36 Emplacement Onnen is weer schoon

Inhoud #2

14

22

26

36

14 Dossier: Integraal handhaven Integraal handhaven gaat niet vanzelf. Er zijn vele initiatieven en minstens zoveel obstakels. Hoe ver ga je bijvoorbeeld met het onderbrengen van handhavingstaken bij één persoon en één afdeling. Wat zijn de nadelen als al het toezicht in één hand komt. HandHaving zet de ervaringen met integraal toezicht op een rij.

22 Oud papier hier In Ghana is oud papier geld waard. Deze handel is lucratief geniet om containers vol papier te verschepen van Amsterdam naar Afrika. Op een regenachtige zaterdag controleert de VROM-Inspectie in de Amsterdamse haven wat er nog meer geschikt is voor (illegale) export. „Als je tegen een container schopt, hoor je snel genoeg of er wat in zit.”

26 Niet overal op letten Het huidige kabinet wil minder regels en minder administratieve lasten voor burgers en bedrijven. Minister Sybilla Dekker en staatssecretaris milieu Pieter van Geel zetten dan ook eendrachtig het mes in de VROM-regelgeving. De politiek vraagt daarbij om een trendbeuk in de handhaving. „Liever geen gedetailleerde bemoeienis van de overheid.”

36 Emplacement Onnen is weer schoon In Nederland rijden talloze locomotieven die flink olie lekken. Veel emplacementen en stations zijn daardoor zelfs op het oog duidelijk verontreinigd. Het spoorwegemplacement in het Groningse Onnen ziet er inmiddels wel brandschoon uit. Daar waren wel een paar dwangsommen voor nodig.

En verder Journaal Digitaal handhaven Come back ’Werk in uitvoering’ Toezicht glastuinbouw

4 10 12 19

Succes voor GOA’s in Leiden Hoe integer zijn we zelf? Specialist Jurisprudentie

30 32 35 38

De Inspectie van Jan de Jong Beschermd: zeehond Len Munnik

40 43 44

Colofon Hoofdredacteur Paul van Nunen Redactieraad Jo Gerardu, Koen Kolodziej, Gert Langenbarg, Paul van Nunen, Hans Oosterhof, Monique Smeets, Hans de Ruiter Redactie-adres Postbus 270, 2700 AG Zoetermeer tel. 079-360 12 34, fax 079-360 12 30 e-mail: [email protected] Commissie van advies Voorzitter: Egon Snelders, Anton Taks, Jolanda Roelofs (VROM-Inspectie), Jan-Willem

Bekkers (Apeldoorn), Berry Campagne (prov. Utrecht) Louis Steens (AID), Arie de Wit (Politie Instituut Verkeer en Milieu), Rob te Wierik (SEPH Twente), Freerk Jan Medendorp (politie IJsseland), Annemiek Jetten (Hoogheemraadschap West-Brabant), Jaap Rus (IVW), Wilma Speller-Boone (Justitie) Advertenties Tariefkaart op aanvraag. tel. 079-360 12 32, fax 079-360 12 30 of via www.bladenmakers.nl Abonnementen € 40,- per jaar, incl. 6% BTW Ambtenaren en bestuurders die van overheidswege betrokken zijn bij de uitvoering en handhaving ontvangen HandHaving op aanvraag kosteloos.

Aanvragen van abonnementen, adreswijzigingen en opzeggingen: www.vrom.nl/handhaving. Productie Format Bladenmakers, Zoetermeer Vormgeving Zuiderlicht, Maastricht Druk ACI Offsetdrukkerij, Amsterdam De in dit blad weergegeven meningen weerspiegelen niet noodzakelijkerwijs de opvattingen van de bewindslieden van VROM.

ISSN 1381-8767

3

HandHaving 2004 #2

Uitgever Ministerie van VROM

Journaal Varkens verlaten de eerste verdieping van vleesvarkensbedrijf Knorhof in Buren. Dit grootschalige bedrijf veroorzaakt stankoverlast en is al jaren in een juridische strijd verwikkeld met omwonenden en overheid. De eigenaar moet het aantal varkens van 13.000 terugbrengen tot 8.000. Eerder dwong de gemeente al verwijdering van varkens af. Vlak voordat de provincie de eerste 200 varkens in februari wilde laten afvoeren naar de slacht, verhuisde de eigenaar zelf dat aantal binnen het bedrijf. Begin maart mochten er niet meer dieren aanwezig zijn, dan in de milieuvergunning uit 1996 staat. Foto: ANP

Een accountantskantoor in Tilburg is akkoord gegaan met een transactievoorstel van het Openbaar Ministerie (OM) in Rotterdam. Het kantoor betaalt € 50.000,- en wordt niet verder vervolgd in zijn aandeel in een omvangrijke mestfraudezaak. Het bedrijf betaalt tevens € 150.000,- ter compensatie van de wederrechtelijke inkomsten die het kreeg uit adviezen en ondersteuning aan frauderende boeren. Het OM heeft het kantoor een transactie aangeboden omdat het bedrijf zich heeft ingespannen een eind te maken aan de verboden constructie. Verantwoordelijke personen binnen het bedrijf zijn ontslagen. Het accountkantoor adviseerde in een schijnconstructie waardoor agrariërs de meststoffenwetgeving konden omzeilen. De boeren konden daardoor meer dieren houden dan was toegestaan. De truc was dat veeteeltbedrijven of pluim-

veehouders op papier gebruik maakten van grondgebonden mestproductierechten van akkerbouwers. Zij ontvingen daarvoor een financiële vergoeding. Door de constructie konden de (pluim)veehouders een overproductie van fosfaat realiseren van ruim 350.000 kilo. De Algemene Inspectiedienst ontdekte de mestfraude in 1999 bij een aantal agrarische bedrijven op GoereeOverflakkee, Zuid-Holland. Een dezer dagen wordt een aantal zaken in hoger

Boetes en vrijspraak voor afwijkingen in oliejournaals

HandHaving 2004 #2

In Middelburg vonden in november 2003 drie proefprocessen plaats. Drie kapiteins van buitenlandse schepen hadden een oliejournaal getoond waarop de vermelde hoeveelheden sludge en bilgewater niet overeenkwamen met de feitelijk aanwezige hoeveelheden. Volgens de Kustwacht waren de documenten valselijk opgemaakt. Twee kapiteins werden tot een boete 1.000,- voorwaardelijk veroordeeld. De derde kapitein werd vrijgesproken.

4

De vrijspraak van de derde kapitein komt doordat de verbalisant niet aan de kapitein had gevraagd of het oliejournaal conform de waarheid en de feitelijke situatie was ingevuld. Na die vraag had de kapitein de gelegenheid moeten krijgen om het oliejournaal aan te passen. Door dit aan de kapitein te vragen krijgt het oliejournaal

een officiële status van een document waaruit ‘enig recht’ kan blijken en wordt deze status tevens geactualiseerd. De peilingen van enkele dagen oud kunnen namelijk wel kloppen, maar de opsporingsambtenaren moeten de huidige situatie weten voor het lozingsonderzoek, aldus de rechtbank. Eventueel kan de kapitein

beroep behandeld bij het gerechtshof in Den Haag. Landelijk onderzoek Naar aanleiding van deze zaak is een groot landelijk onderzoek gestart. Daaruit zijn nieuwe zaken voortgekomen. Aan 42 verdachten werd destijds een transactie aangeboden. Het ging hier om relatief geringe overschrijdingen van de fosfaatproductie. Het totaalbedrag van de transacties was ruim € 400.000,-. 35 Bedrijven hebben niet betaald en zijn worden gedagvaard voor de economische politierechter. Vijf verdachten moeten zich voor de meervoudige kamer verantwoorden wegen overschrijdingen tot 110.000 kilo. Dertien zaken zijn geseponeerd.

de gelegenheid gegeven worden om de juistheid van zijn oliejournaal te verifiëren. Opsporingsambtenaren zijn er namelijk niet om fouten in het oliejournaal te vinden maar om illegale lozingen op te sporen, oordeelde de rechter. Het oliejournaal vormt daarbij een belangrijk hulpmiddel. Afwijkingen van meer dan 10 à 20% zijn grond voor verbaliseren. De kapitein moet dan dus wel nadrukkelijk gevraagd zijn of het oliejournaal naar waarheid is ingevuld.

Ammoniaklek Commentaar: kost geld Zó handhaven wij in Brabant Een bedrijf op Goeree-Overflakkee dat landbouwproducten teelt en verhandelt, is in januari 2004 vanwege een defecte koelinstallatie veroordeeld tot een boete van 10.000,-. De directie van het bedrijf heeft ten tijde van het ongeval verzuimd direct maatregelen te treffen en het defect te melden bij het bevoegd gezag. Na een melding van een sterke ammoniaklucht, nam een medewerker van de brandweer polshoogte. Metingen wezen op een ammoniaklekkage in de koelinstallatie. Ammoniak in gasvorm is zeer schadelijk voor de gezondheid. Uit onderzoek van de milieupolitie, de regionale milieudienst en de brandweer bleek dat een medewerker het lek eerder had gemeld aan de directie. Die had de situatie niet goed ingeschat en pas enkele dagen later besloten om melding van het voorval te doen. In de tussenliggende drie dagen is kennelijk een flinke hoeveelheid ammoniak in de buitenlucht terecht gekomen. Mede dankzij een gunstige windrichting heeft dit geen gevaar voor de directe omgeving opgeleverd. Nadere inlichtingen: Mario W. Lere, Milieupolitie Rotterdam Rijnmond, tel. 010 - 274 62 31

Snel en duidelijk. Dat is het motto van de handhavingstrategie ‘Zó handhaven wij in Brabant’, die vanaf dit jaar in de provincie Noord-Brabant geldt. Alle bij milieuhandhaving betrokken instanties – provincies, gemeenten, waterschappen, politie en justitie – hanteren deze strategie in hun dagelijkse activiteiten. Het doel is een meer eenduidige en snellere aanpak van milieuovertredingen. De strategie voorziet ook in een intensievere gezamenlijke aanpak door partijen bij een ernstige overtreding. Daarnaast worden overtredingen sneller ongedaan gemaakt dan nu het geval is. Voor drie soorten overtredingen kent de strategie een eigen aanpak. Bij acuut gevaar wordt direct bestuursrechtelijk en strafrechtelijk opgetreden. Dit kan betekenen dat bedrijfsactiviteiten direct worden stilgelegd. In deze gevallen maakt de politie een proces-verbaal op. Bij de tweede soort gaat het om onomkeerbare milieuschade of de malafide instelling van de overtreder, herhaling of berekend gedrag. Dan wordt voortvarend bestuurlijk opgetreden met behulp van dwangsommen of het ongedaan maken van de overtreding op kosten van de overtreder. Ook hier gaat het weer gepaard met een proces-verbaal van de politie. Alle andere overtredingen worden afgehandeld op de gebruikelijke manier waarbij de overtreder de mogelijkheid heeft de overtreding weg te nemen. Gebeurt dit niet dan volgen proces-verbaal, dwangsom of het op kosten van de overtreder ongedaan maken van de overtreding. We passen de strategie nu al toe voor overtredingen op het terrein van oppervlaktewater, milieu en afval. In een later stadium volgen overtredingen van de bouwregelgeving en ruimtelijke ordening, zoals strijdigheid met bestemmingsplannen. Niet alleen bedrijven en particulieren zullen merken dat we in Brabant gezamenlijk en eenduidig gaan optreden. Overheden die overtredingen begaan krijgen te maken met dezelfde aanpak. Ook dan moet het ‘afspraak is afspraak’ gelden. Samenwerking en uniformiteit staan dus centraal in onze aanpak. Voorwaarde is steeds dat alle partners er hun voordeel mee doen en dat ook zo zien. Uiteindelijk is het allemaal bedoeld om de handhaving effectiever te maken, de naleving van regelgeving groter en de rechtsgelijkheid en geloofwaardigheid van de overheid sterker.

Lambert Verheijen Gedeputeerde voor milieu, water en natuur in de provincie Noord-Brabant

Nadere inlichtingen: KLPD dienst waterpolitie, tel. 0118 - 45 12 10

5

HandHaving 2004 #2

Mestfraude wordt niet vervolgd

De formeel illegale bungalows aan de Wijde Aa. Foto: Henriëtte Guest

Hoe is het toch met... De olietanks in Midden-Holland

HandHaving 2004 #2

Bij controles van de Politie Hollands Midden en de Milieudienst MiddenHolland bleek dat de eigenaren van de tanks vaak geen vergunning hadden of melding deden van de opslag. Weinig eigenaren voldeden aan de geldende voorschriften, zoals een vloeistofdichte lekbak met afdak, het aanbrengen van een inwendige coating en regelmatige keuring en inspectie van de tank. De veehouders moesten binnen een redelijke termijn een vergunning aanvragen of de tanks verwijderen. Om voor een vergunning in aanmerking te komen moest echter zoveel worden aangepast dat deze manier van opslag economisch eigenlijk niet meer rendabel was.

6

Een telefoontje naar Johan Companjen van milieudienst Midden-Holland leert dat er tien jaar geleden nauwelijks veehouders waren die een vergunning hebben aangevraagd. „Dat zag men niet zitten.” Maar de problemen in het gebied zijn anno 2004 opgelost. „De opslag van mest gebeurt nog niet in alle gevallen conform de wet, maar zulke rare methoden als de opslag in olietanks zien we tegenwoordig niet meer. We hebben tien jaar geleden samen met de politie dit probleem aangepakt. Deze combinatie van bestuurlijk en strafrechtelijk handhaven heeft gewerkt. Als de opslag niet in orde was, moest de tank weg.” Eind 1995 waren de olietanks niet meer te vinden. Opslag in de regio gebeurt nu voornamelijk in vloeistofdichte bakken. De structurele problemen met mestopslag zijn voorbij, af en toe is er nog wel een klein incident. Companjen: „We hebben één vreemde situatie waarin mest is opgeslagen in een polyester boot. Die boot ligt op het land. Uiteraard bekijken we of deze opslag wel aan de regels voldoet. Zo niet, dan treden we op.”

De promotie website van Resort De Wijde Aa maakt er begin maart nog geen melding van, maar het is toch echt een feit. De 74 vakantiewoningen langs de Wijde Aa in Alkemade zijn gebouwd in strijd met het bestemmingsplan.

Knelpunten flora en fauna gezocht De vereniging Politie Dieren- en Milieubescherming houdt op 27 oktober een themadag over knelpunten in de handhaving van de Flora- en faunawet. Doel van de dag is werkbare oplossingen aan te dragen voor problemen waar vergunningverleners, handhavers en toezichthouders in de praktijk tegenaan lopen. Daarom vraagt de vereniging voor 1 mei hiaten en knelpunten uit de huidige wet aan te dragen. Om gericht te kunnen werken wordt deze dag alleen aandacht besteed aan inheemse soorten. CITES komt dus niet aan bod. Aanmelden voor de themadag of het lidmaatschap is mogelijk bij PDM, Sparrenlaan 26, 7642 VC Wierden. Voorbeelden van hiaten en praktische problemen sturen/mailen naar: Secretariaat werkgroep regelgeving PDM Dhr. D. Verkade, Stokroosweide 14, 3448 ZG Woerden, [email protected]

De projectontwikkelaar kreeg in 2001 een bouwvergunning voor de zomerhuizen langs de Wijde Aa, een uitloper van de recreatieplas Braassemermeer. Inmiddels is een groot deel van de huizen gebouwd en verkocht. De zomerhuizen staan globaal daar waar de kostbare HSL-tunnel wordt gerealiseerd, juist om het Groene Hart te sparen. De Vereniging Veenderpolder en Wijde Aa diende bezwaar in tegen de bouwvergunning. In een eerdere procedure had de rechtbank deze vereniging al in het gelijk gesteld. De gemeente en de projectontwikkelaar vochten de beslissing tevergeefs aan bij de Raad van State. Verschrijving De uitspraak dat de zomerhuizen illegaal zijn is extra pijnlijk voor de gemeente omdat een verschrijving in het bestemmingsplan heeft meegespeeld bij het verlenen van de bouwvergunning. Over deze verschrijving lagen de gemeente en de projectontwikkelaar eerder in de clinch. De gemeente wilde in eerste instantie het bestemmingsplan wijzigen. De rechter gaf de projectontwikkelaar echter gelijk. Beide partijen gingen er daarna vanuit dat de bouwvergunning was verleend. De verschrijving betreft het ontbreken van een verwijzing naar de aanduiding op de plankaart in een planartikel. Het artikel is daarmee voor dit perceel ‘zinledig’, aldus de Raad van State. Jurisprudentie van

de Raad van State bepaalt dat, bij onverenigbaarheid van aanduidingen, planvoorschriften voorgaan op plankaartaanduidingen In de planvoorschriften van het bestemmingsplan is aangegeven welke vormen van verblijfsrecreatie op het perceel passend/ toelaatbaar zijn. In een bijbehorend tabel staat letterlijk dat in ‘agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden’ zomerhuizen niet zijn toegestaan. Een uitzondering wordt gemaakt voor vakantiehuizen die er al staan op het moment van ter inzage leggen van het bestemmingsplan.

De afdeling bestuursrechtspraak constateert echter dat er toen op het perceel geen zomerhuizen stonden. De Raad van State verwerpt de redenering van de gemeente dat zonder de verschrijving het perceel voor een deel bebouwd had mogen worden. Op het moment van ter inzage leggen stonden er immers geen zomerwoningen. Of de natuurvereniging en VROMInspectie, de tweede bezwaarmakende partij, naar de rechter stappen om sloop van de bungalows af te dwingen is niet bekend.

