgerschap als juridische status en maakt hij onderscheid tussen civiel burgerschap en politiek burgerschap.18 15

M. van der Burg. Nederland onder Franse invloed : cultuurtransfer en staatsvorming in de napoleontische tijd, 1799-1813. Academisch Proefschrift, 2007, p. 114. 16 E.C.M. Jurgens. ‘Europees Burgerschap bestaat nog niet’. In: Europees Burgerschap. Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2003, p. 85. 17 R. Scartezzini. ‘European Citizenship, Citizens and Civil Society’. European Citizenship: Theories, Arenas, Levels. Baden-Baden, Nomos, 2007, pp. 142-143. 18 G. Delanty. ‘Cosmopolitanism and European Post-National Citizenship: Rethinking the European Political Tradition’. European Citizenship: Theories, Arenas, Levels. Baden-Baden, Nomos, 2007,

7

In de republikeinse gedachte over het burgerschap wordt, aldus Delanty, het begrip gekoppeld aan politieke participatie. De politieke gemeenschap van burgers is bij deze variant betrokken bij het bestuur en de publieke zaak. De republikeinse gedachte vindt zijn wortels in de Verlichting en in de Franse revolutie in het bijzonder.19 In de communautaire gedachte worden burgerplichten en de identiteit van de burger van belang geacht. De gedachte gaat uit van het feit dat een burger plichten heeft die uitgevoerd moeten worden, alvorens hem rechten worden verleend. Onder deze plichten behoren onder andere het vervullen van de (militaire) dienstplicht, belasting betalen en het zijn van een trouwe burger. Bij deze variant behoren burgers tot een zogenaamde ‘politieke gemeenschap’.20 Van den Berg maakt in zijn beschrijving van de invulling van het staatsburgerschap en politieke participatie in Nederland in de eerste helft van de 19 de eeuw een onderscheid tussen de begrippen ‘onderdaan’ en ‘burger’. Hij stelt dat onderdanen lid zijn van de ‘civil society’. Staatsburgers daarentegen maken deel uit van de ‘political community’. Onderdanen en staatsburgers zijn beide lid van een politieke gemeenschap, maar onderdanen hebben een meer passieve relatie met de staat. Dit houdt in dat enkel het lidmaatschap van onderdanen er niet voor zorgt dat zij politiek gezien kunnen participeren. Wel brengt het onderdaanschap een bepaalde status met zich mee, en vanwege die status kunnen onderdanen genieten van zekerheid, vrijheid en eigendom.21 Het staatsburgerschap wordt door Van den Berg gekoppeld aan het republikeins burgerschapsideaal. Het lidmaatschap is essentieel voor de politieke gemeenschap. Elke burger neemt hier actief deel en tevens zijn alle burgers gelijk voor de wet en volwaardige leden van de gemeenschap. Politieke participatie is hier een vereiste; daarom zal de burger zich wel moeten kunnen identificeren met de staat.22

pp.178-179. 19 G. Delanty. Idem. pp. 179-180. 20 G. Delanty. Idem. p. 180. 21 P.A.J. van den Berg. ‘Van onderdanen naar staatsburgers. De invulling van staatsburgerschap en poltieke participatie in Nederland in de eerste helft van de negentiende eeuw’. Paper congres We, the people. Participerende burgers en poltieke cultuur. Kossmann Instituut, Rijksuniversiteit Groningen, 30 mei 2008. p. 1. 22 P.A.J. van den Berg. ‘Van onderdanen naar staatsburgers. De invulling van staatsburgerschap en poltieke participatie in Nederland in de eerste helft van de negentiende eeuw’. Paper congres We, the people. Participerende burgers en poltieke cultuur. Kossmann Instituut, Rijksuniversiteit Groningen, 30 mei 2008. pp. 1-2.

8

Bellamy is van mening dat het burgerschap uit drie componenten bestaat, te weten: het behoren tot een democratische politieke gemeenschap, de collectieve voordelen en het genieten van de rechten verbonden aan de gemeenschap en het deelnemen aan de politieke, economische en sociale processen van de gemeenschap.23 Volgens Jurgens is burgerschap een betrekkelijk begrip. Hij onderscheidt vijf vormen van burgerschap. Ten eerste noemt hij het juridisch burgerschap dat het geheel van rechten en verplichtingen van de ambtsdrager die de burger heet behelst. Ten tweede het sociologisch burgerschap, verstaan als nationale klasse. Ten derde burgerschap als een synoniem voor nationaliteit, zoals Nederlanderschap of onderdaanschap (zoals de omschrijving van artikel 20 WVEU: ‘Ieder die nationaliteit bezit van een der lidstaten is burger van de Unie’) dat inhoudt dat rechten en verplichtingen verbonden zijn aan de hoedanigheid van de burger van een bepaalde staat. Ten vierde burgerschap als nationaliteit, verstaan als etnische identiteit dat het geheel van culturele, historische en taalkundige eigenschappen betreft en tot slot burgerschap als ingezetenschap c.q. feitelijke aanwezigheid, dat de feitelijke relatie met een staatsterritorium inhoudt.24 De introductie van het EU-burgerschap door het Verdrag betreffende de Europese Unie (1992) werd gezien als een historisch moment. Voor het eerst in de geschiedenis werd er een concreet burgerschap ontwikkeld buiten de natiestaat; daarmee werd de exclusiviteit van het nationale burgerschap aangetast. Critici en beleidsmakers zagen het Europees Burgerschap echter als een louter decoratieve en symbolische instelling. Aanvankelijk werd het Europees Burgerschap ingesteld om een Europese eenheid (‘demos’) te construeren. Zo wordt gesteld dat de inhoud van het Europees burgerschap beperkt was en gebaseerd op reeds bestaande communautaire wetgeving zoals het recht van vrij verkeer en verblijf. Bovendien zou er van burgerplichten geen sprake zijn.25 Wanneer het Europees Burgerschap zou worden gespiegeld aan het nationale (staats)burgerschap, dat volgens Kostakopoulou het ‘Marshalliaanse drieluik’26 van burgerlijke, politieke en sociale rechten en verantwoordelijkheden behelst, kan geconcludeerd worden dat het Europese burgerschap niets meer was dan een bleke schaduw van zijn nationale tegenhanger’. 23

R. Bellamy. Citizenship: a very short introduction. Oxford, Oxford University Press, 2008, p. 12. E.C.M. Jurgens. ‘Europees Burgerschap bestaat nog niet’. In: Europees Burgerschap. Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2003, p. 86. 25 D. Kostakopoulou. ‘European Union Citizenship: Wirting the Future’. In: European Law Journal. Nr. 5, Vol. 13, september 2007, pp. 623-646, pp. 624-625. 26 Zie voor de uitleg van dit drieluik noot 17 op pagina 6 van deze scriptie. 24

9

De kern van het Europees burgerschap bleek in deze visie in eerste instantie een kern te zijn van de economische rechten die in de eerste plaats bedoeld waren om de marktintegratie te bevorderen.27 1.3 Het burgerschap van de Unie volgens de Europese Commissie De Europese Commissie constateert in haar ‘Derde verslag van de Commissie over het burgerschap van de Unie’ dat de burger niet altijd het verband begrijpt dat er tussen het burgerschap van een lidstaat en het burgerschap van de Unie bestaat.28 De Commissie stelt dat het burgerschap van de Unie ‘een bron van rechtvaardiging is voor het Europese integratieproces, via de versterking van de participatie van de burgers, en een kernelement voor de totstandkoming van het gevoel tot de burgers van de Europese Unie te behoren’. Bovendien is de Commissie van mening dat het Europees Burgerschap door de manier waarop het is ontstaan en de bijbehorende rechten eigensoortig, een sui generis is en daardoor niet vergeleken kan worden met het nationaal burgerschap. Opvallend is dat de Commissie stelt tal van brieven te ontvangen waarin wordt gevraagd hoe men burger van de Unie kan worden zonder het burgerschap van een lidstaat te passeren. Als voorbeeld noemt zij de verklaring van de heer Emil Scuka, voorzitter van de Internationale Unie van de Roma die tijdens een persconferentie in de Italiaanse senaat op 4 december 2000 het aldus verwoordde: ‘Voor de Roma van Europa is het enige echt geschikte burgerschap het Europese burgerschap’ (citaat uit een bericht van het persagentschap France Presse van 4 december 2000). 1.4 Nederlands (staats)burgerschap Zoals gezegd wordt het Europees Burgerschap verkregen door de nationaliteit van één der 27 lidstaten van de Unie. Elke soevereine staat kan in beginsel bepalen wat hij verstaat onder het burgerschap en welke rechten en plichten daarbij horen. Hieronder vallen dus ook de eisen waaraan voldaan moet worden om het staatsburgerschap te

27

D. Kostakopoulou. ‘European Union Citizenship: Wirting the Future’. In: European Law Journal. Nr. 5, Vol. 13, september 2007, pp. 623-646, pp. 624-625. 28 Commissie van de Europese Gemeenschappen. ‘Derde verslag van de Commissie over het burgerschap van de Unie’. COM (2001) 506 definitief. Brussel 07.09.2001.

1

verkrijgen. Voor Nederland geldt dat uit de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) van 19 december 1984 voortvloeit wie Nederlander is. Artikel 3 van de RWN bepaalt: Lid 1: Nederlander is het kind waarvan ten tijde van zijn geboorte de vader of de moeder Nederlander is, alsmede het kind van een Nederlander die voordien is overleden.

Artikel 3 lid 2 van de Rijkswet laat zien dat burgerschap in Nederland gebaseerd is op twee beginselen, het Ius Sanguini (recht van het bloed) in lid 1 en het Ius Soli (recht van de grond): Het op het grondgebied van Nederland, onderscheidenlijk Aruba, Curaçao of Sint Maarten, of aan boord van een in Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten te boek gesteld zeeschip of luchtvaartuig, gevonden kind wordt aangemerkt als het kind van een Nederlander tenzij binnen vijf jaren, te rekenen vanaf de dag waarop het is gevonden, blijkt dat het kind door geboorte een vreemde nationaliteit bezit.

Lid 3 bepaalt voorts wie Nederlander is: Nederlander is het kind van een vader of moeder die ten tijde van de geboorte van het kind zijn of haar hoofdverblijf heeft in Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten en die zelf geboren is als kind van een vader of moeder die ten tijde van zijn of haar geboorte in een van die landen hoofdverblijf had, mits het kind ten tijde van zijn geboorte zijn hoofdverblijf heeft in Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten.

Tevens kan men Nederlands staatsburger worden middels naturalisatie. In het laatste geval verkrijgt men het staatsburgerschap op basis van een beschikking van de Nederlandse overheid.29 Samenvatting In dit hoofdstuk is de ontwikkeling van het Europees Burgerschap behandeld. Aristoteles beschreef als eerste het begrip burgerschap. Een schets is gegeven van de ontwikkeling van het juridisch burgerschapsbegrip nadien. In de literatuur zijn diverse typeringen en indelingen van het begrip burgerschap te vinden. Het staatsburgerschap is een vorm van burgerschap die is gekoppeld aan de moderne natiestaat. De Europese 29

Rijkswet op het Nederlanderschap van 19 december 1984, houdende vaststelling van nieuwe, algemene bepalingen omtrent het Nederlanderschap ter vervanging van de Wet van 12 december 1892. Staatsblad. 1892, 268, op het Nederlanderschap en het ingezetenschap.

11

Commissie ziet het Unieburgerschap als een bron van rechtvaardiging voor het Europese integratieproces en een kernelement voor de totstandkoming van het gevoel tot de burgers van de Europese Unie te behoren. Burgers van de lidstaten van de Europese Unie verkrijgen het Europees Burgerschap via de nationaliteit van één van die lidstaten. Critici zien in het Europees Burgerschap met name een louter decoratieve en symbolische instelling. In het volgende hoofdstuk wordt de uitbreiding van de Europese Unie besproken. Ook worden de vier vrijheden uitgediept en is er aandacht voor het nondiscriminatiebeginsel.

1

Hoofdstuk 2 De Europese Unie, de vier vrijheden en non-discriminatie Inleiding Met de Europese uitbreiding werd een interne markt bewerkstelligd. Ter bevordering van die interne markt werden de zogeheten ‘vier vrijheden’ geïntroduceerd: vrij verkeer van diensten, goederen, kapitaal en personen. Aan de doelstellingen van deze vrijheden mochten geen beperkingen worden opgelegd. In dit hoofdstuk zal de Europese integratie nader toegelicht worden en zal aandacht besteed worden aan de vier vrijheden en hun beperkingen. Ter illustratie zal daartoe een aantal arresten uiteengezet worden. Ook wordt aandacht besteed aan het non-discriminatiebeginsel en Richtlijn 2004/38.30 2.1 Europese integratie Na de verschrikkingen van de wereldoorlogen op het continent Europa werd in de eerste helft van de 20ste eeuw door Schuman het idee gelanceerd dat samenwerking de oplossing diende te zijn ter voorkoming van oorlog. Na de Tweede Wereldoorlog werd besloten tot de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS). Nederland behoorde tot één van de eerste deelnemers. In 1951 vormden Frankrijk, Duitsland, Italië en de Benelux de EGKS.31 Krap zes jaar later, in 1957, werd het Verdrag van Rome ondertekend waarmee de Europese Economische Gemeenschap (EEG) ontstond. Het idee van een ‘gemeenschappelijke markt’, een economisch getinte unie was de achterliggende gedachte om de EEG te bewerkstelligen. De vier vrijheden van de EEG deden hun intrede: een vrij verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal. In de jaren zestig voerde de EEG een gemeenschappelijk landbouwbeleid in. Ook schaften de zes lidstaten de invoerrechten af voor goederen die uit andere lidstaten werden geïmporteerd. In de jaren zeventig traden Groot-Brittannië, Ierland 30

Rectificatie van Richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG. Publicatieblad L 229/35, 29 juni 2004. 31 P. Craig en G. de Búrca. EU Law. Texts, Cases, Materials. Oxford, Oxford University Press, 2008, pp. 3-5.

1

en Denemarken toe tot de EEG. De macht van het Europese Parlement (EP) werd uitgebreid en de burgers van de lidstaten konden de leden van het EP voor het eerst rechtstreeks kiezen. In 1981 trad Griekenland toe als tiende lidstaat, gevolgd door Spanje en Portugal in 1986.32 Een jaar daarvoor, in 1985, werd het Schengenverdrag gesloten waarin werd afgesproken dat controles aan de meeste binnengrenzen van de Gemeenschap werden opgeheven.33 Inmiddels kan er tussen de meeste 27 lidstaten vrij gereisd worden door de burgers van de lidstaten.34 ‘Nineteen-eighty-nine was an annus mirabilis, a “miracle year” that ushered in the “New Europe” of the post-Cold War era.’35 Zoals het citaat al beschrijft, kwam er aan het einde van de jaren tachtig een einde aan de Koude Oorlog. De Berlijnse muur viel en Duitsland werd weer één land. In Europa werd het starschot gegeven voor de Economische en Monetaire Unie (EMU).36 Juridisch gezien kan gesteld worden dat op Europees niveau, burgers van de Unie, zich ingevolge het arrest Flamingo Costa vs. E.N.E.L., 37 alhoewel niet expliciet, op hun rechten en de vier vrijheden konden beroepen. Onderdeel 3 van het dictum van het arrest bepaalt: ‘Artikel 53 is een bepaling van gemeenschapsrecht, die voor de burgers rechten schept, welker handhaving aan de nationale rechters kan worden gevraagd. Het artikel verbiedt nieuwe maatregelen, welke ten doel hebben, de vestiging van onderdanen der andere lidstaten aan strengere bepalingen te onderwerpen dan voor eigen onderdalen gelden, zulks ongeacht het op de ondernemingen toepasselijke recht’. In dit arrest heeft het Europees Hof van Justitie de voorrang van het gemeenschapsrecht op de nationale wetgeving vastgesteld op grond van het bijzondere karakter van de communautaire rechtsorde waarvan de regels in alle lidstaten eenvormig dienden te worden toegepast. De relevante (ongenummerde) rechtsoverweging van het Hof daarover: ‘Dat bij de inwerkingtreding van het Verdrag in de gehele Gemeenschap van kracht is geworden en derhalve in de rechtsorde der staten is opgenomen, in de lid-staten dwingend recht is en rechtstreeks van toepassing 32

Auteur onbekend, Europa eu. De Geschiedenis van de Europese Unie. via: http://europa.eu/abc/history/index_nl.htm, geraadpleegd op 18 maart 2011. 33 Resolutie over de werking en de toekomst van Schengen. Publicatieblad Nr. C 115van 14/04/1997 blz. 0030. 34 Auteur onbekend, Europa nu. Schengen- en visabeleid. via: http://www.europanu.nl/id/vh1alz099lwi/schengen_en_visabeleid, geraadpleegd op 18 maart 2011. 35 D. Dinan. Ever Closer Union. New York, Palgrave, 1999, p. 127. 36 Ibidem. 37 C-6/64. Flamingo Costa tegen E.N.E.L. Arrest van het Hof, 15 juni, 1964.

1

is op hun onderdanen, voor wie het rechten schept, welker handhaving aan de nationale rechters kan worden gevraagd’. In 2004 traden maar liefst tien nieuwe lidstaten toe tot de Europese Unie, gevolgd door Roemenië en Bulgarije in 2007. Naarmate de Europese Unie en de interne markt zich ontwikkelden en de economische en monetaire unie min of meer een feit waren, was de volgende stap in het Europees integratieproces om een meer politieke unie te creëren. Om de burger meer zeggenschap te geven inzake de Europese politiek kwam de idee van het Europees Burgerschap op, aldus Scartezzini.38 Het Europees Burgerschap werd in formele zin geïntroduceerd in het Verdrag van Maastricht in 1992. Een jaar daarvoor, in 1991, werd er een resolutie van het Europees Parlement aanvaard waarin het Europees Burgerschap werd uitgewerkt. Overweging G van deze resolutie luidt: ‘Wheras (…), Community citizenship must be defined as a concept in itself and in such a way as to constitute a genuine form of status, deriving from full recognition and protection of the human rights and fundamental freedoms, of all persons, as defines in the European Convention on Human Rights, both as individuals and in social units, in particular the family.’39

Om een antwoord te kunnen geven op de centrale vraag of het Europees Burgerschap aangemerkt kan worden als een nieuwe, vijfde vrijheid, zullen in de volgende paragraaf eerst de vier ‘traditionele’ vrijheden zoals bedoeld in het Verdrag van Maastricht besproken worden. 2.2 De vier vrijheden In het VEG werd de interne markt verder vormgegeven. De idealen, neergelegd in artikel 2 van het VEG, beoogden ‘economische voorspoed, gelijkheid van mannen en vrouwen, verbetering van het milieu, sociale samenhang en solidariteit tussen de lidstaten’ te bewerkstelligen. De interne markt diende een ruimte zonder binnengrenzen te zijn waarin de vier vrijheden goederen, diensten, personen en 38

R. Scartezzini. ‘European Citizenship, Citizens and Civil Society’. European Citizenship: Theories, Arenas, Levels. Baden-Baden, Nomos, 2007, p. 143. 39 Europees Parlement. Official Journal of the European Communities. ‘Resolution on Union Citizenship’. A3-0139/91, Nr. C 183/473, 15.7.91, 14 Juni 1991.

