:34:47 PM

7.FEJEZET

Közbeszerzési politika

1. Bevezetés 321 2. Az Európai Közösség közbeszerzési szabályozásának kialakulása, rendszere 324 3. A hatályos közbeszerzési irányelvek szabályai 329 4. A közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatos jogorvoslat 362 5. A közbeszerzési irányelvek hatálya alá nem tartozó szerz dések, beszerzések 376 6. A közbeszerzési politika egyéb aspektusai 378 7. A jöv ben várható változások 390 8. A közösségi közbeszerzési szabályok magyarországi átültetése 394

Bevezetés az Európai Unió politi1 1

10/17/2011

12:34:47 PM

1. Bevezetés 1.1. A közbeszerzési politika célja A közbeszerzések közösségi szint szabályozását, az uniós szint közbeszerzési politika kialakulását alapvet en két tényez befolyásolta. Egyrészr l az állam különböz feladatainak ellátásához széles kör szolgáltatásokat vesz igénybe, különböz árubeszerzési és építési beruházási szerz déseket köt, vagyis aktív piaci szerepl ként jelenik meg. Az állami megrendelések nagyságára tekintettel könnyen érthet vé válik, hogy az állam milyen nagymértékben képes „bevásárlásain", megrendelésein keresztül a piacot befolyásolni, így a közösségi célkit zések megvalósítása szempontjából sem lehetett közömbös, hogy az egyes tagállami hatóságok milyen vállalkozásokat, milyen kiválasztási mechanizmuson keresztül és milyen feltételek mellett bíznak meg ezeknek a feladatoknak az elvégzésével. (2010-ben az Európai Unió 27 tagállamában a „közbeszerzések", állami megrendelések becsült összértéke 2 406,98 2288 milliárd euro volt, ami az Európai Unió GDP-jének 19,7%-át tette ki.1) Az egyik tényez tehát az állami (köz)beszerzési politika lehetséges versenykorlátozó hatása, ami az egységes bels piac kialakulására és m ködésére is veszélyt jelenthet. A másik mozgatórugó pedig az, hogy a közbeszerzések révén az állam igen hatékonyan képes a nemzeti piacot a külföldi vállalkozókkal szemben levédeni és a piacot saját vállalkozói számára fenntartani, vagyis a közbeszerzés könnyen protekcionista gazdaságpolitikai eszközzé válhat, amely ugyancsak a valódi közös piac létrejöttét és zavartalan m ködését hiúsíthatja meg. A nemzeti közbeszerzési szabályokkal ellentétben a közbeszerzés közösségi szint szabályozása els dlegesen tehát nem a korrupció, illet leg a gazdasági és politikai szféra összefonódása elleni küzdelem eszköze, hanem a piaci integráció célkit zését (a közös/ egységes bels piac megteremtését és fenntartását) megvalósító politika része. Közvetetten ugyanakkor a tisztességtelen üzleti magatartások, visszaélések ellen is hatnak a közbeszerzési eljárások átláthatóságára vonatkozó szabályok, s t a közbeszerzési politika fejl dése során fokozatosan el térbe került a korrupció elleni küzdelemhez való fokozottabb hozzájárulás igénye. 2 Az Európai Unió az állami közbeszerzés egyes területeit - úgymint árubeszerzések, építési beruházások, szolgáltatások megrendelése - egységes alapelvek mentén a nemzeti közbeszerzési szabályokra építve szabályozza. A keresleti oldal, vagyis az állam mozgásterének szabályozásával pedig azt reméli elérni, hogy a közszférában olyan megrendel i magatartás alakul ki, amely a nyitottságon, az átláthatóságon, a diszkrimináció tilalmán és az ipari struktúraváltáson keresztül olyan hatékony piacot teremt, amely alacsonyabb áron, jobb min ség termékekhez, hatékonyabb allokációs rendszerhez és nagyobb megtakarításhoz segíti az államot. A közösségi piac ilyen típusú integrálása azonban a piac koncentrációjához vezethet, amely a kis- és középvállalatokat a versenyb l kiszorítja, és egyben egynéhány nagyvállalat uralta oligopolisztikus piaccá válhat. Az uniós szabályozás ezt a két - adott esetben egymás ellen dolgozó - elvet igyekszik összebékíteni, vagyis egyrészt a hatékony állami bevásárlások, megrendelések megteremtését a közszférában, másrészt pedig a kis- és középvállalatok piacra jutásának biztosítását.3 1.2. A közbeszerzési politika más uniós közpolitikák szolgálatában A közbeszerzési politika fejl dése során további társadalmilag-gazdaságilag hasznos szempontok (pl. környezetvédelmi, szociális szempont) érvényesíthet sége is el térbe került, és mára általánossá vált az a felfogás, hogy a közbeszerzési politika egyes felmerül társadalmi problémák hatékony kezeléséhez is eszközként szolgálhat és a különböz szakpolitikák támogatója lehet. Az állami szervek ugyanis komolyan hozzájárulhatnak az Európai Unió más politikái által el irányzott egyes célkit zések eléréséhez, amennyiben vásárlóerejüket arra használják, hogy magasabb társadalmi érték termékeket és szolgáltatásokat vásárolnak az innováció el segítése, a környezet tiszteletben tartása és a klímaváltozás elleni küzdelem, az energiafogyasztás csökkentése, a foglalkoztatás, a közegészség és a társadalmi

1

Az összeg magában foglalja azoknak a beszerzéseknek az értékét is, amelyeket a tagállamok nem közbeszerzési eljárás útján valósítanak meg, vagyis a kivételi körbe tartozó vagy értékhatár alatti beszerzéseket is. A Bizottság 2011. november 4-én tette közzé a 2010. évre vonatkozó hivatalos közbeszerzési adatokat: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/indicators2010_en.pdf Sajnálatos módon 2011-re vonatkozó összesített adatok nem állnak rendelkezésre, ezeket nem publikálta az Európai Bizottság, ugyanakkor az Európai Bizottság 2012. október 11-én – els alkalommal – éves jelentést tett közzé a közbeszerzési szabályok alkalmazásáról. Az Európai Bizottság Bels Piaci és Szolgáltatási F igazgatósága (DG MARKT) úgy tervezte, hogy ezentúl minden évben elkészíti a jelentést. Újabb jelentést azonban azóta sem készült el. A jelentés itt érhet el: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/implementation/20121011-staff-working-document_en.pdf

