Advies fiicl-ömbtelijke adViescommissi WOB. Aan de Minister van Onderwijs en Wetenschappen, dr. ir. J.M.M. Ritzen, Postbus 25000, 2700 LZ Zoetermeer
Onderwijsraad Nassaulaan 6 2514 JS 's-Gravenhage Telefoon 070-3637955 Telefax 070-3561474
i.a.a. de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
Ons kenmerk OR 9 3 0 0 0 4 7 6 / A l g vH/AK
Uw kenmerk WJZ 93093646/3665 d.d. 6 december 1993
's-Gravenhage, 5 januari 1994
Onderwerp Participatiefonds
Bij bovenvermeld' schrijven zond u de Onderwijsraad een voorstel van wet houdende wijziging van enkele onderwijswetten. De wijziging vloeit voort uit de budgettering van wachtgelden en de instelling van een fonds ter beheersing van de wachtgelden of andere ontslaguitkeringen, het zogenaamde "Participatiefonds", verder te noemen: het Fonds. De Raad berichte u ter zake als volgt. 1. Algemene opmerkingen. De omvang van de uitgaven voor ontslaguitkeringen die voor rekening van het ministerie van onderwijs en wetenschappen komen, bedroeg volgens een zeer voorlopige raming (T K 1993-1994, 23.400, VIII, nr. 16, blz. 9) in 1993 voor het eerst meer dan 1 miljard gulden. Dat dit een forse aanslag op de beschikbare middelen betekent, behoeft geen betoog. De Onderwijsraad steunt het streven daarin verandering te brengen. Voor het tertiair onderwijs is in dat verband via de budgettering van de wachtgelduitgaven de verantwoordelijkheid voor het ontstaan en verminderen van de wachtgelden bij de instellingsbesturen gelegd. Voor het wetenschappelijk onderwijs is dat vanaf 1991 het geval, voor het hoger beroepsonderwijs met ingang van 1994. Deze lijn wordt nu doorgetrokken naar het primair en secundair onderwijs, zij het dat de verantwoordelijkheid niet bij de individuele, maar bij de gezamenlijke in het Fonds samenwerkende instellingsbesturen wordt gelegd. De Raad stemt onder voorwaarden met die ontwikkeling in. Vergroting van de autonomie van scholen en vooral schoolbesturen voert zijns inziens consequent naar verantwoordelijkheid voor het personeel en de zorg voor het personeel na ontslag.
Vermeld bij beantwoording van een brief kenmerk en daturn
- concurrentie tussen scholen. Een factor die apart vermelding verdient maar in de memorie van toelichting ontbreekt, wordt gevormd door de persoonlijke omstandigheden van degenen die een ontslaguitkering ontvangen. De Raad geeft toe dat deze niet leiden tot een toename van de instroom. Zij belemmeren echter wel de uitstroom en zijn als zodanig medebepalend voor de totale omvang van de wachtgelduitgaven. Hij constateert dat in het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs en de BVE-sector van de wachtgelders respectievelijk 55, 49 en 53% ouder is dan 45 jaar. Degenen die tot die leeftijdsgroep behoren, worden in het algemeen als moeilijk bemiddelbaar beschouwd. Voor de groep die in beginsel wel als bemiddelbaar valt te beschouwen, acht de Raad een herbezinning op de interpretatie van het begrip "passende arbeid" aanbevelenswaardig. Daarbij dient ook bedacht te worden dat blijkens de uitkomsten van een onderzoek door het Instituut Research voor Beleid, uitgevoerd in opdracht van de ARBON ("De bemiddelbaarheid van wachtgelders in het onderwijs", april 1993, drs. J.F.M, de Jonge en drs. G.A. Oostdijk) 63% van de wachtgelders als reden om niet naar werk te zoeken opgeeft: "Ik heb al werk" (blz. 167). Het is duidelijk dat in een dergelijke situatie weinig prikkels voor verandering bestaan. Opgemerkt zij in dit verband ten slotte nog dat aanzienlijke kosten kunnen zijn verbonden aan een personeelsbeleid dat erop gericht is om, zodra het risico van een onvermijdbaar ontslag zich aftekent, alle mogelijke maatregelen gericht op plaatsing in een andere baan te nemen. Met name geldt dat voor