Cijfers en Trends Uit een onderzoek van de Evaluatiecommissie Wet milieubeleid blijkt een capaciteitstekort bij gemeenten. Aan het actualiseren van vergunningen komt men niet meer toe. Als het doel van de professionalisering van de milieuhandhaving als het ‘ideale scenario’ geldt, dan bedraagt het capaciteitstekort 30 tot 50% op een totaal van 1600 mensjaren. Door de lat minder hoog te leggen – bijvoorbeeld geen Alara-beginsel (as low as reasonable achievable) – ontstaat het ‘doelmatige scenario’. Nog steeds met een tekort van 20 tot 30%. Gaat het slechts om de VOGM/VRV-norm, dan is het tekort 5 tot 10%. De onderzoekers merken op dat deze norm verouderd is.

© MediagraphiX, Bron: Capaciteit voor de uitvoering van de milieuregelgeving (ECWM 2003/20) www.ecwm.nl

7

HandHaving 2004 #2

In de regio Midden-Holland bleek het mestoverschot tien jaar geleden tot vindingrijkheid te leiden bij de veehouders. Door de verscherping van de regels voor het uitrijden van mest zagen agrariërs zich genoodzaakt om hun mest op te slaan in oude olietanks in de polder. In november 1994 berichtte HandHaving over deze kwestie. De olietanks waren niet geschikt voor opslag en de kans op lekkage was groot.

Illegale zomerhuizen in Groene Hart

De ochtend na de brand in het magazijn van Vredestein. Foto: ANP

Ingezonden Veiligheid in de hand

Toezicht bandenfabriek Vredestein onvoldoende

In 2002 heb ik als handhaver/vergunningverlener met de nieuwe veiligheidsverpakking voor vuurwerk kennis gemaakt. De met dikke staalband omwikkelde verpakkingen bestaande uit dozen, kooien, isolatiemateriaal, brandwerend doek en de bijlage(n). Ik was van mening dat de wetgever dat voor het jaar 2003 wel zou aanpassen. Het was immers vast een proefverpakking die natuurlijk nog zou worden geëvalueerd. Zeker toen ook nog eens bleek dat een aantal Chinezen asbest in de veiligheidsverpakkingen had verwerkt. Niets is echter minder waar. De verpakkingswijze is nog identiek, met uitzondering van het asbest Ook dit jaar heb ik de bijlage weer aangetroffen bij een aantal verpakkingen. Ik heb het over de interessante zakjes hulpmiddelen die de Chinezen erbij doen om ons Hollanders op een veilige en verantwoorde wijze het o zo gevaarlijke vuurwerk te kunnen laten uitpakken. Wat tref ik aan? Een plastic zakje met daarin een setje witte katoenen veiligheidshandschoenen en een metaalschaar met rode, groene of zwarte handvatten (zie foto bovenin deze pagina). De schaar is er in drie uitvoeringen: een kleine, een middelgrote en een grote. Het is de bedoeling dat we de veiligheidshandschoenen aantrekken en met de schaar de ijzeren verpakkingsbanden verwijderen. Door de veiligheidshandschoenen kan het losgeknipte bandijzer dan niet in onze handen snijden. Op zich een goede veiligheidsgedachte. De handschoenen zijn echter uitgevoerd in slecht genaaid flinterdun katoen en de maatstelling is puur Chinees. Dat houdt in dat wij Hollanders onze handen niet in de handschoenen krijgen zonder deze volledig uit te

scheuren. De metaalscharen zijn daarnaast van een dusdanige ’Taiwan-kwaliteit’ dat de constructie al verbuigt als je hem, met de door een gescheurde handschoen bedekte hand, vastpakt. Kortom, de fabrikanten menen hier een bijdrage te kunnen leveren aan onze veiligheidswoede. Of moeten we het meer zien als een komische verwijzing naar onze belachelijke verpakkingsgedachte. Want laten we wel wezen, was het allemaal zo onveilig en is het nu veel veiliger geworden? Ik ben van mening dat de huidige verpakkingeisen voor vuurwerk hun doel volledig voorbijstreven en dat we binnen Europa weer eens uniek zijn op het vlak van tolereren en niet tolereren. Daarnaast vind ik dat de huidige door VROM verzonnen verpakkingswijze een negatieve bijdrage levert aan het afvalprobleem en haaks staat op alle afspraken en convenanten die de overheid op dat gebied met de verpakkingsindustrie heeft gemaakt. Voorts is het zo dat als ik vier à vijf enorme afvalstromen binnen de bedrijven zie die nu noodgedwongen ontstaan, dit volledig indruist tegen het terugdringen van afval. De gedwongen opslag van de bergen kooitjes en andere afvalstoffen her en der in de bedrijven maakt de werksituatie er vervolgens ook niet overzichtelijker op en dus zal ook de veiligheid juist minder worden. Kortom overheid evalueer uw veiligheid- en inpakwoede en kijk ook eens naar andere EU-landen. Is het in de ons omringende landen zoals België, Duitsland, Frankrijk en Oostenrijk nou echt zoveel gevaarlijker? Bram Mansveld, Team Milieu Zoetermeer

Vuurwerk via Hamburg Nu de controles langs de Belgische grens op illegaal vuurwerk zijn toegenomen, lijkt de import vanuit Duitsland flink toe te nemen. Die conclusie trekt de Unit Milieucriminaliteit van de KLPD in een analyse over vuurwerkcriminaliteit in de jaren 1998-2003. Uit de analyse blijkt dat er langs de Belgische grens steeds intensiever wordt gecontroleerd. Daar wordt ook vaak veel illegaal vuurwerk onderschept. Over de handel vanuit Duitsland is niet veel bekend, maar de KLPD-unit constateert wel een importgroei uit het oosten nadat de controles bij de zuidgrens toenamen. Vooral Hamburg blijkt favoriet als aanvoerhaven voor vuurwerk dat in Nederland wordt aangeboden. Analyse van de daders laat zien dat er bij vuurwerk vaak sprake is van georganiseerde criminaliteit. De recidive is hoog, waarschijnlijk omdat de winsten op de verkoop van illegaal knalgoed enorm zijn. Uit de analyse zijn ook dadergroepen naar voren gekomen die in de ogen van de politie als extra verdacht kunnen worden bestempeld. Aan deze risicogroepen zullen de regiokorpsen in het najaar extra aandacht schenken. Nadere inlichtingen: Unit Milieucriminaliteit, tel. 079 - 345 91 23

De bandenfabriek Vredestein heeft het grondstoffenmagazijn dat in augustus 2003 afbrandde, vele jaren in gebruik gehad zonder volledig aan de geldende milieu- en veiligheidseisen te voldoen. Dat blijkt uit een onderzoek van de VROM-Inspectie. Tussen 1991 en het moment van de brand wisselde de verantwoordelijkheid tussen de gemeente Enschede en de provincie Overijssel. Deze wisselingen hebben het toezicht geen goed gedaan. Ten tijde van de brand was de provincie Overijssel het bevoegd gezag. De VROM-Inspectie zegt dat maatregelen voor de opslag van gevaarlijke stoffen in emballage te laat zijn toegepast. Deze maatregelen staan in de circulaire CPR 15-2 die begin jaren negentig is rondgestuurd aan provincies en gemeenten. Uiterlijk 1995 hadden opslagplaatsen moeten worden aangepast op het gebied van branddetectie, preventiemaatregelen, bluswateropvang en register. Nieuwbouw Geadviseerd wordt de nieuwbouw van Vredestein opnieuw te toetsen aan de CPR 15-2 richtlijn op basis van de volledige productinformatiekaarten. De productinformatiekaarten uit het vorige magazijn waren niet in orde. Tweede-Kamerlid Diederik Samson (PvdA) heeft Kamervragen gesteld over de brand. Hij wil weten of de VROM-Inspectie heeft gefaald bij de controle op het overschrijden van de implementatietermijn van de CPR-152 (model voor risico-evaluatie). Het Twenthekanaal raakte ernstig veront-

reinigd door de grote hoeveelheid bluswater die met verontreinigende stoffen in het kanaal stroomde. De vraag is echter of een bluswateropvang van voldoende capaciteit was geweest. Bij het blussen van de brand kwam 5500 kubieke meter bluswater vrij.

Top-10 groen Na de top-10 milieudelicten grijs is er nu ook een top-10 voor groen milieudelicten: 1 een dier verzorging onthouden 2 vissen zonder vergunning of akte 3 vissen met levend aas 4 uitsteken, snijden, vernielen en beschadigen van beschermde planten/struiken 5 verstoren, beschadigen en vernielen van nesten, holen etc. 6 vergiftigen van roofvogels 7 handelen in strijd met Cites-bepalingen 8 het zoeken en rapen van eieren 9 loslopende dieren die andere beesten doden. 10 in een beschermd natuurmonument handelingen verrichten die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon etc. De werkgroep CIP (coöperatie informatiemanagement politie) ontwikkelt voor elk delict een standaard procesverbaal.

Kort Het Centrum voor Milieurecht van de Universiteit van Amsterdam geeft vanaf 3 juni 2004 de postacademische zomercursus ‘Milieurecht voor niet-juristen’. Prijs € 1400,-. Informatie: tel. 020 - 525 30 75. Bedrijven kunnen sinds 1 januari 2004 hun milieujaarverslag of voortgangsrapportage elektronisch inleveren bij het bevoegd gezag. Jaarlijks hoeven alleen afwijkingen te worden ingevuld. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State begint een project waarin wordt onderzocht of mediaton ook effectief is bij bestuursrechtelijke procedures. De Vereniging van Milieurecht heeft een bundel uitgebracht over Handhaving van Milieurecht vanuit Europees perspectief. Met name de onontgonnen strafrechtelijke kant is bekeken. Biezeveld, G.A. e.a.: Handhaving van milieurecht vanuit Europees perspectief, Boom Juridische Uitgevers, ISBN 90-5454-409-0 Vide, de beroepsvereniging voor toezichthouders, inspecteurs, handhavers en evaluatoren houdt donderdag 8 april in Maarssen haar jaarcongres ‘toezicht onder druk, druk door toezicht’. Informatie: www.videnet.nl De VROM-Inspectie heeft alle bedrijven die vallen onder het Besluit Risico Zware Ongevallen op een rij gezet. Van 215 bedrijven onder gemeentelijk gezag en van 46 onder provinciaal gezag, is onvoldoende duidelijkheid over de strekking van de Brzo-plicht. Dat komt door de complexiteit van de regelgeving en de identificatie en toetsing van een aantal Brzo-aspecten. 9

HandHaving 2004 #2

HandHaving 2004 #2

8

De speciale handschoenen en de metaalschaar voor het ’veilig’ openen van vuurwerkverpakkingen. Foto: Bram Mansveld.

Auke de Ridder: „Met behulp van je GPS kun je gemakkelijk precies de goeie plek aan het bevoegd gezag doorgeven.”

HandHaving 2004 #2

Het buitengebied verloedert, het toezicht laat te wensen over. Daarom hebben elf Gelderse handhavingsorganisaties hun krachten gebundeld in het proefproject “BuitenGewoon Beter”. Toezichthouders van verschillende instanties trekken gewapend met een palmtop het veld in en kijken verder dan hun eigen takenpakket. Een centrale helpdesk bewaakt en registreert alle meldingen.

10

Sinds februari 2003 werken negentien toezichthouders van ondermeer politie, AID, waterschappen, natuurbeschermingsorganisaties provincie en de gemeenten Apeldoorn, Ermelo en Nunspeet in het buitengebied samen. Uitgerust met ‘moderne communicatiemiddelen’ geven ze signalen van illegale vuilstort, watervervuiling, houtkap en andere onrechtmatigheden in het proefgebied – een agrarische enclave met een stuk bosgebied – snel en simpel aan elkaar door. De Stuurgroep Handhaven op Niveau steunt het project met € 45.000,-. Dit jaar wordt de proef uitgebreid naar de hele Veluwe, met achttien gemeenten. Daarna wil de Stuurgroep Handhaven op Niveau invoering op landelijk schaal. De deelnemers kregen een palmtop in bruikleen ter grootte van een agenda, evenals een GPS-verbinding ter grootte van een medicijndoosje en een wap-telefoon, waarmee ze verbinding kunnen leggen met de satelliet. Het hele setje past gemakkelijk in de jaszak.

Elkaars ogen en oren „Ik heb het gisteren nog gebruikt”, zegt Auke de Ridder van Waterschap De Veluwe. „Ik liep door een weiland waar een accu gedumpt was. Met behulp van je GPS kun je dan gemakkelijk precies de goeie plek aan het bevoegd gezag doorgeven. Anders zou je misschien niet de moeite nemen om over zoiets te gaan bellen. Ik vind het een nuttig systeem.” Omgekeerd kreeg hij ook wel eens goeie tips van collega-handhavers. „Zo zag de politie in de vogelpesttijd een partij kippenmest achter de kazerne bij Nunspeet. Daar kan afvalwater uit lekken waardoor de vogelpest zich zou kunnen verspreiden. Als waterschapsman kom je niet zo gauw bij zo’n kazerne langs.” „Handhavers kunnen voor elkaar als ogen en oren dienen,” zegt projectleider Rien Goedhart van de provincie Gelderland. „Daarmee vergroot je de efficiency behoorlijk. Als het bevoegd gezag na drie werkdagen nog niets met zo’n melding heeft gedaan, wordt

hij gebeld door het Milieu Klachten Informatie Centrum. Dat is de centrale helpdesk die alle meldingen registreert en volgt. Voor verbetering vatbaar In de palmtop zitten topografische kaarten en luchtfoto’s van het gebied. Een digitale camera ontbreekt nog. Inmiddels worden ook vergunningsinformatie, bestemmingsplankaarten en perceeleigenaren in de palmtop ondergebracht. De deelnemers zouden verder graag beschikken over informatie van de Rijksdienst voor het Wegverkeer. „Het systeem is nog in opbouw, maar het heeft absoluut toekomst”, oordeelt wijkagent B. Poolman uit Uddel en Hoog-Soeren. „Soms mis je kadastrale gegevens die je graag in het veld beschikbaar had gehad, zoals de naam van de eigenaar van een bosperceel of een perceel bouw- of weiland.” Bovendien zou Poolman graag zien dat het systeem gebruikersvriendelijker wordt zodat hij relevante meldingen die hij voor zijn eigen werkgever in het computersysteem invoert met één druk op de knop automatisch kan doorspelen naar het project. „Nu moet dat registreren dubbelop en als je het druk hebt schiet dat project

Loslopende honden Er is proefgedraaid in een gebied van 9000 hectare. „Bij verdere uitbreiding van het gebied zal de capaciteit van de palmtop tekort gaan schieten”, verwacht Goedhart. „Misschien gaan we straks een internetverbinding aanbieden zodat veldmedewerkers bijvoorbeeld topografische informatie en andere digitaal beschikbare informatie op het Provinciehuis kunnen raadplegen.” Lastig is dat veel bestemmingsplannen nog niet digitaal beschikbaar zijn. Volgens Auke de Ridder van Waterschap de Veluwe zou een internetverbinding in het veld met name bij calamiteiten een uitkomst zijn. „Dan kun je bijvoorbeeld van gevaarlijke stoffen snel opzoeken wat hun eigenschappen zijn.” Tussen 12 februari en 1 augustus 2003 hebben de 19 deelnemers samen 112

overtredingen gemeld, waarvan 40 in de maand april. Daarna werden het er elke maand minder. Van tevoren was uit de losse pols ingeschat dat het er gemiddeld 20 per dag zouden zijn, maar dat bleek dus niet realistisch. Bovenaan de toptien stonden loslopende honden in natuurgebieden (26 x), illegale bouwsels (10 x) en illegale vuilstort (7 x). Of het aantal meldingen groter was dan in andere jaren valt niet te zeggen omdat een ’nulmeting’ ontbreekt. Tachtig procent van de meldingen werd door de toezichthouder zelf afgehandeld, twintig procent van de overtredingen werd aan een collega doorgegeven. Zo gaven gemeenten bijvoorbeeld het illegaal uitrijden van mest en illegale vuilstorten door, terwijl de politie overtredingen van de Boswet en de Wet milieubeheer rapporteerde. Netwerk opbouwen Een belangrijk onderdeel van het project was het opbouwen van een netwerk van samenwerkende handhavers. De negentien toezichthouders kwamen regelmatig bijeen. Goedhart: „Men krijgt begrip voor elkaars problemen en dat verlaagt de drempel om elkaar te bellen. Ze kregen ook voortdurend informatie over wat er met hun meldingen was gebeurd en dat stimuleert het ‘kijken voor elkaar’.” Vroeger registreerde iedereen de overtredingen alleen op zijn eigen terrein. Er ontstaat sneller een compleet beeld als niet alleen boswachters maar bijvoorbeeld waterschapsmensen dezelfde overtredingen gezamenlijk registreren – ook al vallen ze buiten hun

eigen takenpakket. Het registreren kan ertoe bijdragen dat brandhaarden van overtredingen, zoals illegale afvalstort of illegale kap beter in kaart worden gebracht en grafisch worden vastgelegd. Daarop kan men dan eventueel nieuw beleid ontwikkelen. Wordt er bijvoorbeeld gesignaleerd dat in een gebied met aanlijnplicht toch veel honden loslopen die het wild in het kwetsbare natuurgebied kunnen verstoren, dan zou men kunnen overwegen om het aanlijngebod te vervangen door een hondenverbod. Goedhart: „Met de nieuwe apparatuur verloopt dat registreren gemakkelijker en dat kan voor beleidsmakers aanleiding zijn om in te grijpen.” Nadere inlichtingen: Rien Goedhart, provincie Gelderland, tel. 026 - 359 98 24; B. Poolman, politie Uddel en HoogSoeren, tel. 055 - 548 25 00; Auke de Ridder, Waterschap De Veluwe, tel. 055 - 527 21 91 Tekst: Marion de Boo Foto: Hans Prinsen

11

HandHaving 2004 #2

Palmtop bevordert breed blikveld in Gelderland

erbij in. Als het systeem gebruikersvriendelijker wordt, zullen handhavers het ook meer gaan gebruiken.” Overigens kreeg Poolman diverse nuttige meldingen van collega-toezichthouders binnen en omgekeerd speelde hij zaken door naar de provincie en anderen. „Sommige deelnemers kende ik al, bij anderen had ik nog weinig in de keuken gekeken. Ik zie als wijkagent bijvoorbeeld veel bouwactiviteiten op afgelegen percelen die misschien interessant zijn voor Bouwen Woningtoezicht bij de gemeente Apeldoorn. Ik kom als wijkagent meer in het veld dan die ambtenaren en ik heb mijn netwerk. Dan is het nuttig om eens door hun bril te kijken en dingen door te geven.”

precies sinds de jaren tachtig was bereikt.” Daar werd onder meer een enquête gehouden die ook in 1986 was afgenomen. „Een eenvoudige voorloper van de professionele nulmeting van vorig jaar”, glimlacht Rus. Uit de enquête bleek bijvoorbeeld dat bij 50% van de betrokken organisaties voldoende handhavers in dienst waren om het werk goed te kunnen doen. In 1986 was dat nog 12%.