321


10/17/2011 12:34:49 PM

feltételek javítása és a hátrányos helyzet csoportok bevonásának javítása mellett az egyenl ség támogatása érdekében. Az állami szervek „zöldebb", alacsony szén-dioxid-kibocsátású, innovatívabb és szociális szempontokra nyitottabb áruk és szolgáltatások iránti jelent s kereslete meghatározhatja az elkövetkez évek termelését és fogyasztását. Természetesen a társadalmi kihívások kezelése nem csökkentheti a közbeszerzés hatékonyságát és nem korlátozhatja az európai szint piacokhoz való hozzáférést. (Ez utóbbi annál is inkább fontos, mert sajnos még mindig viszonylag alacsony a más tagállam vállalkozójának odaítélt közbeszerzési szerz dések aránya, különösen a magánszektor piacain való jelenléttel öszszehasonlítva. A határokon átnyúló közbeszerzési eljárások a 2009-ben odaítélt szerz déseknek csak mintegy 1,5%-át tették ki.) Az elmúlt években már számos fontos intézkedés került elfogadásra, kidolgozásra uniós szinten annak érdekében, hogy a tagállamokat és a közbeszerzési eljárásokat lefolytató ajánlatkér ket (és természetesen bizonyos tekintetben a potenciális ajánlattev ket) ösztönözzék az említett szakpolitikai célkit zések közbeszerzési eljárások útján történ el segítésére, így különösen a Zöld Közbeszerzés támogatásával, 2 a társadalmi-szociális szempontok közbeszerzési eljárásokban való érvényesítésével,3 valamint az innováció közbeszerzésekben való érvényre juttatásával.4 A közbeszerzési politika - az átláthatóságra és a versenyegyenl ségre vonatkozó követelményeivel - a korrupció elleni küzdelemhez is hozzá tud járulni. Az állami és magánszektor szoros kölcsönhatása a közbeszerzést mára a tisztességtelen üzleti magatartás (a részrehajlás és a korrupció) egyik kockázati területévé tette. Emiatt a közbeszerzésben el forduló tisztességtelen üzleti magatartás hatékony megel zése nemcsak azért szükséges, hogy biztosítsa a tisztességes versenyt és garantálja az adófizet k pénzének hatékony felhasználását, hanem azért is, mert jelent sen hozzájárulhat a gazdasági b nözés elleni általános küzdelem sikeréhez. Az Európa 2020, az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája1 is kulcsszerepet szán a közbeszerzésnek, mint piaci alapú eszköznek. A stratégia megvalósítására irányuló, az Európai Bizottság által 2011 áprilisában közzétett Egységes piaci intézkedéscsomagban megjelölt, a növekedés serkentését és az egységes bels piacba vetett bizalom növelését szolgáló - az érintett piaci és tagállami szerepl kkel folytatott konzultációt követ en beazonosított - tizenkét „mozgatórugó" egyike a közbeszerzési politika és szabályozás területére vonatkozik, és a következ - 2012 végéig megvalósítandó - kulcsintézkedést irányozta el : „a közbeszerzésre vonatkozó jogi keret felülvizsgálata és korszer sítése olyan kiegyensúlyozott közbeszerzési politika megteremtése érdekében, amely a környezetkímél , társadalomtudatos és innovatív termékek, szolgáltatások és építési beruházások iránti keresletet támogatja. A felülvizsgálatnak az ajánlatkér k számára egyszer bb és rugalmasabb eljárásokat is kell kínálnia, továbbá könnyebbé kell tennie a közbeszerzéseken való részvételt a vállalkozások, és különösen a kkv-k számára."s A más politikákkal kapcsolatos megfontolásokat azonban úgy kell tekintetbe venni a közbeszerzésben, hogy elkerülhet legyen az ajánlatkér ket terhel adminisztrációs terhek aránytalan növekedése és a verseny torzítása a beszerzési piacokon. A közbeszerzési politika az egységes bels piac kiemelt területe, tekintettel arra, hogy az állami beszerzések aránya az Európai Unión belül kiemelked en magas, és a közbeszerzések jelent s arányt képviselnek a tagországok GDP-jében is; 2 Lásd pl.: a Bizottság „Környezetvédelmi szemlélet közbeszerzés" cím közleményét (COM(2008) 400), amely célul t zte ki a Zöld Közbeszerzés (GPP) felvételét a tagállamokban és megkezdte a közös önkéntes európai GPP kritériumok kidolgozásának folyamatát. Továbbá: „A környezetvédelmi szemlélet közbeszerzés kézikönyve (Zöld közbeszerzés)", http://ec.europa.eu/environment/gpp/guideline_en.htm. 3 Lásd e téren a legutóbbi fejleményt: „Társadalmi szemlélet beszerzés - Útmutató a társadalmi szempontok figyelembevételére a közbeszerzésben" cím kézikönyv, SEC(2010)1258. 4 Az „Innovatív Unióra" vonatkozó közlemény 17. kötelezettségvállalása szerint az Európai Bizottság jelenleg figyelemmel kísér egy (2010 novemberét l 2011 novemberéig tartó) tanulmányt, amely új támogatási mechanizmust akar kialakítani az innovatív közbeszerzésekre. A rendszer útmutatással és (pénzügyi) támogatási mechanizmus létrehozásával segíti az ajánlatkér ket e közbeszerzési eljárások megkülönböztetést l mentes és nyílt lebonyolításában, az igények összegy jtésében, közös specifikációk kidolgozásában és a kkv-k részvételének megkönnyítésében. Lásd még: a kereskedelmi hasznosítást megel beszerzés témakörében a Bizottság „Kereskedelmi hasznosítást megel beszerzés: az innováció serkentése a fenntartható, min ségi európai közszolgáltatások érdekében" cím közleményét COM(2007) 799. 2 Lásd pl. a Stockholmi programot, amely a közbeszerzést olyan területként említi, amelyre különös figyelmet kell fordítani a korrupció elleni harc összefüggésében. - Az Európai Tanács által 2009. december 10/11-én elfogadott 17027/09 tanácsi dokumentum. 3 A kkv-k részvételi lehet ségeinek el segítése érdekében a Bizottság több - jogi kötelez er vel nem bíró - útmutatást, közleményt is kiadott, legutóbb 2008 nyarán „A legjobb gyakorlatok európai kódexe a kkv-k közbeszerzési eljárásokban való részvételének megkönnyítésér l" cím munkadokumentumot. A kódex számos gyakorlatot kiemel és kialakít az EU szabályozási keretén belül, amelyek optimalizálják a pályázatokat a kkv-k részvételéhez, és egyenl esélyeket biztosítanak a pályázók e csoportjának. - A Bizottság szolgálati munkadokumentuma SEC(2008) 2193.