1

kapitaal vrij konden bewegen. Om tot een dergelijke ruimte te komen dienden alle mogelijke belemmeringen te worden opgeheven. Dit gold zowel voor directe als indirecte belemmeringen.40 De eerste vrijheid betreft het vrij verkeer van goederen. Artikel 23 lid 1 bepaalde dat de Gemeenschap is gegrondvest op een douane-unie die zich uitstrekt over het gehele goederenverkeer en zowel het verbod medebrengt van in- en uitvoerrechten en van alle heffingen van gelijke werking in het verkeer tussen de lidstaten onderling als de invoering van een gemeenschappelijk douanetarief voor hun betrekkingen met derde landen. 41 De beperking was geregeld in artikel 25 VEG. Dit artikel bepaalt dat in- en uitvoerrechten of heffingen van gelijke werking tussen de lidstaten verboden zijn. Dat geldt eveneens voor douanerechten van fiscale aard. Douanerechten zijn alle denkbare heffingen op grensoverschrijdend goederen. Hierbij kan gedacht worden aan tolgeld en interne belasting. de fiscale discriminatie van goederen. Bij deze belemmering wordt er gediscrimineerd middels fiscale maatregelen. Artikel 90 VEG gaat die belemmering tegen. de kwantitatieve invoerbeperking, geregeld in artikel 28 VEG. Het artikel luidt als volgt: ‘Kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden.’ Bij kwantitatieve beperkingen moet bijvoorbeeld gedacht worden aan maatregelen die de invoer van goederen aan maxima verbinden, een nationale maatregel die bij letterlijke lezing geen onderscheid maakt tussen lokale en geïmporteerde goederen en verkoopmodaliteiten. Het EHvJ heeft een ruime interpretatie aan het begrip maatregel met een gelijke werking als een kwantitatieve beperking zoals bedoeld in artikel 28 gegeven. In het Dassonville-arrest overweegt het Hof (in r.o. 5) dat ‘iedere handelsregeling der lidstaten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren, als een maatregel van gelijke werking is te beschouwen.’ zoals in casu een echtheidscertificaat.42 Artikelen 49 en 50 VEG regelden het vrij verkeer van diensten en de beperkingen die niet mogen worden opgelegd. Artikel 50 beschouwde diensten als ‘de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voor zover de 40

J.F. Appeldoorn en G.T. Davies. Vier vrijheden. Een inleiding tot het recht van de Europese interne markt. Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2003, p. 15. 41 Geconsolideerde versie van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Publicatieblad C 325/33van 24 december 2002. 42 C-8/74. Procureur des Konings vs. Benoit en Gustave Dassonville. Arrest van het EHvJ, 11 juli 1974.

1

bepalingen, betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn’. Voorts bepaalde artikel 50 dat degene die de diensten verricht, zijn werkzaamheden tijdelijk kan uitoefenen in het land waar de dienst wordt verricht, onder dezelfde voorwaarden als die welke dat land aan zijn eigen onderdanen oplegt. Dat gold ook andersom: een burger kan in een gastlidstaat gebruik maken van diensten die de overheid haar eigen burgers aanbiedt. Belemmeringen in het vrij verkeer van diensten kunnen het beste geïllustreerd worden aan de hand van arrest Cowan. Cowan, een Brit, werd in Frankrijk het slachtoffer van een geweldmisdrijf in de metro. Alleen degenen die de Franse nationaliteit bezaten en woonachtig waren in Frankrijk, konden op grond van nationale wetgeving schadevergoeding krijgen indien zij slachtoffer waren geworden van een geweldmisdrijf in de metro. Volgens het EHvJ kon ook Cowan aanspraak maken op schadevergoeding. Het EHvJ oordeelde namelijk dat Cowan een benadeelde toerist was die zich als ontvanger van een dienst op het non-discriminatie beginsel kon beroepen. Toeristen uit andere lidstaten hebben dus het recht om van dezelfde door de nationale overheid getroffen voorzieningen gebruik te kunnen maken als de inwoners van de eigen lidstaat. Het Hof oordeelt dat het bieden van bepaalde voordelen aan personen die woonachtig zijn in een specifieke gemeente of regio discriminerend kan zijn en dus niet is toegestaan.43 De derde vrijheid betreft het vrij verkeer van personen, onder het VEG geregeld in de artikelen 39-42. Artikel 39 regelde het vrij verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, en dat discriminatie op grond van nationaliteit, werkgelegenheid, beloning en overige arbeidsvoorwaarden tegengegaan moest worden. Bovendien kon het reis- en verblijfsrecht van werknemers aan artikel 39 VEG ontleend worden. Het artikel luidde als volgt: ‘Het verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap is vrij. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden. Het houdt behoudens de uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid gerechtvaardigde beperkingen het recht in om, in te gaan op een feitelijk aanbod tot tewerkstelling; zich te dien einde vrij te verplaatsen binnen het grondgebied der lidstaten; in een der lidstaten te verblijven teneinde daar een beroep uit te oefenen overeenkomstig de 43

C-186/87, Ian William Cowan vs. Trésor Public, Arrest van het Hof van 2 februari 1989.

1

wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen welke voor de tewerkstelling van nationale werknemers gelden; op het grondgebied van een lidstaat verblijf te houden, na er een betrekking te hebben vervuld, overeenkomstig de voorwaarden die zullen worden opgenomen in door de Commissie vast te stellen uitvoeringsverordeningen. De bepalingen van dit artikel zijn niet van toepassing op de betrekkingen in overheidsdienst.’

In het arrest Lawrie Blum doet het EHvJ een uitspraak over artikel 39. Volgens het EHvJ dient het begrip werknemer ‘ruim’ uitgelegd te worden. Zo vallen ook stagiars en werkzoekenden onder dit begrip. Klager stelt in het Lawrie Blum-arrest dat iedere werkzaamheid tegen beloning moet worden beschouwd als een economische activiteit, ook wanneer zij wordt uitgeoefend op een gebied dat geen economisch karakter heeft. Een restrictieve uitlegging van artikel 39, lid 1, zou van het vrije verkeer enkel een instrument tot economische integratie maken, in strijd zijn met het ruimere

doel

van

dit

artikel,

namelijk

een

ruimte

te

creëren

waarin

gemeenschapsonderdanen zich vrij kunnen bewegen en elke eigen betekenis ontnemen aan artikel 39, lid 4. Bovendien stelt klager dat onder het begrip werknemer eenieder zou moeten vallen die, tegen beloning, voor een derde van wie hij afhangt, een door anderen bepaalde arbeid verricht, zulks ongeacht het rechtskarakter van de arbeidsverhouding (r.o. 12).44 Het EHvJ overweegt dat het vrije verkeer van werknemers één van de grondbeginselen van de Gemeenschap is, en dat het begrip werknemer in de zin van artikel 39 niet naar gelang van het nationale recht verschillend mag worden uitgelegd, dat begrip een communautaire inhoud heeft. Omdat het de werkingssfeer van deze fundamentele vrijheid bepaalt, moet het communautaire begrip werknemer ruim worden uitgelegd. Bij de omschrijving van dit begrip moet worden uitgegaan van objectieve criteria die, wat de rechten en plichten van de betrokkenen betreft, kenmerkend

zijn

voor

de

arbeidsverhouding.

Het

hoofdkenmerk

van

de

arbeidsverhouding is, dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een vergoeding ontvangt (r.o.16-17). De vraag is hoe het dan zit met het reis- en verblijfrecht van de economisch niet-actieven en bijvoorbeeld de familieleden van werknemers en werkzoekenden.

44

C-66/85. Deborah Lawrie Blum vs. Land Baden Württemberg. Arrest van het EHvJ, 3 juli 1986.

1

Richtlijn 2004/38 ziet op deze rechten. In de volgende paragraaf zal dieper worden ingegaan op deze richtlijn.45 De vierde vrijheid behelst het vrije verkeer van kapitaal, geregeld in de artikelen 56-60 VEG. Net als in het vrije verkeer van goederen mag ook het vrije verkeer van kapitaal geen beperkingen worden opgelegd. De regels omtrent het vrije verkeer van kapitaal werden geregeld in artikel 56 VEG: ‘(…) alle beperkingen van het kapitaalverkeer tussen lidstaten onderling en tussen lidstaten en derde landen zijn verboden.’ 2.2.1 Werkingsverdrag van de Europese Unie en Verordening 1612/38 Het vrije verkeer van werknemers vindt zijn grondslag in (thans) de artikelen 45-48 van het Werkingsverdrag van de Europese Unie (VWEU) en de Verordening 1612/68 en Richtlijn 2004/38. Artikel 18 VWEU (oud artikel 12 VEG) bepaalt dat discriminatie op grond van nationaliteit is verboden. De rechten en plichten die bij het Europees Burgerschap behoren zijn opgenomen in artikel 20 lid 2 WVEU dat als volgt luidt: ‘De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere, a) het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven; b) het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat, c) het recht op bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat; d) het recht om verzoekschriften tot het Europees Parlement te richten, zich tot de Europese ombudsman te wenden, alsook zich in een van de talen van de Verdragen tot de instellingen en de adviesorganen van de Unie te richten en in die taal antwoord te krijgen. Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld’.

45

Voluit: Rectificatie van Richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG’. Publicatieblad L 229/35, 29 juni 2004.

1

Artikel 21 VWEU (oud artikel 18 VEG) waarborgt het recht op vrij verkeer en verblijf binnen de EU voor de Unieburgers. Het vrije verkeer van werknemers vindt overigens zijn meer absolute grenzen in gerechtvaardigde beperkingen uit hoofde van de openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid (artikel 45, lid 3 VWEU). Het vrij verkeer van werknemers houdt op grond van de artikelen 18 en 21 VWEU in een verbod op discriminatie naar nationaliteit tussen werknemers van de lidstaten met betrekking tot de levensvoorwaarden (verblijf en vestiging) en arbeidsvoorwaarden. Het vrije verkeer van werknemers is nader geregeld in Verordening 1612/68 (Publicatieblad Nr. L 257 van 19 oktober 1968, blz. 00020012).46 Artikel 1 van deze Verordening luidt: 1. Iedere onderdaan van een Lid-Staat, ongeacht zijn woonplaats, heeft het recht, op het grondgebied van een andere Lid-Staat arbeid in loondienst te aanvaarden en te verrichten, overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die de tewerkstelling van de nationale werknemers van deze Staat regelen. 2. Op het gebied van een andere Lid-Staat geniet hij met name dezelfde voorrang ten aanzien van het aanvaarden van arbeid in loondienst als de onderdanen van deze Staat.

Verordening 1612/68 brengt met zich mee dat op de onderdaan uit een nieuwe lidstaat die toetreedt tot de arbeidsmarkt van een bestaande lidstaat alle beginselen van het Gemeenschapsrecht van toepassing zijn, namelijk het recht van verblijf, nondiscriminatie op grond van nationaliteit, coördinatie van sociale zekerheidsstelsels en erkenning van kwalificaties. Verordening 1612/68 verbiedt dan ook zowel directe als indirecte discriminatie op grond van nationaliteit47. De Verordening geeft elke onderdaan van elke lidstaat het recht om op het grondgebied van een andere lidstaat arbeid in loondienst te verrichten. De Verordening verbiedt dat een onderdaan op grond van zijn nationaliteit door een andere lidstaat wordt gediscrimineerd wat betreft de voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid. Dat heeft vooral betekenis voor gelijke behandeling bij beloning en ontslag. Op grond van deze Verordening hebben 46

Deze Verordening is nadien gewijzigd door Verordening 2434/92. Publicatieblad Nr. L 245 van 26 augustus 1992 blz. 0001 - 0002. 47 G.J.L. Pennings. Grondslagen van het Europese sociale zekerheidsrecht. Deventer, Kluwer 2005, p. 139. http://books.google.nl/books?id=BZiftcBt930C&pg=PA30&lpg=PA30&dq=Pennings, +Grondslagen+van+het+Europese+sociale+zekerheidsrecht, +2007&source=bl&ots=ek5Ugwc4jm&sig=TTPI2Hba3PYpqrhOSYT6fpjGXwI&hl=nl&ei=J5CpTeK9 D4WSOobjkN8J&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=3&ved=0CCUQ6AEwAg#v=onepage& q&f=false, geraadpleegd op 16 april 2011.

2

werknemers dezelfde sociale en fiscale voordelen als de ‘eigen’ onderdanen (artikel 7 lid 2). Zij hebben ook toegang tot het onderwijs en recht op scholing zoals de ‘eigen’ onderdanen dat hebben (artikel 7 lid 3). Voor een goed begrip is het van belang de verhouding tussen Verordening 1612/68 en de in de volgende paragraaf te bespreken Richtlijn 2004/38/EG in het oog te houden. 48 Waar Verordening 1612/68 de algemene beginselen van het vrije verkeer van werknemers regelt, beoogt Richtlijn 2004/38 eerdere, gefragmenteerde communautaire regelgeving voor werknemers, zelfstandigen, studenten en andere niet-actieven te vervangen door een meer integrale regeling. De Richtlijn wijzigt en verruimt bovendien Verordening 1612/68 voor wat betreft de mogelijkheden voor gezinshereniging, zoals hierna behandeld zal worden. 2.3 Richtlijn 2004/38 en het non-discriminatie beginsel De invoering van de Richtlijn valt samen met de uitbreiding van 2004 van de Europese Unie met 10 nieuwe lidstaten. De Richtlijn onderkent expliciet dat het burgerschap van de Unie de fundamentele status is van onderdanen van de lidstaten, en dat die onderdanen daarmee hun recht van vrij verkeer en verblijf binnen de gehele Unie mogen uitoefenen. De richtlijn bepaalt ook de rechten van de familieleden van werknemers. Onderdeel 3 van de considerans van Richtlijn 2004/38/EG luidt: ‘Burgerschap van de Unie dient de fundamentele status te zijn van onderdanen van de lidstaten die hun recht van vrij verkeer en verblijf uitoefenen. Derhalve moeten de bestaande Gemeenschapsinstrumenten

waarin

afzonderlijke

regelingen

zijn

vastgesteld

voor

werknemers, zelfstandigen, studenten en andere niet-actieven worden gecodificeerd en herzien, teneinde het recht van de burgers van de Unie van vrij verkeer en verblijf te vereenvoudigen en te versterken.’

Het primaire doel van de Richtlijn is dan ook het vrije verkeer binnen de EU te bevorderen door het beperken van administratieve formaliteiten. In de relatie tot Richtlijn 2004/38 kan de Verordening 1612/68 gezien worden als ‘kapstok’ voor de algemene beginselen van het vrije verkeer van werknemers, in het bijzonder het verbod op (directe en indirecte) discriminatie op nationaliteit. De Richtlijn vertrekt 48

Door deze Richtlijn zijn de artikelen 10 en 11 van Verordening 1612/68 komen te vervallen.

2

vanuit het begrip Unieburgerschap en heeft de toepassing van het vrij verkeer van werknemers breder gemaakt, met name wat betreft hun familieleden. 2.3.1 Richtlijn 2004/38 In de preambule van de Richtlijn staat dat het ‘Burgerschap van de Unie de fundamentele status dient te zijn van onderdanen van de lidstaten die hun recht van vrij

verkeer

en

verblijf

uitoefenen.

Derhalve

moeten

de

bestaande

Gemeenschapsinstrumenten waarin afzonderlijke regelingen zijn vastgesteld voor werknemers, zelfstandigen, studenten en andere niet-actieven worden gecodificeerd en herzien, teneinde het recht van de burgers van de Unie van vrij verkeer en verblijf te vereenvoudigen en te versterken’ (r.o. 3). Tevens eerbiedigt de Richtlijn ‘de grondrechten en de fundamentele vrijheden en neemt met name de beginselen in acht die zijn neergelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Het discriminatieverbod van dit Handvest impliceert namelijk dat de lidstaten deze richtlijn uitvoeren zonder tussen de begunstigden van deze richtlijn te discrimineren op gronden als geslacht, ras, huidskleur, etnische of maatschappelijke herkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of levensbeschouwing, politieke mening of elke andere overtuiging, het behoren tot een nationale minderheid, grootte van vermogen, afkomst, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid’ (r.o. 31). Zoals hierboven reeds aangegeven voorziet Richtlijn 2004/38 in vervanging van gefragmenteerde communautaire regelgeving voor werknemers, zelfstandigen, studenten en andere niet-actieven door een meer integrale regeling, vertrekkend vanuit het adagium dat het Unieburgerschap een fundamentele status vormt voor al de onderdanen van de lidstaten. Vanuit die optiek brengt Richtlijn 2004/38 een verruiming voor wat betreft het vrij verkeer van werknemers. De definitie van het begrip ‘gezin’ wordt verruimd: naast de echtgenoot van de werknemer behoort ook de geregistreerde partner tot het gezin wanneer de wetgeving van het gastland geregistreerd partnerschap gelijk stelt met huwelijk; ook vallen onder het begrip gezin de rechtstreekse bloedverwanten, en die van de echtgenoot (of geregistreerde partner) die jonger dan 21 jaar zijn of te hunnen laste; en de rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn van de werknemer en de echtgenoot (of geregistreerde partner) te

2

hunnen laste. Van belang verder is dat kinderen van de werknemer op grond van deze richtlijn recht hebben op onderwijs in de gastlidstaat. Economisch niet-actieven, zoals stagiaires, studenten en familieleden van werkende burgers van de Unie werden aanvankelijk niet gerekend tot het vrij verkeer van personen. Het EHvJ heeft in een aantal arresten echter geoordeeld dat ook economisch niet-actieven vrij mogen verblijven in een gastlidstaat. Zo heeft het EHvJ in het arrest Antonissen ook werkzoekenden aangemerkt als werknemers; daarmee wordt voorkomen dat slechts personen die reeds betaalde arbeid verrichten van het recht op vrij verkeer mogen gebruik maken. 49 Op grond van de jurisprudentie van het EHvJ zijn stagiaires vrijwel gelijkgesteld met werknemers. Studenten verrichten geen prestaties van economische aard en vallen daarom in juridische zin niet onder het werknemersbegrip. Met behulp van zogeheten toetredingsakten hebben de bestaande lidstaten de uitbreidingen van de Unie van 2004 en 2007, 50 in afwijking van (de uitgangspunten van) Verordening 1612/68, aan beperkingen onderworpen voor wat betreft het vrije verkeer van werknemers. De bestaande lidstaten van de EU mogen op grond van deze toetredingsakten het vrije verkeer van werknemers uit de nieuwe lidstaten gedurende een overgangsperiode van ten hoogste zeven jaar beperken. Ook Nederland heeft daarvan gebruik gemaakt. Het uit het vrij verkeer van werknemers voortvloeiende recht van verblijf en vestiging is aan uiteenlopende voorwaarden onderworpen. Echter, dit is wel onder bepaalde voorwaarden: hij [de burger] moet de beschikking hebben over voldoende bestaansmiddelen en een ziekteverzekering die alle risico's in het gastland dekt. Zowel voor hemzelf als voor de familieleden, dan wel van de voorwaarde student te zijn die is toegelaten tot een beroepsopleiding in het gastland, of de voorwaarde de hoedanigheid te bezitten van familielid van de burger van de Unie die aan één van bovengenoemde voorwaarden voldoet. Richtlijn 2004/38 geeft nadere regels voor het reizen en het verblijf van Unieburgers en hun familieleden tussen de lidstaten. Artikel 4 van de Richtlijn regelt het uitreisrecht van Unieburgers en hun familieleden. Artikel 4 lid 1 luidt: 49

C-292/89. The Queen vs. Immigration Appeal Tribunal, ex parte: G.D. Antonissen. Arrest van het EHvJ, 26 februari 1991. 50 Voor wat betreft de toetredingsakten van Tsjechie, Estland, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenie en Slowakije: zie Publicatieblad L 236, 23 september 2003. Voor wat betreft Bulgarije en Roemenie: zie Publicatieblad L 157, 21 juni 2005.

2

‘Onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, heeft de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, het recht het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven’.

Artikelen 6 en 7 van Richtlijn 2004/38 regelen het tijdelijke verblijfsrecht. Artikel 6 lid 1 regelt de tijdelijke verblijfsduur korter dan drie maanden: ‘Burgers van de Unie hebben het recht gedurende maximaal drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort’.