HandHaving 2004 #2

Drie keer werd een congrescentrum gevuld met ruim 1000 milieuhandhavers van rijksoverheid, provincies, politie, justitie, waterschappen en gemeenten. Onder de noemer ’Werk in Uitvoering’ werd in 1993, 1995 en 1997 een impuls gegeven aan beter toezicht en betere samenwerking. Na zeven jaar is deze befaamde handhavingsconferentie terug in Amsterdam. Onder een andere naam, met een breder fundament „Het is tijd de klokken gelijk te zetten.”

12

De Ministeries van Verkeer en Waterstaat en VROM, Unie van Waterschappen, Inter Provinciaal Overleg en de Vereniging Nederlandse Gemeenten hebben op 27 mei het RAI-congrescentrum afgehuurd om de professionalisering van de milieuhandhaving met praktijkvoorbeelden te ondersteunen en om de strategie voor de komende jaren met elkaar door te spreken. Dat gebeurde in 1993, 1995 en 1997 ook met de werkconferenties ’Werk in

Uitvoering’ en die hebben de milieuhandhaving in Nederland aanwijsbaar vooruit geholpen, vertellen Jaap Rus van de Inspectie Verkeer en Waterstaat en Jo Gerardu van de VROMInspectie. Gerardu en Rus startten in 1993 met de inmiddels befaamde werkconferenties om samenwerking in handhavingsland te realiseren en hebben het initiatief genomen voor de comeback in 2004. Nationale discussies over controle en toezicht op

milieubeleid waren begin jaren negentig nog nauwelijks aan de orde, vertelt Gerardu. „Men moest elkaar eigenlijk nog leren kennen, van elkaar weten waar men mee bezig was. Het blad HandHaving was in 1984 door VROM opgezet om medewerkers van alle betrokken bevoegde gezagen vakmatig te ondersteunen en vooral ook om van elkaar te leren. De werkconferentie in 1993 was het eerste ijkpunt om op bredere schaal te bespreken wat er nu

Ideeën opdoen Dat de werkconferentie op 27 mei 2004 voortborduurt op de strategie van de drie succesvolle voorgangers, maar toch geen ’Werk in Uitvoering’ is genoemd, heeft te maken met de veel bredere opzet. Gerardu: „Nu zijn het niet meer alleen Rijksinspecties die het voortouw nemen. Alle sleutelorganisaties in de professionalisering doen mee, net als bij het professionaliseringstraject. De werkconferentie gaat ook niet meer over de stand van de handhaving. Dat hoofdstuk hebben we gehad.” De stand van de milieuhandhaving is vorig jaar met de nulmeting bovendien ook met cijfers onderbouwd. De manifestatie op 27 mei is in de eerste plaats bedoeld om ideeën op te doen en ervaringen uit te wisselen. Rus: „Per 1 januari 2005 moeten alle milieuhandhavingsorganisaties aanwijsbaar veel beter handhaven. Dat wordt weer gemeten. Er resten nog maar negen maanden, maar tegelijkertijd worden mede vanwege die tijdsdruk prachtige initiatieven uitgevoerd zoals een slim monitoringsysteem in de Haarlemmermeer, een nalevingstrategie in Apeldoorn en

digitale hulpmiddelen in Gelderland.” Onder de naam ’Zo doen zij het’ zullen veel van die praktisch bruikbare voorbeelden worden gepresenteerd in de RAI. Daarnaast zijn er specifiek voor de toezichthouders workshops over omgaan met lastige mensen, gebruik en misbruik van publiciteit en het interpreteren van kentallen. Vooroordelen De werkconferentie heet ’Van ambitie naar resultaat’. Naast vakmatige informatie wordt er aandacht besteed aan bestuurlijke ambities, de maatschappelijke verantwoordelijkheid van overheden, de rol van het Openbaar Ministerie en de omgang met niet nalevende burgers of bedrijven (crimineel of overtreder). Rus en Gerardu wijzen bijvoorbeeld op de bekende vooroordelen van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavers over elkaar. „Justitie vindt dat bestuurders hun rug niet recht kunnen houden; bestuurders vinden dat het strafrecht wel grote woorden heeft maar weinig daden toont. Een overbodige discussie, want het maakt het toezicht niet beter. In de werkconferentie willen we proberen meer begrip voor elkaars positie te kweken en misschien lukt het ook nog om een paar oogkleppen weg te halen.” Nadere inlichtingen: www.vanambitienaarresultaat.nl Tekst: Hans Oosterhof Foto: Archief HandHaving

Aanmelden op website De conferentie ’Van ambitie naar resultaat’ wordt gehouden op donderdag 27 mei in het RAI-Congrescentrum van 9.30 tot 16.30 uur. Deelname kost € 45,-, incl. BTW. Er zijn 1000 plaatsen beschikbaar en dus geldt ’vol is vol’. Naast een plenaire programma zijn er 16 sessies. Het programma biedt ruimte om aan vier sessies deel te nemen. Aanmelden voor het congres is mogelijk via de website www.vanambitienaarresultaat.nl

13

HandHaving 2004 #2

Het is hoog tijd voor ’Werk in uitvoering’

Ook bestuurders Van meet af aan werden niet alleen uitvoerders uitgenodigd, maar bewust ook bestuurders. „Handhaving staat of valt met bestuurlijke ondersteuning. Juist om de wisselwerking tussen politiek en praktijk te stimuleren was Werk in Uitvoering ook nadrukkelijk voor vergunningverleners en bestuurders.” Op 12 april 1995 is er weer een enquête tijdens de werkconferentie. Die ging vooral over het afschaffen van de VOGM-ondersteuning van VROM aan gemeenten. De toenmalige milieuminister Margreeth de Boer hield de conferentiegangers toen voor dat er zonder extra rijkssubsidie ook stevig kan worden gehandhaafd. „Het milieu is te belangrijk in het gemeentebeleid om het aan het vrije spel der politieke partijen over te laten. Ik heb vertrouwen in u”, aldus De Boer. Dat vertrouwen werd niet breed gedragen, want bijna 80% van de conferentiedeelnemers voorspelde een achteruitgang. In het Congrescentrum in Utrecht

fulmineerde de Groningse commissaris van de koningin Hans Alders in 1997 tegen het gedoogbeleid. In het vervolg op de augustusbrief van de ministers van VROM, Verkeer en Waterstaat en Justitie werd de kiem gelegd voor de bestuursovereenkomsten en later de Servicepunten Handhaving.

Dossier: Integraal handhaven

Alles in één hand is geen sinecure

14

De vragen over integrale handhaving zijn talrijk, evenals de initiatieven. Hoe ver ga je bijvoorbeeld met het onderbrengen van handhavingstaken bij één persoon en één afdeling. Het onderwerp leeft, dat is duidelijk. Commerciële adviesbureaus zetten zit schrap om de inhoudelijke reorganisatie te begeleiden. Tijdens een studiedag Integrale Handhaving werd getoond hoe lastig integraal werken kan zijn. In de milieuvergunning is bijvoorbeeld een ander aantal brandblussers opgenomen dan in de gebruiksvergunning. Eigenlijk zou de milieuvergunning zich moeten beperken tot onderhoudsvoorschriften, maar vaak is dat niet zo. En als dat niet zo is, wie controleert dan eigenlijk of het juiste aantal brandblussers voorhanden is en of ze op tijd zijn gekeurd? De gemeente en brandweer voeren daarvoor in toenemende mate samen een controle uit. Of de ene instantie geeft het door aan de ander. Dat is een beetje integraal, hoewel niet efficiënt. Net als de waterkwaliteitsbeheerder die een checklist meeneemt

met ‘grijze’ aandachtspunten. Handiger is natuurlijk als grijze, groene, blauwe en rode handhaving in één hand zijn. Dit vergt nogal wat van de kennis en vaardigheid van de handhaver. En het raakt de kern van de bestuurlijke organisatie in Nederland. Handhavingsprogramma De grote promotor van integrale handhaving is de stuurgroep Handhaven op Niveau, ingesteld door het ministerie van Justitie. Integraal is volgens de stuurgroep: weet wat je handhavingstaken zijn, stem af met beleid en stel een handhavingsprogramma op. Bordelen en buitengebied, horeca en leerplicht: pak het op een eenduidige manier aan. Voor het ministerie van VROM is integraal toezicht vooral het vervlechten van de VROM wet- en regelgeving: wonen, ruimtelijke ordening en milieu. De zogeheten herijking van wetgeving sluit daarop aan. Streven naar één VROMvergunning en één VROM-loket. Alle gemeenteonderzoeken van de VROMInspectie zijn tegenwoordig integraal.

In één onderzoek worden zowel de gemeentelijke prestaties beoordeeld op het gebied van bouw- en woningtoezicht, het actualiseren van bestemmingsplannen, het verstrekken van bouwvergunningen en de controle van milieuvergunningen. Dat VROM aan kop ligt met het doorvoeren van integraal is mede te danken aan het traject professionalisering van de milieuhandhaving: de nulmeting. Een van de kwaliteitscriteria van de professionalisering is het scheiden van handhaving en vergunningverlening en het vastleggen van werkprocessen en prioriteiten in een handhavingsprogramma. Herindeling Een fusie of herindeling kan een handje helpen bij het bereiken van de ultieme integraliteit. De gemeente Leidschendam-Voorburg riep een afdeling handhaving in het leven waarvan het hoofd zelfs een veto heeft over wel of niet handhaafbare vergunningen. De gemeente Sluis is een recente samenvoeging van Oostburg en Sluis-Aardenburg. In de 25.000 inwoners tellende gemeente, komen alle hedendaagse handhavingsperikelen nu tegelijkertijd samen. Beide ‘oude’ gemeenten hadden een achterstand in handhaving. Beide kampten met een capaciteitsprobleem >>

15

HandHaving 2004 #2

HandHaving 2004 #2

Integraal handhaven gaat niet vanzelf. De lichtste variant is het ‘kijken voor elkaar’. De meest integrale variant is een medewerker van een afdeling handhaving die, volledig ontkokerd, alle voorkomende handhavingstaken uitvoert. Voorlopig blijkt afspraken maken over wie de brandblusapparaten telt al een hele opgave.

en hanteerden een piepsysteem. Controle werd in het verleden niet altijd tijdig uitgevoerd. Handhavingszaken werden administratief en juridisch niet gelijktijdig gevolgd. Na de organisatorische verandering door de fusie, is nu het afstemmen van de regels aan de beurt. Ronny Steijaert, sinds een aantal maanden beleidsmedewerker van de afdeling Juridische zaken en handhaving in Sluis, ziet dit alles op hem afkomen. In zijn zoektocht naar informatie had Steijaert veel contact met de gemeente Moerdijk, in 2001 beloond met de prijs voor het project Handhaven op Niveau, en gemeente Berkel en Rodenrijs. Via via kwam hij terecht bij de website van het ministerie van Justitie („Ik had dit overigens juist bij VROM verwacht.”). Daar vond hij na enig zoeken een inventarisatie van alle gemeentelijke handhavingstaken: 278 in totaal en ruwweg verdeeld naar hoofdstukken in begroting. „Dus goed bruikbaar in de gemeentelijke organisatie.” Steijaert: „In het handhavingsprogramma gaan we eerst de handhavingstaken van de nieuwe gemeente Sluis vaststellen. Gezien de financiën kunnen we niet alle handhavingstaken gelijktijdig op hetzelfde niveau uitvoeren. Er zal een weloverwogen keuze moeten worden gemaakt welke taken de hoogste prioriteit hebben en met de beschikbare middelen binnen een gestelde periode kunnen worden uitgevoerd. Het college van burgemeester en wethouders beslist daarover.”

16

Geen regisseur Het toekomstbeeld van Steijaert is een volwaardige cyclus: jaarprogramma met

verantwoorde keuzen, meetbare doelen en evaluatie. Maar voorlopig is hij bezig met het verbeterplan van de professionalisering milieuwethandhaving. Die datum van 1 januari 2005 is immers hard. „Dat verbeterplan staat model voor de andere kleursporen. Daarna gaan we werken aan een volwaardige interne integratie van die kleursporen.” Binnen de gemeente Sluis wordt nu voor een deel al integraal gewerkt. Als een van de zeven medewerkers – elk met een eigen specialisme – een overtreding signaleert, dan bespreekt die dat met desbetreffende collega. Een handhavingsregisseur is daarvoor niet nodig. „Dat is een voordeel van een kleinere gemeente. Daarnaast worden gezamenlijk controles uitgevoerd met (bijvoorbeeld) politie en waterschap.” Constante factor in de discussie over integrale handhaving is de noodzaak van bestuurlijke ondersteuning. Zo ook in Sluis. Daar is verantwoordelijk wethouder Wille nauw bij keuzes en uitvoering betrokken. Haarlem In Haarlem (147.000 inwoners) is Tom Bersee handhavingsregisseur. Hij is zelfs een van de initiatiefnemers van een kennisnetwerk. „Een handhavingsregisseur is aanjager, een coach. En een neutrale betrokkene die boven de partijen staat. In een overheidscultuur stellen partijen zich vaak als elkaars gelijke op. Niemand neemt het voortouw. Een regisseur doet dat wel, bijvoorbeeld door de vraag op te werpen hoe een hoger niveau in de handhaving kan worden gerealiseerd. Moet beleid en uitvoering gescheiden in de organisatie?

Of juist niet?” Haarlem heeft er voor gekozen dat niet te doen. Een nieuwe structuur opzetten kost ontzettend veel energie, is daar een belangrijk argument tegen scheiden. „Bovendien brengen twee strikt gescheiden afdelingen weer nieuwe coördinatieproblemen mee. Haarlem heeft gekozen vooral praktisch aan de slag te gaan met integrale handhaving.” Daarvoor heeft Bersee het handhavingsprogramma geschreven waarin de prioriteiten zijn opgenomen. Het programma maakt duidelijk dat handhaven geen eindstation is, maar deel uitmaakt van de beleidscyclus. Bersee: „Handhaving heeft echt een verbeterslag te maken. Kengetallen ontbreken, vaak is onduidelijk welke resultaten behaald moeten worden en hoe dat dan precies moet gebeuren.” Zonder de hele structuur om te gooien, valt veel te winnen met het stroomlijnen van handhavingstaken. Zo gaat Haarlem kijken naar het werk van de Haarlemse parkeerwachters, reinigingsagenten en groenopzichters. „Zonder deze groepen allemaal de pet van algemene handhaving op te zetten, zijn er wel taken over te nemen of te delen.” Autoverkoop In de gemeente is een aantal projecten uitgevoerd waarbij externe partners zijn betrokken. De verkoop van auto’s op verschillende plekken in de stad liep de spuigaten uit, vertelt Bersee. Politie, juristen van de gemeente, belastingsdienst, sociale recherche hebben vervolgens meegedaan om die bedrijvigheid te controleren. Rond de jaarwisseling zijn brandweer, politie en milieu samen

op pad gegaan bij horecabedrijven. Er zal een quick scan worden uitgevoerd op veiligheid in bedrijfsverzamelgebouwen en bij vestiging van nieuwe bedrijven gaan brandweer, bouwinspectie en milieu de zaken grondiger afstemmen. Een keer per maand houdt Bersee handhavingsoverleg waarbij externe partners ook aanschuiven. Voorheen werd daar een lange lijst knelpunten besproken, merendeels op het niveau van een individueel geval. Bersee vindt het een goed teken dat die lijst steeds korter wordt. „Met andere woorden: de betrokken partijen pakken zaken vaker zelf op.” Drenthe Sinds 1 januari 2004 kent de provincie Drenthe een productgroep Handhaving, gescheiden van vergunningverlening. Bert Gosselink, sectiecoördinator Water, Bodem en Groene Ruimte: „Alle 25 toezichthouders zitten nu bij elkaar. De voornaamste drijfveer was het willen scheiden van vergunningverlening en handhaving. Er zijn een aantal belangrijke neveneffecten. Een aparte productgroep Handhaving maakt de provinciale handhaving beter zichtbaar. Naarmate de disciplines gedeeld worden, krijgen de bedrijven minder vaak verschillende toezichthouders over de vloer. Ook is het eenvoudiger om met de hele club een cursus te volgen, zoals bijvoorbeeld ’Omgaan met agressie’. Als je ‘alleen’ als toezichthouder tussen vergunningverleners zit, is dat lastiger.” Specialisme behouden Onlangs is een toezichthouder in alge-