10/17/2011

12:34:49 PM

az egységes bels piac kialakításának és zavartalan m ködésének eszköze; els dlegesen a tagállamok állami megrendelések terén el forduló protekcionista és versenykorlátozó gyakorlatainak megakadályozására irányul; célja olyan versenyhelyzet teremtése, amelyben megkülönböztetésmentesen és objektív feltételek alapján kerül sor állami megrendelések, a közszféra által kötend szerz dések odaítélésére, és a legjobb ajánlat kiválasztásával ésszer módon történik a közpénzek felhasználása; más uniós célkit zések, szakpolitikák megvalósításához és támogatásához is eszközként szolgál.

2. Az Európai Közösség közbeszerzési szabályozásának kialakulása, rendszere A közbeszerzés szabályozásának kérdése közösségi id számítással mérve is lassú folyamat eredménye. Ez els sorban azzal magyarázható, hogy a diszkriminatív és preferenciális állami bevásárlásokkal a tagállamok igen gyorsan képesek válaszolni a fizetési mérleget, a stratégiai iparágakat és a foglalkoztatást érint kérdésekre, ezért ennek a piacnak a szabályozását nem egykönnyen adták/adják fel. A tagállamok kezdetben a közbeszerzést lényegében nem tekintették a bels piac elemének, ezért er s nemzeti piacvédelmi szabályokat alkalmaztak a közbeszerzés területén. A közösségi szint szabályozás kialakítását kezdetben tovább nehezítették az állami monopóliumok és azok akadozó privatizációja, a különböz szabványok és az eltér tagállami jogintézmények megfeleltetése. Ráadásul a Római Szerz dés a közbeszerzés tekintetében semmilyen rendelkezést nem tartalmazott, ezt a kérdést sem kifejezett, sem közvetett módon nem érintette. Ugyan a Szerz dés egyes, a diszkrimináció tilalmára, a vámjelleg korlátozások eltörlésére, a szolgáltatás szabadságára és a közüzemekre vonatkozó cikkei értelmezhet k úgy is, mint az állami megrendeléseket szabályozó rendelkezések, de ezek az els dleges szabályok a közbeszerzés kérdését egyedül nem tudták volna rendezni.9 Mivel maga a Római Szerz dés külön jogalkotási alapot nem kínált, a közbeszerzést a jogharmonizáció keretében a közös piac céljainak megvalósítására hivatkozva szabályozták. A közbeszerzések szabályozására az uniós intézmények az irányelvi formát választották. Ez lehet séget biztosított arra, hogy a nemzeti jogba való átültetéskor figyelembe lehessen venni a tagállami jogrendszerek érzékeny kérdéseit és sajátosságait. Az els közbeszerzési irányelvek elfogadására az 1970-es években került sor azzal a céllal, hogy összehangolják és koordinálják a nemzeti közbeszerzési eljárások szabályait. Ezek kimondták, hogy az állam vagy más közjogi személy által kiírt tendereken a más tagállamban letelepedett ajánlattev k és a f - vagy alvállalkozóként résztvev külföldiek kizárása, részvételük korlátok közé szorítása és külön feltételekhez kötése kereskedelmi korlátnak min sül, ezért az ilyen tagállami szabályokat és gyakorlatokat meg kell szüntetni. A közbeszerzési irányelvek igen sok tekintetben kapcsolódnak az alapszerz dés diszkriminációt tiltó, valamint szabad mozgásra vonatkozó rendelkezéseihez és versenyszabályaihoz. Azonban a hivatkozott alapszerz désbeli rendelkezésekkel szemben, amelyek dönt részben „nem tevést" írnak el , a közbeszerzési szabályok legf bb törekvése az volt, hogy minél szélesebb körben, minél pontosabb „tev leges", pozitív kötelezettséget rójanak a tagállami hatóságokra. Az els közbeszerzési irányelvek tehát már az 1970-es években napvilágot láttak, 10 azonban az Egységes Európai Okmányt el készít Fehér Könyv járta els ízben körül a közbeszerzések átfogó, közösségi szint szabályozásának problémakörét, és a Közösség közbeszerzési politikájának lehetséges irányait.11 Az el zmények közé tartozik, hogy a Bizottság a közbeszerzési irányelvek végrehajtásáról a Tanács számára készített 1984-es közleményében lesújtónak min sítette az „egységes közbeszerzési piac" kialakítása terén elért el rehaladást. A legf bb gondot az okozta, hogy a tagállami hatóságok a szerz dések feldarabolásával kivonták magukat a közösségi rezsim alól (ugyanis az csak meghatározott összeghatár feletti beszerzésekre vonatkozott), és így a szerz dések nagy részét meg sem hirdették közösségi szinten, azaz a Hivatalos Lapban. 12 Általában véve a közbeszerzési szabályokat szándékosan vagy egyszer en csak hanyagságból nem vették figyelembe, a pályázók számára olyan diszkriminatív feltételeket szabtak, amelyeknek 9 A közbeszerzési irányelvek elfogadása el tt a közbeszerzési szerz dések mindössze 2%-át kötötték más tagállamban letelepedett ajánlattev kkel. 10 Tulajdonképpen a hetvenes évek elején egy rendkívüli szabályozási hullám vette kezdetét, és irányelvek egész sora született a témában (például: a 71/305/EGK irányelv a kormányzati beruházási beszerzésekr l, a 77/62/EGK irányelv a kormányzati árubeszerzésekr l stb.), melyeket 1980-ban, majd 1988-ban is módosítottak, míg végül a 93/36/EGK irányelv egységes szerkezetbe foglalta az összes közbeszerzéssel foglalkozó irányelvet. 11 ABizottság Fehér Könyve a Bels piacról, COM(85)31. 12 COM(84)717 és COM(84)747. 8 A Bizottság 2011. április 13-i közleménye „Egységes piaci intézkedéscsomag - Tizenkét mozgatórugó a növekedés serkentéséhez és a bizalom növeléséhez - „Együtt egy újfajta növekedésért" (COM (2011) 206 végle ges) 20. old.