Lid 2 stelt dat lid 1 ook van toepassing is op familieleden van de burgers van de EU. Artikel 7 regelt het verblijfrecht voor langer dan drie maanden. Aan dit langer verblijf zijn echter vijf voorwaarden verbonden, te weten: 1. hij [de burger] dient in het gastland werknemer of zelfstandige te zijn, 2. hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het sociale bijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, of, 3, hij dient ingeschreven te zijn aan een particuliere dan wel openbare instelling die door het gastland overeenkomstig de wetgeving of administratieve praktijk is erkend of wordt gefinancierd, om er als hoofdbezigheid een studie, daaronder begrepen een beroepsopleiding, te volgen; en, 4, indien hij beschikt over een verzekering die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, en hij de bevoegde nationale autoriteit, - door middel van een verklaring of van een gelijkwaardig middel van zijn keuze -, de zekerheid verschaft dat hij over voldoende middelen beschikt om te voorkomen dat hij of zijn familieleden tijdens zijn verblijf ten laste komen van het sociale bijstandsstelsel van het gastland; of, tot slot, 5, indien de burger een familielid is van een burger van de Unie die voldoet aan de voorwaarden onder a), b) of c) en hij deze burger begeleidt of zich bij hem voegt.

2

Artikel 14 van de Richtlijn 2004/38 bepaalt dat ‘Burgers van de Unie en hun familieleden het verblijfsrecht volgens artikel 6 behouden zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het sociale bijstandsstelsel van het gastland.’ De beperkingen zijn geregeld in de artikelen 27 tot en met 30 van de Richtlijn. Burgers en hun familieleden mogen de openbare orde en veiligheid niet in het gedrang brengen en geen gevaar vormen voor de volksgezondheid van de gastlidstaat.51 Het reizen en verblijven voor Unieburgers en hun familieleden is dus onderworpen aan formele beperkingen. 2.3.2 Het non-discriminatiebeginsel Gelijke behandeling binnen Europa werd aanvankelijk gezien binnen de kaders van de economische samenwerking. Directe en indirecte discriminatie zoals het weigeren van goederen of maatregelen van gelijke werking worden dan ook bestreden. Het verbod op discriminatie tussen mannen en vrouwen werd ingevoerd omdat men wilde voorkomen dat in de ene lidstaat goedkoper zou kunnen produceren omdat vrouwen daar lager betaald werden dan een andere lidstaat. Om het vrij verkeer van werknemers mogelijk te maken, werd ook discriminatie tussen werknemers uit verschillende lidstaten verboden.52 Onder het EG-Verdrag regelden de artikelen 12, 13 en 141 de nondiscriminatie in de Unie. Artikel 12 verbood elke discriminatie op grond van nationaliteit. Artikel 13 VEG luidde: ‘Onverminderd de andere bepalingen van dit Verdrag, kan de Raad, binnen de grenzen van de door dit verdrag aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden, met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, passende maatregelen nemen om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden’. Artikel 141 VEG (thans artikel 157 WVEU) bepaalde dat er gelijke behandeling

voor

mannelijke

en

vrouwelijke

werknemers

moet

zijn.

51

Rectificatie van Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG. Publicatieblad van de Europese Unie L 229/35, 29 juni 2004. 52 Auteur onbekend, Art. 1. Europa en non-discriminatie. via http://www.art1.nl/categorie/48Europa_en_non-discriminatie/meer, geraadpleegd op 25 mei 2011.

2

Inmiddels zijn de ideeën over gelijkheid en non-discriminatie verder ontwikkeld in de Europese Unie in verband met de uitbreiding en verdieping van de Europese integratie. Teneinde discriminatie in de Unie te bestrijden werden respectievelijk de Richtlijnen 2000/43/EG in 2000, houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming, en de Richtlijn 2000/78/EG, tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep, uitgevaardigd.53 Richtlijn 2000/43/EG heeft tot doel ‘een kader te creëren voor de bestrijding van discriminatie op grond van ras of etnische afstamming, zodat in de lidstaten het beginsel van gelijke behandeling toegepast kan worden’ (artikel 1) en onderscheidt twee vormen van discriminatie: directe en indirecte discriminatie. Artikel 2 van de Richtlijn bepaalt het verschil tussen deze vormen van discriminatie: er is sprake van directe discriminatie wanneer iemand op grond van ras of etnische afstamming ongunstiger wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld. Er is sprake van indirecte discriminatie wanneer een ‘ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze personen van een bepaald ras of een bepaalde etnische afstamming in vergelijking met andere personen bijzonder benadeelt, tenzij die bepaling, maatstaf of handelwijze objectief wordt gerechtvaardigd door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn’.54 Richtlijn 2000/78/EG heeft tot doel een algemeen kader te creëren voor ter ‘bestrijding van discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid zodat in de lidstaten het beginsel van gelijke behandeling toegepast kan worden’ (artikel 1). Over deze Richtlijnen heeft het EHvJ onder andere in het arrest Mangold uitspraak gedaan om elke vorm van discriminatie te bestrijden. In het Mangold-arrest overweegt hij dan ook als volgt: ‘Het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd moet worden beschouwd als een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht’ (r.o. 75). Het EHvJ stelt tevens dat het aan de nationale rechter is om ‘de volle werking van het algemene beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd te 53

Auteur onbekend, Art. 1. Europa en non-discriminatie. via http://www.art1.nl/categorie/48Europa_en_non-discriminatie/meer, geraadpleegd op 25 mei 2011. 54 Richtlijn 2000/43/EG van de Raad van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming. Publicatieblad L 180/22, 19 juli 2000.

2

verzekeren door elke strijdige bepaling van nationaal recht buiten toepassing te laten, ook wanneer de termijn voor omzetting van deze richtlijn nog niet is verstreken’. (r.o. 78). 55 In het EU-recht is het gelijkheidsbeginsel, als variant van non-discriminatie, van grote betekenis. Gelijkheid c.q. non-discriminatie komen in het Handvest voor de grondrechten van de Europese Unie prominent voor. Ook in de rechtspraak van het EHvJ heeft het gelijkheidsbeginsel in het verleden een belangrijke rol gespeeld. Bovendien heeft het Europese recht directe horizontale werking (het arrest Walrave en Koch, rechtsoverwegingen 16-18).56 Het relevante Unierecht biedt daardoor ook bescherming tegen onderscheid dat wordt gemaakt door particulieren, zoals werkgevers.57 Volgens Elzinga heeft het gelijkheidsbeginsel via een aanvankelijk meer economische betekenis in toenemende mate ook een bredere betekenis gekregen, met name voor het Europees Burgerschap.58 Volgens het EHvJ vormt het Europees Burgerschap, dat in de ogen van het Hof niet alleen als de voornaamste hoedanigheid van de burgers van de Europese Unie heeft te gelden, de basis voor het recht van de burgers van de lidstaten op gelijke behandeling, zoals dat onder andere tot uiting komt in het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit (zoals zal blijken uit het in paragraaf 3.1 te bespreken arrest Grzelczyk).59 Zoals aangegeven, geven de Richtlijnen 2000/43/EG en 2000/78/EG een (algemeen) kader voor bestrijding van discriminatie, en vormt de jurisprudentie van het EHvJ over discriminatie, met name die in relatie tot nationaliteit en het Europees Burgerschap, een middel tegen lidstaten die toch discriminerende regels in stand laten of een ongerechtvaardigd onderscheid naar nationaliteit maken. De Roma worden (meer dan incidenteel en in bepaalde lidstaten zelfs stelselmatig) gediscrimineerd. Dat is in strijd met het recht van de Europese Unie. Ook minderheden hebben immers dezelfde rechten (en plichten) als meerderheden zolang zij de nationaliteit van een lidstaat bezitten en aan de voorwaarden voor 55

C-144/04. Werner Mangold vs. Rüdiger Helm. Arrest van het EHvJ, 22 november 2005. C-36/74. B.N.O Walrave en L.J.N. Koch vs. Association Union Cycliste Internationale, Koninklijke Nederlandse Wielren Unie en Federation Espanola Ciclismo. Arrest van het EHvJ, 12 december 1974. 57 J. Gerards. ‘Gelijke behandeling in het EVRM, Artikel 14 EVRM: van krachteloze waarborg naar ‘norm met tanden’. NJCM-Bulletin. Nr. 2, jrg.29, 2004, pp.176-198, p. 177. 58 D.J. Elzinga, Roel de Lange, H.G. Hoogers, C.W. van der Pot. Handboek van het Nederlandse staatsrecht. Deventer, Kluwer, 2006, p. 318. 59 C-184/99. Rudy Grzelczyk vs. Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn te Ottignies-Louvainla-Neuve (OCMW). Arrest van het EHvJ, 20 september 2001. 56

2

rechtmatig verblijf voldoen. Ook de beperkingen moeten hetzelfde zijn. Verblijf mag door de ontvangende lidstaat worden beperkt of zelfs beëindigd indien middelen van bestaan ontbreken of op grond van de openbare orde.60 Rechten en aanspraken uit het Unierecht zijn niet overigens niet onvoorwaardelijk. EU-burgers, en dus ook Roma, kunnen geen aanspraak maken op ieder recht of voordeel dat het Unierecht biedt, aldus Van der Mei.61 Voor verblijfsvoorwaarden en aanspraak op tal van sociale voorzieningen gelden nu eenmaal toegelaten (en reeds hierboven toegelichte) beperkingen. Het Europees Burgerschap brengt dus geen volledige vrijstelling met zich mee; het verlangt, aldus Van der Mei, vooral gelijkstelling van ‘eigen’ onderdanen met onderdanen van andere lidstaten. Non-discriminatie is een fundamentele hoeksteen van het recht van de Unie; het recht op gelijke behandeling is primair gekoppeld aan het Europees Burgerschap. Samenvatting In dit hoofstuk zijn de vier ‘traditionele’ (‘klassieke’) vrijheden zoals bedoeld in het Verdrag van Maastricht besproken: vrijheid van goederen, diensten, personen en kapitaal. Het vrije verkeer van werknemers is nader geregeld in Verordening 1612/68. Richtlijn

2004/38

beoogt

eerdere,

gefragmenteerde

communautaire

regelgeving voor werknemers, zelfstandigen, studenten en andere ‘niet-actieven’ te vervangen door een meer integrale regeling. De Richtlijn wijzigt en verruimt bovendien Verordening 1612/68 voor wat betreft de mogelijkheden voor gezinshereniging, zoals hierna behandeld zal worden. Ook geeft Richtlijn 2004/38 nadere regels voor het reizen en het verblijf van Unieburgers en hun familieleden tussen de lidstaten. Volgens het EHvJ vormt het Europees Burgerschap, dat in de ogen van het Hof als de voornaamste hoedanigheid van de burgers van de Europese Unie heeft te gelden, de basis voor het recht van de burgers van de lidstaten op gelijke behandeling, zoals dat onder andere tot uiting komt in het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit. Non-discriminatie is een fundamentele hoeksteen van het recht van de Unie; het recht op gelijke behandeling is primair gekoppeld aan het Europees 60

Zie in dit verband ook: P. Boeles. ‘Burgerrechten van Europese burgers en derdelanders’. Europees Burgerschap. Den Haag, T.M.C.Asser Press, pp. 23-41, pp. 37-38. 61 A.P.van der Mei, ‘EU-burgerschap en de reikwijdte van het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit’. NtEr. Nr. 8-9, oktober 2009, pp.275-287, p. 279.

2

Burgerschap. Ook minderheden als de Roma maken als Unieburgers op grond van het Unierecht aanspraak op gelijke behandeling. In het volgende hoofdstuk zal aandacht besteed worden aan de interpretatie van het EHvJ op het Europees Burgerschap en de rechten van het Europees Burgerschap op basis van het Verdrag van Lissabon.

2

Hoofdstuk 3 Europees Burgerschap Inleiding Het Europees Burgerschap is geïntroduceerd in het Verdrag van Maastricht. Middels het Europees Burgerschap heeft de burger recht om in de gehele Europese Unie vrij te reizen en te verblijven, heeft de burger het actief en passief kiesrecht bij verkiezingen voor gemeenteraden en het Europees Parlement, de burger heeft recht op diplomatieke en consulaire bescherming van de autoriteiten van elke lidstaat indien de lidstaat waarvan de betrokken burger onderdaan is niet in een derde land is vertegenwoordigd, het recht om bij het Europees Parlement verzoekschriften in te dienen en zich tot de Europese ombudsman te wenden. In de Verordening 1612/68 en Richtlijn 2004/38 zijn nieuwe noties aangaande het Europees Burgerschap impliciet opgenomen. In deze paragraaf wordt een kort overzicht gegeven van de meest markante jurisprudentie van het EHvJ over het Europees Burgerschap. Achtereenvolgens zullen de arresten Maria Martinez Sala vs. Freistaat Bayern (1998), Trojani vs. Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn te Brussel (OCMW) (2004), Zhu en Chen vs. Secretary of State for the Home Department (2004), Rudy Grzelczyk vs. Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn te Ottignies-Louvain-la-Neuve (OCMW) (2001) en het onlangs verschenen Gerardo Ruiz Zambrano vs. Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (2011) worden besproken. In deze arresten gaat het om economisch niet-actieven in de Unie en hun rechten om te reizen en te verblijven als burgers van de EU. Uiteindelijk zijn de arresten van eerder datum dan 29 april 2004 door het EHvJ gecodificeerd c.q. verwerkt in Richtlijn 2004/38. Ook de rechten van het Europees Burgerschap op basis van het Verdrag van Lissabon komen aan de orde. 3.1 De economisch niet-actieven: interpretatie EHvJ van het Europees Burgerschap In het arrest Martinez Sala (1998) vraagt een vrouw met de Spaanse nationaliteit kinderbijslag aan in Duitsland. Sala heeft ruim 25 jaar in Duitsland gewerkt maar is ten tijde van de aanvraag niet werkzaam en genoot een uitkering. De Duitse autoriteiten weigerden haar kinderbijslag te verstrekken op grond van het feit dat zij de Duitse nationaliteit niet bezat. Bovendien voerden de autoriteiten aan dat zij niet over een verblijfsvergunning beschikte. Het EHvJ oordeelde dat indien personen met 3

de Duitse nationaliteit in dezelfde situatie hadden verkeerd, de autoriteiten wel recht op kinderbijslag hadden verleend. In rechtsoverweging 63 van het arrest wordt overwogen dat iemand die legaal op het grondgebied van een andere lidstaat verblijft, een beroep kan doen op het ‘non-discriminatie beginsel’ van artikel 12 VEG. Rechtsoverwegingen 61 en 63 van het EHvJ luiden: ‘As a national of a Member State lawfully residing in the territory of another Member State, the appellant in the main proceedings comes within the scope ratione personae of the provisions of the Treaty on European citizenship’. (r.o. 61)

‘It follows that a citizen of the European Union, such as the appellant in the main proceedings, lawfully resident in the territory of the host Member State, can rely on Article 6 of the Treaty in all situations which fall within the scope ratione materiae of Community law, including the situation where that Member State delays or refuses to grant to that claimant a benefit that is provided to all persons lawfully resident in the territory of that State on the ground that the claimant is not in possession of a document which nationals of that same State are not required to have and the issue of which may be delayed or refused by the authorities of that State’. (r.o. 63)

Sala wordt in het gelijk gesteld op grond van het Europees Burgerschap en heeft dus recht op kinderbijslag. 62 In het arrest Trojani vs. Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn te Brussel (OCMW) uit het jaar 2004, staat de Fransman Michel Trojani centraal. Trojani verbleef in België en beschikte over een verblijfsvergunning. Trojani was dakloos en woonde tijdelijk bij het Belgische Leger des Heils. Toen hij op zichzelf ging wonen vroeg hij bij de Belgische sociale dienst een uitkering aan. De uitkering werd hem geweigerd, omdat Trojani niet over de Belgische nationaliteit beschikte. Bovendien, zo vond de Belgische sociale dienst, kon Trojani niet als werknemer beschouwd worden. Het EHvJ oordeelde dat de Belgische Sociale Dienst de uitkering aan Trojani niet had mogen weigeren omdat hij over een verblijfsvergunning beschikte. Het staat België evenwel vrij te bepalen dat gastburgers die niet legaal verblijf houden, uitgewezen kunnen worden.63 62

C-85/96. Maria Martinez Sala vs. Freistaat Bayern. Arrest van het EHvJ, 12 mei, 1998. C-456/02. Michel Trojani vs. Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn te Brussel (OCMW). Arrest van het EHvJ, 7 september 2004. 63

3

Het arrest Zhu en Chen uit het jaar 2004 betreft een Chinese vrouw, mevrouw Chen, die in Noord-Ierland een kind ter wereld brengt. Het kind (Catherine Zhu) verkrijgt hierdoor de Ierse nationaliteit op basis van het in Ierland geldende beginsel Ius Soli. De vader van Catherine is werkzaam in het Verenigd Koninkrijk en heeft daar een verblijfsvergunning. Mevrouw Chen heeft geen verblijfsvergunning maar vraagt een verblijfsvergunning aan, ook omdat haar dochter een Unieburger is en zij als moeder de plicht heeft voor haar dochter te zorgen. De Engelse autoriteiten wezen het verzoek af. Het EHvJ is echter van oordeel dat het Verenigd Koninkrijk geen extra voorwaarden mag stellen aan het verkrijgen van de Britse nationaliteit. Tevens toetst het EHvJ de zaak aan de dan geldende Richtlijn 90/364, omdat Chen over zowel een ziektekostenverzekering als over voldoende bestaansmiddelen beschikte, zodat ze niet ten laste kwam van het gastland (het Verenigd Koninkrijk). Voorts overwoog het EHvJ in rechtsoverweging 45 dat, als Chen niet een verblijfrecht zou verkrijgen, ook het verblijfsrecht van het kind Catherine van ‘ieder nuttig effect’ ontnomen werd, aangezien het kind een ouder/verzorger nodig heeft. Volgens het EHvJ dient mevrouw Chen dus een verblijfvergunning te krijgen, zodat zij voor haar kind kan zorgen.64 Het arrest Rudy Grzelczyk vs. Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn te Ottignies-Louvain-la-Neuve (2001), laat zien dat het Europees Burgerschap in de ogen van het EHvJ zeer belangrijk is. De Fransman Rudy Grzelczyk studeerde in België. In zijn vierde en laatste studiejaar vroeg hij vanwege het feit dat hij een scriptie moest schrijven en stage diende te lopen, een uitkering aan bij het OCMW. Het OCMW weigerde de uitkering omdat Grzelczyk niet de Belgische nationaliteit bezat. Het EHvJ oordeelde dat het OCMW daarmee discrimineerde op nationaliteit (r.o. 29). Volgens het EHvJ heeft het Europees Burgerschap een ‘fundamentele’ status (r.o. 31): ‘De hoedanigheid van burger van de Unie dient immers de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten te zijn en verleent degenen onder hen die zich in dezelfde situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit en onverminderd de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen, aanspraak op een gelijke behandeling rechtens’.65

64

C-200/02. Zhu en Chen vs. Secretary of State for the Home Department. Arrest van het EHvJ, 19 oktober 2004. 65 C-184/99. Rudy Grzelczyk vs. Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn te Ottignies-Louvainla-Neuve (OCMW). Arrest van het EHvJ, 20 september 2001.