mene dienst aangenomen. Maar verdere uitruil van disciplines zal heel geleidelijk gaan, benadrukt Gosselink. „Er is bewust gekozen de specialismen te laten zoals ze zijn. In kleinschalige projecten leggen we wel dwarsverbanden. Drenthe had een tekort aan toezichthouders ontgrondingen. Tijdens controles keken de toezichthouders Wet milieubeheer daarom ook naar overlappende onderwerpen als de pompinstallatie.” Doordat specifieke kennis van ontgrondingen nodig bleek, vroegen de ‘milieu’mensen zelf om bijscholing. In Drenthe was de praktijk al om steekproefsgewijs ketentoezicht uit te voeren, bijvoorbeeld op bodemsaneringen. De toezichthouders afvalstort, bodemsanering en gevaarlijke transporten volgden grondstromen, van sanering tot stort. Analoog aan de productgroep vergunningverlening, willen de handhavers eind dit jaar het ISO-certificaat behalen. Een voorwaarde is het stroomlijnen van informatie binnen de productgroep. Nu zijn de verschillen ‘tussen automatisering en ordners’ nog te groot.” Flexteams Beginnen we met integraal toezicht vanuit beleid? Of vanuit de uitvoering? Op de eerdergenoemde studiedag over integrale handhaving kwamen twee voorbeelden ter sprake. Milieudienst Utrecht Zuid-Oost formeerde zonder nadere doelstelling ‘flexteams’. Dat zijn teams van wisselende samenstelling die een dag per week gezamenlijk controles uitvoeren, vooral op het gebied van de ruimtelijke ordening. Gevolg: een grote toename van signaleringen, en aanmer-

kelijk meer papierwerk. De gemeente Maastricht beschrijft juist eerst op papier alle veiligheidsregels waarmee de horeca te maken heeft. Vervolgens voeren een of twee mensen een integrale veiligheidscontrole uit. Dit voorkomt dat vier of wel vijf mensen achter elkaar bij de horeca over de vloer komen en dat er tegenstrijdige mededelingen worden gedaan. Inspraak Adriaan Schmitz van gemeente De Ronde Venen (34.000 inwoners) lichtte de selectie van prioriteiten in die gemeente toe. „De Ronde Venen kreeg het stevig te verduren van de VROMInspectie. We bakten helemaal niets van handhaving. Tijd voor een nieuwe aanpak.” De Ronde Venen heeft daar de inwoners actief bij betrokken. Eerst zijn 100 handhavingstaken geïnventariseerd, die de gemeente zelf terugbracht tot 50. Voorts volgde een bijeenkomst met bewoners, raadsleden en maatschappelijke groeperingen. Die hebben een avond bij elkaar gezeten en met stift en flip-over de 50 handhavingstaken bewerkt. Wat vonden zij wel en wat niet belangrijk. Wat bleek: alle vormen van veiligheid in de openbare ruimte scoren hoog. Verkeersveiligheid, zwerfvuil en brandveiligheid. Met die selectie gaan de ambtenaren aan de slag. De gemeenteraad heeft het eindoordeel. Schmitz vat het proces in De Ronde Venen op als met kleine stapjes vooruit en vooral letten op goede werkprocessen. Het Integrale Handhavingsprogramma komt ter inzage te liggen. >>

17

HandHaving 2004 #2

HandHaving 2004 #2

Het meest efficiënt is natuurlijk als grijze, groene, blauwe en rode handhaving in één hand zijn. Dit vergt nogal wat van de kennis en vaardigheid van de handhaver. De toezichthouder moet dan van veel wetten ook veel weten.

Milieudienst Utrecht Zuid-Oost formeerde ‘flexteams’. Deze zijn teams van wisselende samenstelling voeren een dag per week gezamenlijk controles uit.

Sinds begin dit jaar is de gebiedsgebonden handhaving van start gegaan. Binnen het oude team straattoezicht waren allerlei disciplines aanwezig. Deze schotten worden nu afgebroken. Bestuurlijk draagvlak Professioneel en integraal handhaven vergt veel van ambtenaren en bestuurders. Raadsleden in Zaanstad vonden de integrale, professionele aanpak prima. „Maar ook raadsleden hebben caravans in het buitengebied staan die daar eigenlijk niet horen”, merkte wethouder Kroesen droogjes op. Moet bij de ambtenaren handhaving door de aderen stromen, onvoorwaardelijke bestuurlijke steun is minstens zo belangrijk. Het project Integrale Handhaving in de vier Overijsselse gemeenten Hellendoorn, Tubbergen,

HandHaving 2004 #2

Horeca

18

Het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatie Centrum (WODC) onderzocht hoe integrale handhaving bij openbare inrichtingen als hotels, cafés en discotheken beter kan. Integraal blijkt in de meeste gevallen een lichte vorm van coördinatie en samenwerking. Veelal van ‘onderop’ ontwikkeld, waarbij incidenten en persoonlijke trekkers een belangrijke stimulans zijn. Uitgaande van het bottom-up model stellen de onderzoekers voor: • De horeca bij het beleid te betrekken. Dit werkt preventief. • Te werken volgens handhavingsprogramma’s waarin inzet capaciteit en bestuurlijke verantwoordelijkheid zijn opgenomen. • Samenwerking stimuleren tussen (maximaal drie) gemeentelijke afdelingen (Toezicht Openbare Ruimte, Bouwtoezicht en Milieutoezicht). Deze voeren gezamenlijke handhavingsacties uit voor specifieke objecten: kamerverhuurpanden, horeca-inrichtingen, seksinrichtingen. • Stimuleer één loket. De behoefte bij horecaondernemers aan uitleg is groot. • De gemeente treedt op als coördinator. De afstemming tussen landelijke diensten (Arbeidsinspectie, Keuringsdienst van Waren) onderling en tussen deze diensten en gemeenten is minimaal.

Oldenzaal en Twenterand heeft veel baat gehad bij de stuurgroep van burgemeesters, politie en brandweer. Deze stuurgroep is door de projectleiders Rob te Wierik (Seph Twente) en Vincent Rodijk (gemeente Hellendoorn) regelmatig ‘gevoed’ met kant-en-klare producten. Geen vage praat over missie of visie. Integraal handhaven betekent in deze vier gemeenten werken volgens een programma, samen met anderen. De Twentenaren kozen voor een rustige start. Alleen de taakvelden bouwen, milieu, APV/Afval en brandpreventie werden bij het project betrokken. De vier gemeenten hanteren een gelijke handhavingstrategie met dezelfde risicomatrix. De scheiding tussen vergunningverlening en handhaving is doorgevoerd. Ondanks bezuinigingen is wel geld beschikbaar voor extra handhavers. Achteraf bleek belangrijk dat de vier gemeenten een gelijke achtergrond hebben wat grootte en inwonertal betreft. Desondanks is het voornemen tot een jaarlijkse collegiale audit nog niet van de grond gekomen. Nadere inlichtingen: Ronny Steijaert, gemeente Sluis, tel. 0117475575, [email protected]; Bert Gosselink, provincie Drenthe, tel. 0592365872, [email protected]; Tom Bersee, gemeente Haarlem, tel. 0235113000, [email protected]. Zie ook www.handhavingsbeleid.nl onder overige thema’s handhavingsregisseurs; Tekst: Nicoline Elsink Illustratie: Annet Scholten Foto: Hollandse Hoogte, ANP

Registratie van het bestrijdingsmiddelen- en energiegebruik in de glastuinbouw gaat moeizaam.

Controle glastuinbouw nog mondjesmaat Het in april 2002 in werking getreden Besluit glastuinbouw kan alleen worden gehandhaafd wanneer gemeenten, waterschappen en de Algemene Inspectiedienst (AID) van het Ministerie van Landbouw echt goed met elkaar samenwerken. Die samenwerking valt nog niet mee: er zijn hobbels te nemen. Veel tuinders registreren bovendien het gebruik van bestrijdingsmiddelen niet. „Er hangt nu zo’n sfeertje van ’we moeten in Nederland met minder regels toe’.” Het gebruik van bestrijdingsmiddelen, energie en meststoffen in de glastuinbouw moet in 2010 drastisch zijn verlaagd. Op basis van theorie en berekeningen zijn er in 2000 normen opgesteld waarbinnen het gebruik van deze stoffen in de sector moet blijven. Dit jaar wordt weer gekeken hoe ver het verbruik verder kan worden teruggebracht en worden de normen opnieuw aangepast. De evaluatie van die normen gebeurt aan de hand van cijfers

denkt dat het al meer dan anderhalf jaar oud is en dat de handhaving nu pas op gang komt, schieten de tranen je in de ogen.” Vóór 1 juni 2003 moesten alle glastuinbouwbedrijven hun gegevens over het gebruik van bestrijdingsmiddelen, energie en meststofover middelen- en energiegebruik die fen over het jaar 2002 opgeven aan de de tuinders hebben ingeleverd bij de Uitvoeringsorganisatie van het besluit. Uitvoeringsorganisatie Integrale Milieu Die heeft de achterblijvers daar begin Taakstelling. Voortaan moeten glastuin- september 2003 aan herinnerd. bouwbedrijven jaarlijks rapporteren. Vervolgens is er enkele maanden later door de handhavende instanties een Achterblijvers waarschuwing gestuurd naar de beAnnemiek Jetten, hoofd van de afdedrijven die nog steeds niet hadden ling Bestuurlijk Juridische Zaken bij ingeleverd. In juni had 40% van de het Hoogheemraadschap West Brabant glastuinbouwbedrijven nog niet alle is kritisch: „Vanuit de handhaver begegevens ingeleverd. Jetten: „En bij de zien is het een lastig besluit. Als je be- andere 60% is het moeilijk om na te >>

19

HandHaving 2004 #2

Ook de gemeente Zaanstad (137.000 inwoners) betrekt de inwoners bij de keuze van prioriteiten in de handhaving. Een frontoffice van de dienst Wijken gaat met de bewoners de inbreng leveren voor het handhavingsprogramma, de spil van het integrale werken in de gemeente. Zaanstad heeft een naam hoog te houden. De gemeente was in 2001 een van de acht prijswinnaars van Handhaven op Niveau. De organisatorische inbedding van de integrale afdeling Handhaving heeft sindsdien vorm gekregen, vertelde wethouder Kroesen-van Gelderen. Bouwen, milieu, ruimtelijke ordening, APV, Parkeerbeheer en Stadswachten maken deel van uit van die afdeling. De medewerkers hebben een kennis- en cultuurtraining gehad om achter de schermen daadwerkelijk integraal te werken.

Frans Hoogervorst: „We willen een branche zijn die laat zien dat ze ook op milieugebied de zaken voor elkaar heeft.”

gaan of de gegevens kloppen. Een jaarteeltplan kun je gedurende het lopende jaar controleren maar achteraf kun je niet goed meer zien wat ze gedaan hebben. Normaal werken we bij de handhaving van de Wet verontreiniging oppervlaktewater met normen waar een bedrijf niet overheen mag. Dat is veel eenvoudiger te controleren.”

groep Glastuinbouw. Deze groep met vertegenwoordigers van overheden en bedrijfsleven ziet toe op de uitvoering van afgesloten convenanten en het besluit Glastuinbouw. De burgemeester vindt dat bij de naleving vooral naar hectares moet worden gekeken. „In het Westland heeft de meerderheid van de grote bedrijven de gegevens ingeleverd. Dat telt flink aan.”

Altijd achteraf Piet Bukman, voorzitter van de Uitvoeringsorganisatie Integrale Milieu Taakstelling (UO) denkt daar anders over: „Er wordt bijna altijd achteraf gecontroleerd, vooraf is een beetje lastig. Het systeem is juist zo op poten gezet dat de registratie de werkelijkheid dekt.” Tuinders moeten hun registratiegegevens bij de UO inleveren. Over het feit dat velen dat verzuimen zegt hij: „Er hangt nu zo’n sfeertje van ’we moeten in Nederland met minder regels toe’. Dat beeld hing ook om de kabinetsformatie.” Toch vindt hij het niet verkeerd dat uiteindelijk 60 procent van de in totaal 6500 glastuinbouwbedrijven de gegevens inlevert. „Je hebt dan een basis om aan de slag te gaan.” Na de strenge brief die de UO in de zomer aan de verzuimende tuinders stuurde, komen er bovendien nog meer gegevens binnen. De voormalige glastuinbouwgemeente De Lier heet tegenwoordig gemeente Westland . De Lier had eind 2003 ongeveer 80 procent ingeleverd. Huub van der Meer was daar tot de herindeling van 1 januari 2004 burgemeester en zit al ruim tien jaar in de Stuur-

te motiveren hun gegevens te registreren en in te leveren.” Dat komt volgens de LTO-voorzitter ook ten goede aan het tuinbouwbedrijf zelf. „Meten is weten, gissen is missen.” Piet Bukman is zeer te spreken over de inzet van LTO. Die inzet is overigens begrijpelijk, want met name LTO heeft gestreden voor dit algemene sectorbesluit en verwacht zo strengere regels gericht op het uitsluiten van specifieke bestrijdingsmiddelen te voorkomen. Veel vrijheid Hoogervorst zegt dat ondernemers Overigens verloopt de administratieve die nog niet gerapporteerd hebben het verwerking van de ingezonden gegewaarschijnlijk moeilijk vinden om dit vens door de Uitvoeringsorganisatie niet vlekkeloos. „Dat belemmert ons en soort zaken in kaart te brengen. „Het gaat daarbij merendeels om kleinere collega-organisaties ook in een goede bedrijven met gemengde teelten waarhandhaving”, aldus Jetten. Ook vindt voor de registratie ook ingewikkelder zij dat de sector te veel vrijheid heeft. is.” Burgemeester Van der Meer ziet De sector vroeg om speelruimte bij de dat anders. „Het is niet zo lastig. Het invulling van het gebruik van bestrijgaat om kilo’s en vierkante meters. dingsmiddelen, energie en meststofAan de hand van bonnen weten befen. Daarover sloten de sector en de drijven snel hoe het in elkaar steekt. overheid een convenant waar het BeAls je wilt kan het wel.” Volgens de sluit glastuinbouw uit voortkwam. Jetten: „Het besluit is een afspiegeling LTO-voorzitter denken sommige tuinders ook: ’er staat toch geen sanctie op. van het convenant. Maar als je zoveel vrijheid legt aan de ‘regelkant’ dan heb Die AID zegt wel dat ze langskomt, maar dat doet ze niet.’ „Ik ben ervan je als handhaver weinig mogelijkheden meer om in te grijpen als het fout gaat.” overtuigd dat er beter gerapporteerd wordt zodra de overheid laat zien dat ze het inleveren van die gegevens een Gissen is missen serieuze zaak vindt.” Belangenorganisatie LTO Nederland wil dat tuinders laten zien dat ze zuinig omgaan met energie en schadelijke Nogmaals de tijd bestrijdingsmiddelen. Voorzitter Frans De AID gaat deze maanden zeker op Hoogervorst: „Daar hebben wij alle be- bezoek bij tuinders die de registratie niet serieus nemen, aldus vakspecialist lang bij. We willen een maatschappelijk geaccepteerde branche zijn die laat bestrijdingsmiddelen Simon Tuijtel. „Maar voordat wij strafrechtelijk zien dat ze ook op milieugebied de mogen handhaven moeten er eerst zaken voor elkaar heeft. Daarom proberen wij tuinders op allerlei manieren bestuurlijke stappen worden gezet.