10/17/2011 12:34:49 PM

csak a hazai szállítók feleltek meg, a tenderekb l jogellenesen zártak ki egyes ajánlattev ket. A Bizottság erre tekintettel az egységes bels piac megteremtésér l szóló Fehér Könyvben a közbeszerzések megfelel en kidolgozott szabályozását nélkülözhetetlen és sürg s feladatként jelölte meg. A Fehér Könyv fektette le azokat a célkit zéseket és elveket, amelyek mind a mai napig meghatározzák az uniós szint közbeszerzési politika irányait. A közbeszerzések szabályozásával elérni kívánt célok: átláthatóság és jobb piaci tájékoztatás teremtése; valódi és zavartalan verseny biztosítása; olyan objektív keretrendszer kialakítása, amely biztosítja, hogy a szerz déseket mindenfajta diszkrimináció nélkül a legjobb ajánlatot tev vállalkozás nyerje el, az, akinek ajánlata leginkább eleget tesz „a pénzért valódi értéket" (best value for money) elvnek, és aki az ajánlatkér valódi igényeinek leginkább megfelel terméket vagy szolgáltatást tudja szállítani, illetve nyújtani. A fenti célkit zések elérése érdekében a közbeszerzési szabályokat a következ kiindulási pontok mentén alkották meg: 1. Meghatározott összeghatár feletti állami megrendeléseket az Európai Unió szintjén meg kell hirdetni annak érdekében, hogy a más tagállamokban letelepedett vállalkozásoknak valódi esélye legyen azokat megpályázni (de minimis szabály). 2. A lehetséges ajánlattev k diszkriminálása céljából nem lehet meghatározott szaki el írások alkalmazását kötelez vé tenni.5 3. A pályáztatási eljárás és az odaítélés során objektív — és el re pontosan meghatározott és meghirdetett —feltételrendszert kell alkalmazni. 4. A Közösség közbeszerzési jogát megsért beszerz k (ajánlatkér k) döntéseinek hatékony és gyors felülvizsgálatát kell biztosítani. A Fehér Könyv által kijelölt úton haladt tovább a közösségi jogalkotás, számos irányelv került kidolgozásra mind a nyolcvanas, mind a kilencvenes években. A közbeszerzések részletes közösségi szint szabályozása ellenére azonban a Bizottság 1998-ban kiadott közbeszerzési politikáról szóló Közleményében 6 (ismételten) arra a következtetésre jutott, hogy a közbeszerzés egyike azoknak az egységes bels piac kulcselemét képez területeknek, ahol a várakozások nem teljesültek teljes mértékben. A közösségi szabályozás és a közösségi közbeszerzési politika hozzájárult ugyan a nemzeti közbeszerzési piacok megnyitásához, de az elért eredmények még mindig messze elmaradtak a kívánatostól. A tagállamok egy része nem ültette át megfelel en az irányelveket (egy 1997 novemberében készített felmérés azt mutatta, hogy a közbeszerzés egyike azoknak a területeknek, ahol az ún. transzpozíciós deficit a legmagasabb: az irányelvi rendelkezéseknek mindössze 55,6%-át ültették át nemzeti jogukba megfelel en a tagállamok.) Az Európai Bizottság - a fenti célkit zések alapján - 2000-ben kidolgozta azt a szabályozási csomagtervezetet, amely a területet addig szabályozó közbeszerzési irányelvek 7 felülvizsgálatára irányult. Az els dleges cél a szabályozás egyszer sítése, korszer sítése és egységesítése, továbbá a szabályozás érthet ségének növelése volt. (Ennek megfelel en pl. csökkentették az irányelvek számát, egyszer sítették az értékhatárrendszert.) A meglehet sen hosszúra nyúlt jogalkotási folyamat 2004 tavaszán zárult le, 2004. március 31-én került elfogadásra 5 Az Európai Bíróság diszkriminatív m szaki leírások alkalmazása miatt marasztalta el azt a holland közbeszerzési eljárást, amelyben egy meteorológiai állomás számítógépes rendszerének beszerzésekor pontosan meghatározták, hogy milyen típusú rendszert szeretnének. A Bíróság azt kifogásolta, hogy a pályázati kiírás m szaki leírásában nem szerepelt egy olyan fordulat, amely lehet vé tette volna más, egyenérték rendszerek beszállítását. 359/93. Bizottságv. Hollandia [1995] I-157. o. 6 COM (98) 143.

326 7 A Tanács 1992. június 18-i 92/50/EGK irányelve a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerz dések odaítélési eljárásainak összehangolásáról, OJ L 209, 1992. 07. 24., 1. o. A Tanács 1993. június 14-i 93/36/EGK irányelve az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerz dések odaítélési eljárásainak összehangolásáról, OJ L 199, 1993. 08. 09., 1. o. A Tanács 1993. június 14-i 93/37/EGK irányelve az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerz dések odaítélési eljárásainak összehangolásáról, OJ L 199, 1993. 08. 09., 54. o. A fenti 3 irányelvet utóbb módosította az Európai Parlament és a Tanács 1997. október 13-i 97/52/EK irányelve a szolgáltatás nyújtására irányuló, illet leg az árubeszerzésre irányuló, illet leg az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerz dések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló 92/50/EGK, illet leg 93/36/EGK, illet leg 93/37/EGK irányelv módosításáról, OJ L 328, 1997. 11. 28., 1. o. A Tanács 1993. június 14-i 93/38/EGK irányelve a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban m köd vállalkozások beszerzési eljárásainak összehangolásáról, OJ L 199, 1993. 08. 09., 84. o. Módosította az Európai Parlament és a Tanács 1998. február 16-i 98/4/EK irányelve, a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban m köd vállalkozások beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló 93/38/EGK irányelv módosításáról, OJ L 101, 1998. 04. 01., 1. o.