3

Uit het arrest Grzelczyk blijkt dat het EHvJ van oordeel is dat ‘het EU-burgerschap de ‘primaire status’ van de onderdanen van de lidstaten is die deze burgers in identieke situaties aanspraak op gelijke behandeling, ongeacht hun nationaliteit, garandeert’.66 De definitie van het Europees Burgerschap is echter nog niet vastomlijnd. Het EHvJ is nog bezig het begrip vorm en inhoud te geven. Het Hof doet dat op basis van het Europees recht maar houdt hierbij rekening met individuele gevallen en de maatschappelijke context. In de literatuur bestaan verschillende visies over de benadering van het Europees Burgerschap van het EHvJ naar aanleiding van het arrest Grzelczyk. Zo wordt er gesteld dat het EHvJ een ‘burgerschapbenadering’ heeft ontwikkeld die gebaseerd is op de premisse dat het recht op gelijke behandeling niet gerelateerd is aan het recht op vrij verkeer, maar een zelfstandig recht is dat inherent is aan het EUburgerschap’.67 Anderzijds wordt het opmerkelijk bevonden dat de zogenoemde ‘monumentale burgerschapserkenning’ als fundamentele status wordt toegekend aan mensen die opkomen voor hun economische rechten, en dat aan de politieke rechten wordt voorbijgegaan.68 Een andere visie is dat het EHvJ in het Grzelczyk-arrest worstelt om een evenwicht te vinden tussen de economische belangen van de lidstaten enerzijds en die van de vrijheid van verkeer voor studenten anderzijds. Dat heeft te maken met het feit dat het domein onderwijs – zoals dat ook voor het nationaliteitsrecht geldt – niet open staat voor harmonisatie en de financiële solidariteit tussen de lidstaten ‘(…) zijn begrenzing [vindt] wanneer een Unieburger een onredelijke belasting vormt voor de openbare middelen van de gastlidstaat.’69 Jessurun d’Oliveira ziet in Grzelczyk ‘niet meer dan een restrictieve interpretatie van toegelaten restricties op een primaire vrijheid, aangejaagd door het Unieburgerschap en het non-discriminatiebeginsel, maar formeel binnen het normale interpretatiekader van de uitleg van communautaire instrumenten.’70 Hij ziet een verschuiving van de marktburger (economisch) naar de Unieburger voor wat betreft 66

A.P. van der Mei. ‘EU-burgerschap en de reikwijdte van het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit’. NtER, Nr. 8-9, oktober 2009, p. 279. 67 Ibidem. 68 W.T. Eijsbouts. ‘Europolis’. Europees Burgerschap. Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2004, p. 5. 69 H. van Eijken. ‘Zijn er nog grenzen aan gelijkheid? – De spanning tussen gelijke behandeling van Unieburgers versus de bevoegdheidsverdeling tussen Unie en lidstaten’. NtEr. Nr. 6juli 2010, pp. 181187, p. 185. 70 H.U. Jessurun d’Oliveira, ‘Europees Burgerschap: dubbele nationaliteit?’.Europees Burgerschap. Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2004. pp. 91-125, p. 104

3

het recht van toegang en verblijf in een lidstaat; dat recht hebben ook Unieburgers die geen economische activiteit verrichten, zo volgt onder andere uit Grzelczyk. Niets nieuws onder de zon dus, aldus Jessurun d’Oliveira, maar de beperkingen zoals die gelden voor het recht op verblijf staan ondanks het Unieburgerschap nog steeds overeind. Hij meent dat het Unieburgerschap vooral wordt gekoppeld aan het nondiscriminatiebeginsel. 3.2 Het Verdrag van Lissabon en de rechten van het Europees Burgerschap Het Europees Burgerschap is geïntroduceerd in het Verdrag van Maastricht (1992) en verder uitgewerkt in het Verdrag van Amsterdam en nadien het Verdrag van Lissabon. Het Verdrag van Maastricht bevat de volgende rechten voor de burger van de Unie: het recht om in de gehele Europese Unie vrij te reizen en te verblijven, het actief en passief kiesrecht bij verkiezingen voor gemeenteraden en het Europees Parlement, diplomatieke en consulaire bescherming van de autoriteiten van elke lidstaat indien de lidstaat waarvan de betrokken burger onderdaan is niet in een derde land is vertegenwoordigd, het recht om bij het Europees Parlement verzoekschriften in te dienen en zich tot de Europese ombudsman te wenden.71 Het Verdrag van Amsterdam (1999) vulde deze rechten aan met: het recht zich in een van de officiële talen tot de Europese instellingen te richten en in die taal antwoord te krijgen, het recht op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie, onder voorwaarden die deze instellingen hiervoor vaststellen, het verbod EU-burgers te discrimineren op grond van hun nationaliteit, geslacht, ras, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid, en het recht op gelijke toegang tot de Communautaire openbare dienst.72 Het Verdrag van Lissabon (2007) tenslotte, waarborgt deze rechten en vult deze aan met het burgerinitiatief dat inhoudt dat één miljoen burgers uit een aantal lidstaten samen de Europese Commissie kunnen verzoeken een voorstel te doen (art. 11 jo 24 VEU). Van belang voor de rechten van de EU-burger is dat met het Verdrag 71

Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (geconsolideerde versie 1992). Publicatieblad C 224van 31 augustus 1992. 72 Verdrag van Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten. Publicatieblad Nr. C 340 van 10 november 1997.

3

van Lissabon de Unie toetreedt tot het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (art. 6 VEU) en dat het Handvest van de grondrechten dat tot dan toe geen formele status had, een formeel juridische status heeft gekregen.73 Daarmee is de catalogus van rechten van EU-burgers uitgebreid. Dat kan gezien worden als een extra verworvenheid die samenhangt met het Europees Burgerschap. Met het Verdrag van Lissabon is de Europese Unie gegrondvest op twee kernverdragen. Het eerste kernverdrag is het vernieuwde Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Het VEU bevat het constitutionele recht van de Unie en het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid. Het tweede kernverdrag is het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, het Werkingsverdrag (VWEU). Dit verdrag behelst de materiële beleidsterreinen inclusief het strafrecht. In feite is het VWEU de opvolger van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (VEG).74 Uit verscheidene artikelen van het VEU blijkt dat de Unie ‘haar’ burgers centraal stelt. Artikel 2 VEU luidt: ‘De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in

een

samenleving

die

gekenmerkt

wordt

door

pluralisme,

non-discriminatie,

verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen’.

Artikel 3 VEU luidt: ‘De Unie heeft als doel de vrede, haar waarden en het welzijn van haar volkeren te bevorderen. Artikel 3 lid 2 VEU: ‘De Unie biedt haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkoming en bestrijding van criminaliteit’.

Artikel 9 VEU definieert expliciet het burgerschap van de Unie: 73

J.-C. Piris. The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis. Cambridge, Cambridge University Press, 2010, p. 148, zegt over de juridische status van het Handvest: ‘One of the most important changes, at least symbolically, (…) was to incorporate the EU Charter of Fundamental Rights as an integral part of the Treaty. The legal status of the Charter would thus have changed from one of a political declaration, although of a very high value, to the status of primary-law, or Treaty-law.’ 74 R.H. van Ooik & R.A. Wessel (red.). ‘De Europese Unie na het Verdrag van Lissabon’. Europa in beeld. Deel 6, Deventer, Kluwer 2009, p. 3.

3

‘De Unie eerbiedigt in al haar activiteiten het beginsel van gelijkheid van haar burgers, die gelijke aandacht genieten van haar instellingen, organen en instanties. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap en treedt niet in de plaats daarvan’.

Binnen het VWEU, onder de titel ‘Non-discriminatie en burgerschap’, regelen de artikelen 18 tot en met 25 de rechten en plichten van de burger van de Unie. Artikel 21 ziet op de sociale (burger)rechten. Ook het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (Handvest), dat sinds de ratificatie van het Verdrag van Lissabon formeel juridische status heeft gekregen in artikel 6 VEU, noemt expliciet het burgerschap. In de Preambule van het Handvest is met betrekking tot het burgerschap van de Unie vermeld: ‘De Unie stelt de mens centraal in haar optreden, door het burgerschap van de Unie in te stellen (…)’.75 Samenvatting In dit hoofdstuk is de interpretatie van het EHvJ van het Europees Burgerschap aan de orde gekomen. Uit het arrest Grzelczyk blijkt dat het Hof van oordeel is dat het Unieburgerschap de ‘primaire status’ van de onderdanen van de lidstaten vormt. Het Europees Burgerschap garandeert in de visie van het Hof de burgers in identieke situaties aanspraak op gelijke behandeling, ongeacht hun nationaliteit. In het Chenarrest oordeelde het EHvJ dat het verblijfsrecht van een minderjarige die de hoedanigheid van burger van de Europese Unie heeft, van ‘ieder nuttig effect’ ontnomen wordt ingeval de moeder die het kind verzorgde geen verblijfsvergunning zou krijgen. In de literatuur bestaan uiteenlopende visies over de wijze van interpretatie van het Europees Burgerschap door het EHvJ. Het Europees Burgerschap is geïntroduceerd in het Verdrag van Maastricht (1992) en verder uitgewerkt in het Verdrag van Amsterdam en nadien het Verdrag van Lissabon. Met het Verdrag van Lissabon treedt de Europese Unie ook toe tot het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens. Het Handvest van de grondrechten heeft met dit Verdrag een formeel juridische status gekregen; het Handvest heeft darmee een solide status gekregen. Daarmee is de catalogus van rechten van de 75

Preambule Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. In hoofdstuk drie van deze scriptie zal het Handvest nader aan bod komen.

3

Unieburgers uitgebreid. Dat kan gezien worden als een extra verworvenheid die samenhangt met het Europees Burgerschap. In het volgende hoofdstuk wordt de positie van de Roma in Europa besproken, met ook aandacht voor de jurisprudentie van het EHRM.

3

Hoofdstuk 4 De Roma in Europa Inleiding In de zomer van 2010 kwam het uitzetten van groepen Roma die in Frankrijk en Italië verbleven in de publiciteit. Op deportatie lijkende groepsgewijze uitzettingsacties van Roma door de Franse autoriteiten wekten alom grote verontwaardiging. Het lijkt alsof de Roma niet langer ‘slechts’ een Europese minderheid zijn, maar tot een Europees probleem zijn verworden. Van Baar stelt: ‘Accordingly, we have been able to notice an ambiguous transformation of the representation of the Roma in Europe: they are now seen as a `European problem' rather than a `European minority'.76 Om minderheden in Europa te beschermen is op 5 mei 1949 de Raad van Europa opgericht. Aan de rol van dit orgaan met betrekking tot de Roma wordt in dit hoofdstuk aandacht besteed. Eerst zal historische informatie over de Roma worden gegeven. Ook hun juridische positie in de Europese Unie wordt belicht. 4.1 Achtergronden van de Roma in de Europese Unie Een van de meest bekende minderheden in Europa zijn de Roma. De Roma en aanverwante Sinti zijn een groep van 10 tot 12 miljoen personen die oorspronkelijk vanuit India naar Europa trokken. Zij worden bestempeld als Roma en Sinti maar ook als ‘zigeuners’, ‘nomaden’ en ‘woonwagenbewoners’. Wegens hun nomadische levensstijl worden zij in Europa al sinds eeuwen vervolgd en gediscrimineerd. De heersende opinie was dat de Roma zich weigerden aan te passen aan de cultuur van het gastland. 77 Rooker stelt dat de relatie tussen Roma en lokale gemeenschappen waartussen zij leefden al tenminste 650 jaar geleden is vertroebeld. Zij ziet twee aspecten in de geschiedenis van de Roma in Europa in het oog springen: vervolging en verkeerde beeldvorming, en die twee zijn onderling verweven. De vervolging heeft volgens Rooker als achtergrond angst voor een Turkse invasie, omdat de Roma ervan werden 76

H. van Baar. ‘Europe's Romaphobia: problematization, securitization, nomadization’, Environment and Planning D: Society and Space, 2011, volume 29, pp. 203-212, p. 204. 77 Auteur onbekend, De Nederlandse Grondwet. Europa op de bres voor de Roma via: http://www.denederlandsegrondwet.nl/9353000/1/j9vvihlf299q0sr/vhrno9w6t0we#p2, geraadpleegd op 04 mei 2011.

3

verdacht voor de Turken te spioneren. Het idee dat de Roma vijandige agenten waren is dan ook een kwestie van verkeerde beeldvorming. Dientengevolge werden allerlei soorten ideeën geprojecteerd op de Roma: het stereotype van onbetrouwbaar, liegen, stelen en roven heeft eeuwenlang de beeldvorming bepaald.78 Opvallend is dat de Roma geen schriftelijke traditie hebben; het percentage analfabeten onder hen is daardoor erg hoog. Het analfabetisme van de Roma heeft het vooroordeel gevoed dat de Roma dom en lui (en dus werkloos) zijn. Tevens wordt gedacht dat de Roma zich met criminaliteit bezig houden om aan geld te komen. De discriminatie van de Roma in de vorige eeuw kwam tot zijn hoogtepunt tijdens de Tweede Wereldoorlog. In deze periode werden Roma opgepakt en naar concentratiekampen afgevoerd. Ongeveer een miljoen Roma heeft deze duistere periode niet overleefd.79 Na de val van het communisme in 1989 werden de Roma voornamelijk in Centraal en Oost-Europa zwaar gediscrimineerd. Ook werd er geweld jegens de Roma gebruikt. Door het hoge percentage analfabetisme waren zij veelal niet in staat deel te nemen aan de arbeidsmarkt die ontstond door de nieuwe markteconomie, hetgeen leidde tot grote werkloosheid. Vermeersch en Ram stellen dat de discriminatie van de Roma in Europa tweeledig is. Ten eerste worden zij door zowel de bevolking als de autoriteiten van de gastlanden gediscrimineerd. Zo worden ze geweerd bij scholen, krijgen ze geen toegang tot (sociale) woningprojecten en worden ze uitgesloten van banen. Ten tweede worden de Roma onderworpen aan economische ontberingen, slechte leefomstandigheden en extreme armoede waardoor de rest van de bevolking ze automatisch uitsluit.80 Zoals gezegd vormen de Roma de grootste minderheid in Europa. ‘Living scattered all over Europe, not having a country to call their own, (…) the Gypsies are a true European minority’.81 Naar schatting wonen er zo’n zeven tot negen miljoen Roma binnen de grenzen van de huidige Europese Unie. De meerderheid daarvan is woonachtig in Centraal en Oost-Europa en de Balkan. Roemenië heeft de grootste 78

M. Rooker. The International Supervision of Protection of Romay People in Europe. Nijmegen, Nijmegen University Press, 2002, p. 30. 79 Auteur onbekend, De Nederlandse Grondwet. Europa op de bres voor de Roma via: http://www.denederlandsegrondwet.nl/9353000/1/j9vvihlf299q0sr/vhrno9w6t0we#p2, geraadpleegd op 04 mei 2011. 80 P. Vermeersch en M.H. Ram. ‘The Roma’. Minority Rights in Central and Eastern Europe. Londen en New York, Routledge, 2009, p. 63. 81 H. van Baar. ‘Europe's Romaphobia: problematization, securitization, nomadization’, Environment and Planning D: Society and Space, 2011, volume 29, pp. 203-212, p. 204

3

Roma-populatie van de Unie, ongeveer 2,5 miljoen. De onderstaande tabel laat de landen zien waar de grootste aantallen Roma in Europa verblijven.

Landen met de grootste Romapopulatie in Europa

Percentage Roma van Roma-populatie in absolute de totale populatie cijfers

Roemenië

11.6

2.500.000

Bulgarije

10.4

800.000

Slowakije

9.6

520.000

Macedonië

8.0

160.000

Hongarije

5.9

600.000

Servië en Montenegro

5.6

450.000

Tsjechië

2.9

300.000

Griekenland

2.7

300.000

Spanje

1.8

800.000

Bron: B. Rechel (ed.). P. Vermeersch en M.H. Ram. The Roma. Minority Rights in Central and Eastern Europe. Londen en New York, Routledge, 2009, p. 62.

In de zomer van 2010 kwamen de Roma opnieuw in de actualiteit. Frankrijk was begonnen met het ontmantelen van illegale zigeunerkampen en stuurde honderden Roma terug naar Roemenië en Bulgarije, landen van waaruit de Roma emigreerden. Ook andere Europese landen zoals Italië, Denemarken, Finland, Groot-Brittannië en Duitsland namen maatregelen om Roma (groepsgewijs) het land uit te zetten.82 In Frankrijk was het zo dat als een Roma niet over de Franse nationaliteit beschikte, deze het land uit moest. Wie ‘vrijwillig’ vertrok, kreeg een vertrekpremie van 300 euro. En in Italië stelde premier Berlusconi voor om vingerafdrukken van de Roma te nemen. En vervolgens wilde hij ze na registratie, indien mogelijk, zo gauw mogelijk deporteren.83 De meerderheid van de Roma is staatsburger van het land waarin zij leven. Veelal beschikken zij over de Roemeense of Bulgaarse nationaliteit. Indien zij de nationaliteit van één der 27 EU-lidstaten bezitten, hebben zij ingevolge artikel 20 WVEU naast hun lidstaatnationaliteit ook het Europees Burgerschap. In theorie genieten zij dus dezelfde rechten en dragen zij dezelfde plichten als elke andere 82

I. Vriesema. ‘Praat niet over ‘de’ Roma-cultuur, laat gewoon het recht spreken’. NRC Handelsblad, 31 augustus 2010, via: http://vorige.nrc.nl/opinie/article2610389.ece, geraadpleegd op 04 mei 2011. 83 H. Vos. ‘Roma uitzetten mag, maar niet als collectief’. NRC Handelsblad, 9 september 2010, via: http://vorige.nrc.nl/opinie/article2617550.ece/Roma_uitzetten_mag%2C_maar_niet_als_collectief, geraadpleegd op 04 mei 2011.

4

burger van de Europese Unie.84 Desalniettemin worden de Roma geregeld slachtoffer van veelal etnisch getint geweld en is de indruk gewettigd dat zij niet op gelijke voet beschermd worden door overheden in de lidstaat waarin zij verblijven ten opzichte van andere burgers niet zijnde Roma. De groepsgewijze benadering lijkt op gespannen voet te staan met de antidiscriminatie-bepalingen van het EVRM, het VWEU en het Handvest voor de Grondrechten. Binnen Europa wordt discriminatie van de Roma zoals hiervoor beschreven niet alleen met behulp van wet- en regelgeving bestreden. Ook politieke instellingen en instituties spannen zich in: de Raad van Europa maakt zich, tezamen met het Europees Parlement en de Europese Commissie, sterk voor de rechten van de Roma en het bestrijden van discriminatie gericht op deze minderheid. ‘The Council of Europe believes that majority and minority communities in every society must enjoy the same rights and be equal before the law, with the right to preserve and develop their cultures, to safeguard their religions, languages and traditions and to voice their opinions’.85

De Franse president Sarkozy was voornemens in 2010 nog 300 tot 600 zigeunerkampen te ontmantelen en honderden Roma, afkomstig uit Roemenië en Bulgarije, zo spoedig mogelijk het land uit te zetten. Hij besloot hiertoe nadat Roma in de plaats Saint-Agnan een politiebureau aanvielen. Ook heeft Sarkozy geopperd bij wet te regelen dat bij geweld jegens de politie allochtone criminelen de Franse nationaliteit kan worden afgenomen. Verschillende Franse intellectuelen en mensenrechtenorganisaties stelden dat het ontruimen van zigeunerkampen, de uitzettingen en het dreigen met het ontnemen van het staatsburgerschap, racisme en xenofobie alleen maar toe zouden nemen.86 Ondanks dat verschillende organen, zowel binnen als buiten de Europese Unie discriminatie proberen tegen te gaan, werd in Frankrijk in de zomer van 2010 een groep van 79 Roma met een chartervliegtuig uitgezet naar Roemenië en Bulgarije. De 84

J.-P. Liégeois. Roma, Gypsies, Travellers. Strasbourg, Council of Europe, Publishing and Documentation Service, 1994, p. 157. 85 Auteur onbekend, Officiële website van de Raad van Europa. About the Council of Europe. http://www.coe.int/AboutCoe/media/interface/publications/Glossy_en.pdf, geraadpleegd op 12 mei 2011. 86 I. O. Genovesi. ‘Frankrijk in ban uitzetting Roma’. Volkskrant. 18 augustus 2010, via: http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2668/Buitenland/article/detail/1021080/18/Frankrijk-in-ban-uitzettingRoma , geraadpleegd op 26 mei 2011.