Angst voor boete De AID controleert in dit kwartaal of de rapportages van de telers kloppen. „Het kan best zijn dat sommige bedrijven in werkelijkheid boven de opgelegde verbruiksnormen uitkomen, maar uit angst voor een bestuurlijke boete te lage cijfers opgeven. Door controle van onder meer log-

boeken, inkoopadministratie en voorraadcijfers achterhalen we het waarheidsgehalte van de opgaven.” Natuurlijk kan de AID niet bij alle bedrijven controleren. Tuijtel legt uit dat met name bedrijven worden gecontroleerd waarvan het bestrijdingsmiddelengebruik normaalgesproken relatief hoog ligt in de sector maar die individueel lage cijfers hebben opgegeven. „Dan kan trouwens heel goed blijken dat het niet om een foutieve opgave maar om een vooruitstrevend bedrijf gaat.” Ingewikkeld proces Controle van het Besluit Glastuinbouw is niet overal ingepland. Tuijtel: „Het ‘scoort’ niet in alle gemeenten hoog. Het moet opboksen tegen andere handhavingbelangen die ook geld en menskracht kosten. Sommige gemeenten waar veel glastuinbouw is geven op dit moment een hogere prioriteit aan controles op de opslag van gevaarlijke stoffen of in de afgelopen weken op vuurwerk.” Van der Meer voegt daar aan toe: „Vuurwerk krijgt natuurlijk veel aandacht. Maar in glastuinbouwgemeenten als De Lier controleer je de glastuinbouw. Dat is ‘core business’.” Piet Bukman vindt het verklaarbaar dat de handhaving van het besluit nog niet helemaal op poten staat: „Je moet

eerst de zaak op de rails zetten, daarna kun je pas gaan handhaven. Het besluit is bovendien het resultaat van een langdurig en ingewikkeld bestuurlijk proces.” Maar waarom is het besluit dan niet in werking getreden nádat de samenwerking tussen de handhavende instanties was geregeld? „Die ontwikkelingen gaan een beetje samen. Je begint met het wettelijk kader en dat geef je pas later handen en voeten. Ik ken geen voorbeelden dat het anders gaat.” Bestuurder Van der Meer is optimistisch: „Langzamerhand komt de haven in zicht. Je hebt te maken met provincie, rijk en de sector zelf. Dan gaat het allemaal niet zo snel.” Nadere inlichtingen: Joyce de Wit, communicatieadviseur projectbureau Glastuinbouw en Milieu (GlaMi), tel. 030 - 214 70 15 Tekst: Karin Alfenaar Foto’s: ANP

Samen controleren Nooit eerder zijn er drie handhavende instanties gezamenlijk belast met de controle van een Algemene Maatregel van Bestuur en verplicht tot samenwerking bij bedrijfsbezoeken. Behalve op de controle van de jaarrapportages werkt de AID samen met gemeenten en waterschappen gedurende de reguliere controles in de glastuinbouw. De AID-inspecteurs hebben bijvoorbeeld een checklist aan de hand waarvan ze – naast de naleving van de Bestrijdingsmiddelenwet – voor gemeenten nagaan of wordt voldaan aan de Wet milieubeheer; bijvoorbeeld: hoe worden afvalstoffen verbrand? En bij controles in de opslagplaats van bestrijdingsmiddelen wordt voor de waterschappen gekeken of er niet toevallig een schrobputje in de vloer zit, hetgeen in strijd is met de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, en of de vloer van de opslagruimte wel vloeistofdicht is. Er zijn nu veel georganiseerde en informele bijeenkomsten in het land waarbij de handhavers verdere samenwerkingsafspraken maken. Simon Tuijtel van de AID: „Ik zie dit besluit als een proef. We zijn nog nooit op deze wijze gezamenlijk opgetreden als handhavers en moeten allemaal nog leren op dit gebied.”

21

HandHaving 2004 #2

HandHaving 2004 #2

20

Controle van het Besluit Glastuinbouw is niet overal ingepland. Het ‘scoort’ niet in alle gemeenten hoog.

De UO heeft iedereen die nog niets had ingeleverd een brief gestuurd met de aanmaning dat vóór 1 oktober 2003 alsnog te doen. Bedrijven die daar geen gehoor aan hebben gegeven, krijgen een handhavingbrief van de gemeente of het waterschap waar zij onder vallen.” Deze twee overheidsinstanties hebben de bedrijven veelal onder elkaar ‘verdeeld’ naar gelang de grootte, aard en intensiteit van de bedrijvigheid. Na het ontvangen van die handhavingbrief krijgen de bedrijven nogmaals de gelegenheid hun gegevens in te leveren. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen adviseren om € 200,- boete per week vertraging aan verzuimende glastuinbouwbedrijven op te leggen. Wanneer er vervolgens nog niet wordt ingeleverd, is er sprake van een economisch delict en komt de AID in actie. Tuijtel: „Wij zijn er dan om een draai om de oren uit te delen.”

In de stromende regen proberen een container open te krijgen.

HandHaving 2004 #2

Op deze grauwe zaterdagochtend in het van zichzelf al niet opwekkende Amsterdamse westelijk havengebied, staat Chris Velthoen van de VROMInspectie voor een dichte deur. Dan maar de directeur van het te inspecteren bedrijf gebeld, die na enige tijd zowaar verschijnt en de deuren glimlachend ontsluit. Terwijl buiten de hemelsluizen opengaan, druppelen werknemers het bedrijf binnen. Ze blijven opvallend goedgemutst als zestien ambtenaren in oranje hesjes de vergaderruimte in beslag nemen. Vandaag worden er containers voor Afrika gecontroleerd.

22

Chris Velthoen brieft elf collega’s van VROM, een KLPD’er, een RIVM’er en twee agenten van het Amsterdamse Bureau Houtmankade. De KLPD en de politie hoorden per toeval van de controledag en daar wilden ze wel bij zijn. Het RIVM doet mee omdat onlangs een fikse partij gescheurde plastic zakken met een geel poeder werd aangetroffen, waarvan de handelaar zei dat hij in plaats van kunstmest per ongeluk landbouwgif had gekregen. Zoiets kan vandaag weer gebeuren. We bevinden ons in een kantoortje op het terrein van een Ghanees bedrijf dat containers verhuurt aan derden en gedeeltelijk zorgt voor transport naar Ghana. Amsterdam heeft vijf van dergelijke ondernemingen. De inhoud van de containers is zeer gevarieerd: huisraad, kleding, losse autodeuren, oude accu’s, brandblussers, lekkende gasflessen, stapels oud papier. Soms is een deel van de lading afkomstig van diefstal. Maar voornamelijk gaat het toch om papier, motoren, koelkasten en oude tv’s. Die apparaten moeten

dus nog werken, anders is het afval, en is de export illegaal. Dat gaan Velthoen en zijn collega’s deze zaterdag controleren. „En als er te veel in zit om vandaag te controleren, verzegelen we de container en komen later in de week terug.” Vanuit de tegenovergelegen ruimte, onder een bewerkte klok met daarop de tekst ’Greetings from Ghana’, worden de handhavers met onverholen nieuwsgierigheid gadegeslagen door medewerkers. Op tafel liggen – naast een stapel dossiers van containers – checklists voor de controleurs, én standaardbrieven aan de ondernemer bij verzegeling van zijn container. Betonschaar en slijptol „Vandaag controleren we alleen de containers die volgens dossiers van het bedrijf op dit moment worden geladen.” Hoe weet hij dat de overige niets bevatten? „Je loopt er langs en geeft er een schop tegen. Dan hoor je snel genoeg of er wat in zit.” Vijf minuten nadat de controleurs in koppels over het terrein zijn uitgewaaierd

komen er al twee doorweekt van de regen terug: „Op twee containers passen de sleutels niet en er staat er een open waarvan geen dossier is.” Velthoen, laconiek: „In de auto liggen een betonschaar en een slijptol.” Vanachter een kop koffie in het geconfisqueerde kantoor legt hij uit: „We nemen een representatieve steekproef. Een container vol tv’s? Aansluiten met het verlengsnoer en kijken of er sneeuw verschijnt.” De hevige regenval maakt de controle er niet gemakkelijker op: vooral dat testen van de elektrische apparatuur is soms gevaarlijk. „Kapotte elektrische apparatuur is afval. Maar Ghana zit vol handige jongens die van drie oude tv’s één nieuwe maken. De vraag is echter wat ze doen met het restafval: deponeren bij de derde palmboom links? Daarom moeten die dingen nog werken als ze op transport gaan. Hoe lucratief deze handel kennelijk is, bleek in het verleden al uit transportcontroles van de VROM-Inspectie en douane, waterpolitie en Openbaar Ministerie. Voorlichting werpt niet altijd vruchten af”, vertelt Velthoen. De VROM-Inspectie verpreidde een cd-rom met EVOA-informatie. Bedrijven kunnen daarop zien wat wel en niet mag. Deze informatie heeft in Amsterdam de export van dichtgelaste auto’s met afval voor Afrika teruggedrongen, maar in de containerexport wordt nog volop gesjoemeld >>

23

HandHaving 2004 #2

Greetings from Ghana

HandHaving 2004 #2

Dwangsommen De exporteur waar we controleren is een oude bekende van de Inspectie. De strikte regels vormen een bedreiging voor de inkomsten van het bedrijf: hoe minder lading is toegestaan, hoe kleiner de omzet. Velthoen: „Deze jongens zijn creatief: vorige week onderschepten onze Antwerpse collega’s nog dertien containers met oude meuk die op kleine binnenvaartschepen hier vandaan waren gekomen, om vanuit België naar Ghana te verschepen.” Waarmee eens te meer het belang van Europese samenwerking in de handhaving is onderstreept. En van voortdurend controleren. Volgens de EVOA zijn alle instanties die aan dergelijke transporten te pas komen, zoals eigenaar, opdrachtgever, vervoerder en documentmaker in gelijke mate verantwoordelijk voor de lading. In dit geval vervult het bedrijf zelf dus een aantal van die taken. Genoeg reden voor regelmatige inspecties, inclusief vele hercontroles. „Dit bedrijf heeft al een dwangsom van vijfduizend euro per overtreding aan de broek. Voor elke nieuwe fout wordt niet alleen de dwangsom verbeurd, maar ook proces-verbaal opgemaakt voor de onderneming en voor de afzender van de goederen.”

24

Medicijnen De eerste tussenstand: drie foute containers, twee ‘schone’. ‘Foute’ containers worden verzegeld en de eigenaar moet binnen veertien dagen het afval afvoeren naar een erkend inzamelaar. Doet hij dit niet, dan doet VROM dit op zijn kosten. Een aantal keren per

jaar controleert het Inspectieteam op een dergelijke manier. „Eigenlijk te weinig”, meent Velthoen. „We treffen namelijk niet alleen kapotte koelkasten en tv’s aan, maar ook overjarige medicijnen en zelfs munitie.” De eerste lunchpakketten worden aangebroken. De geur van gebakken vis drijft inmiddels door het gebouwtje. Achterin blijkt zich inmiddels een groot aantal Ghanezen in de keuken te hebben verzameld. Terwijl de Hollandse inspecteurs hun krentenbollen verorberen wordt er elders stevig Afrikaans gekookt. Een doorweekte controleur stapt binnen: „Zojuist een container geopend met motorblokken waar de oliedrab uitdruipt.” Een verbaasde klant kijkt even om de deur en verdwijnt schielijk als hij een politieuniform ziet. Relatief begrip Niet EG-landen kunnen volgens de EVOA te kennen geven welke afvalstoffen zij uit de EG willen ontvangen. Welke afwegingen daaraan ten grondslag liggen – de wens van de bevolking, imago, nut – doet niet terzake. De Ghanese overheid wil helemaal geen afvalstoffen – ook geen oud papier. Maar juist dat oude papier is lucratieve waar in Ghana. „Het wordt vermengd met mest om er een soort papier-maché van te maken. Ze gebruiken het als bouwmateriaal, als brandstof, het wordt gebruikt als luiers, en natuurlijk als toiletpapier.” De beleidslijn die de controleurs hanteren, biedt enige speling: een twintigvoetscontainer mag maximaal één kuub oud papier bevatten, een veertig-

Een eigenaresse van een zeecontainer komt polshoogte nemen.

Oud papier is geld waard in Ghana.

voetscontainer twee. Het argument: verpakkingsmateriaal voor wat er verder in de container zit. „Dat argument is ingegeven door verpakkingseisen. Men mag geen oude tv’s in containers storten. Dus dan kunnen ze in papier.” De aanwezige juriste beschrijft waar het eigenlijk om gaat: „Afval is een relatief begrip. Wij gaan uit van de Europese standaard.” Velthoen: „Wat hier afval is, is daar nog handel. En die wordt hier veelal voorbereid door particulieren uit het wijdvertakte ooms- en nevennetwerk, die transporten regelen. Voor vijftienhonderd euro huur je een container. Die prop je in drie weken tijd vol en dan zorgen dat de opbrengst van de inhoud de huur- en verzendkosten dekt.”

netje neer die eerst de inhoud van de containers checkt.”

Aan de poort Later op de dag – de tussenstand is dan vijf ‘fout’, acht conform – beginnen de aanvankelijk zo amicale ondernemers inmiddels ook figuurlijk nattigheid te voelen. Ze zien zelf de gestufte containers met kapotte vrieskisten, motoronderdelen, emmers vol afstandsbedieningen en lekkende motoren. In een container staat een stretcher: blijkbaar gebruikt iemand deze ruimte als slaapplaats. „Je ziet ze denken: de dwangsom, de pv’s... Terwijl drie weken containerverhuur slechts 1500 euro opbrengt.” „Hoe kan ik alles in die containers controleren?”, vraagt de eigenaar zich met veel omhaal af. „Wat is de oplossing?” Een van de meegekomen juristen heeft zijn antwoord klaar: „Controle aan de poort meneer. U zet een man-

Voorlichting Velthoen meldt een week later de resultaten van de hercontrole. „We zijn nog niet klaar. We moeten nog acht containers afhandelen waarvan de huurders niet kwamen opdagen. Dat is overigens heel gebruikelijk.” De voorlopig laatste tussenstand na de controle van 35 containers: dertien processenverbaal en dertien inningen van de dwangsom voor evenzovele overtredingen. „Bij de hercontrole troffen we nog een container aan met 29 CFKhoudende koelkasten. Dat is zowel een overtreding op het handelsverbod ingevolge het Besluit beheer wit- en bruingoed, de EG-verordening als de EVOA.” De directeur van het bedrijf heeft inmiddels te kennen gegeven dat hij graag een gesprek wil met de VROM-Inspectie. Hij stoorde zich vooral aan de omvang van het team handhavers. „Zijn klanten schrokken en liepen weg. En hij wilde toch nog meer uitleg over afvalstoffen, ondanks de bepaald niet kinderachtige voorlichting die we al hebben gegeven.” Maar benadrukt Velthoen: praten kan altijd. „We zullen weer informeren over wat wel en niet mag. De dwangsommen worden uiteraard ook geïnd.” Verbetering De cultuuromslag, de mentaliteitsverandering bij bedrijven, het is een lang verhaal. Toch luidt de algemene indruk van de betrokken toezichthouders dat het stap voor stap schoner en veiliger wordt in het westelijk havengebied.

Als ze nog spelen, is het geen afval.

Velthoen: „Bij onze eerste controles hier was zowat elke container fout. Nu nog ongeveer de helft; het gaat dus beter.” Drie dagen later treft de douane op hetzelfde terrein een met oud papier en foute koelkasten volgestouwde container aan. Velthoen:

„Ik hoop dat dit bedrijf ooit gaat rekenen: het jaarsalaris van twee controleurs bij de poort tegenover de huidige reeks boetes en dwangsommen.” Tekst: Joost Swanborn Foto’s: NFP Photografy

1/4 AD MILCURA

25

HandHaving 2004 #2

Briefing in de bedrijfskantine.

Politiek Den Haag wil veel minder regels en minder bemoeizucht van overheden.

Welke wetten gaan weg?

Trendbreuk in de handhaving

HandHaving 2004 #2

Minder regels en minder administratieve lasten voor burgers en bedrijven: daar kan niemand tegen zijn. Minister Sybilla Dekker en staatssecretaris milieu Pieter van Geel zetten eendrachtig het mes in de VROM-regelgeving. De politieke meerderheid vraagt ook om een trendbeuk in de handhaving. „Liever geen gedetailleerde overheidsbemoeienis.”

26

Het ministerie van VROM werkt aan een grote saneringsoperatie. Het meerjarenprogramma herijking doet voorstellen tot het intrekken, schrappen, samenvoegen en vereenvoudigen van regels. Honderd van de vierhonderd wetten moeten worden geschrapt en nog eens honderd worden samengevoegd. Het voornemen administratieve lasten voor burgers en bedrijfsleven met 25% terug te brengen staat in het Hoofdlijnenakkoord van het kabinet-Balkende II. Bij deze opdracht loopt

VROM voorop en Minister Dekker is daar trots op. Zij maakt er in haar publieke optredens herhaaldelijk een punt van: VROM is geen hindermacht, maar toont ontwikkelkracht. Commissie van wijzen Wetenschap en belangenorganisaties vinden de herijking uitstekend, maar vragen zich wel hardop af of deze voorstellen echt leiden tot minder administratie. De Stichting Natuur en Milieu en de werkgeversorganisatie

VNO/VCW hebben de minister gevraagd om een commissie van wijzen in te stellen. Deze moet de effecten van het schrappen en vereenvoudigen van wetten eerst onderzoeken. De minister zei tijdens een overleg met vaste Kamercommissie VROM begin februari daar weinig voor te voelen. In dat overleg ontpopte vooral CDA’er Ger Koopmans zich als warm pleitbezorger van minder regels en minder overheidsbemoeienis. Hij vroeg zoveel mogelijk inrichtingen te scharen onder Algemene maatregelen van bestuur. Hoe meer doelvoorschriften en minder middelvoorschriften, hoe beter. Het Kamerlid kon het niet laten tal van voorstellen te doen. Bij elke voorstel zou een ’fiche van Actal’

Voornemens uit de herijkingsoperatie van het ministerie van VROM zijn: - De verplichtingen tot het opstellen van milieubeleidsplannen worden geschrapt. - Vanwege de invoering van de EURichtlijn strategische milieubeoordeling wordt de m.e.r.-regelgeving flink afgeslankt. - Het Bouwstoffenbesluit wordt ingetrokken en vervangen door een eenvoudiger regeling. - De Wet geluidhinder wordt vereenvoudigd en op termijn ingebouwd in de Wet milieubeheer. - Regelgeving voor woningcorporaties wordt sterk beperkt. - De Huisvestingswet wordt afgeslankt. - De Wet voorkeursrecht gemeenten wordt vereenvoudigd. - Enkele in voorbereiding zijnde wetsvoorstellen, zoals de Wet stank en veehouderij en de Woonwet worden niet ingediend.