10/17/2011

12:34:49 PM

az a két irányelv, amely felváltotta a kilencvenes évek elején született irányelveket, és amelyek jelenleg is szabályozzák a területet: az Európai Parlament és a Tanács 2004. március 31-i 2004/17/EK irányelve a vízügyi, az energia-, a közlekedési és a postai ágazatokban m köd szervezetek közbeszerzési eljárásainak összehangolásáról,8 az Európai Parlament és a Tanács 2004. március 31-i 2004/18/EK irányelve az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatás-megrendelésre irányuló közbeszerzési eljárások összehangolásáról. 9 A közösségi szabályok tehát továbbra is irányelv formájában jelennek meg, amely a tagállami jogalkotóra hagyja azt a feladatot, hogy a nemzeti jogot az irányelvben kit zött elvek és célok fényében a közösségi joghoz igazítsa.10 Az irányelveket 2006. január 31-éig kellett a tagállamoknak bels jogukba átültetniük. A Bizottság átfogó utólagos értékelést végzett az EU jelenlegi közbeszerzési szabályainak eredményességér l és költséghatékonyságáról.11 A vizsgálat els sorban a beszerzési eljárások költségére és hatékonyságára, a határokon átnyúló beszerzésre, a kkv-k közbeszerzési piacokhoz való hozzáférésére és a közbeszerzés Európán belüli stratégiai alkalmazására irányult. Az értékelés rámutatott arra, hogy a 2004/17/EK és a 2004/18/EK közbeszerzési irányelvek segítettek megalapozni az átláthatóság és az eredményorientált beszerzés kultúráját, ezáltal megtakarításokat és a beszerzések min ségi fejl dését eredményezték. Ezek az elért el nyök jelent sen meghaladják a közbeszerz k és a szállítók közbeszerzési eljárások lefolytatásával kapcsolatos költségeit. Az értékelés azt is megállapította, hogy az irányelvek végrehajtásában és alkalmazásában fennálló eltérések a különböz tagállamokban különböz eredményekre vezettek. Az eljárások befejezéséhez szükséges id és a közbeszerz k költségei jelent s mértékben eltér ek a különböz tagállamokban. Rámutat arra is, hogy a határon átnyúló közbeszerzés közvetlen formáinak aránya nem n tt olyan mértékben, ahogyan azt várták. Számos gazdasági szerepl még mindig ódzkodik attól, hogy más tagállamokban meghirdetett közbeszerzési eljárásban elinduljon. Az irányelvek által bevezetett szabályozási garancia szükséges, de nem elégséges feltétele a határon átnyúló részvételnek a közbeszerzési piacon. Az értékelés meger sítette azt is, hogy a közösségi közbeszerzési szabályozás eredeti célkit zései, úgymint a más tagállambeli közbeszerzési eljárásban való részvétel el tti jogi és adminisztratív akadályok lebontása, egyenl bánásmód biztosítása, a diszkriminatív feltételek kisz rése és a transzparencia biztosítása továbbra is érvényesek. Az Unió közbeszerzési joga csak meghatározott összeghatár feletti állami megrendelések esetében alkalmazandó, az ennél kisebb tétel megrendelésekre - az EUMSZ vonatkozó rendelkezéseinek figyelembevétele mellett továbbra is az adott tagállam közbeszerzési szabályai az irányadók. A közösségi jog nem egységesen szabályozza a jogterületet, hanem szektoronként. Önálló irányelvek szabályozzák ugyanis az ún. kormányzati szervezetek (vagy más néven klasszikus beszerz szervezetek) 12 árubeszerzéseit, építési beruházásait és szolgáltatás megrendeléseit, továbbá a közszolgáltatók (a víz-, az energia, a tömegközlekedési és a postai ágazatokban m köd közszolgáltatók) közbeszerzéseit, ez utóbbiak tekintetében bizonyos mértékben rugalmasabb szabályokat rögzítve. A közbeszerzési irányelvek sikeres alkalmazása és a közpiacok valódi liberalizációja szempontjából dönt volt, hogy a különböz közbeszerzési eljárásokban résztvev személyek hatékony és megkülönböztetés nélküli jogorvoslatban részesüljenek, amennyiben a közbeszerzési eljárást lefolytató hatóság a közösségi szabályokat megsértette. A kell en gyors és hatékony jogorvoslati lehet ségek hiánya ugyanis elrettentheti a cégeket az ajánlattételt l más tagállamokban, és ezzel veszélyezteti az egységes közösségi közbeszerzési piacot. Mivel a 8

OJ L 134, 2004. 04. 30. OJ L 134, 2004. 04. 30. 10 Az újabb másodlagos közösségi jogszabályok között ugyanakkor rendeletek is találhatóak (pl.: a közbeszerzési hirdetmény egységes formanyomtatványáról). Jóllehet ezek a vonatkozó irányelvek felhatalmazása alapján kiadott rendeletek, és alapvet en végrehajtási jelleg ek, ugyanakkor megtörték azt az elvet, hogy kizárólag a tagállamoktól szabályozási lépéseket igényl irányelvek szabályozzák a közbeszerzések területét. 11 A Bizottság 2011. június 24-én tette közzé értékel jelentését: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/modernising_rules/evaluation/index_en.htm 9

327 12

A „kormányzati" jelz összefoglalóan utal a központi kormányzati szervekre, a helyi és regionális hatóságokra, közjogi szervezetekre.