outplacement, maar ook omscholing kan een behoorlijk beslag op de beschikbare middelen leggen. Binnen het totale instellingsbudget moet dat verantwoord zijn. Tenzij er extra middelen speciaal voor dit doel beschikbaar zouden komen, dient derhalve steeds een afweging te worden gemaakt tussen het individuele belang van het betrokken personeelslid en het algemeen belang van de instelling als geheel. Bovendien wordt de mogelijkheid van het voeren van een dergelijk personeelsbeleid beperkt door de. verschillende bevoegdheden waarover met name leraren in het voortgezet onderwijs moeten beschikken en het geringe aantal andere functies binnen een school. 3. De regeling van het Fonds. In artikel 114b van de Wet op het basisonderwijs en overeenkomstige artikelen van de overige in dit voorstel van wet genoemde onderwijswetten wordt een en ander geregeld omtrent het Participatiefonds. De Raad acht deze regeling in hoge mate onvolledig. Beseft moet worden dat de activiteiten van het Fonds zeker in materiële zin een forse inperking van de handelingsvrijheid van schoolbesturen kunnen gaan betekenen. Dat vraagt, anders dan bij het Vervangingsfonds waar een minder gevoelige materie aan de orde is, regeling van veel zaken bij wet. Dat geldt ten minste de volgende aangelegenheden :
De termijnen moeten bovendien een fataal karakter hebben, dat wil zeggen: als het Fonds niet tijdig beslist, wordt het verzoek geacht te zijn ingewilligd. Zeker als de formulering wordt gehandhaafd dat "voorafgaand aan de opzegging tot het ontslag" goedkeuring moet zijn verleend, wil het instellingsbestuur aanspraak op vergoeding uit het Fonds kunnen maken, is dat het geval. De opzegtermijnen luisteren uiterst nauw. Overschrijding van die termijn kost vrijwel altijd geld. Het is niet redelijk dit ten laste van het instellingsbestuur te laten komen, als het daaraan geen schuld heeft. In diverse commentaren wordt overigens opgemerkt dat de hiervoor aangehaalde formulering niet overeenkomstig het gesloten accoord is. De tekst zou moeten luiden: voorafgaand aan het onvrijwillig ontslag uit een dienstverband. De Raad merkt op dat die formulering weliswaar meer speelruimte biedt wat de beslistermijn betreft, maar het nadeel in zich bergt dat het instellingsbestuur op het moment dat het ontslag wordt aangezegd. niet de zekerheid heeft of dat ontslag ook materieel te realiseren valt. Met betrekking tot de toetsingscriteria staat voor de Raad vast dat vraagstukken verband houdende met de grondslag en het doel van de instelling buiten de competentie van het Fonds dienen te blijven. Noch- in de wet, noch in de toelichting komt dit tot uitdrukking. In de memorie van toelichting (blz. 6) wordt slechts opgemerkt dat de aanspraak van instellingsbesturen op vergoeding van "door hen veroorzaakte" (de Raad acht deze woordkeuze op zijn zachtst gezegd" ongelukkig) werkloosheidsuitkeringen aan strenge regels wordt gebonden. Uitsluitend terugloop van formatie als gevolg • van daling van het aantal leerlingen, beëindiging van contractactiviteiten of (rijks) overheidsbeleid en ongeschiktheid (het Fonds zal hier niet meer dan marginaal mogen toetsen) kunnen leiden tot een ontslag met aanspraak op vergoeding uit het Fonds. Daaraan is dan nog de voorwaarde gekoppeld dat ontslag in het licht van natuurlijk verloop en herplaatsingsmogelijkheden onvermijdbaar is. In bijzondere gevallen kan het Fonds besluiten ook andere ontslaggronden te accepteren. Naar het oordeel van de Raad dient de aanspraak op vergoeding in beginsel ook in de volgende gevallen gegarandeerd te zijn: a. ontslag in verband met het niet meer (kunnen) voldoen aan de eisen die gelet op de grondslag en het doel van de instelling nodig zijn ter vervulling van de functie (ter zijde: hoe op dit punt te handelen bij het zogenaamde "kleurverschieten" ?) ; b. ontslag wegens een erkend dringende reden; c. ontslag in verband met plichtsverzuim van de ambtenaar/werknemer; d. ontslag wegens verlies van de onderwijsbevoegdheid; e. ontslag voortvloeiend uit onvermijdelijk eigen beleid van het instellingsbestuur (als voorbeeld valt in dit verband te noemen het beëindigen van het aanbieden van Russisch als examenvak in verband met een te geringe