4

Volkskrant van 18 augustus 2010 schrijft dat deze specifieke vlucht de 25ste vlucht dat jaar was. Het jaar daarvoor, in 2009, liet Frankrijk zelfs 44 ‘deportatievluchten’ uitvoeren met daarin zo’n tienduizend Roemenen en Bulgaren, van wie de meesten Roma. Aan de rol van de Raad van Europa in relatie tot minderheden zal in de volgende paragraaf aandacht besteed worden. 4.2 De Raad van Europa en minderheden De Raad van Europa werd op 5 mei 1949 opgericht door tien landen. De Raad van Europa is geen orgaan van de Europese Unie, maar een intergouvernementele organisatie, bestaande uit 47 lidstaten. De Raad van Europa streeft naar ontwikkeling in heel Europa wat betreft de gemeenschappelijke en democratische principes, deze zijn gebaseerd op het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en andere teksten betreffende de bescherming van individuen.87 De voornaamste doelstelling van de Raad van Europa is het beschermen van een drietal zaken: de mensenrechten, een pluralistische democratie en de rechtsstaat. Volgens de Raad van Europa zijn een ‘tolerante en beschaafde samenleving’ onmisbaar voor de stabiliteit op het continent. Ook probeert de Raad economische groei en sociale cohesie te bevorderen. De Raad zet zich, tezamen met de 47 lidstaten, in om oplossingen te creëren voor problemen als terrorisme, georganiseerde misdaad en corruptie, geweld tegen kinderen en vrouwen en mensenhandel. In het jaar 1995 presenteerde de Raad van Europa ‘The Framework Convention for the Protection of National Minorities’ (Kaderverdrag) om de rechten van minderheden in Europa te beschermen. De grondslag voor dit kader is te vinden in de bijgevoegde verklaring van de Raad. Hierin staat dat de Raad van Europa de situatie van nationale minderheden gedurende een periode van veertig jaar heeft onderzocht en erkent hij het belang van ruimere bescherming van de rechten van nationale minderheden. De Raad had in het jaar 1961 al aanbevolen dat er een artikel betreffende de bescherming van nationale minderheden moest komen, aangezien er in het ‘Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens’ (EVRM) geen specifieke bepaling over minderheden te vinden is. 88 87

Auteur onbekend, Officiële website Raad van Europa. Qui sommes nous? http://www.coe.int/aboutcoe/index.asp?page=quisommesnous&l=en, geraadpleegd op 12 mei 2011. 88 Auteur onbekend, Officiële website Raad van Europa. Framework Convention for the Protection of National Minorities and Explanatory Report.

4

In het Kaderverdrag wordt vastgesteld dat de bescherming van nationale minderheden van wezenlijk belang is voor de stabiliteit, de democratische veiligheid en de vrede in Europa. Bovendien worden staten geacht de ‘pluralistische en werkelijk democratische samenleving en de etnische, culturele, linguıstische en godsdienstige identiteit van elke persoon die tot een nationale minderheid behoort te eerbiedigen. Tevens dienen zij passende voorwaarden te scheppen om het mogelijk te maken deze identiteit uit te drukken en haar te beschermen en te ontwikkelen’.89 In ‘The European Social Charter’ van de Raad van Europa uit 1996 worden verschillende rechten van de Roma beschermd.90 Het Charter is op 43 van de 47 staten van toepassing. Onder andere het recht op huisvesting, gezondheidszorg, onderwijs, werkgelegenheid, sociale en juridische bescherming en non-discriminatie worden beschermd. Uitsluiting, marginalisering, segregatie, onvoldoende juridische steun, discriminatie op het gebied van toekennen van uitkeringen of kinderbijslagen, slechte leefomstandigheden in de kampen en collectieve uitzettingen behoren tot de zaken die de Raad van Europa voor de Roma graag verbeterd zou willen zien. Helaas is het de Raad van Europa niet gelukt deze zaken in het ‘Charter’ te krijgen.91 4.3 Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en non-discriminatie Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is opgericht in 1959 en vindt zijn grondslag in artikel 19 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM). Het EHRM is de rechterlijke instantie die voor alle Europeanen de rechten waarborgt die voortvloeien uit het EVRM. Het EHRM staat open voor zowel staten als individuen. De 47 lidstaten van de Raad van Europa zijn partij bij het EVRM.

92

De Europese Unie is inmiddels toegetreden tot het EVRM

(artikel 6 VEU). http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/minorities/1_AtGlance/PDF_H(1995)010_FCNM_ExplanReport _en.pdf, geraadpleegd op 19 mei 2011. 89 Kaderverdrag inzake de bescherming van minderheden. 15 (1995) nr. 2. Tractatenblad van het Koninkrijk der Nederlanden Jaargang 1995 Nr. 97, Straatsburg 1 februari 1995. 90 Auteur onbekend, Officiële website Raad van Europa. European Social Charter (revised). CETS. No.: 163, Straatsburg 3/5/1996. http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/163.htm, geraadpleegd op 19 mei 2011. 91 Auteur onbekend, Officiële website Raad van Europa. Roma and travellers. Strengthening Roma rights. http://www.coe.int/lportal/web/coe-portal/what-we-do/human-rights/roma-and-travellers? dynLink=true&layoutId=127&dlgroupId=10226&fromArticleId=, geraadpleegd op 15 juni 2011. 92 Auteur onbekend, Officiële website Raad van Europa. Our objectives. http://www.coe.int/aboutcoe/index.asp?page=nosobjectifs&l=en, geraadpleegd op 12 mei 2011.

4

Sinds de ondertekening is het EVRM aangevuld met meerdere Protocollen. Het EVRM kent een non-discriminatieartikel en een bepaling aangaande het ‘behoren tot een nationale minderheid’ (artikel 14). Dit artikel, luidt: ‘Verbod van discriminatie’ ‘Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status’.93

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, dat evenmin als de Raad van Europa een orgaan van de Europese Unie is, beoordeelt verzoekschriften van individuen, organisaties en landen tegen lidstaten van de Raad van Europa. De uitspraken van het Hof zijn definitief en bindend voor de betrokken staten. Enkele ontvankelijkheidsvoorwaarden zijn dat de indiener persoonlijk en direct het slachtoffer moet zijn geworden zijn van een schending van een fundamenteel recht dat is vastgelegd in het EVRM of in één van de bijbehorende protocollen, en de klacht moet gericht zijn tegen overheden of een rechterlijke instantie. Klachten die gericht zijn tegen personen of tegen een particuliere organisatie worden niet door het EVRM in behandeling genomen. Bovendien is het Hof van de Rechten van de Mens bedoeld als 'laatste redmiddel' (ultimum remedium). Pas als alle nationale rechtsmiddelen zijn uitgeput, neemt het Hof een verzoekschrift in behandeling.94 Artikel 14 van het EVRM bevat een algemeen verbod op ongelijke behandeling in relatie tot de rechten en vrijheden die zijn opgenomen in het Europees Verdrag. Ook artikel 26 IVBPR en artikel 1 Grondwet beschermen met een gelijksoortig artikel de gelijkheid c.q. bevatten een verbod op discriminatie.95 93

Griffie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens juni 2010. Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden zoals gewijzigd door Protocol Nrs. 11 en 14 met de aanvullende Protocollen Nrs. 1, 4, 6, 7, 12 en 13 Dutch version/Version néerlandaise. 94 Auteur onbekend, Europa.nu. Europese Hof voor de rechten van de mens. http://www.europanu.nl/id/vg9hmms5gzyv/europese_hof_voor_de_rechten_van_de_mens, geraadpleegd op 19 mei 2011. 95 Artikel 1 van de Nederlandse Grondwet luidt: ‘Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan’. Artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR of BuPo) luidt: ‘Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert eenieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere

4

Discriminatie op grond van onder meer ras, nationale afkomst, geboorte, taal en godsdienst is verboden. Dat geldt ook voor discriminatie die zich richt tegen het behoren tot een nationale minderheid. Volgens Vande Lanotte is geen sprake van schending van artikel 14 wanneer de staten met het verschil in behandeling een wettig doel nastreven, met onderscheid het bereiken van het doel mogelijk moet maken en het gemaakte onderscheid de proportionaliteitstoets doorstaat.96 Het Twaalfde Protocol van het EVRM kent in artikel 1 een nadere invulling van de algemene antidiscriminatiebepaling van artikel 14 EVRM: Lid 1: ‘Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.’ Lid 2: ‘Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op, met name, een van de in het eerste lid vermelde gronden.’

Artikel 16 EVRM bevat een inperking van het non-discriminatie artikel 14 EVRM. Op grond van dit artikel kunnen verdragsstaten in beginsel beperkingen opleggen aan vreemdelingen: het gaat dan om beperkingen niet alleen in de sfeer van artikel 10 (vrijheid van meningsuiting), 11 (vrijheid van vereniging en vergadering) of vrijheden zoals het recht op onderwijs en het stemrecht. Met name kunnen beperkingen worden opgelegd met betrekking tot politieke activiteiten van vreemdelingen. Verdragsstaten hebben met betrekking tot een aantal materiële bepalingen van het Verdrag positieve verplichtingen: zij moeten een actieve rol te nemen bij de bescherming van de rechten die uit het Verdrag voortvloeien. Uit de jurisprudentie van het EHRM vloeit voort dat verdragsstaten maatregelen dienen te nemen om er voor te zorgen dat het recht op leven (artikel 2), het recht op een eerlijk proces (fair-trialartikel 6) en het recht op privéleven (artikel 8) worden gewaarborgd en beschermd. Ook moet het folterverbod (artikel 3) actief wordt nageleefd. Of uit het nondiscriminatie artikel 14 EVRM ook een positieve verplichting voorvloeit is niet zeker. Volgens Vande Lanotte is het echter niet onwaarschijnlijk dat indien (in de toekomst) het EHRM positieve verplichtingen in relatie tot artikel 14 afleidt, dat het dan zal gaan

status’. 96 J. Vande Lanotte en Y. Haeck. Handboek EVRM. Antwerpen-Oxford, 2005, p. 112.

4

om de domeinen racisme en het onderscheid tussen man en vrouw, omdat beide domeinen hebben gediend als aanleiding voor het Twaalfde Protocol bij het EVRM.97 Als sprake is van racisme waarbij ook bij het uitoefenen van geweld tegen minderheden als de Roma aan de orde is, moeten de verdragsstaten een actieve rol spelen om die minderheden tegen dergelijke gedragingen te beschermen. In ieder geval rust op de verdragsstaten ingevolge artikel 2 EVRM sowieso de positieve verplichting het leven te beschermen en dus ook actief en voortvarend op te treden tegen excessief geweld dat zich richt tegen minderheden. Bovendien hebben staten in dat geval ook de (procedurele) plicht om plegers van geweld tegen minderheden actief te vervolgen. Overigens mist artikel 14 EVRM directe werking. Het artikel heeft een algemeen (anti-discriminatie) karakter, waardoor het niet zelfstandig werkt. Het richt zich alleen tegen onderscheid met betrekking tot het genot van de rechten en vrijheden die zijn opgenomen in het EVRM en de Protocollen. Artikel 14 EVRM wordt dan ook altijd toegepast in samenhang met een ander grondrecht van het EVRM. 98 4.4 EHRM en Roma-jurisprudentie De eerste Roma-gerelateerde zaak die bij het EHRM terecht kwam, is de zaak Buckley vs The United Kingdom. Mevrouw Buckley, een Roma-vrouw uit GrootBrittanië, werd in verband met een planologisch besluit gedwongen het stuk grond waar zij op woonde te verlaten. Op dit stuk grond woonde zij jarenlang in een caravan met haar kinderen. Haar werd geen alternatief stuk grond aangeboden en ook de woonwagenkampen in de omgeving waren vol. Op het moment dat een familie gedwongen moet verhuizen, betekent dat voor de kinderen meestal dat zij ook van school moeten veranderen. Dit zou ook zo zijn in het geval van de kinderen van mevrouw Buckley. Daarom beriep de klager zich in het bijzonder op artikel 2 van het Eerste Protocol van het EVRM. 99 97

J. Vande Lanotte en Y. Haeck. Handboek EVRM. Antwerpen-Oxford, 2005, p. 104. Het Twaalfde Protocol is geratificeerd door Albanië, Andorra, Armenië, Bosnië- Herzegovina, Cyprus, Finland, Georgië, Luxemburg, Montenegro, Nederland, Roemenië, San Marino, Servië, Slovenië, Spanje, Macedonië en Oekraïne. Diverse andere lidstaten van de Raad van Europa hebben het Protocol ondertekend, maar nog niet geratificeerd. 98 D.J. Elzinga, Roel de Lange, H.G. Hoogers, C.W. van der Pot. Handboek van het Nederlandse staatsrecht. Deventer, Kluwer, 2006, pp. 315-318. 99 23/1995/529/615. Buckley vs. the United Kingdom, Arrest van het EHRM, 23 februari en 26 augustus 1996.

4

Dit artikel met het opschrift ‘recht op onderwijs’ luidt als volgt: ‘Niemand mag het recht op onderwijs worden ontzegd. Bij de uitoefening van alle functies die de Staat in verband met de opvoeding en het onderwijs op zich neemt, eerbiedigt de Staat het recht van ouders om zich van die opvoeding en van dat onderwijs te verzekeren, die overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen’.100 Het EHRM oordeelde echter dat in dit geval geen sprake was van schending van artikel 8 en 14 van het EVRM en stelde de klager in het ongelijk, zodat mevrouw Buckley een andere plek diende te zoeken om te gaan wonen. In de zaak Moldovan and Others vs Romania kwam het Hof tot de conclusie dat Roemenië artikel 14, in samenhang met artikel 6 en 8 van het EVRM, had geschonden. In deze zaak zou een groep dorpsbewoners samen met de lokale politiecommandant en enkele politieagenten in 1993 drie Roma-mannen om het leven hebben gebracht. Klagers stelden dat de politie de bewoners had aangezet om Romaeigendommen te vernielen en hun huizen in brand te steken, en dat zij daarna langere tijd onder erbarmelijke omstandigheden waren gehuisvest (in kelders, kippenhokken en stallen).101 In de zaak D.H. and Others vs the Czech Republic oordeelde het Hof dat artikel 14 van het EVRM, in samenhang met artikel 2 van het Eerste Protocol, was geschonden. Deze zaak betrof plaatsing van Roma-kinderen op scholen voor leerlingen met een verstandelijke handicap (speciaal onderwijs) terwijl daar geen aanleiding toe bestond en andere, niet-Roma kinderen werden geplaatst op scholen voor regulier onderwijs.102 Het Hof concludeerde eveneens tot schending van artikel 14 EVRM (in samenhang met artikel 1 van het Eerste Protocol) in de zaal Muñoz Dias vs Spain. Spanje weigerde een pensioenuitkering toe te kennen aan een Roma-weduwe omdat haar huwelijk volgens de gebruiken en tradities van de Roma was gesloten en zij volgens de Spaanse wet geen aanspraak kon maken op een weduwepensioen.103 Tot schending van artikel 14 EVRM in samenhang met artikel 1 van het Twaalfde Protocol, ten slotte, oordeelde het Hof in de zaak Sejdić and Finci vs Bosnia and Herzegovia. Sedić en Finci waren van Roma respectievelijk van Joodse origine. 100

Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens, Eerste Protocol, artikel 2 via: http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/655FDBCF-1D46-4B36-9DAB99F4CB59863C/0/NLD_CONV.pdf, geraadpleegd op 25 mei 2011. 101 41138/98 en 64320/01. Moldovan and Others vs. Romania. Arrest van het EHRM, 12 juli 2005. 102 57325/00. D.H. and Others vs. the Czech Republic. Arrest van het EHRM, 13 november 2007. 103 49151/07. Muñoz Dias vs. Spain. Arrest van het EHRM, 8 december 2009.

4

De nationale wetgeving van 1995 verbood hen om zich verkiesbaar te stellen voor het presidentschap en het parlement omdat zij niet behoorden tot één van de drie ‘constituent peoples’ van de staat, te weten Bosniërs, Kroaten of Serviërs (r.o. 14 en 22). Deze zaak is de eerste waarin het Twaalfde Protocol ten grondslag werd gelegd aan het rechtsoordeel van het Hof.104 Diverse zaken die betrekking hebben op schending van artikel 14 EVRM door een Verdragsstaat, zijn nog onder behandeling van het Hof: gedwongen sterilisatie van Roma-vrouwen,105 en gedwongen verhuizing.106 In de zaak Stoica vs. Romania kwam het Hof tot de conclusie dat artikel 14 was geschonden omdat justitie weigerde een politiefunctionaris die een 14 jarige Roma had mishandeld te vervolgen. Het Hof stelde vast dat het onderzoek van de autoriteiten ‘racially biased’ (r.o. 130) was en mitsdien een overtreding vormde van artikel 14 EVRM.107 Ingevolge artikel 4 van het Vierde Protocol bij het EVRM is collectieve uitzetting van vreemdelingen verboden. Collectieve uitzetting is slechts toegestaan na een redelijke en objectieve beoordeling van elk individueel geval (r.o. 63).108 Samenvatting In het voorafgaande is de problematiek van de Roma in Europa geschetst. De Raad van Europa speelt een belangrijke rol in het bestrijden van discriminatie van de Roma. Besproken is de ‘Roma-jurisprudentie’ van het EHRM dat in een aantal zaken concludeerde tot schending van een der lidstaten van het algemene nondiscriminatieartikel 14 EVRM gelezen in samenhang met een ander grondrecht, zoals artikel 6 of 8 van het EVRM, dan wel artikel 1 van het Twaalfde Protocol. Het volgende hoofdstuk stelt de positie van de Roma meer specifiek in de context van de Europese instellingen aan de orde, en geeft een schets van de jurisprudentie van het EHvJ met betrekking tot het Europees Burgerschap.

104

27996/06 en 34836/06. Sejdić and Finci vs. Bosnia and Herzegovia. Arrest van het EHRM, 22 december 2009. 105 Zie de arresten: 18968/07. V.C. vs. Slovakia, I.G. Arrest van het EHRM, 16 juni 2009 en 15966/04. M.K. and R.H. vs. Slovakia. Arrest van het EHRM, 22 september 2009. 106 Zie het arrest 25446/06. Yordanova and Others vs. Bulgaria. Arrest van het EHRM, 14 september 2010. 107 42722/02. Stoica vs. Romania. Arrest van het EHRM, 4 maart 2008. 108 51564/99. Conka and Others vs. Belgium. Arrest van het EHRM, 5 maart 2002.