10/17/2011 12:34:49 PM

tagállamok bels szabályai nagyfokú eltérést mutattak a jogorvoslat szabályozása tekintetében, a közösségi jogalkotó a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslat tagállami szabályait is fontosnak tartotta harmonizálni. E kérdésben a közösségi jogalkotásra csak a nyolcvanas évek végén, a kilencvenes évek elején került sor. Külön-külön irányelv került elfogadásra a kormányzati szervezetek és a közszolgáltatók esetében a közbeszerzésre vonatkozó jogszabályok megsértése esetén igénybe vehet jogorvoslatokról. A klasszikus ajánlatkér k közbeszerzési eljárásaival összefügg jogorvoslati szabályokat a 89/665/EGK irányelv, a közszolgáltatók közbeszerzéseivel kapcsolatos jogorvoslatot a 92/13/EGK irányelv szabályozza.13 A közbeszerzési jog 2000-2004 között lezajlott - fent hivatkozott - általános felülvizsgálata ugyanakkor nem érintette ezeket a jogorvoslati irányelveket, azok revíziója csak 2005-ben kezd dött meg,14 és másfél éves döntéshozatali eljárást követ en 2007 novemberében fogadta el az Európai Parlament és a Tanács a jogorvoslati irányelveket módosító 2007/66/EK irányelvet.15 A közösségi jog fejl dése azonban nem zárult le: jelenleg éppen egy újabb felülvizsgálat el tt állnak a közösségi közbeszerzési szabályok. (A lehetséges fejl dési irányokról részletesebben a 7. alfejezetben lesz szó.) A közösségi közbeszerzési szabályozás kialakulása, rendszere az alapszerz dések kifejezett rendelkezéseket nem tartalmaznak a közbeszerzésre, a közbeszerzési politikára vonatkozóan, ugyanakkor a bels piac alapelvei irányadóak a közbeszerzési szerz dések odaítélése során, úgy mint az áruk szabad mozgása, a letelepedés szabadsága, a szolgáltatásnyújtás szabadsága, a megkülönböztetés-mentesség, az egyenl bánásmód, az átláthatóság, az arányosság és a kölcsönös elismerés elve; a területet szabályozó - alapvet en irányelvi formában megjelen - másodlagos közösségi jog is a fenti elvekre épült; a hatályos közbeszerzési irányelvek az 1971-ben elkezd dött hosszú fejl dés eredményeként jöttek létre; az EU közbeszerzési szabályai olyan szerz dés-odaítélési (más szóval versenyeztetési) eljárásokat írnak el , amelyek egy bizonyos összeghatár feletti közbeszerzési szerz désekre vonatkozóan átláthatóságot, egyenl hozzáférést és tisztességes versenyt biztosítanak az európai beszerzési piacon; a közösségi irányelvek három alapvet elve: 1.a közbeszerzések uniós szint meghirdetése (a közbeszerzési hirdetmények uniós szint közzététele), 2.olyan m szaki feltételek meghatározásának a tilalma, mely lehet séget teremt a potenciális ajánlatkér k közötti megkülönböztetésre, valamint 3.a közbeszerzési eljárásokban való részvétel feltételeként és az ajánlatok elbírálásának szempontjaként objektív, el re meghatározott és meghirdetett követelmények meghatározása. külön irányelv szabályozza az ún. klasszikus ajánlatkér k (jelenleg: 2004/18/EK irányelv) és a közszolgáltatók (jelenleg: 2004/17/EK irányelv) közbeszerzéseit; a közszolgáltatókra vonatkozóan rugalmasabb szabályozást kialakítva; a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslat szabályainak közösségi szint koordinációja is szükségessé vált (jogorvoslati irányelvek: 89/665/EGK irányelv és 92/13/EK irányelv; módosította: 2007/66/EK irányelv); ugyanakkor a tagállamok feladata, hogy nemzeti intézményrendszerük keretében biztosítsák a jogellenes közbeszerzési eljárásokkal szembeni hatékony jogorvoslat lehet ségét.

3. A hatályos közbeszerzési irányelvek szabályai 3.1. Az irányelvek által szabályozott kérdések köre A hatályos közbeszerzési irányelvek (2004/17/EK irányelv és 2004/18/EK irányelv) nem szabályozzák a közbeszerzések témakörét teljes terjedelemben és mélységben, különösen két szempont miatt. Egyfel l a közösségi szabályozás célja els dlegesen a közös (egységes) piac megteremtésének és m ködésének biztosítása, ennél fogva az irányelvek hatálya nem terjed ki az egységes piac m ködése szempontjából relevanciával nem bíró 13 A Tanács 1989. december 21-i 89/665/EGK irányelve az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerz dések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról, OJ L 395, 1989. 12. 30., 30. o. és a Tanács 1992. február 25-i 92/13/EGK irányelve a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban köd vállalkozások beszerzési eljárásairól szóló közösségi szabályok alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról, OJ L 76, 1992. 03. 23., 7. o. 14 SEC(2006) 557 15 A 89/665/EGK és a 92/13/EGK tanácsi irányelveknek a közbeszerzési szerz dések odaítélésére vonatkozójogorvoslati eljárások hatékonyságának javítása tekintetében történ módosításáról szóló, 2007. december 2007/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv.