daaromtrent niets geregeld. Er is slechts sprake van een jaarlijks door het Fonds vast te stellen bijdrage Ten slotte verdient de wijze van openbaarmaking van regelingen van het Fonds meer aandacht. De Bekendmakingswet (Stb 1988, nr. 18) verlangt ten minste publicatie daarvan in de Staatscourant of in Uitleg-regelingen. 4. Positie instellingsbesturen. De lijn van de laatste jaren is er vooral een van vergroting ^ a " d e autonomie van scholen en schoolbesturen Na de Tijdelijke wet arbeidsbemiddeling onderwijs (TWAO) betekent het onderhavige voorstel van wet een nieuwe stevige inbreuk op die trend. De Raad is weliswaar van oordeel dat de problematiek waarvan hier sprake is die inbreuk voor een groot deel rechtvaardigt, maar hij huldigt tegelijkertijd de opvatting dat daarbij geen grote concessies aan de kwaliteit van het onderwijs mogen worden gedaan De instellingsbesturen zijn ook verantwoordelijk voor het waarborgen daarvan. Voor die nuancering heeft hij in de voorgestelde maatregelen aandacht gemist. Al eerder in dit advies heeft de Raad erop gewezen dat zijns inziens ten onrechte de indruk wordt gewekt dat het grotendeels aan de instellingsbesturen te wijten is dat de uitgaven voor ontslaguitkeringen in het onderwijs tot boven de 1 miljard gulden zijn gestegen. De opmerking in de considerans van het voorstel van wet dat het gewenst is de ontslaguitkeringen in beginsel ten laste van de besturen te doen komen, is kennelijk op dezelfde gedachte gestoeld In dit verband mag niet vergeten worden dat de figuur van het grote schoolbestuur in het primair en secundair onderwijs bepaald nog geen gemeengoed is. Het speelveld is dus vaak zeer k l e m Ook rechtspositioneel liggen veel, misschien wel t e v e e l , zaken vast. Wat daarbij het effect is van het afschaffen van de mogelijkheid van deeltijdontslag, kan de Raad nog moeilijk inschatten. Hij is er echter niet op voornand van overtuigd dat dit een positieve uitwerking zal 3 nebben. Een onbedoeld en met het oog op de kwaliteit van het onderwijs zeker ongewenst resultaat van de voorgestelde maatregelen zou kunnen zijn, dat een bevoegd gezag er voor kiest om iemand onbevoegd aan het werk te houden in plaats van te ontslaan. Dat zal eerder het geval zijn, naarmate de kans dat een uitkering voor eigen rekening van het bestuur m^ÏÏ' g r ° t e r w o r : d t - Waarom een dergelijk beleid ongewenst moet worden geacht, blijkt uit het advies van de Raad over de beleidsreactie "Vitaal Leraarschap" (advies van 5 november 19 93 OR 93000307/5 T ) . Voorkomen moet worden dat de factor arbeid het primaat krijgt en de kwaliteit van het onderwijs J op de tweede plaats komt. 5
- Overige opmerkingen. paragraaf
vraagt
de
Raad
nog
uw
aandacht
f,.
Conclusie.
De Onderwijsraad ondersteunt de poging om door middel van de instelling van een Participatiefonds tot een betere beheersing van de uitgaven voor ontslaguitkeringen te komen. De regeling van dat Fonds dient in de wet te worden vastgelegd. Dat de oorzaak van de groei van de uitgaven vooral bij het eigen beleid van de instellingsbesturen wordt gezocht, acht hij niet juist. Andere factoren zijn veel belangrijker.
Namens de Onderwijsraad,
dr. J.M.G. Leune, voorzitter).
(mr. drs. H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris)