4

Hoofdstuk 5 De juridische positie van de Roma in de Europese Unie Inleiding Artikel 19 lid 1 van het WVEU bepaalt dat de Europese Raad passende maatregelen kan nemen om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden’. In 2010 heeft hij het ‘Stockholm-programma’ uitgevaardigd. Het Europees Parlement heeft resoluties uitgevaardigd om discriminatie jegens de Roma te bestrijden en deze minderheid te beschermen. Sinds 2005 heeft het Europees Parlement verschillende resoluties aangenomen om de positie van de Roma in de Europese Unie te verbeteren. Die initiatieven zullen aan bod komen in dit hoofdstuk. Vervolgens zal het Handvest van de Grondrechten worden besproken, waarbij de vraag aan de orde komt of, en zo ja welke betekenis het Handvest heeft voor de Roma. Het Handvest vormt een catalogus van grondrechten die op alle burgers van de Europese Unie, en daarmee dus ook op de Roma, van toepassing is. Het Handvest heeft sinds het Verdrag van Lissabon met artikel 6 VEU dezelfde juridische status gekregen als de Verdragen waarop de Unie is gegrondvest (artikel 6 lid 1 VEU). Artikel 21 van het Handvest verbiedt iedere vorm van discriminatie. Tot slot zal in dit hoofdstuk het arrest Rottmann worden besproken in verband met de uitleg van het EHvJ over de relatie tussen het Europees Burgerschap en het (verlies van het) burgerschap van een van de lidstaten. De doorwerking van dit arrest (en andere) naar het nationale recht zal aan de hand van een uitspraak van de Nederlandse rechter worden besproken. 5.1 Het Europees Parlement en de Roma-resoluties In het jaar 2005 bracht het Europees Parlement zijn eerste resolutie aangaande de Roma bevolking uit. Deze resolutie bestaat uit een aantal overwegingen waarin naar voren komt dat zowel de lidstaten als de instellingen er alles aan moeten doen om discriminatie van de Roma tegen te gaan. Zo luidt punt 2: ‘[Het EP] roept de Raad, de Commissie, de lidstaten en de kandidaat-lidstaten op te overwegen de Roma te erkennen als een Europese minderheid’ en onder 12: ‘[Het EP] wijst met nadruk op de noodzaak aan migranten van Roma-afkomst gelijke en sociale en politieke rechten te 4

waarborgen’. Voorts dringt het EP onder punt 14 van de resolutie aan op ‘concrete maatregelen te nemen ter verbetering van de toegang van de Roma tot de arbeidsmarkt’. 109 Een jaar later, in juni 2006, verschijnt de tweede resolutie aangaande de Roma-vrouwen. Uit de overwegingen van het EP blijkt dat de Roma-vrouwen tot de meest bedreigde groepen en personen in de lidstaten, toetredingslanden en de kandidaat-lidstaten behoren. De Europese Unie voert volgens het EP de bescherming van mensenrechten hoog in het vaandel, het parlement dringt er daartoe bij de regeringen op aan, onder andere, ‘een gelijke behandeling en gelijke kansen op het gebied van werkgelegenheid en sociale insluiting te waarborgen’. In deze resolutie erkent het parlement tevens dat het de Europese beleidsmakers er nog niet in zijn geslaagd de ‘volledige en effectieve gelijkheid’ van de Roma-vrouwen te waarborgen.110 In zijn resolutie van 15 november 2007 stelt het EP dat alle nationale wetgevingen ertoe gehouden zijn de princiepen en bepalingen van de eerdergenoemde Richtlijn 2004/38 te eerbiedigen. Bovendien wordt benadrukt (onder A en B) dat ‘het vrij verkeer van personen een onvervreemdbaar grondrecht van de burgers van de Europese Unie is, erkend door de verdragen en het handvest van de grondrechten, en één van de steunpilaren van het Europees burgerschap’ en dat Richtlijn 2004/38 over het vrij verkeer van EU-burgers en hun familieleden ‘weliswaar de mogelijkheid kent om een burger van de Europese Unie uit te wijzen, maar binnen duidelijk vastgelegde perken, om de grondrechten te waarborgen’. Ook verwerpt het EP het ‘principe van collectieve schuld’ en wijst erop dat ‘elke vorm van racisme en vreemdelingenhaat en elke vorm van discriminatie en stigmatisering bestreden moet worden, zoals in het Handvest van de grondrechten is bepaald’.111 In 2008 wordt er door het Europees Parlement een stap gezet; het EP vraagt de Commissie één van haar leden verantwoordelijk te maken voor een ‘Roma-beleid’. Uit deze resolutie blijkt tevens dat er zo’n tien miljoen Roma in de EU leven, en dat zij te lijden hebben onder verschillende vormen van discriminatie, onder andere op 109

Europees Parlement. ‘Resolutie van het Europees Parlement over de situatie van de Roma in de Europese Unie.’ Publicatieblad Nr. 045 E van 23/02/2006 blz. 0129-0133. 110 Europees Parlement. ‘Resolutie van het Europees Parlement over de situatie van de Roma-vrouwen in de Europese Unie’. (2005/2146(INI)) Publicatieblad Nr. 298 E van 08/12/2006 blz. 0283-0287. 111 Europees Parlement. ‘Resolutie van het Europees Parlement over de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden’. P6/TA(2007)0534 B6-0462 en 0464/2007, Straatsburg, 15 november 2007.

5

grond van ras, geslacht, leeftijd en handicap. Het parlement stelt dat een meerderheid van de Europese Roma ‘sedert de uitbreidingen van 2004 en 2007 EU-burgers zijn geworden, waarmee zij en hun familieleden het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten hebben gekregen’. Daarnaast betreurt het parlement dat ‘de Roma EU-burgers vaak geconfronteerd worden met rassendiscriminatie bij de uitoefening van hun fundamentele rechten als EU-burgers om zich vrijelijk te verplaatsen en te vestigen’.112 In juli van datzelfde jaar, 2008, wordt door het EP een resolutie gepubliceerd vanwege de berichtgevingen omtrent premier Berlusconi in Italië. Hij stelde voor om vingerafdrukken van de Roma te nemen. Op deze manier wilde hij de Roma registreren en eventueel deporteren. Het parlement betoogt dat de EU een ‘waardengemeenschap is die gebaseerd is op democratie en de rechtsstaat, eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, gelijkheid en nietdiscriminatie, met inbegrip van de bescherming van personen die tot minderheden behoren’. Tevens roept het EP op om het nemen vingerafdrukken van Roma achterwege te laten. Het EP stelt dat dit namelijk een ‘duidelijk geval van rechtstreekse discriminatie op grond van racisme en etnische afstamming is, hetgeen op grond van artikel 14 van het EVRM verboden is, en voorts een blijk van discriminatie tussen EU-burgers van Roma-afstamming enerzijds en anderzijds EUburgers die niet verplicht zijn zich aan dergelijke procedures te onderwerpen’.113 De meest recente resolutie van het Europees Parlement is afkomstig uit 2009. Deze resolutie is van sociale aard en een drietal doelstellingen staat centraal te weten: vergroting van de economische kansen voor de Roma, opbouwen van menselijk kapitaal en verbetering van sociaal kapitaal en gemeenschapsontwikkeling.114 5.2 De rol van de Europese Raad Artikel 19 lid 1 van het WVEU bepaalt dat de Europese Raad, met eenparigheid van stemmen en op voorstel van de Commissie en na goedkeuring van het Europees 112

Europees Parlement. ‘Resolutie van het Europees Parlement van 31 januari 2008 over een Europese Roma-strategie’. Publicatieblad Nr. C 068 E van 21/03/2009 blz. 0031-0035. 113 Europees Parlement. ‘Resolutie van het Europees Parlement over de telling van de Roma op grond van etniciteit in Italië’. Publicatieblad Nr. 298 E van 08/12/2006 blz. 0283-0287. 114 Europees Parlement. ‘Resolutie van het Europees Parlement over de sociale situatie van de Roma en de verbetering van hun toegang tot de arbeidsmarkt in de EU’. (2008/2137(INI)) Publicatieblad Nr. C 087 E van 01/04/2010 blz. 0060-0069.

5

Parlement, ‘passende maatregelen kan nemen om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden’. De Raad kan tevens maatregelen inzake sociaal beleid en sociale bescherming vaststellen middels artikel 21 lid 2 WVEU. 5.2.1 Het ‘Stockholm-programma’ De Europese Raad heeft in 2010 een belangrijk document ‘ten dienste en ter bescherming van de burger’ gepresenteerd, het zogenaamde ‘Stockholm-programma’ voor de periode van 2010-2014. In de eerste paragraaf van zijn programma stelt de Raad verscheidene prioriteiten. Zo vormt het een prioriteit naar een ‘Europa van de burger’ te streven. De Raad is van mening dat het continent ‘een Europa van recht en justitie’ moet worden. Tevens stelt hij dat de belangen en behoeften van de burger een politieke prioriteit zijn. De Raad is van oordeel dat ‘het Europees burgerschap een tastbare realiteit moet worden. En verder moet Europa, als ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, vooral één ruimte zijn waar de fundamentele rechten en vrijheden worden beschermd. De (grond)rechten uit het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, vormen hier een centrale waarde.115 De tweede paragraaf van het ‘Stockholm-programma’ luidt als volgt: ‘Opkomen voor de rechten van de burger: Een Europa van rechten’. De Raad onderstreept dat de Unie is gebaseerd op gemeenschappelijke waarden en eerbied voor de grondrechten. De toetreding van de Unie tot het EVRM is volgens de Raad van essentieel belang. Zo stelt hij dat de verplichting van de Unie, met name haar instellingen, om overal waar zij werkzaam is de grondrechten en fundamentele vrijheden te verdedigen, door deze toetreding nog dwingender zal worden. De Raad is tevens van mening dat de ontwikkeling van de rechtspraak van het EHvJ ‘gelijke tred’ kan blijven houden met die van het EHRM. De Raad ziet in de toekomst een totstandkoming van één Europees stelsel van grondrechten en mensenrechten, gebaseerd op het Europees Verdrag en op de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verankerde grondrechten. De Europese Raad verzoekt de Commissie daarom te onderzoeken of er behoefte is aan onder andere: 115

Europese Raad. ‘Het programma van Stockholm- Een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger’. Publicatieblad Nr. C 115 van 04/05/2010 blz. 0001-0038.

5

‘(…) extra voorstellen betreffende het publiekelijk vergoelijken, ontkennen of verregaand bagatelliseren van genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdaden jegens een groep personen die op basis van andere criteria dan ras, huidskleur, godsdienst, afstamming, dan wel nationale of etnische afkomst wordt gedefinieerd, bijvoorbeeld op basis van maatschappelijke status of politieke overtuiging’.116

In paragraaf 2.2 van het ‘Stockholm-programma’ besteedt de Europese Raad aandacht aan de volledige uitoefening van het recht van vrij verkeer. De Raad definieert het recht van vrij verkeer als volgt: ‘Het recht van de burger en zijn gezinsleden om zich binnen de Unie vrij te verplaatsen is een van de grondbeginselen waarop de Unie is gegrondvest, en van het Europese burgerschap’. De Raad somt de rechten van de Unieburgers op (het recht vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten, het hebben van actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij wonen, het onder bescherming staan van de diplomatieke en consulaire autoriteiten van de andere lidstaten, enzovoort). De Raad stelt dat bij het uitoefenen van deze rechten alle burgers, onder de bij het Unierecht bepaalde voorwaarden, overal op gelijke voet moeten worden behandeld. De effectieve implementatie van de desbetreffende Uniewetgeving is volgens de Raad daarom een prioriteit. De Europese Raad verzoekt de Commissie om toe te zien op de uitvoering en de toepassing van de voorschriften teneinde de uitoefening van het recht van vrij verkeer te garanderen. In paragraaf 2.3.3 van zijn programma besteedt de Raad aandacht aan ‘kwetsbare groepen’ in de Unie. Hij stelt dat elke vorm van discriminatie onaanvaardbaar blijft en dat de Unie en de lidstaten hun krachten moeten bundelen met het oog op de volledige maatschappelijke integratie van kwetsbare groepen, in het bijzonder Roma. Onder andere door ervoor te zorgen dat Roma worden geïntegreerd in het onderwijs en op de arbeidsmarkt en door het geweld waaraan zij soms worden blootgesteld, te bestrijden. De Raad stelt tevens dat lidstaten moeten toezien op de correcte toepassing van de bestaande wetgeving ter bestrijding van mogelijke discriminatie.

116

Europese Raad. ‘Het programma van Stockholm- Een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger’. Publicatieblad Nr. C 115 van 04/05/2010 blz. 0001-0038, paragraaf 2.1.

5

De betekenis van het programma voor de toekomst lijkt zich vooral te concentreren op een volledige uitoefening van het recht van vrij verkeer, uitgaande van het Europees Burgerschap, alsmede op de maatschappelijke integratie van kwetsbare groepen als de Roma; met integratie in het onderwijs en op de arbeidsmarkt kan discriminatie actief worden bestreden. 5.3 Het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie In december 2009, met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon en middels artikel 6 lid 1 VEU, kreeg het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie dezelfde rechtskracht als de Verdragen. Het EHvJ heeft in zijn rechtspraak bevestigd dat het Handvest de status van primair Unierecht toekomt.117 In het arrest Kücükdeveci overweegt het EHvJ (r.o. 22), dat artikel 6 lid 1 VEU bepaalt dat het Handvest dezelfde juridische waarde heeft als de Verdragen.118 Burgerlijke en politieke rechten, economische en sociale rechten en de rechten van de burgers van de Europese Unie zijn in het Handvest vastgelegd. Het Handvest bestaat uit een preambule en 54 artikelen. De volgorde van de titels van het Handvest is als volgt: waardigheid, gelijkheid, solidariteit, burgerschap en rechtspleging.119 In de Preambule van het Handvest wordt verwezen naar het Europees Burgerschap. Zo stelt de Unie ‘de mens centraal in haar optreden, door het burgerschap van de Unie in te stellen en een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht tot stand te brengen’. Bovendien streeft de Unie ernaar een ‘evenwichtige en duurzame ontwikkeling te bevorderen en bewerkstelligt zij het vrije verkeer van personen, diensten, goederen en kapitaal, alsook de vrijheid van vestiging’. Het Handvest verkrijgt volgens artikel 6 lid 1 VEU, zoals gezegd, dezelfde status als het EU-Verdrag en het EU-Werkingsverdrag. Het toepassingsbereik blijft echter ongewijzigd, omdat de bepalingen in het Handvest slechts gericht zijn tot de

117

A. Pahladsingh en H.J.Th.M. van Roosmalen. ‘Het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie één jaar juridisch bindend: rechtspraak in kaart’. NtEr. Nr. 2, maart 2011, pp. 54-61, pp. 54-55. 118 A. Pahladsingh en H.J.Th.M. van Roosmalen. Idem. En het arrest: C-555/07. Seda Kücükdeveci vs. Swedex GmbH & Co. KG. Arrest van het EhvJ (Grote Kamer), 19 januari 2010. 119 Titel V van het Handvest is ‘Burgerschap’, artikelen 39-45. Achtereenvolgens behelsen deze artikelen: Actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen, het recht op behoorlijk bestuur, recht van inzage in documenten, recht zich tot de Europese Ombudsman te wenden, het recht van petitie, vrijheid van verkeer en verblijf en diplomatieke en consulaire bescherming.

5

instellingen, organen en instanties van de Unie en de lidstaten die het EU recht uitvoeren.120 Artikel 6 VEU regelt dat de Unie de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten dezelfde juridische status als de Verdragen heeft en dat de bepalingen van het Handvest geen verruiming inhouden van de bevoegdheden van de Unie zoals bepaald bij de Verdragen. Tevens bepaalt artikel 6 VEU dat de Unie toetreedt tot het EVRM. Die toetreding wijzigt overigens de bevoegdheden van de Unie niet. Toch bepaalt artikel 6 lid 3 van het artikel dat de grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het EVRM en de fundamentele vrijheden en zoals zij voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, algemene beginselen zijn van het recht van de Unie. 5.4 De relatie van de Europese Unie met het EVRM Artikel 6 VEU bepaalt dat de Unie toetreedt tot het EVRM. Verschillende auteurs, zo blijkt uit de literatuur, hebben zich uitgesproken over deze toetreding. Er wordt onder meer gesteld dat er geen direct verband bestaat tussen het Europees Burgerschap en de bescherming van grondrechten; de communautaire bescherming van fundamentele rechten stamt namelijk uit een periode dat van het Europees Burgerschap nog geen sprake was. Ook wordt het standpunt verdedigd dat met het Handvest is gepoogd een voor de burger herkenbare grondrechtencatalogus op te stellen. Maar veel van de hierin opgenomen rechten zijn niet expliciet toegekend aan de Europese Burger, omdat zij zich ook uitstrekken tot ‘derdelanders’.121 Tevens wordt het van belang geacht te onderstrepen dat de in het Handvest opgenomen grondrechten beter toegankelijk (beter zichtbaar) voor de burger zijn en dat deze zichtbaarheid ongetwijfeld zal leiden tot een frequenter beroep op deze rechten. Uit deze opvatting blijkt dus, anders dan het hiervoor gestelde, dat het Handvest de burger qua rechten meer te bieden heeft en dat het meer aansprekend is.122 Zo bepaalt artikel 15 lid 2 van het Handvest dat ‘iedere burger van de Unie vrij 120

Ministerie van Buitenlandse Zaken. Verdrag van Lissabon, een overzicht van de veranderingen. http://www.minbuza.nl/ecer/Verdrag_van_Lissabon/Meer_informatie/Overzicht_veranderingen_VvL, geraadpleegd op 27 december 2010. 121 R. Lawson. ‘Europees Burgerschap en de Bescherming van Grondrechten’. Europees Burgerschap. Den Haag, T.M.C.Asser Press, 2010, pp. 43-65. p. 64. 122 P.J.G. Kapteyn. ‘De reikwijdte van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie als onderdeel van een Grondwet voor Europa’. Rechtsgeleerd Magazijn THEMIS. Nr. 3, 2004, pp. 111-119, p. 112.

5

is, in iedere lidstaat werk te zoeken, te werken, zich te vestigen en diensten te verrichten’. Artikel 45 lid 1 bepaalt dat ‘iedere burger van de Unie het recht heeft zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven’.123 Het van kracht worden van het Handvest als onderdeel van het Verdrag (VEU) wordt in de literatuur geacht niet de laatste stap te zijn in de ontwikkeling van de mensenrechten in de Unie. Anderzijds wordt er in de literatuur ook gewezen op mogelijke toekomstige fricties, met name competentieconflicten tussen het EHvJ en het EHRM. Het gevolg van toetreding van de EU tot het EVRM is namelijk dat zowel het EHRM als het EHvJ in de positie zijn gekomen om zaken te behandelen met betrekking tot discriminatie van minderheden, en dat onduidelijk is hoe de bevoegdheidsverdeling in de toekomst zal gaan uitpakken.124 Het valt op dat de Europese Raad daar heel anders over denkt (zie paragraaf 5.2). De Europese Raad is van mening dat de Unie de grondrechten en fundamentele vrijheden dient te verdedigen en ziet, zo blijkt uit de tweede paragraaf van het in paragaaf 5.2.1 besproken ‘Stockholm-programma’, op termijn een eenwording van het rechtsstelsel op grond van het EVRM en het Handvest. 5.5 De relatie tussen het EVRM en het Handvest Op het punt van de rechten van het kind is het Handvest veel specifieker dan het EVRM. Artikel 24 van het Handvest is drieledig en luidt als volgt: Lid 1: ‘Kinderen hebben recht op de bescherming en de zorg die nodig zijn voor hun welzijn. Zij mogen vrijelijk hun mening uiten. Aan hun mening in hen betreffende aangelegenheden wordt in overeenstemming met hun leeftijd en rijpheid passend belang gehecht. Lid 2: Bij alle handelingen in verband met kinderen, ongeacht of deze worden verricht door overheidsinstanties of particuliere instellingen, vormen de belangen van het kind een essentiële overweging. Lid 3: Ieder kind heeft het recht, regelmatig persoonlijke betrekkingen en rechtstreekse contacten met zijn beide ouders te onderhouden, tenzij dit tegen zijn belangen indruist’.