het licht te zullen houden. Ze vertelde dat het toetsen van bestemmingsplannen in ieder geval al een lagere prioriteit heeft gekregen. Fietsen met wind mee Misschien vanwege de grote steun buiten de Tweede Kamer voor de herijking, verpakten de oppositiepartijen PvdA, SP en Groen Links hun kritiek in motiverende statements. „Minder regels, één loket, één vergunning. Het is als fietsen met altijd wind mee”, merkte PvdA’er Diederik Samson op. Hij was wel bevreesd voor valkuilen. „Niet minder regels moet het doel van deze operatie zijn, maar meer milieu, meer volkshuisvesting.” Samson hekelde de willekeur bij het schrappen van regels en miste een feitelijke onderbouwing. „Waar komt dat ene VROM loket dan? Ik kan uit de voorstellen niet opmaken of u daar over hebt nagedacht.” GroenLinks vond ‘geen enkele analyse onder de herijkingsoperatie’. Kamerlid Wijnand Duijvedak: „Ik lees niets over instrumenten als heffingen en convenanten en ik vind dat verbijsterend. U heeft geen begin van een gedachte hier-

over.” De SP begreep niet waarom het voorstel van officier van justitie Gustaaf Biezeveld was meegenomen om te komen tot een brede natuuren milieuwet. SP-kamerlid Krista van Velzen maakte bezwaar tegen het afschaffen van de actio popularis. Alleen direct belanghebbenden kunnen dan nog bezwaar maken tegen ontwikkelingen in hun omgeving. „Inspraak is juist goed voor de kwaliteit van de wetgeving.” Ger Koopmans (CDA) reageerde direct: „Welke hinder had Volkert van der G. van stank in Horst?” Daarbij doelde het kamerlid op milieuorganisaties die gekant zijn tegen intensieve veehouderij en bijvoorbeeld bezwaarprocedures in bestemmingsplannen stelselmatig aangrijpen om uitbreiding van deze bedrijfstak te voorkomen. Van Velzen: „Vanwege deze excessen moet je nog niet het kind met het badwater weggooien.” Geen keuze Het Bouwstoffenbesluit wordt vaak aangehaald als voorbeeld van zeer gedetailleerde, in de praktijk bijna onwerkbare regelgeving. Het staat dan ook op de lijst te worden ingetrokken

Gevolgen voor handhaving Minder regels voor burgers en bedrijven, betekent niet automatisch minder werk voor handhavers. Dat blijkt bijvoorbeeld uit onderzoek van de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer naar de groei van het aantal Algemene maatregelen van bestuur. In het advies ’De nieuwe algemene ingevolge artikel 8.40 Wet milieubeheer (2002/10)’ aan de minister van VROM concludeert deze evaluatiecommissie dat het instellen van meer Algemene maatregelen van bestuur niet substantieel minder werk met zich meebrengt. Toezichthouders moeten aanzienlijk meer voorwerk verrichten voor een controle. Extra menskracht bleek ook nodig om informatie te geven over de doelvoorschriften en de inspannings- en zorgplichten. Toezicht en handhaving van algemene regels kosten veel tijd, evenveel als het toezicht op een vergunningplichtige inrichting. Verder geven AMvB-inrichtingen relatief vaak aanleiding tot klachten van derden. Er gaat veel tijd zitten in discussies over de precieze inhoud van het geldende voorschrift. Zorgplichten worden niet gebruikt als zelfstandige grondslag voor handhavend optreden, maar als aangrijpingspunt voor overleg, aldus de evaluatiecommissie.

>>

27

HandHaving 2004 #2

moeten worden opgenomen. Actal is het Adviescollege toetsing administratieve lasten. Verder wil Koopmans ‘fatale termijnen’ in de vergunningverlening invoeren om ‘lapzwanzerige’ overheden scherp te houden. „Reageert een overheid niet binnen de wettelijke termijn op (bijvoorbeeld) een vergunningaanvraag, dan mag de burger zijn gang gaan.” Koopmans was kritisch over het toezicht op bestemmingsplannen door de VROM-Inspectie. „Een verkeerd voorbeeld van gedetailleerde overheidsbemoeienis.” Minister Dekker nam het op voor haar inspecteurs. „De Inspectie doet nuttig werk”. Wel deed zij de toezegging de positie van de VROM-Inspectie bij bestemmingsplanwijzigingen tegen

Veel regels rond geluidhinder zijn te vinden bij Verkeer en Waterstaat en bij VROM.

Boter op het hoofd Kamerleden hebben natuurlijk boter op het hoofd. Dat weten zij zelf ook. Maar al te vaak wordt bij het maken van nieuwe wetten gehoor gegeven aan de voorstellen van diverse belangenorganisaties. Uitzondering op uitzondering die daaruit voort vloeien, zorgen vooral voor onoverzichtelijke en ingewikkelde regels. Staatssecretaris Pieter van Geel hield

de volksvertegenwoordigers daarom een spiegel voor: „Hoe sterk is de Kamer zelf? Een aanvulling op de luchtkwaliteitregelgeving had ‘slechts’ een ministeriële regeling kunnen zijn. Maar de Kamer wilde een omslachtige aanpassing in de wet.” Het voornemen tot het intrekken van de Wet ammoniak en veehouderij verdedigde hij met de opmerking dat stank bij uitstek een lokaal probleem is. „Ik zie niet in waarom dat in nationale wetgeving moet worden geregeld.” Van Geel waarschuwde voor het invoeren van fatale termijnen. „Burgers en bedrijven schieten daar niets mee op want overschrijding is in feite een ‘nee’. Om niet te spreken over schade aan natuur en milieu.” De staatssecretaris vond het niet juist om het Bouwstoffenbesluit tot kroonjuweel van de herijkingsdiscussie te benoemen. „In die wet staan aperte fouten. Niet bedoelde effecten aanpakken is iets anders dan het beschermingsniveau aanpassen. Nu over het Bouwstoffenbesluit in de uitvoering veel meer bekend is, zal een grondige aanpassing kunnen leiden tot een veel betere handhaafbaarheid.” Het beperken van de actio popularis biedt nog

HandHaving 2004 #2

Burgers willen regels

28

Ter onderbouwing van de herijking van VROM-wetten voerde de organisatie ORG-ID een toets uit waarbij burgers naar hun standpunt omtrent regelgeving werden gevraagd. Wat blijkt: burgers willen meer regels. Zij zien dat als zekerheid en het goed regelen van zaken. Burgerondersteuners (bijvoorbeeld rechtshulp) willen juist minder regels. Die bieden slechts schijnveiligheid. Ook over inspraak denken beide groepen verschillend. Burgerondersteuners willen ‘burenruzies, psychische klachten en querulanten’ minder juridische mogelijkheden bieden. Burgers willen ook een minder complexe gang naar de rechter.

steeds mogelijkheden voor belanghebbende organisaties, nuanceerde Van Geel de kritiek van de progressieven. Stroperig Het moet voor ‘getroffenen’ van VROM-regelgeving een verademing zijn om in een officiële Haagse nota te kunnen lezen dat het ‘grondbeleid bijzonder ontoegankelijk is’ en dat de ‘regelgeving ruimtelijke ordening stroperig’ mag worden genoemd. Het overzicht van regels per beleidssector in het Meerjarenprogramma van VROM laat ook zien hoe versnipperd VROM-relevante wet- en regelgeving is over andere departementen. De Vogel- en Habitatrichtlijn valt bijvoorbeeld onder het ministerie van Landbouw. Veel regels rond geluidhinder zijn ook te vinden bij Verkeer en Waterstaat. Een historisch gegeven is de verdeling van ‘waterzaken’ over verschillende ministeries én bestuurslagen in het land. Daar verandert de herijking niet veel aan. In mei presenteren minister Dekker, verantwoordelijk voor de VROM-wetten, en staatssecretaris Van Geel, verantwoordelijk voor de VROM-handhaving, het tweede deel van hun herijkingsplan. Nadere inlichtingen: Op www.vrom.nl staat het dossier herijking, met de Kamerstukken, het volledige rapport van de burgertoets en een ‘kruisjestabel’. Deze tabel biedt een overzicht van wet- en regelgeving die in de herijking aan bod komen. Telst: Nicoline Elsink Foto: ANP

29

HandHaving 2004 #2

en te worden herzien. Samson (PvdA): „Maar hoe pakt dat uit? Gaat VROM de normen voor bouwen en slopen minder hoog stellen?” De Kamer vreest dat een eventueel gat in de VROM-regelgeving straks weer wordt opgevuld door provinciale en gemeentelijke regels. Dat is zo mogelijk nog onoverzichtelijker en omslachtiger voor burgers en bedrijven. Minister Dekker antwoordde geen aanwijzingen te hebben dat lagere overheden dat van plan zijn. De herijking is geen keuze, maar het een volgt uit het ander. „Een kwart minder regels is een methode om te komen tot verbetering. De herijking wordt doorgevoerd ‘met continuïteit van bestaand beleid”, verzekerde Dekker.

Sippia Lepoeter: „Vroeger stonden we met de mond vol tanden omdat de overtreding buiten ons bereik viel.”

GOA: breed bevoegd voor kleine delicten

HandHaving 2004 #2

De aanhoudende roep om een veiligere stad heeft zijn eerste dienaar voortgebracht: de GOA. In Leiden gaan sinds kort een dertigtal gemeentelijke opsporingsambtenaren de straat op, breed bevoegd om paal en perk te stellen aan burgermans alledaagse ergernissen, van fout geparkeerde auto’s tot hondenpoep. „Vroeger zouden we gewoon zijn doorgelopen.”

30

Een integrale gemeentelijke opsporingsambtenaar, kortweg GOA. Dat was de wens van het Leidse gemeentebestuur. Eén die niet alleen mag opsporen en handhaven, maar ook boetes uit mag delen op een zo breed mogelijk gebied. Half november werden 33 ambtenaren van de sector Stadstoezicht door districtschef Peye de Mey van politiekorps Hollands-Midden beëdigd als GOA. De aanduiding ‘integraal’ is wellicht ietwat mislei-

dend, vindt Caner Duman, chef toezicht en handhaving bij de sector Stadstoezicht. Dat suggereert immers dat verschillende partijen met ieder hun eigen taakgebied samenwerken. „Het is eerder generaal dan integraal. De GOA is één soort ambtenaar die op vele taken inzetbaar is. Ze mogen heel veel als het gaat om kleine overtredingen en zijn er bij wijze van spreken voor alles, maar nog net niet voor moord en doodslag”, gekscheert hij.

’Gemeente-BOA’ In feite is de GOA hetzelfde als een ‘gemeente-BOA’, een breed bevoegde bijzondere opsporingsambtenaar. Sinds 1994 – met de invoering van de nieuwe Politiewet – kunnen gemeenten buitengewone opsporingsambtenaren benoemen voor het opsporen van bepaalde strafbare feiten. De komst van de BOA moest de veiligheid in de samenleving bevorderen. Tal van gemeenten hebben onder die noemer al opsporingsbeambten in dienst genomen. De GOA bestaat sinds mei 2002, toen het Besluit Buitengewoon Opsporingsambtenaar is herzien. Dit vanwege de wildgroei aan BOA’s en het onoverzichtelijke geheel aan gecombineerde functies

Flexibel inzetbaar De bestaande toezichthouders in met name kleinere gemeenten zijn vaak parttime, dat maakt de BOA of GOA flexibel inzetbaar, ook bij ziekte van andere collega’s. Datzelfde geldt als er met prioriteiten geschoven wordt en daarmee de inzet van personeel, of de intensiteit ervan, verschuift. Dat laatste was in Leiden niet de hoofdreden om GOA’s in te stellen. De roep van de burgerij om een strakker optreden moest worden gehoord. Burgers kunnen nu met hun klachten terecht bij de ambtenaar ‘in het blauw’ die ze zo vaak in het straatbeeld tegenkomen. Sippia Lepoeter, voorheen parkeercontroleur nu GOA, kan erover meepraten. „We werden op straat vaak aangesproken. Stonden we vroeger met de mond vol tanden omdat de overtreding buiten ons bereik viel, nu kunnen we gelijk actie ondernemen.” Maar de GOA is beslist geen ‘parkeerwacht plus’, corrigeert chef toezicht en handhaving Duman. Het gaat om een combinatie van verschillende functies. Naast de vroegere parkeercontroleurs zijn ook de voormalige milieucontroleurs in Leiden GOA geworden. De handhavende taken van de marktmeester, de toezichthouder op de warenmarkten, zijn uit diens takenpakket geknipt en naar de GOA overgegaan.

Aansturing De voordelen voor de organisatie zijn groot, meent Duman. De aansturing kan nu veel efficiënter. „Er ligt veel werk op milieugebied, toezicht waar we tot voor kort geen capaciteit voor hadden”, legt hij uit. Zo bemoeien de GOA’s zich op dit moment met rondslingerende huisvuilzakken. De bewoners in de randgemeenten kennen het Diftar-systeem, Leiden zelf niet. Forensen nemen geregeld de gelegenheid te baat hun vuilniszakken van thuis op weg naar hun werk ergens in de stad te dumpen. De inhoud van de zakken wordt nageplozen op adresdragers, enveloppen of wikkels van bladen, waarop de stiekeme vervuiler thuis een boete kan verwachten. Lepoeter vult aan: „Verder zijn we rond de jaarwisseling extra alert geweest op burgers die in het geniep een voorraad grofvuil aanlegden voor de vreugdevuren tijdens oud op nieuw.” Verkeerscontrole blijft een belangrijk taakveld, niet alleen in de binnenstad. Lepoeter: „Als we duidelijke signalen krijgen dat er in andere wijken verkeersoverlast is, gaan we er op af. We zijn in principe in de hele stad bevoegd.” Nog een voordeel: tijdens grote evenementen als de Lakenfeesten in de zomer of het Leids Ontzet in oktober, kampt de stad met grote verkeers- en parkeerproblemen. De GOA-krachten kunnen dan gebundeld worden. Duman: „Wat voor excessen zich ook voordoen, of het nu om verkeersproblemen of om milieu gaat, je zult altijd op moeten treden.” Milieucursus De GOA’s hebben een eigen loopbaanen opleidingstraject gekregen, licht Duman verder toe. „Alle huidige functionarissen zijn getoetst of ze aan de GOA-eisen voldoen.” Zelf heeft Lepoeter een extra milieucursus gevolgd. „Ze voldoen nog niet aan alle eisen”, bekent Duman, „maar dat is

binnen twee maanden opgelost.” Zo staat er voor alle GOA’s nog een cursus ‘omgaan met geweld’ op het programma. Duman: „Van flora/fauna is de kennis nog beperkt. Problemen op dit vlak doen zich in dit jaargetijde ook nog niet veel voor. Dus dat kunnen we nog bijspijkeren. Vergeet niet, we zijn maar pas begonnen.” Lepoeter is anderhalve maand in functie en blijkt zonder meer positief: „We kunnen veel meer aanpakken. Vorige week zag ik nog iemand die zijn oude tv in de afvalcontainer wilde gooien. Die heeft direct een proces-verbaal gekregen. Vroeger zouden we gewoon zijn doorgelopen. Burgers weten nu al wat ze aan ons hebben. Dat geeft ons meer voldoening. Het is ook een dienstverlenend vak geworden.” Nadere inlichtingen: Caner Duman, chef toezicht en handhaving Gemeente Leiden, tel. 071 -516 46 00, [email protected] Tekst: Pieter van den Brand Foto: John Thuring

31

HandHaving 2004 #2

die gemeenten hanteerden. Functies en taken zijn nu beter afgebakend, plus eventueel toegekende politiebevoegdheden en geweldsmiddelen. De nieuwe definitie past in de trend naar flexibele, breed inzetbare functionarissen. De GOA richt zich op: verkeer, milieu, flora/fauna en het beheer van de openbare ruimte. In Leiden komt daar een vijfde taak bij: het aanpakken van de kleine delicten die in de APV genoemd staan, zoals wildplakken en niet aangelijnde honden buiten de uitlaatplaatsen.

Meningen

’Zeven kernwaarden’ Minister Remkes heeft een integriteitscode voor ambtenaren gemaakt, want het openbaar bestuur moet goudeerlijk blijven. Handhavers en toezichthouders beoordelen het gedrag van anderen en zouden alleen om die reden al brandschoon moeten zijn. Maar in hoeverre is de eigen integriteit onderdeel van de dagelijkse praktijk? Hoe voorkom je te veel meedenken met bedrijven, heeft elk bedrijf z’n eigen handhaver? Zijn er interne gedragcodes? Wordt er op het werk gepraat over wat wel en niet geoorloofd is? Welke nevenfuncties kan een handhaver uitoefenen? Een rij meningen over dit eerlijke onderwerp.

HandHaving 2004 #2

‘Integriteitsambassadeur’

32

Handhavingsregisseur Tom Bersee van de gemeente Haarlem: „Onze handhavers liepen er wel eens tegenaan dat de eigen gemeente een wet overtrad of signaleerden handelingen van andere ambtenaren waar ze vraagtekens bij plaatsten. En dat riep vragen op: is er een goede meldingsregeling? Doen we wel stelselmatig onderzoek? Praten we er wel genoeg over? Mijn voorzichtige conclusie luidt: er is wel beleid, maar het feitelijke instrumentarium en de actieve handelwijze behoeven nadere operationalisering, om het maar eufemistisch uit te drukken. Het is natuurlijk niet de bedoeling dat de handhavingsregisseur hier als een soort Pieter Storms intern tekeergaat. Wel probeer ik er iets aan te doen. Zo heb ik voorgesteld een meldpunt voor niet integer gedrag van ambtenaren in te stellen en capaciteit te organiseren om

onderzoek te doen en leidinggevenden te adviseren. De organisatie moet ook stelselmatig worden doorgelicht als het gaat om risico’s op integriteitsgebied. Denk daarbij aan aanbestedingen, bestellingen en het omgaan met burgers. Tot slot moet tijdens het werkoverleg het spreken over integriteit worden ingebed in onze bedrijfscultuur. Enige tijd geleden hebben wij de nota integriteit vastgesteld, waarin keurig staat hoe je moet omgaan met gemeentelijke gsm’s, welke websites je mag bezoeken en dat soort zaken. Maar het overtuigen van het gemeentebestuur in een tijd van bezuinigingen dat er eigenlijk meer moet gebeuren, valt nog niet mee.”