328


10/17/2011

12:34:49 PM

alacsonyabb érték beszerzésekre, illetve bizonyos tárgyú beszerzésekre. Másfel l az irányelvek szándékoltan csak keretjelleg szabályozást tartalmaznak, mivel a közösségi célok eléréséhez nem szükséges és indokolt a közbeszerzési eljárások minden egyes részletét közösségi szinten szabályozni. Ebb l azonban nem következik az, hogy az irányelvek által nem szabályozott kérdésekben ne lenne szükség, illetve ne lenne lehet ség a nemzeti szabályozásra. Kifejezetten szükséges bizonyos - a közösségi jog által nem szabályozott - kérdések tagállami szint szabályozása, mivel e bels jogi szabályozás hiányában eleve nem folytatható le egy közbeszerzési eljárás. A nemzeti szabályozási hagyományok döntik el egyrészt a szabályozandó kérdések körét, másrészt a szabályozás mélységét és irányát. Az irányelvek tehát kizárólag azokat a kérdéseket vonják szabályozási körükbe, amelyek a bels piac megfelel ködéséhez szükségesek, vagyis az irányelvek csupán ún. szabályozási minimum létrehozására törekedtek. A közös szabályozási minimum a következ kre terjed ki: a) az irányelvek hatálya alá tartozó szervezetek, az ún. ajánlatkér szervezetek körének meghatározása; b) az irányelvek hatálya alá tartozó szerz dések, beszerzési tárgyak körének pontos meghatározása, az irányelvek alkalmazása alóli kivételek pontos meghatározása; c) az eljárástípusok és alkalmazási feltételei meghatározása; d) a szaki el írásokra vonatkozó szabályok, amelyek értelmében az európai szabványok kapnak els bbséget, ugyanakkor lehet séget adnak teljesítmény vagy funkcionális követelmények meghatározására is, de megtiltják a diszkriminatív m szaki követelmények alkalmazását az ajánlati felhívásban és egyéb szerz déses dokumentumokban; e) a közbeszerzési eljárások meghirdetésére vonatkozó szabályok, amelyek lényege, hogy az ajánlatkér k bizonyos összeghatár felett az Európai Unió szintjén kötelesek meghirdetni az eljárásokat; f) közös szabályok az eljárásban való részvételre vonatkozóan, amelyek magukban foglalják egyrészt a min ségi szelekcióra (alkalmasságra), másrészt a szerz dések odaítélésére (az ajánlatok elbírálására) vonatkozó objektív feltételeket; g) a statisztikai jelentésekre vonatkozó kötelezettségek körének meghatározása. Mivel a közbeszerzési irányelvek gyakorlatilag azonos mechanizmust írnak el a pályáztatási és odaítélési eljárás tekintetében, az irányelvek együttes, horizontális bemutatása indokolt. Eltér ugyanakkor az irányelvek alkalmazási köre, ezeket természetesen külön-külön mutatjuk be. 3.2. Alkalmazási kör 3.2.1. Az irányelvek alanyi hatálya 3.2.1.1. Klasszikus ajánlatkér k - az állami szférába tartozó beszerz k

Az irányelvek mindenekel tt meghatározzák, hogy pontosan mely szervezetek beszerzéseire vonatkoznak a közbeszerzési szabályok. E vonatkozásban a közösségi jog hosszú fejl dési utat járt be. A másodlagos szabályozás mellett kiemelked jelent séggel bírnak e kérdésben az Európai Bíróság ítéletei (ugyanis a tagállamok igyekeztek minél sz kebb körre vonatkoztatni a közbeszerzési eljárás lefolytatására, és ezáltal az állami megrendelések piacának megnyitására vonatkozó kötelezettséget). Az ún. klasszikus ajánlatkér i körbe a következ k tartoznak: - az állam, a területi és települési önkormányzatok, az ún. közjogi szervezetek,23 azok a „társulások", amelyeket egy vagy több, az el ekben felsorolt szervezet hoz létre.24 A közösségi jog értelmében azonban az állam fogalma nem kizárólag az államra, mint jogi személyre vonatkozik. Az állam fogalmát ugyanis funkcionális megközelítésben kell értelmezni a közösségi esetjog alapján. 25 Ez aztjelenti, hogy nemcsak az állami szervek, az államigazgatás körébe tartozó szervezetek tartoznak e fogalom alá, hanem mindazok a szervezetek, amelyek formálisan nem részei az államháztartási szervezetrendszernek, esetleg nem is jogi személyek, de olyan feladatokat látnak el, amelyek általában az állam feladatkörébe tartoznak. Az Európai Bíróság ezt a funkcionális megközelítést odáig fejlesztette, hogy kimondta egyebek mellett: az a szervezet, amelynek összetételét, feladatát jogszabály határozza meg, továbbá nagymértékben függ az államtól (állami szervezett l stb.), az állam fogalomkörébe tartozik.26 A „közjogi szervezet" fogalma - kissé leegyszer sítve - azokat a jogilag független szervezeteket foglalja magában, amelyek közeli kapcsolatban állnak az állammal és alapvet en állami szervként m ködnek. Példaként említhet k


10/17/2011 12:34:49 PM

az állami m sorszóró szervek, az egyetemek, a betegbiztosítási alapok és az önkormányzati vállalkozások. Az irányelvek a következ együttes hármas feltételt határozzák meg az ún. közjogi szervezetek ismérveként: olyan célra hozták létre, amely közérdek (közcélú), de nem ipari vagy kereskedelmi jelleg ; jogi személyiséggel rendelkezik; az állam, a területi vagy települési önkormányzatok, illetve más közjogi szervezetek többségi részben finanszírozzák, vagy a menedzsment ellen rzésére jogosultak, vagy •jogosultak arra, hogy a vezet tisztségvisel k és/vagy a felügyel bizottság tagjainak többségét megválasszák (kijelöljék). A fogalom meghatározás egész sorozat bírósági határozat 27 tárgya. Az Európai Bíróság e szervezeti kör tekintetében is deklarálta a funkcionális megközelítés követelményét.

23

Body governed by public law, organisme de droit public, Einrichtung des öffentlichen Rechts. 2004/18/EK irányelv 1. cikk (9) bekezdés. 25 A 31/87. Gebroeders Beentjes BVv. Hollandia [1988] ECR 4635. o. esetben az Európai Bíróság kimondta, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságát veszélyeztetné, ha a közbeszerzési irányelvek csak azért nem vonatkoznának azokra az egyébként közfeladatokat ellátó szervezetekre, mert ezek formálisan nem az államigazgatás részei. Lásd még a következ ügyeket: C-353/96., C-360/96., C-306/97. 26 31/87. Gebroeders Beentjes BV [1988] ECR 4635. o., C-353/96. Bizottságv. Írország [1998] ECRI-8565. 27 Lásd: C-44/96. Mannesmann Anlagenbau Austria and Others v. Strohal Rotationsdruck [1998] ECR I-73, C-360/96. Gemeente Arnhem és Gemeente Rheden v. BFIHolding [1998] ECR I-6821, C-380/98. University of Cambridge ECR [2000] I-8035, C-223/99. és C-260/99. Agorá és Excelsior [2001] ECR I-3605, C-237/99. Bizottság v. Franciaország [2001] ECR I-939, C-470/99. Universale-Bau and Others [2002] ECR I-11617, C-373/00. Adolf Truley [2003] ECR I-1931, C-18/01. Korhonen and Others [2003] ECR I-5321, C-84/03. Bizottságv. Spanyolország [2005] ECRI-139. 24

331


10/17/2011

12:34:49 PM

Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a közjogi szervezet fogalma közösségi jogi fogalom, és ezért az Unió valamennyi tagállamában önállóan és egységesen kell értelmezni, meghatározása funkcionális szempontból kizárólag az irányelvekben felsorolt három konjunktív feltétel alapján lehetséges. A közjogi szervezettel kapcsolatos európai bírósági ítéletek elemzése a tankönyv honlapján található meg.