123

Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Publicatieblad C 83 van 30.3.2010. T. Lock. ‘The ECJ and the ECtHR: The future relationship between the two European Courts’. The Law and Practice of international courts and tribunals. Nr. 8, 2009, pp. 375-398, p. 387. 124

5

Het EVRM is hier veel summierder en kent met betrekking tot kinderrechten slechts één bepaling: artikel 5 van het zevende Protocol ‘Gelijke rechten van echtgenoten’. Uit

deze

bepaling

vloeit

voort

dat

echtgenoten

gelijke

rechten

en

verantwoordelijkheden van civielrechtelijke aard hebben wat betreft het huwelijk, tijdens het huwelijk en bij de ontbinding ervan (zowel onderling als in hun betrekkingen met hun kinderen). Artikel 5 van het Zevende Protocol draagt de Staten op om ‘de in het belang van de kinderen noodzakelijke maatregelen te nemen’. Zoals uit het in paragraaf 5.6 nog aan de orde komende Zambrano-arrest blijkt, kan het Unieburgerschap van de kinderen leiden tot aanspraak op het recht op verblijf en arbeid voor de door hen verzorgende ouder(s). En omdat de rechten van het kind in het Handvest heel specifiek zijn, lijkt het er op dat die factor tot gevolg heeft dat de aanspraak van de ouders die hen verzorgen op verblijf en arbeid door het Handvest wordt versterkt. Op die manier leidt het Europees Burgerschap van het kind (verkregen door het ius soli) door toedoen van het Handvest indirect tot versterking van de rechtspositie van de ouders wat betreft hun aanspraken op het recht van verblijf en het recht op arbeid binnen de Europese Unie. Voor de Europese burger is de nieuwe status van het Handvest en de toetreding tot het EVRM dus gunstig te noemen. Callewaert stelt: ‘Met het Verdrag van Lissabon, het Handvest, Protocol 14 bij het EVRM en de

toetreding maakt het Europa van de

grondrechten meer dan een grote stap vooruit. Nu moet er voor gezorgd worden dat wat op het papier staat ook realiteit wordt voor de burgers. Opdat Lissabon voor de grondrechten niet enkel een nieuw maar ook een beter tijdperk inluidt’.125

In het verlengde van het door Callewaert geschetste beeld van de grote stap vooruit met het Verdrag van Lissabon, het Handvest en de toetreding tot het EVRM, zal in de volgende paragraaf onder meer het Rottmann-arrest uit 2010, 126 waarin het EHvJ zich uitspreekt over het Europees Burgerschap, worden besproken. Dit arrest wordt gevolgd door een korte bespreking van het Zambrano-arrest dat ingaat op de betekenis van het Europees Burgerschap voor het recht op verblijf en arbeid. Ten slotte zal in de daaropvolgende paragraaf ook aandacht worden besteed aan een recent vonnis van de Nederlandse Voorzieningenrechter waarin de invloed van laatstgenoemde arresten en die van het Handvest duidelijk zichtbaar is. 125

J. Callewaert. ‘Het EVRM en de Europese Unie: van Bosphorus naar Lissabon’. NtER. Nr. 3, april 2010, pp. 101-107, p. 107. 126 C-135/08. Janko Rottman tegen Freistaat Bayern. Arrest van het EHvJ (Grote kamer) van 2 maart 2010.

5

5.6 De arresten Rottmann en Zambrano Janko Rottmann werd geboren in Oostenrijk en was aanvankelijk Oostenrijks staatsburger door geboorte. In 1995 verhuisde Rottmann naar München na te zijn gehoord door het Oostenrijkse Landesgericht für Strafsachen te Graz. Hij werd verdacht van oplichting, met als verzwarende omstandigheid dat zij was gepleegd in het kader van de beroepsuitoefening. In 1997 werd door Oostenrijk een nationaal arrestatiebevel uitgevaardigd (r.o. 22-24). In 1998 vroeg Rottmann de Duitse nationaliteit aan. Op 25 januari 1999 was zijn naturalisatieproces voltooid, waarna hij niet langer Oostenrijks staatsburger was. Tijdens de naturalisatieprocedure had hij nagelaten de tegen hem gerichte Oostenrijkse strafvervolging te melden. Freistaat Bayern besloot daartoe bij beschikking van 4 juli 2000 zijn ‘door bedrog verkregen’ naturalisatie in te trekken (r.o. 25-31). De nationale rechter legde aan het EHvJ een tweetal prejudiciële vragen voor. De eerste vraag is of het Unierecht zich ertegen verzet dat een Unieburger die bij zijn naturalisatieaanvraag bedrog pleegt, staatloos wordt als hij zijn door naturalisatie verkregen (Duitse) nationaliteit verliest. Het EHvJ overweegt dat een besluit tot intrekking van de naturalisatie ten gevolge van bedrog zijn rechtvaardiging vindt in een reden van algemeen belang. Het is rechtmatig dat een lidstaat de bijzondere band van solidariteit en loyaliteit tussen hem en zijn onderdanen, evenals de wederkerigheid van rechten en plichten, die de grondslag vormen van de nationaliteitsverhouding, wil beschermen (r.o. 51). Bovendien, zo overweegt het Hof, heeft de intrekking van de naturalisatie tot gevolg dat de betrokkene naast de nationaliteit van de lidstaat van de naturalisatie, ook het burgerschap van de Unie verliest (r.o. 54), waarbij het Hof de restrictie aanbrengt dat de intrekkingsbeslissing in overeenstemming dient te zijn met het evenredigheidsbeginsel (r.o. 59). De tweede prejudiciële vraag betreft de verplichtingen van de lidstaat waarvan de burger de naturalisatie heeft verloren. De vraag is of er een verplichting geldt om bij dreigende staatloosheid een voormalig onderdaan weer zijn oorspronkelijke (Oostenrijkse) nationaliteit te verlenen.127 127

C-135/08. Janko Rottman tegen Freistaat Bayern. Arrest van het EHvJ (Grote kamer) van 2 maart 2010.

5

Het Rottmann-arrest maakt duidelijk dat volgens het EHvJ een algemeen belang voorgaat op het individuele belang om de hoedanigheid van het Europees Burgerschap te behouden. Het EHvJ wijst er daarbij wel op dat een rechtmatige intrekking van een naturalisatie wegens bedrog moet voldoen aan een Unierechtelijke evenredigheidstoets, omdat het Unierecht in het geding is. In r.o. 55 noemt het Hof in dat verband de eventuele gevolgen van het besluit voor betrokkene, zijn eventuele gezinsleden, de ernst van de gepleegde inbreuk, het tijdsverstrijk tussen de naturalisatiebeslissing en het besluit tot intrekking, alsmede de mogelijkheid om zijn vroegere (Oostenrijkse) nationaliteit terug te krijgen. In de beantwoording van de tweede vraag laat het Hof Oostenrijk weten dat dat land de uit het Rottmann-arrest voorvloeiende rechtsbeginselen moet respecteren (r.o. 63). Met de toepassing van de evenredigheidstoets beoogt het EHvJ de lidstaat (Duitsland) niet alleen onder de aandacht te brengen dat staatloosheid door de internationale gemeenschap en dus ook door het Unierecht niet als wenselijk wordt gezien, maar dat aan de intrekking van het nationale burgerschap van een lidstaat zware eisen worden gesteld. Oosterom-Staples ziet in deze toepassing van de evenredigheidstoets vooral een procedurele functie, als ging het om toepassing van een beginsel van behoorlijk bestuur: een intrekkingsbesluit dient in ieder geval betrokkene niet de gelegenheid te onthouden terug te keren naar zijn land van herkomst om te trachten zijn oude nationaliteit terug te krijgen. 128 Relevant is de vraag welke rol het Europees Burgerschap als primaire hoedanigheid in deze zaak speelt. In de literatuur wordt onder meer de vraag gesteld of het EHvJ ook zonder het Europees Burgerschap niet tot dezelfde uitspraak had kunnen komen.129. Oosterom-Stapels ziet in Rottmann geen aanknopingspunten om tot de conclusie te komen dat het Europees Burgerschap doorslaggevend zou zijn om lidstaten te verplichten om bij de uitoefening van hun bevoegdheden (in casu het intrekken van de naturalisatie) het Unierecht te respecteren. Uit het Unierecht zelf vloeit

ook

onafhankelijk

van

het

Europees

Burgerschap

voort,

dat

bij

naturalisatievraagstukken met het Unierecht rekening dient te worden houden. Zo oordeelde het EHvJ in het Scholz-arrest, dat dateert van na de instelling van het

128

H. Oosterom-Staples. ‘Het internationale recht als beschermengel van de exclusieve bevoegdheid van lidstaten inzake verlies van nationaliteit?’. NtEr. Nr. 6, juli 2010, pp. 188-194, p.192. 129 Ibidem.

5

Europees Burgerschap in 1992, dat Italië het discriminatieverbod ex artikel 18 VWEU diende na te leven. 130 Feit blijft echter dat het EHvJ in Rottmann wel degelijk het Europees Burgerschap betrekt bij een mogelijk verlies van de nationaliteit van een lidstaat. Het Europees Burgerschap is volgens het Hof een primaire hoedanigheid van de Unieburger. Het Europees Burgerschap is weliswaar gekoppeld aan (en afhankelijk van) de nationaliteit van een lidstaat, maar kan niet langer worden weggedacht. Het EHvJ onderkent enerzijds dat het nationaliteitsrecht – als uiting van het fundamentele recht op vrij verkeer van personen als één van de vier vrijheden – een exclusieve aangelegenheid van de lidstaten is. Anderzijds creëert het EHvJ op dit terrein rechtsmacht. De koppeling van Europees Burgerschap aan het nationaliteitsrecht van de lidstaten brengt bepaalde rechtsgevolgen met zich mee, in ieder geval op het gebied van het recht op verblijf en arbeid voor ‘derdelanders’. Dat het Europees Burgerschap als primaire hoedanigheid een rol speelt bij het (moeten) verlenen van verblijfsrechten en het recht op arbeid, komt ook in het Zambrano-arrest tot uiting. Het EHvJ is in het recente Zambrano-arrest van oordeel dat het recht van de EU zich ertegen verzet dat een lidstaat (België) aan een staatsburger van een derde staat (Colombia), die zijn kinderen van jonge leeftijd die in België geboren zijn ten laste heeft, het recht van verblijf ontzegt in de lidstaat waar deze kinderen verblijven en waarvan zij de nationaliteit bezitten, en hem bovendien een arbeidsvergunning weigert. Zou Zambrano een verblijfs- en arbeidsvergunning worden geweigerd, dan zouden zijn kinderen – als Europees burger - ten gevolge daarvan gedwongen kunnen worden de lidstaat te verlaten; daarmee zou hun in feite het genot van het Europees Burgerschap worden ontzegd (r.o. 44).

131

Aan het

Unieburgerschap van de kinderen wordt dus een aanspraak op het recht tot verblijf en het recht op arbeid voor de hen verzorgende ouder(s) ontleend. Anders gezegd: aan het Europees Burgerschap van hun (minderjarige kinderen) worden belangrijke rechten aan de ouder(s) die hen verzorgen rechten toegekend. Het oordeel van het EHvJ lijkt dus ook voor Roma-ouders wier kinderen in een gastlidstaat zijn geboren en voor wie zij zorgen, niet zonder betekenis.

130

H. Oosterom-Staples. Idem. En: C-419/92. I. Scholz vs. Opera Universitaria di Cagliari. Arrest van het EHvJ, 28 februari 1994. 131 C-34/09. Gerardo Ruiz Zambrano vs Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening. Arrest van het Hof , 8 maart 2011.

6

Het feit dat het EHvJ de hoedanigheid van het Europees Burgerschap van minderjarige kinderen die ten laste van hun ouders komen, betrekt bij zijn overwegingen dat het Europees Burgerschap geen functie heeft indien die kinderen als gevolg van het onthouden van een verblijfsrecht (en recht op arbeid) aan (een van) hun ouders (afkomstig uit een derdeland), zodat zij bij het onthouden van die rechten aan de ouder(s) gedwongen zouden zijn om de lidstaat waarin zij verblijven te verlaten, laat zien dat er hoe dan ook sprake is van een koppeling met het interne nationaliteitsrecht van de lidstaten. Het Rottmann-arrest laat zien dat het EHvJ enerzijds onderkent dat het nationaliteitsrecht een exclusieve bevoegdheid van de lidstaten is, maar anderzijds maakt het arrest duidelijk dat het Hof toch het terrein van het nationaliteitsrecht van de lidstaten betreedt door te bepalen dat bij het intrekken van de lidstaat-nationaliteit van een Unieburger een evenredigheidstoets dient plaats te vinden. Op die wijze speelt het Europees Burgerschap een rol bij het mogelijk verlies van de nationaliteit van een lidstaat. Het Hof ziet het Europees Burgerschap immers als een primaire hoedanigheid van de burgers van de Unie. 5.7 De doorwerking van EHvJ-jurisprudentie over Europees Burgerschap Ook de Nederlandse rechter heeft zich onlangs gebogen over de relatie tussen het Europees Burgerschap en de nationale wetgeving die het recht op verblijf regelt.132 Naar opvatting van de Voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag genieten burgers van de Unie de rechten en plichten die artikel 20 lid 2 VWEU hun toekent en oplegt. Dit artikel verzet zich tegen nationale bepalingen die Unieburgers het effectieve genot ontzeggen van de belangrijkste aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten, zo haalt de Voorzieningenrechter r.o. 42 van het Rottmann-arrest aan. In deze zaak had de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) geweigerd een reguliere verblijfsvergunning te verlenen aan een moeder (die in 1993 asiel had aangevraagd) van een minderjarige zoon die in Nederland (in 2009) was geboren. Vader en zoon bezitten de Nederlandse nationaliteit. De moeder trachtte haar uitzetting te voorkomen, onder andere met een beroep op het Zambrano-arrest. De IND stelde zich op het standpunt dat dit arrest zo kon worden gelezen dat als een van de ouders in Nederland achterbleef, de rechten van het kind als Unieburger toch 132

Voorzieningenrechter rechtbank Den Haag, 6 mei 2011, LJN BQ3576.

6

afdoende werden gewaarborgd; bovendien voldeed de moeder niet aan het zogeheten mvv-vereiste.133 Volgens de Voorzieningenrechter echter is voor het ‘effectieve genot’ van belang dat de ouder die het kind daadwerkelijk verzorgt, ook feitelijk bij het kind kan verblijven (r.o. 3.8). Weigering van verblijf aan de moeder kan dan ook een potentiële inmenging opleveren in het recht van het kind als Unieburger op verblijf. De Voorzieningenrechter voegt daar bovendien nog aan toe dat de evenredigheidstoets die het EHvJ in het Rottmann-arrest hanteerde, naar zijn opvatting betekent ‘dat bij inmenging in rechten die een Unieburger geniet, in ieder geval getoetst moet worden of deze inmenging gerechtvaardigd en proportioneel is’ (r.o. 3.9). Opvallend is dat de Voorzieningenrechter ook uitdrukkelijk het Handvest bij zijn overwegingen betrekt, in het bijzonder artikel 7 (eerbiediging van familie- en gezinsleven) en artikel 24 lid 3 (regelmatig persoonlijke betrekkingen en rechtstreekse contacten met beide ouders) van het Handvest dat op grond van artikel 6 VEU dezelfde juridische waarde heeft als de Verdragen ( r.o. 3.10). Na toewijzing van de voorlopige voorziening (de minister mag niet tot verwijdering of uitzetting overgaan) zal de Minister voor Immigratie en Asiel zich moeten buigen over de vraag of door (gedwongen) uitzetting van de moeder aan het kind (Unieburger) het effectieve genot dat het aan dat Unieburgerschap kan ontlenen, wordt ontzegd van de belangrijkste rechten die het kan ontlenen aan zijn status van Unieburger. Daarbij moet de minister ook bekijken of het vertrek van het kind (bij uitwijzing van de moeder) een inmenging oplevert die al dan niet gerechtvaardigd c.q. proportioneel is. Ook moet worden bekeken of de rechten van artikel 7 en 24 van het Handvest wel mogen worden ingeperkt. De Nederlandse rechter leunt hier dus voor de werking en gelding van het nationale recht zwaar op de rechtspraak van het EHvJ, met name die met betrekking tot Zambrano en Rottmann. Bovendien speelt de verdragsrechtelijke status van het Handvest een belangrijke rol. Op deze wijze zetten het door het EHvJ geschreven Unierecht en het Europees Burgerschap de toon in de Nederlandse rechtspraak, ondanks het feit dat het nationaliteitsrecht (met de daarmee in verband staande elementen verblijf en arbeid) een aangelegenheid van de lidstaten zelf is. Het Europees Burgerschap lijkt hier met zich mee te brengen dat de autonomie van de 133

Voordat toegang tot Nederland wordt verleend, dient betrokkene een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) te zijn verstrekt die dient te worden aangevraagd in het land van herkomst.

6

lidstaten met betrekking tot het nationaliteitsrecht (verder) toch in enigerlei mate (verder) wordt ingeperkt. Het Unieburgerschap is in ieder geval een factor van betekenis geworden. Samenvatting Het Europees Parlement en de Europese Raad hebben als instellingen van de Unie voor ogen discriminatie van minderheden in de Unie, meer specifiek die van de Roma, tegen te gaan. Zij voeren daarin beide actief beleid. Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie heeft dezelfde status gekregen als de Verdragen van de Unie. In het Handvest zijn burgerlijke en politieke rechten, economische en sociale rechten en de rechten van de burgers van de Europese Unie vastgelegd. De Europese Unie is toegetreden tot het EVRM. Het Handvest is met betrekking tot de rechten van het kind specifieker dan het EVRM. Het EHvJ betrekt in Rottmann het Europees Burgerschap bij een mogelijk verlies van de nationaliteit van een lidstaat. Niettemin maakt het EHvJ met betrekking tot het Europees Burgerschap in het Rottmann-arrest duidelijk dat het algemeen belang voorgaat op het individuele belang om de hoedanigheid van het Europees Burgerschap te behouden; de lidstaten dienen evenwel bij het intrekken van de lidstaat-nationaliteit het evenredigheidsbeginsel in acht te nemen. In het Zambrano-arrest oordeelt het EHvJ dat ouders (‘derdelanders’) aan het Europees Burgerschap van hun minderjarige kinderen in de Europese Unie belangrijke rechten kunnen ontlenen met betrekking tot verblijf en arbeid vanwege hun verzorgende taak. Zou Zambrano een verblijfs- en arbeidsvergunning worden geweigerd, dan zouden zijn kinderen –in hun hoedanigheid van Europees Burger - ten gevolge daarvan gedwongen kunnen worden de lidstaat te verlaten; daarmee zou hun in feite het genot van het Europees Burgerschap worden ontzegd. De EHvJ-jurisprudentie met betrekking tot het Europees Burgerschap werkt ook door in de Nederlandse rechtspraak. De Nederlandse rechter onderkent dat de status van het Europees Burgerschap van minderjarige kinderen met zich meebrengt dat hun ouders die hen verzorgen aanspraak kunnen maken op verblijf en arbeid in de Unie.