‘Maand van de integriteit’ Woordvoerder Marrit van der Scheer van de gemeente Leusden: „Wij hielden onlangs een maand van de integriteit. Het doel daarvan was

dilemma’s bespreekbaar maken en samen oplossingen te vinden voor praktijkproblemen. Elke ambtenaar moet zich natuurlijk houden aan de gedragscode, maar alle specifieke integriteitsproblemen in een nota beschrijven is onmogelijk. Vandaar dat we zeiden: beslis niet in je eentje of iets wel of niet kan, maar bespreek het onderling. Zoek altijd samen een oplossing. Hoe ga je bijvoorbeeld om met een uitnodiging van een aannemer? Alle medewerkers deden mee. Veel is besproken zonder te oordelen. Men heeft er veel aan gehad. We blijven periodiek aandacht vragen voor het onderwerp.”

’Voortdurende discussie’ Loek Bogaarts van de sector Ruimtelijke Ordening en Beheer van de gemeente Spijkenisse: „Onze medewerkers Bouw- en woningtoezicht gaan weliswaar alleen op pad – tenzij ze agressie verwachten – maar de afdeling heeft een sterk zelfreinigend vermogen. Het is geen taboe om over integriteit te praten. We wisselen ervaringen uit. Richtlijnen op papier zijn niet genoeg. Vier jaar geleden publiceerden wij een nota over integriteit voor de hele gemeente. Naar aanleiding daarvan is er een meldpunt

Johan Heeren, senior juridisch beleidsmedewerker van VROM: „Alle ambtenaren en overheidsorganisaties moeten integer handelen, daar is wet- en regelgeving voor. Daarnaast heeft elke ambtenaar een eigen verantwoordelijkheid, die hij ook moet nemen. Hiervoor heeft VROM een code met zeven kernwaarden: verantwoordelijkheid, respect, rechtvaardigheid, eerlijkheid, onafhankelijkheid, loyaliteit en betrouwbaarheid. Waarden die aangeven hoe wij als organisatie met onze medewerkers werken om onze doelen te realiseren en hoe wij ons daarbij opstellen of handelen. Het zijn ’groeicompetenties’ die zich verder moeten ontwikkelen en in de praktijk meer inhoud krijgen.”

‘Niet bijklussen in eigen gemeente’ Jan Treure, buitendienstinspecteur Bouw- en woningtoezicht in de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht: „Ik heb nooit de ambtseed hoeven afleggen. We zijn bezig ons handhavingsbeleid op papier te zetten en de politiek vraagt daarbij om aandacht voor integriteit. Er is geen echte richtlijn, maar in de praktijk weet iedereen wel waar hij zich aan moet houden.

Kerstpakketten worden niet op prijs gesteld. Als ze toch worden bezorgd, hebben we een brief voor de afzender klaar liggen dat hij dat niet meer moet doen. De alsnog ontvangen zaken leveren we in bij de gemeentesecretaris, die ze onder de medewerkers verloot. Ik kan me een oudere medewerker herinneren die een eigen tekenbureau had. Met hem hebben we afgesproken dat hij daarmee niet binnen onze gemeente werkzaam zou zijn. En afhankelijk van de situatie gaan onze inspecteurs samen of alleen op pad, waarbij gezegd moet worden dat alleen de voorkeur heeft, vanwege de agressieve reacties die twee inspecteurs vaak opwekken. Mensen suggereren trouwens regelmatig dat we niet integer zijn. Dat kost ons wel veel tijd en energie.”

’Een pilsje is al te veel’ Thom van Riet, hoofd Milieuhandhaving provincie Zeeland: „Na veel discussie is ons integriteitsbeleid vrij strak en het gaat over meer dan handhaving. Al mijn mensen zijn ook BOA en hebben dus hun ambtseed afgelegd, Bij sollicitaties is het altijd een onderwerp. Is er gevoel voor het omgaan met vertrouwelijke informatie. Heeft men kennissen of familie die werken bij bedrijven die wij controleren? Het is geen breekpunt, maar we willen wel elkaars taal spreken. Ik vind de waarde van cadeautjes van minder belang dan die grondhouding. Soms is één pilsje met een ondernemer al te veel. Vooral rond kerst letten we er op niets aan te nemen, en zeker niet op het huisadres. Hoewel het een beetje belachelijk is als je een balpen weigert. Daarom geldt een maximumbedrag. En je kunt op een charmante manier weigeren: een briefje met de beste wensen terugsturen, plus mededeling dat je dit soort attenties niet op prijs stelt. Je moet vrij zijn om je werk goed te kunnen doen.”

‘Job rotation’ Liesbeth van Greuningen, woordvoerder van DCMR Milieudienst Rijnmond: „Sinds vorig jaar leggen alle nieuwe medewerkers de eed af. Wie hier al langer werkt, heeft de keus. De directie komt binnenkort aan de beurt. Daarnaast hebben we job rotation: niemand blijft te lang op één plek zitten, niemand heeft lang dezelfde bedrijven in zijn portefeuille, niemand kan al te lang een band met een bepaalde ondernemer opbouwen. En men gaat heel vaak samen op inspectie. De collega’s overleggen regelmatig, ook over zaken die hun integriteit in het nauw kunnen brengen. Daarnaast hebben we interne audits: collega’s toetsen elkaars werk. Al deze gedragsregels zijn tot nu toe nergens vastgelegd. De komende tijd komt echter ons kwaliteitszorgsysteem van de grond. Daarin worden deze afspraken opgenomen.”

’Geen driesterrenrestaurant’ Regiocoördinator Handhaving gewest Maastricht en Mergelland Frans van de Weert: „De provincie gaat de ambtseed invoeren, de gemeente Maastricht is nog niet zo ver. Wij hanteren een algemene richtlijn over zaken als: wanneer mag je ingaan op een uitnodiging voor een etentje. Het antwoord luidt dat eten in verhouding moet staan tot de zaak. Een driesterrenrestaurant is altijd buiten proportie, maar zakelijk een klein hapje eten kan wel. Handhavers controleren niet jarenlang hetzelfde bedrijf; na ongeveer twee jaar wisselt men. Nevenfuncties moet je opgeven. Kerstpakketten van meer dan € 25,- moeten worden ingeleverd en worden verloot. Hou je ergens een lezing, dan mag je een boekenbon tot € 25,- accepteren. Je moet gewoon zeer terughoudend zijn in die dingen. Maar het is moeilijk te controleren.” 33

HandHaving 2004 #2

Hoe integer zijn we in de praktijk?

ingesteld, is integriteit een vast punt in het werkoverleg geworden en hebben we het er gewoon regelmatig over. Ondanks het belang van dat meldpunt komen er weinig meldingen binnen. We discussiëren wel over bijvoorbeeld het ontvangen van kerstpakketten. Los van het feit dat je er alleen geen twintig kunt verstouwen, is dat gebonden aan regels. Alle giften moeten worden gemeld, inclusief de geschatte waarde. Boven een bepaald bedrag mag je het niet accepteren en niets mag naar je huisadres. Alle nevenfuncties worden geregistreerd.”

Specialist

adv 1/1 CMT

Andreas van der Wal, toezicht woningbouw • Wat houdt het werk in:

Toezicht houden op naleving van bestemmingsplannen in de gemeente Doorn. • Grootste succes: Het toepassen van bestuursdwang bij de aanleg van een paardenbak met lichtmasten in het buitengebied. Daarvoor is de gemeente naar de Raad van State gegaan. De paardenbak en de lichtmasten zijn afgebroken. Verder doet Doorn mee in een project waarbij in wisselende samenstellingen een team toezichthouders van provincie, politie en AID en dag op pad gaat. Dan constateer je aardig wat. Een dag buiten is 40 uur binnen voor papierwerk! • Motivatie: Een beetje fatsoenlijk beeld in het dorp houden. • Toekomst: Aan een nieuw actueel bestemmingsplan wordt hard gewerkt. Het huidige piepsysteem zal plaats maken voor een programmatische controle. Dan hoop ik veel vaker buiten toezicht te houden. • Lastig: Vaak moet je mensen teleurstellen. Dan moeten ze een schuur afbreken of veranderen. Handhaving van regels is geen beroep waarbij je vaak ‘dank u wel’ hoort. Ik draai het daarom om: binnen kaders zijn voldoende mogelijkheden.

HandHaving 2004 #2

Foto: Marco Bakker

34

Het rangeerterrein van Onnen is inmiddels weer vrij van olie.

HandHaving 2004 #2

De provincie Groningen vraagt uw aandacht voor het volgende: door het land rijden talloze locomotieven die flink olie lekken. Veel emplacementen en stations zijn daardoor zelfs op het oog duidelijk verontreinigd. Het spoorwegemplacement Onnen ziet er inmiddels wel weer brandschoon uit. Maar daar waren wel een paar dwangsommen voor nodig.

36

Twee jaar geleden bezocht Jan de Boer, milieu-inspecteur van de provincie Groningen, voor het eerst het spoorwegemplacement in Onnen. Wat hij zag, beviel hem niet. De balaststenen zagen zwart van de olie. Diverse keren schreef hij naar Railinfrabeheer, tegenwoordig ProRail, met het verzoek iets tegen deze bodemvervuiling te doen. Zonder resultaat. Na overleg en een bestuurlijke waarschuwing restte geen andere weg dan dwangsommen, die opliepen tot een boete van € 18.600,-. Bezwaren tegen de opgelegde dwangsommen werden door de bezwaarschriftencommissie van de provincie grotendeels verworpen. Grootste boosdoeners in Onnen bleken de verouderde locs van ACTS, één van de particuliere goederenvervoermaatschappijen die Nederland nog rijk is. „Die locomotieven lekten enorm”, vertelt De Boer. „De olie sijpelde via de stenen in de bodem. De verontreiniging zat tot drie meter diep.”

Verantwoordelijk De provincie kon ProRail op de Onnense verontreiniging aanspreken op grond van de milieuvergunning, ook al is ProRail geen eigenaar van de lekkende locomotieven. De milieuvergunning was afgegeven omdat het emplacement vroeger gold als lawaaibron. De Boer: „De provincie is bevoegd gezag. De vergunning bepaalt naast de geluidsaspecten dat wij daar geen olie mogen aantreffen. Wordt er toch olie gemorst, dan moet de verantwoordelijke dat aan ons melden.” ProRail kwam met het verweer dat ze moeilijk vanuit het kantoor in Zwolle het emplacement in de gaten kan houden. „Zij vindt dat niet de eigenaar verantwoordelijk is voor de verontreiniging, maar de vervoerders.” ProRail tekende dan ook beroep aan bij de Raad van State. Die oordeelde echter dat ProRail een dusdanige invloed heeft op de rangeeractiviteiten dat ze bodemverontreinigingen moet kunnen beëindigen. De dwangsommen boekten een verbluffend resultaat.

Ondanks de stroeve start, is De Boer nu vol lof over ProRail. „Structon – de uitvoeringspoot van ProRail – controleert tweewekelijks station Onnen. Elke drup olie die ze aantreffen, wordt verwijderd. Ze houden bovendien alles keurig bij in een logboek.” De Boer zit er dicht op. In het begin ging hij elke week kijken, inmiddels is dat eens in de twee weken. Positief nieuws is ook dat de ACTS-locs onlangs zijn gerenoveerd in Tsjechië, waar ze zijn voorzien van lektanks om de olie mee op te vangen. „Ze verliezen nu nauwelijks nog olie”, constateert De Boer. Voortouw Hiermee is de olieverontreiniging nog niet uit de wereld. Andere locomotieven blijven lekken, en niet alleen bij het emplacement Onnen, maar in heel Groningen. „Het ziet er redelijk zwart van de olie”, concludeerde De Boer na zijn rondgang bij alle 35 stations in deze provincie. In tegenstelling tot het emplacement Onnen kan daar niet worden opgetreden in het kader van de Wet milieubeheer. Stations beschikken doorgaans niet over een milieuvergunning. „Wat wel kan, is optreden in het kader van de Wet bodembescherming (Wbb)”, vertelt collega Hans van den Biggelaar, senior

Dan vind ik niet dat we voor het spoor een oogje dicht mogen knijpen.” Andere provincies Treinen stoppen niet bij een provinciegrens. Speelt dit olieprobleem in Groningen, dan logischerwijs ook in de rest van het land. „In mijn ogen zijn wij de enigen die ermee bezig zijn”, zegt Van den Biggelaar. Hij probeert andere provincies mee te krijgen door het onderwerp aan de orde te stellen in de werkgroep Handhaving van het IPO. Begin 2003 nam hij contact op met zijn collega’s uit Friesland en Drenthe. Dat resulteerde in een ’Spoorwegenoverleggroep’ die al verscheidene keren bij elkaar is gekomen. Vooralsnog lijkt het erop dat in de overige provincies andere onderwerpen voorrang krijgen. „Het ligt voor de hand dat wij met soortgelijke olieverontreiniging geconfronteerd worden als in Groningen, maar we hebben dit probleem nog niet in kaart gebracht”, aldus Bert Gosselink, coördinator handhaving van de provincie

Nooit olievrij ProRail is voorstander van een ‘helder toetsingskader’ rond vervuilingen. Dat meldt de afdeling Milieu en Juridisch Beheer van ProRail. „Wij zullen nadere eisen aan het materieel stellen om lekkages zoveel mogelijk uit te sluiten. Hiervoor worden momenteel criteria ontwikkeld.” Helemaal olievrij is echter te hoog gegrepen. „Net als bij de scheepvaart en het wegverkeer zijn ook in het treinverkeer olielekkages niet helemaal te voorkomen. Overigens hebben wij nog geen aanwijzingen dat bij normaal gebruik ook daadwerkelijk bodemverontreiniging ontstaat. De olie blijft in de ballast, die met enige regelmaat wordt vervangen.” ProRail zet dan ook vraagtekens bij het continueren van de huidige olie-inspecties in Onnen.

Drenthe. Volgens hem heeft het overleg tot dusver meer vragen opgeroepen dan antwoorden gegeven. Vragen als: welke partijen zijn er precies bij betrokken? Wie is verantwoordelijk? En wie werpt zich op als bevoegd gezag? „Drenthe is nog aan het onderzoeken. We bekijken globaal welke spoorlijnen het betreft in Drenthe, welk materieel er rijdt en welke eisen daaraan zijn gesteld.” Gosselink wil graag dat er snel met ProRail en de vervoerders wordt overlegd. Hij pleit voor een pilotproject in Groningen, waarbij de resultaten door de overige provincies kunnen worden overgenomen. Ook Van den Biggelaar vindt de tijd rijp voor overleg: „Misschien dat men onder dreiging van handhavingsacties inziet dat er iets moet gebeuren. De Stichting Bodemsanering NS (SBNS) is op het ogenblik druk doende met het saneren van historische bodemverontreiniging van vóór 1995. Dan moet je ook zorgen dat het schoon blijft. Anders dweil je met de kraan open.” Nadere inlichtingen: Jan de Boer, provincie Groningen, tel. 050 - 316 40 66, [email protected]; Hans van den Biggelaar, provincie Groningen, tel. 050-3164901, [email protected]; Bert Gosselink, provincie Drenthe, tel. 0592 - 36 59 14 Tekst: Addo van der Eijk Foto: Ferdinand van der Duin

37

HandHaving 2004 #2

Lekkende locs rijden nog overal

beleidsmedewerker van de provincie Groningen. Artikel 13 van de Wbb stelt duidelijk: nieuwe verontreiniging multifunctioneel opruimen. „Met de Wbb kunnen we twee kanten op: of we pakken de vervoerders aan of de eigenaar van de grond. Wij kiezen voor de tweede optie. Dat is het meest werkbaar.” Lastig punt is dat voor de Wbb zowel het ministerie van VROM, de provincie en de gemeente bevoegd gezag zijn. Van den Biggelaar pleit ervoor dat de provincie het voortouw neemt. „Laten we het aan de gemeenten over, dan krijg je overal een verschillende aanpak.” En juist dat stoort De Boer. ’Gelijke monniken, gelijke kappen’, zo luidt zijn principe. „In Onnen maakt ProRail de olieverontreiniging schoon, terwijl dezelfde verontreiniging elders wordt toegestaan. Dat is niet eerlijk. Zeker niet als we het vergelijken met autogarages en overslagbedrijven. Zij moeten een vloeistofdichte vloer aanleggen, gekeurd door een gecertificeerd bedrijf. Het bevoegd gezag kijkt hier streng op toe.

Jurisprudentie

Op dit moment ligt er bij de Raad van State een wetsvoorstel dat beoogt de Wet milieubeheer beter te laten aansluiten bij de Europese Richtlijn ’Integrated Pollution Prevention and Control’ (IPPC) van 1996. Dat dat geen overbodige luxe is, blijkt uit een aantal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Zolang de implementatie onvoldoende is, past de Afdeling rechtstreeks werkende bepalingen van de richtlijn namelijk toch toe. In de praktijk heeft dat vooral gevolgen voor de vergunningverlening, maar ook voor handhavers is het goed te weten tot welke juridische – en praktische – gevolgen deze richtlijn leidt.