6

Conclusie Het Europees Burgerschap is in 1992 geïntroduceerd. Artikel 9 van het VEU maakt duidelijk dat de Unie het beginsel van gelijkheid van haar burgers eerbiedigt, en dat burger van de Unie iedereen betreft die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het Unieburgerschap komt naast het nationale burgerschap te staan. Verordening 1612/68 laat zien dat de vrijheid van ‘personen’ zich beperkt tot economisch actieven (‘werknemers’). Nadien heeft dit uitgangpunt aan betekenis ingeboet, onder meer onder invloed van Richtlijn 2004/38 en jurisprudentie van het EHvJ. Richtlijn 2004/38 onderkent expliciet dat het burgerschap van de Unie de fundamentele status is van onderdanen van de lidstaten. In de juridische literatuur bestaat geen eenduidig beeld wat nu precies de betekenis is van het Europees Burgerschap. Er bestaan verschillende visies over de benadering van het Europees Burgerschap zoals het EHvJ die heeft gekozen in het Grzelczyk-arrest. Het recht op gelijke behandeling, als uiting van het nondiscriminatiebeginsel, wordt door de één gezien als een afgeleide van het recht van vrij verkeer, maar wordt door de ander gezien als een zelfstandig recht inherent aan het Unieburgerschap. Ook wordt de mening aangehangen dat sprake is van een verschuiving van een economische benadering (de marktburger) naar de Unieburger, omdat het recht van toegang en verblijf in een lidstaat ook geldt voor Unieburgers die geen economische activiteit verrichten, zoals studenten. In die laatste optiek is eigenlijk sprake van uitbreiding van vrij verkeer van werknemers als een van de vier ‘klassieke’ vrijheden. Het EHvJ heeft diverse arresten gewezen waarin het Europees Burgerschap een belangrijke rol speelt. De arresten Chen en Zambrano maken duidelijk dat het Europees Burgerschap gevolgen heeft voor het interne nationaliteitsrecht van de lidstaten, ondanks het feit dat het nationaliteitsrecht niet behoort tot de terreinen van harmonisatie van de Europese Unie. Ouders uit derdelanden die hun minderjarige kinderen die Europees Burger zijn verzorgen, kunnen niet zonder meer worden uitgezet; de hoedanigheid van het Europees Burgerschap van hun kinderen verhindert dat. Het Europees Burgerschap dwingt de lidstaten daarmee rekening te houden in de toepassing van hun nationale regels over verblijf en arbeid. De weigering van een vergunning tot verblijf of arbeid kan immers betekenen dat hun minderjarige en door hen verzorgde (te hunnen laste komende) kinderen het genot van hun Europees 6

Burgerschap wordt ontnomen, omdat die kinderen met die weigering in feite het recht op verblijf wordt ontzegd. In het Rottmann-arrest maakt het EHvJ duidelijk dat de fundamentele status die het Unieburgerschap heeft, niet absoluut is. Integendeel. Volgens het Hof gaat het algemeen belang voor op het individuele belang om de hoedanigheid van het Europees Burgerschap te behouden. Het Hof wijst er daarbij wel op dat een rechtmatige intrekking van een naturalisatie moet voldoen aan een Unierechtelijke evenredigheidstoets, omdat hier het Unierecht in het geding is. Ook hier lijkt het Europees Burgerschap toch een niet weg te denken factor te zijn geworden voor de nationale rechter die met die hoedanigheid steeds rekening moet houden. Het Hof spreekt zich in het arrest overigens niet uit over de tweede vraag van de nationale rechter, omdat immers nog geen sprake is van een door de Oostenrijkse autoriteiten genomen beslissing. Wel maakt het EHvJ duidelijk dat Oostenrijk bij een toekomstige beslissing met de door het Hof geformuleerde uitgangspunten rekening dient te houden: ‘(…) in voorkomend geval staat het aan de Oostenrijkse rechterlijke instanties om de regelmatigheid van de genomen beslissing te toetsen aan de uit het onderhavige arrest voortvloeiende beginselen’ (r.o. 63). Heel pregnant komt het Europees Burgerschap de Nederlandse rechtszalen binnen. In het in paragraaf 5.7 besproken vonnis van de Voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag komt de invloed van de benadering van het EHvJ van het burgerschap in Rottmann en Zambrano naar voren. Ook valt op dat de Nederlandse rechter het Europees Burgerschap verbindt met de artikelen 7 en 24 lid 3 van het Handvest van de Grondrechten. Gelet op de verdragsrechtelijke status van het Handvest en de rechten van het kind leidt het Europees Burgerschap tot een sterker juridische positie van ‘derdeland’-ouders . De burgers van de lidstaten hebben naast de nationaliteit van de lidstaat het Unieburgerschap gekregen. De uit het Verdrag van Maastricht volgende rechten, de aanvulling ervan in het Verdrag van Amsterdam en het Verdrag van Lissabon heeft gaandeweg de catalogus van rechten van EU-burgers uitgebreid. Duidelijk is dat het Europees Burgerschap geen eigenstandig burgerschap is: zonder nationaal burgerschap geen Europees Burgerschap. En het algemeen belang gaat voor op het individuele belang, zo leert het Rottmann-arrest. Maar uit Grzelczyk wordt duidelijk dat het Unieburgerschap het vrij verkeer van werknemers met de beperkingen die in Richtlijn 2004/38 zijn opgenomen, lijkt op te rekken in de richting van vrij verkeer 6

van personen in plaats van werknemers. Meer Unieburger dus en minder marktburger. Vooralsnog lijkt geen sprake van een vijfde vrijheid, wel van een sterker vrij verkeer van personen. Wat betekent het Unieburgerschap voor de Roma? Is het voor hen te zien als vijfde vrijheid? De resoluties van het Europees Parlement en de arresten van het EHRM illustreren dat Roma stelselmatig worden gediscrimineerd ten opzichte van andere lidstaatburgers. Enkele voorbeelden zijn deportaties, gedwongen sterilisaties, achterstelling bij huisvesting en het onthouden van scholingsmogelijkheden. De Raad van Europa maakt zich samen met het Europees Parlement en de Europese Commissie, sterk voor de rechten van de Roma en het bestrijden van discriminatie van de Roma. De Verdragsrechtelijke status van het Handvest lijkt hun een sterkere positie te geven tegen collectieve deportaties en achterstelling, ook omdat de rechten van het kind zo manifest zijn in het Handvest. De Roma zijn niet langer uitsluitend aangewezen op het EHRM, en kunnen bij het EHvJ met artikel 18 en 20 VWEU (directe werking) in de hand discriminatie aanvechten: het Europees Burgerschap verleent ook hun expliciet de rechten en plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Maar vanuit realistisch oogpunt gezien mag niet worden vergeten dat de rechtsgang lang en duur is; effectieve rechtsbescherming met behulp van het Europees Burgerschap lijkt voor hen vooral een kwestie van lange adem. ===

6

Bibliografie Boeken: Appeldoorn, J.F., en Davies, G. T., Vier vrijheden. Een inleiding tot het recht van de Europese interne markt. Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2003. Aristoteles. The Politics of Aristotle. Londen, Oxford University Press, 1942. Barents, R., Het Verdrag van Lissabon. Achtergronden en Commentaar. Deventer, Kluwer 2008. Barents, R., en Brinkhorst, L., Grondlijnen van Europees Recht. Deventer, Kluwer, 2006. Bellamy, R., Citizenship: a very short introduction. Oxford, Oxford University Press, 2008. Boeles, P., ‘Burgerrechten van Europese burgers en derdelanders’. In: Europees Burgerschap. Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2004. Craig, P., en Búrca, de, G., EU Law. Texts, Cases, Materials. Oxford, Oxford University Press, 2008. Delanty, G., ‘Cosmopolitanism and European Post-National Citizenship: Rethinking the European Political Tradition’. In: European Citizenship: Theories, Arenas, Levels. Baden-Baden, Nomos, 2007. Dell’olio, F., The Europeanization of Citizenship. Aldershot, Ashgate Publishing Limited, 2005. Dinan, D., Ever Closer Union. New York, Palgrave, 1999. Eijsbouts, W.T., ‘Europolis’. In: Europees Burgerschap. Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2004. Elzinga, D.J., Lange, de, R., Hoogers, H.G., Pot, van der C.W., Handboek van het Nederlandse staatsrecht. Den Haag, Kluwer, 2006. Goudappel, F., The effects of EU citizenship. Den Haag, TMC Asser Press, 2010. Jessurun d’Oliveira, H.U., ‘Europees Burgerschap: dubbele nationaliteit?’. In: Europees Burgerschap. Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2004. Jurgens, E.C.M., ‘Europees Burgerschap bestaat nog niet’. In: Europees Burgerschap. Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2003. Lanotte, Vande, J., en Haeck, Y., Handboek EVRM. Antwerpen-Oxford, 2005.

6

Lawson, R., ‘Europees Burgerschap en de Bescherming van Grondrechten’. In: Europees Burgerschap. Den Haag, T.M.C.Asser Press, 2010. Liégeois, J.P., Roma, Gypsies, Travellers. Strasbourg, Council of Europe, Publishing and Documentation Service, 1994. Ooik, van, R.H., & Wessel, R.A., (red.). ‘De Europese Unie na het Verdrag van Lissabon’. Europa in beeld - deel 6, Deventer, Kluwer 2009. Pennings, G.J.L., Grondslagen van het Europese sociale zekerheidsrecht, Deventer, Kluwer 2005. Piris, J.-C., The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis. Cambridge, Cambridge University Press, 2010. Rooker, M., The International Supervision of Protection of Romany People in Europe. Nijmegen, Nijmegen University Press, 2002. Scartezzini, R., ‘European Citizenship, Citizens and Civil Society’. In: European Citizenship: Theories, Arenas, Levels. Baden-Baden, Nomos, 2007. Vermeersch, P., en Ram, M.H., ‘The Roma’. Minority Rights in Central and Eastern Europe. Londen en New York, Routledge, 2009. Wetsteksten: Verdragen, Verordeningen, Richtlijnen, Resoluties etc. Commissie van de Europese Gemeenschappen. ‘Derde verslag van de Commissie over het burgerschap van de Unie’. COM (2001) 506 definitief. Brussel 07.09.2001. Documenten betreffende de toelating van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie (2005). Publicatieblad L 157, 21 juni 2005. Europees Parlement.‘Resolution on Union Citizenship’. Official Journal of the European Communities. A3-0139/91, Nr. C 183/473, 15.7.91. Europees Parlement. ‘Resolutie van het Europees Parlement over de situatie van de Roma in de Europese Unie’. Publicatieblad Nr. 045 E van 23/02/2006 blz. 01290133. Europees Parlement. ‘Resolutie van het Europees Parlement over de situatie van de Roma-vrouwen in de Europese Unie’. (2005/2164(INI)) Publicatieblad Nr. 298 E van 08/12/2006 blz. 0283-0287. Europees Parlement. ‘Resolutie van het Europees Parlement van 31 januari 2008 over een Europese Roma-strategie’. Publicatieblad Nr. C 068 E van 21/03/2009 blz. 00310035. Europees Parlement. ‘Resolutie van het Europees Parlement over de telling van Roma op grond van etniciteit in Italië.’ Publicatieblad Nr. 298 E van 08/12/2006 blz. 02830287.

6

Europees Parlement. ‘Resolutie van het Europees Parlement over de sociale situatie van de Roma en de verbetering van hun toegang tot de arbeidsmarkt in de EU.’ (2008/2137(INI)) Publicatieblad Nr. C 087 E van 01/04/2010 blz. 0060-0069. Europees Parlement. Resolutie van het Europees Parlement over de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden. P6/TA(2007)0534 B6-0462 en 0464/2007, Straatsburg, 15 november 2007. Europese Raad. ‘Het programma van Stockholm- Een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger’. Publicatieblad Nr. C 115 van 04/05/2010 blz. 0001-0038. Geconsolideerde versie van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Publicatieblad C 325/33van 24 december 2002. Griffie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens juni 2010. Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden zoals gewijzigd door Protocol Nrs. 11 en 14 met de aanvullende Protocollen Nrs. 1, 4, 6, 7, 12 en 13 Dutch version/Version néerlandaise. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Publicatieblad C 83 van 30.3.2010 Rectificatie van Richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG. Publicatieblad L 229/35, 29 juni 2004. Richtlijn 2000/43/EG van de Raad van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming. Publicatieblad L 180/22, 19 juli 2000. Rijkswet op het Nederlanderschap van 19 december 1984, houdende vaststelling van nieuwe, algemene bepalingen omtrent het Nederlanderschap ter vervanging van de Wet van 12 december 1892. Staatsblad. 1892, 268, op het Nederlanderschap en het ingezetenschap. Toetreding van Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slovakije (2003). Publicatieblad L 236, 23 september 2003. Verdrag van Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten. Publicatieblad Nr. C 340 van 10 november 1997. Verdrag van Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten. Publicatieblad Nr. C 340 van 10 november 1997.

6

Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen. Ondertekend te Lissabon, 13 december 2007, OJ, 2007, C-306/1, 17 december 2003. Geconsolideerde versies van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. OJ, 2008, C-115/1, 9 mei 2008. Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (geconsolideerde versie 1992). Publicatieblad C 224van 31 augustus 1992. Jurisprudentie EHvJ (op datum): C-6/64. Flamingo Costa vs. E.N.E.L. Arrest van het EHvJ, 15 juni, 1964. C-8/74. Procureur des Konings vs. Benoit en Gustave Dassonville. Arrest van het EHvJ, 11 juli 1974. C-66/85. Deborah Lawrie Blum vs. Land Baden Württemberg. Arrest van het EHvJ, 3 juli 1986. C-186/87, Ian William Cowan vs. Trésor Public, Arrest van het EHvJ van 2 februari 1989. C-292/89. The Queen vs. Immigration Appeal Tribunal, ex parte: G.D. Antonissen. Arrest van het EHvJ, 26 februari 1991. C-419/92. I. Scholz vs. Opera Universitaria di Cagliari. Arrest van het EHvJ, 28 februari 1994. C-85/96. Maria Martinez Sala vs. Freistaat Bayern. Arrest van het EHvJ, 12 mei 1998. C-184/99. Rudy Grzelczyk vs. Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn te Ottignies-Louvain-la-Neuve (OCMW). Arrest van het EHvJ, 20 september 2001. C-456/02. Michel Trojani vs. Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn te Brussel (OCMW). Arrest van het EHvJ, 7 september 2004. C-200/02. Zhu en Chen vs. Secretary of State for the Home Department. Arrest van het EHvJ, 19 oktober 2004. C-144/04. Werner Mangold vs. Rüdiger Helm. Arrest van het EHvJ, 22 november 2005. C-555/07. Seda Kücükdeveci vs. Swedex GmbH & Co. KG. Arrest van het EHvJ (Grote Kamer), 19 januari 2010. C-135/08. Janko Rottman vs. Freistaat Bayern. Arrest van het EHvJ (Grote kamer) van 2 maart 2010.

7

C-34/09. Gerardo Ruiz Zambrano vs. Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening. Arrest van het EHvJ, 8 maart 2011. Jurisprudentie EHRM (op datum): 23/1995/529/615. Buckley vs. the United Kingdom, Arrest van het EHRM, 23 februari en 26 augustus 1996. 51564/99. Čonka and Others vs Belgium. Arrest van het EHRM, 5 februari 2002. 41138/98 en 64320/01. Moldovan and Others vs. Romania. Arrest van het EHRM, 12 juli 2005. 57325/00. D.H. and Others vs. the Czech Republic. Arrest van het EHRM, 13 november 2007. 42722/02. Stoica vs Romania. Arrest van het EHRM, 4 maart 2008. 18968/07. V.C. vs Slovakia, I.G. Arrest van het EHRM, 16 juni 2009. 25446/06. Yordanova and Others vs Bulgaria. Arrest van het EHRM, 14 september 2010. 15966/04. M.K. and R.H. vs Slovakia. Arrest van het EHRM, 22 september 2009. 49151/07. Muñoz Diaz vs. Spain. Arrest van het EHRM, 8 december 2009. 27996/06 en 34836/06. Sejdić and Finci vs Bosnia and Herzegovia. Arrest van het EHRM, 22 december 2009. Nationale jurisprudentie: Voorzieningenrechter rechtbank Den Haag, 6 mei 2011, LJN BQ3576. Artikelen: Baar, van, H., ‘Europe's Romaphobia: problematization, securitization, nomadization’. In: Environment and Planning D: Society and Space, volume 29, 2011, pp. 203-212. Berg, van den, P.A.J., ‘Van onderdanen naar staatsburgers. De invulling van staatsburgerschap en poltieke participatie in Nederland in de eerste helft van de negentiende eeuw’. In: Paper congres We, the people. Participerende burgers en poltieke cultuur. Kossmann Instituut, Rijksuniversiteit Groningen, 30 mei 2008. Berg, van den P.A.J., ‘Wie behoorde tot het Bataafse volk?’. In: Pro Memorie. Volume 5, nr. 2, 2005, pp.211-250. M. van der Burg. Nederland onder Franse invloed : cultuurtransfer en staatsvorming in de napoleontische tijd, 1799-1813. Academisch Proefschrift, 2007.

7

Eijken, van H., ‘Zijn er nog grenzen aan gelijkheid? – De spanning tussen gelijke behandeling van Unieburgers versus de bevoegdheidsverdeling tussen Unie en lidstaten’. In: NtEr. Nr. 6juli 2010, pp. 181-187. Gerards. J., ‘Gelijke behandeling in het EVRM, Artikel 14 EVRM: van krachteloze waarborg naar ‘norm met tanden’. In: NJCM-Bulletin, nr. 2, jrg.29, 2004, pp.176-198. Kostakopoulou, D., ‘European Union Citizenship: Wirting the Future’. In: European Law Journal. Nr. 5, Vol. 13, september 2007, pp. 623-646 Lock, T., ‘The ECJ and the ECtHR: The future relationship between the two European Courts’. In: The Law and Practice of international courts and tribunals. Nr. 8, 2009, pp. 375-398. Mei, van der, A.P., ‘EU-burgerschap en de reikwijdte van het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit’. NtER, oktober 2009 nr. 8-9, pp. 275-287. Oosterom-Staples, H., ‘Het internationale recht als beschermengel van de exclusieve bevoegdheid van lidstaten inzake verlies van nationaliteit?’. In: NtEr. Nr. 6, juli 2010, pp. 188-194. Pahladsingh, A., en Roosmalen, van, H.J.Th.M., ‘Het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie één jaar juridisch bindend: rechtspraak in kaart.’ In: NtEr. Nr. 2, maart 2011, pp. 54-61. Reding, V., ‘The imperative of Roma integration: More than just a “summer story”’. Speech 10/572 voor de Raad van Europa. Straatsburg, 20 oktober 2010. Waelkens, L., ‘De Romeinse oorsprong van de fundamentele rechten en vrijheden’. In: Tijdschrift voor Rechtsgeschiedenis/Legal History Review, nr. 71, 2003, pp.187196. Websites: Art. 1 (auteur onbekend). Europa en non-discriminatie. http://www.art1.nl/categorie/48-Europa_en_non-discriminatie/meer, geraadpleegd op 25 mei 2011. De Nederlandse Grondwet (auteur onbekend). Europa op de bres voor de Roma http://www.denederlandsegrondwet.nl/9353000/1/j9vvihlf299q0sr/vhrno9w6t0we#p2, geraadpleegd op 04 mei 2011. Europa eu (auteur onbekend). De Geschiedenis van de Europese Unie. http://europa.eu/abc/history/index_nl.htm, geraadpleegd op 18 maart 2011. Europa nu (auteur onbekend). Schengen- en visabeleid. http://www.europanu.nl/id/vh1alz099lwi/schengen_en_visabeleid, geraadpleegd op 18 maart 2011.

7

Genovesi, I.O., ‘Frankrijk in ban uitzetting Roma’. Volkskrant. 18 augustus 2010, http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2668/Buitenland/article/detail/1021080/18/Frankrijkin-ban-uitzetting-Roma , geraadpleegd op 26 mei 2011. Ministerie van Buitenlandse Zaken (auteur onbekend). Verdrag van Lissabon, een overzicht van de veranderingen. http://www.minbuza.nl/ecer/Verdrag_van_Lissabon/Meer_informatie/Overzicht_vera nderingen_VvL, geraadpleegd op 12 juni 2011. Raad van Europa (auteur onbekend). About the Council of Europe. http://www.coe.int/AboutCoe/media/interface/publications/Glossy_en.pdf, geraadpleegd op 12 mei 2011. Raad van Europa. (auteur onbekend) Framework Convention for the Protection of National Minorities and Explanatory Report. http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/minorities/1_AtGlance/PDF_H(1995)010_FCN M_ExplanReport_en.pdf, geraadpleegd op 19 mei 2011. Raad van Europa. (auteur onbekend) Qui sommes nous?. http://www.coe.int/aboutcoe/index.asp?page=quisommesnous&l=en, geraadpleegd op 12 mei 2011 Van Dale Woordenboek online. Begrip burger. http://www.vandale.nl/vandale/zoekService.do? selectedDictionary=nn&selectedDictionaryName=Nederlands&searchQuery=burger, geraadpleegd op 03 maart 2011. Vos. H., ‘Roma uitzetten mag, maar niet als collectief’. NRC Handelsblad. 9 september 2010, http://vorige.nrc.nl/opinie/article2617550.ece/Roma_uitzetten_mag %2C_maar_niet_als_collectief, geraadpleegd op 04 mei 2011. Vriesema, I., ‘Praat niet over ‘de’ Roma-cultuur, laat gewoon het recht spreken’. NRC Handelsblad, 31 augustus 2010. http://vorige.nrc.nl/opinie/article2610389.ece, geraadpleegd op 04 mei 2011.

7