HandHaving 2004 #2

Nijmegen

38

Gedeputeerde Staten van Gelderland hadden een milieuvergunning verleend aan een levensmiddelenfabriek. Een milieugroep voerde in beroep aan dat de vergunning in strijd was met de IPPC-richtlijn voor Geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging. Dat beroep was bij de eerder ingediende bedenkingen niet naar voren gebracht, zoals de wet voorschrijft. In eerdere uitspraken had de Afdeling laten weten niet ambtshalve te toetsen aan deze IPPC-richtlijn. Zou de Afdeling deze lijn hier hebben doorgetrokken, dan zou het beroep niet-ontvankelijk zijn verklaard. De Afdeling bestuursrechtspraak vond ambtshalve toetsing nu echter geen probleem en reageerde met de volgende standaardoverweging ‘dat dit niet in de weg staat aan beoordeling van de beroepsgrond inzake de IPPC-richt-

lijn, nu het hier gaat om mogelijk rechtstreeks werkende bepalingen van Europees recht waarvan de handhaving door de nationale rechter moet worden verzekerd en de afwijzing van die beoordeling ertoe zou kunnen leiden dat het gemeenschapsrechtelijke effectiviteitsbeginsel wordt geschonden’. Kortweg: de Afdeling toetst ambtshalve of is voldaan aan rechtstreeks werkende bepalingen van IPPC. Maar was deze richtlijn in casu wel van toepassing? IPPC regelt onder meer activiteiten die betrekking hebben op de bewerking en verwerking voor de fabricage van levensmiddelen op basis van plantaardige grondstoffen met een productiecapaciteit van meer dan 300 ton per dag eindproducten. Uit de aanvraag viel echter niet af te leiden of dit het geval was. Gedeputeerde Staten konden dus niet beoordelen of het beoordelingskader van

IPPC van toepassing is. De milieuvergunning werd dus vernietigd wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.

Hof van Twente In de tweede zaak ging het om een door burgemeester en wethouders van Hof van Twente verleende revisievergunning voor de uitbreiding (met 18.756 vleeskuikens) van een pluimveehouderij (voor 101.006 vleeskuikens). In beroep werd aangevoerd dat in afwijking van artikel 9, lid 4 van de IPPC-richtlijn niet de beste beschikbare technieken waren toegepast. Burgemeester en wethouders verweerden zich met het argument dat de Wet milieubeheer en de Interimwet ammoniak en veehouderij voldoen aan IPPC. Bovendien bestaan er voor pluimveehouderijen geen BREFs (BAT reference documents), zodat niet duidelijk was wat onder beste beschikbare technieken (Engels: BAT = best available techniques) moest worden verstaan. Volgens de Afdeling is artikel 9, lid 4 van de IPPC-richtlijn rechtstreeks van toepassing. Voor de uitvoering daarvan is niet noodzakelijk dat er al BREF-documenten beschikbaar zijn. In dit geval is onvoldoende onderzocht of het vergunde stalsysteem en daarmee de emissie is

Rotterdam In een derde zaak hadden Gedeputeerde Staten van ZuidHolland een milieuvergunning verleend aan een bedrijfsafvalstort in Rotterdam. Het ging om de verandering van een inrichting voor het immobiliseren van gevaarlijke afvalstoffen en bedrijfsafvalstoffen. In beroep stelt de Afdeling vast dat de implementatietermijn van de IPPCrichtlijn is verstreken en de Wet milieubeheer niet is aangepast teneinde aan de richtlijn te voldoen. De vraag is of de Wet milieubeheer als een juiste omzetting kan gelden van de IPPC-richtlijn. Zo niet, dan is de vraag of de relevante bepalingen uit de IPPC-richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauw-

keurig zijn zodat justitiabelen zich voor de nationale rechter op die bepalingen kunnen beroepen. Die vragen hoeven volgens de Afdeling in dit geval echter niet te worden beantwoord. De vergunde immobilisatietechniek moet volgens Gedeputeerde Staten namelijk worden aangemerkt als de beste beschikbare techniek als bedoeld in de IPPC-richtlijn. Dat is ook niet weersproken en het deskundigenbericht geeft geen aanleiding om daaraan te twijfelen.

Losser In het laatste geval hadden burgemeester en wethouders van Losser een veranderingsvergunning verleend voor een kraamzeugenstal. In beroep was de vraag aan de orde of ten onrechte was verzuimd om de best beschikbare technieken te eisen, zoals IPPC voorschrijft. Nee, aldus de Afdeling. Er is sprake van een afname

van het veebestand en van de ammoniakdepositie ten opzichte van de oorspronkelijke vergunning. Verder was niet gebleken dat sprake was van een belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie in de zin van de IPPC-richtlijn, welke negatieve en significante effecten kan hebben op mens en milieu. Er is dus geen sprake van een belangrijke wijziging als bedoeld in artikel 2 van de IPPC-richtlijn. Vindplaatsen: Afdeling bestuursrechtspraak, 21 januari 2004 (IPPC Nijmegen); Afdeling bestuursrechtspraak, 19 februari 2003 (IPPC Hof van Twente); Afdeling bestuursrechtspraak, 20 augustus 2003 (IPPC Rotterdam); Afdeling bestuursrechtspraak, 26 november 2003 (IPPC Losser) Tekst: Jan van den Broek

advertentie liggend > Visium

39

HandHaving 2004 #2

Milieuvergunning en IPPC

gebaseerd op de beste beschikbare technieken. De milieuvergunning wordt daarom vernietigd.

Jan de Jong: „Ongelukken kosten geld, milieulozingen kosten reputatie. De bedrijven die wij controleren weten dat heel goed.”

HandHaving 2004 #2

Opgericht in 1810 is het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) de op een na oudste Rijksinspectie in ons land. Ouderwets is deze Inspectie echter niet. Benchmarken doen de inspecteurs bijvoorbeeld al jaren. Inspecteur-generaal der Mijnen Jan de Jong: „Wij zijn een goed voorbeeld van de bundeling waar handhavers tegenwoordig naar streven.”

40

Uitgangspunt voor de oprichting van deze Inspectie is de Mijnbouwwet, uit 1810. De inspecteurs waken over een veilige, doelmatige en maatschappelijk verantwoorde winning van olie, gas, zout en mergel. Sinds 1993 vallen de milieuaspecten van delfstoffenwinning op het vasteland onder de Wet milieubeheer, terwijl veiligheids- en gezondheidsaspecten van de delfstofwinning sinds 2003 onder de Arbowet vallen. Het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) zetelt in Voorburg, op de vierde etage van het kantoor Centraal Bureau voor de Statistiek. De organisatie telt 45 voltijds arbeidsplaatsen, waarvan 30 inspecteurs. Eind eind 2004 moeten er twee arbeidsplaatsen worden ingeleverd vanwege de bezuinigingen van het kabinet-Balkenende II. Deze Inspectie hoort bij het ministerie van Economische Zaken, maar werkt ook voor VROM en Sociale Zaken. „Wij werken dus al vanuit één loket”, zegt inspecteur-generaal Jan de Jong tevreden. „Wij zijn een goed voorbeeld van de bundeling waarnaar

handhavers tegenwoordig streven.” Dat geldt ook voor de uitvoering. De Jong: „Bij andere inrichtingen verzorgen provincies of gemeenten een deel van het milieutoezicht en doet de VROM-Inspectie de rest. In de delfstoffenwinning doen wij in principe het hele milieutoezicht zelf.” De bevoegdheden van SodM zijn daarom ook gelijk aan de bevoegdheden van de VROM-Inspectie. Piper Alpha Na de rampzalige explosie op het olieplatform Piper Alpha (1988) waarbij 167 doden vielen kwam er nieuwe internationale wetgeving. Sindsdien moeten maatschappijen veel meer op papier verantwoorden. „Afgelopen jaar hebben we vastgesteld dat de balans bij ons te ver is doorgeschoten naar bureauwerk. Dit jaar gaan we aanmerkelijk meer veldbezoeken doen”, zegt De Jong. Toezicht op explosiegevaar vraagt de meeste aandacht, al is de kans daarop nu veel kleiner dan in 1988. „Zelden is een industrieel onge-

val zo grondig onderzocht. Daaruit kwamen maar liefst 106 aanbevelingen voor aanpassingen van wet- en regelgeving. Mijn voorganger heeft indertijd erg aangedrongen op snelle invoering in de offshore en we zien daar nog nauwgezet op toe.” Menselijke factor Dat veiligheidsdenken werpt zijn vruchten af, betoogt de inspecteurgeneraal. In tien jaar tijd is het aantal bedrijfsongelukken ruimschoots gehalveerd: van 9 naar 4 uur arbeidsverzuim per miljoen manuren. In de bouw is het 30 en in de rest van de industrie 12 à 15. „Natuurlijk blijft het streven om elk ongeluk te vermijden”, zegt De Jong. „Maar je kunt van de industrie niet het onmogelijke eisen. En naarmate alles technisch perfect geregeld is, neemt de factor menselijk falen een grotere positie in. Veiligheid wordt meer en meer een kwestie van cultuur. Als een operator huwelijksproblemen heeft, is hij misschien met zijn gedachten niet bij het werk. Dan maakt hij eerder fouten.” Reputatieschade In de delfstoffenwinning opereert nog een kleine groep ondernemingen, maar wél op veel plaatsen en met veel

gaat.” Stotteren Regelmatig zijn er onaangekondigde inspecties, ook in de offshore. De Jong: „De KLPD-helikopter dropt onze mensen af en toe op zo’n platform. Je ziet dan snel genoeg of die zorgsystemen in orde zijn. Misstanden schuif je niet zomaar onder de mat. Ze lozen bijvoorbeeld heus niet met opzet te veel olie in zee, want als die scheidingsapparatuur er toch staat is het voordeliger om hem te gebruiken.” Wél wordt soms olie in zee geloosd bij het opstarten van een nieuwe bron, of als een bron ‘stottert’ zoals dat heet. Dagelijkse vliegtuiginspecties signaleren alle olievlekken in zee. Over de resultaten is elke drie maanden overleg met het Openbaar Ministerie. De SodM wil wel meer in de publiciteit treden met handhavingsacties, want tot nu toe is er niet veel bekend over dit toezicht. „Maar publiciteit als af-

Convenant In januari tekende de Inspectie voor het Staatstoezicht op de Mijnen een convenant met de VROM-Inspecties. Inspecteurs van beide organisaties gaan straks samen op werkbezoek, stemmen hun aanpak af op elkaars jaarprogramma en werken samen bij opleidingen en stages. Het samen bezoeken van bedrijven betreft dan grootschalige aardgaswinningsinstallaties in Noord-Groningen of de chemische fabrieken van AKZO in Groningen, Delfzijl of Hengelo. „Onze werkzaamheden en bevoegdheden overlappen soms”, zegt inspecteur-generaal der Mijnen Jan de Jong. „Voor bedrijven is het dan handiger als we samen langskomen. Bovendien is het goed om van elkaar te leren. Hopelijk leidt dat tot kruisbestuiving en betere methodieken.” Ook op het gebied van externe veiligheid, waarvoor nieuwe regelgeving onderweg is, zullen de beide inspecties elkaar vaker tegenkomen en samenwerken.

schrikwekkend wapen voor bedrijven die je niet persoonlijk kunt bereiken hebben wij niet nodig. We komen immers overal over de vloer. Het is een kleine, nogal gezagsgetrouwe groep. Waarom zou je ze aan de schandpaal nagelen zolang ze nog aan verbetering werken?” Benchmarking Volgens de inspecteur-generaal zijn bedrijven doorgaans sneller in het gareel te krijgen dan overheden. „Bedrijven kunnen sneller veranderen, ook intern. Overheden gaan veel moeilijker om.” De mijnbouwinspectie werkt met een systeem van benchmarking. „Als wij tien bedrijven beoordelen, maken we bekend welke firma het best heeft gescoord. De achterblijvers kunnen dan zien waar ze hun licht moeten opsteken om het beter te doen.” Hij herinnert zich een bedrijf waar zijn mensen vaker dan gemiddeld over de vloer kwamen. „Er was altijd wel wat mis. Tenslotte werden ze overgenomen door een multinational. Ineens werd er geïnvesteerd. Dat was daar de huisstijl. Ongelukken kosten geld, milieulozingen kosten reputatie.” Handhavingsplan Tot nu controleert SodM vooral aan de ’achterkant’. Men beoordeelt ongelukken en lozingen. „We willen liever ‘aan de voorkant’ meten. We zouden parameters moeten ontwikkelen voor de inspanningen die een bedrijf levert om veiliger en beter te werken. Daarover zijn we nu met de brancheorganisaties in gesprek. Zoiets werkt alleen als iedereen meedoet.” Zoals >>

41

HandHaving 2004 #2

De Jong: ’Veiligheid is vooral cultuur’

aannemers. Echte milieucriminelen komt SodM niet tegen. Jaarlijks schrijft deze Inspectie nog geen tien processen-verbaal voor milieuovertredingen. Vrijwel altijd in de offshore; meestal gaat het dan om gemorste olie. De Jong: „Zowel de olieen gasmaatschappijen als de grote zoutmaatschappijen nemen hun verantwoordelijkheid. De vergunningverlening is openbaar. Iedereen kan daartegen in beroep gaan. Een bedrijf dat knoeit, loopt veel risico dat de minister zijn vergunning niet verlengt. Er is een sterke economische stimulans om verantwoord te opereren. Natuurlijk zie je wel verschillen. Maar onze aanwijzingen worden doorgaans snel opgevolgd.” Volgens De Jong houden oliemaatschappijen ook veel strikter toezicht op het milieugedrag van hun onderaannemers dan de bouwbedrijven. „Ze zitten niet te wachten op reputatieschade en willen er niet op aangekeken worden als er iets mis-

Een SodM-inspecteur ziet snel genoeg of de zorgsystemen op de boorplatforms in orde zijn.

HandHaving 2004 #2

aanbevolen door de Algemene Rekenkamer heeft ook SodM inmiddels aangegeven welke handhavingsinspanningen zij kan leveren. Een handhavingsplan is ingeleverd bij de drie betrokken ministers van VROM, EZ en Sociale Zaken, die nu op hun beurt moeten aangeven welk niveau van naleving acceptabel wordt geacht. Het plan geeft per werkterrein aan welke risico’s er spelen, welke barrières kunnen voorkomen dat er iets misgaat of dat een ongeluk verder escaleert. De Jong: „Prioriteit krijgen combinaties van hoog risico en slechte mate van naleving. In kwesties van laag risico en goede naleving komen we alleen in actie na klachten.”

42

Aardschokken Dit jaar gaat speciale aandacht uit naar het vervoer van gevaarlijke stoffen en gebruik van de juiste, goedgekeurde chemicaliën in de toegestane hoeveelheden door de offshore-industrie. Relevant zijn tevens de risico’s van hijsen en heffen en slecht onderhouden, falende hijskranen. De legionellabeheersing van drink- en douchewater op de offshore-platforms springt er ook uit. Vooral de aanvoer van watervoorraden op de bevoorradingsschepen kan riskant zijn. In de praktijk zijn nooit werknemers ziek geworden dankzij zeer frequente metingen en snelle actie zodra de gevreesde bacte-

rie weer werd gesignaleerd. Een ander belangrijk werkterrein vormt het risico van bodembewegingen en aardschokken, bijvoorbeeld ten gevolge van de aardgaswinning. Bedrijfsvoering Voor projectmatige inspecties ontwikkelde SodM zelf een zeer bruikbaar bedrijfsvoeringssysteem. De Jong: „Alle relevante wet- en regelgeving zit per thema in een Excel-bestand. Met één druk op de knop kun je per onderwerp precies zien wie waarop toezicht houdt en welke wetsartikelen voor ondernemers van belang zijn. Vervolgens is aangegeven welke regels het meest relevant zijn en wat de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke aspecten zijn. Met dit systeem kunnen we onze inspecties snel en grondig voorbereiden, en consequent en uniform handhaven.” Zowel de VROMInspectie als de Arbeidsinspectie hebben veel belangstelling voor dit systeem, dat ook met een laptop mee het veld in kan. Bestuurlijk afdoen Tot de adviserende taken van SodM behoort het medebeoordelen van winningsplannen. Soms geeft zij ongevraagde adviezen, bijvoorbeeld over moeilijk uitvoerbaar of slecht handhaafbaar gebleken maatregelen. De Jong: „Neem de ministeriële regeling

voor gebruik en lozing van chemicaliën in de offshore. Die is veel te bureaucratisch! De goedkeuring van de chemicaliën die in de offshore worden gebruikt is nodeloos ingewikkeld gemaakt. En binnen de Arbo-wetgeving kan het aantal veiligheids- en gezondheidsdocumenten drastisch omlaag.” De Jong vindt het een goede ontwikkeling dat ministeries steeds meer bereid zijn de regels te vereenvoudigen. Zo kent de VROM-regelgeving zeer veel kernbepalingen, die strafrechtelijk moeten worden opgevolgd. „De laatste tijd is de trend dat veel van die overtredingen met bestuurlijke boetes worden afgedaan. Dat is een goede zaak. Anders zijn mensen van het Openbaar Ministerie dagenlang aan het studeren op zaken waar ze eigenlijk geen verstand van hebben. Vervolgens moeten onze mensen het weer komen uitleggen. Het is veel beter als je zo’n zaak lik-op-stuk kunt afhandelen, zoals in de Arbowetgeving al langer gebruikelijk is.” Nadere inlichtingen: Jan W. de Jong, Staatstoezicht op de Mijnen, tel. 070 - 395 65 00, fax 070 - 395 65 55, www.sodm.nl Tekst: Marion de Boo Foto: Foto Thuring