A bírósági gyakorlatot összegezve: Valamely - az állam többségi finanszírozása vagy irányítása mellett m köd jogi személynek a közösségi irányelv hatálya alá tartozása megítélésekor mindenekel tt azt kell vizsgálni, hogy a szervezet létjogosultságát valamely közérdek cél megvalósítása alátámasztja-e. Ha ez a közérdek szükséglet (mint a szervezet alapításának vagy m ködtetésének célja) hiányzik, a jogi személy nyilvánvalóan nem min sül közjogi szervezetnek. (Ebbe a körbe tartoznak az állam többségi irányítása mellett m köd üzleti vállalkozások, kereskedelmi társaságok.) Amennyiben a közérdek szükséglet kielégítés célja az adott esetben megállapítható, azt kell további elemzés tárgyává tenni, hogy a közérdek cél teljesítéséhez szükséges tevékenység ún. ipari vagy kereskedelmi jelleg -e. Ha ez utóbbi körülmény (mintajogi személy m ködését, m ködési feltételeit jellemz jellegzetesség) megállapítható, vagyis a jogi személy célja közérdek és egyben ipari, kereskedelmi jelleg tevékenység végzését igényli, úgy a szervezet megint csak nem sorolható a közjogi szervezetek közé. Az irányelvek szerinti közjogi szervezet ezzel szemben olyan közérdek cél megvalósítására hivatott, amelynek nincs ilyen ipari, kereskedelmi jellege vagy jellegzetessége. Az Európai Bíróság esetjoga alapján a kereskedelmi, ipari jelleg jellemz en - de nem feltétlenül minden esetben - megállapítható akkor, ha a jogi személy a tevékenységét a piaci verseny feltételei mellett végzi. Ugyanakkor valamely jogi személy közjogi szervezetté min sítésének nem kizáró oka, ha az adott szervezet üzletszer , illetve vállalkozási tevékenységet is végez. Továbbá annak igazolására sincs szükség, hogy a nem ipari, kereskedelmi jelleg közérdek tevékenység a jogi személy életében kizárólagos vagy legalábbis meghatározó jelent ség volna. Az „ipari, kereskedelmi jelleg" nem azonosítható mechanikusan a vállalkozási tevékenység folytatásával sem, mivel az Európai Bíróság a tevékenységfolytatás kereskedelmi jellegét ún. nonprofit tevékenységet folytató szervezet esetében is megállapította (figyelembe véve az adott nonprofit szervezetre irányadó, a költséghatékony m ködést kikényszerít el írásokat.) A közjogi szervezet fogalmi körébe tartozó szervezeteket, szervezetek kategóriáit a 2004/18/EK irányelv III. számú melléklete sorolja fel.28 E lista - amennyire lehetséges -kimerít jelleg felsorolását adja e szervezeteknek. (Ugyanakkor ez nem jelent taxatív 28 Az irányelv mellékletét módosította a Bizottság 2008. december 9-i határozata a közbeszerzési eljárásokról szóló 2004/17/EK és 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv mellékleteinek az ajánlatkér ket és az ajánlatkér szerveket tartalmazó jegyzékek tekintetében történ módosításáról.

332


10/17/2011 12:34:49 PM

felsorolást!) Az irányelv 1. cikke (9) bekezdésének harmadik albekezdésében foglalt eljárás keretében a lista kiegészíthet további szervezetekkel. E célból a tagállamok id közönként tájékoztatják az Európai Bizottságot minden változásról. Ugyanakkor fontos hangsúlyozni, hogy a közbeszerzési szabályok alkalmazásának kötelezettsége független attól, hogy az adott - az irányelvben írt feltételeket kielégít - szervezet szerepel-e a listán vagy sem, ugyanis a lista csupán tájékoztató jelleg . Ez fordítva is igaz: amennyiben egy listán szerepl szervezet már nem felel meg az ún. közjogi szervezet definíciójában foglalt feltételeknek, akkor a továbbiakban nem kell alkalmaznia a közbeszerzési szabályokat, függetlenül attól, hogy neve továbbra is szerepel a listán. A klasszikus ajánlatkér k között meg kell még említeni az ún. támogatásban részesített szervezeteket, vállalkozásokat is, amelyek a támogatás tényénél fogva, a támogatásból megvalósítandó beszerzés tekintetében válnak a közbeszerzési szabályok alkalmazására kötelezett szervekké. Az ajánlatkér k által 50%-ot meghaladó mértékben közvetlenül támogatott szerz dések, amennyiben azok mélyépítési munkákat foglalnak magukban, vagy kórházak, sportlétesítmények, szabadid s és szórakoztató létesítmények, iskolák és fels oktatási épületek, illetve közigazgatási rendeltetés épületek építési munkáira irányulnak29 (függetlenül attól, hogy olyan szervezet/vállalkozás rendeli meg az adott építési beruházást, amely egyébként nem min sül ajánlatkér nek.) 3.2.1.2. Közszolgáltatók (közüzemek)

A 2004/17/EK irányelv szabályozza a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatok beszerzéseit. A közösségi jog tehát nem valamennyi „közszolgáltatást" nyújtó szervezetet, hanem csak meghatározott ágazatokban tevékenyked egyes közszolgáltatókat vont a közbeszerzési szabályozás hatálya alá. Az említett ágazatoknak több közös tulajdonságuk is van: hálózatos iparágak, azaz egy fizikai vagy „virtuális" hálózatot foglalnak magukban (pl. cs vezetéket, elektromos hálózatot, postai infrastruktúrát, vasútvonalakat stb.), vagy földrajzi területeket hasznosítanak, általában kizárólagos alapon annak érdekében, hogy terminállétesítményeket hozzanak létre vagy ásványokat (k olaj, földgáz, szén stb.) tárjanak fel és termeljenek ki. Ezeknek az ágazatoknak további jellemz je, hogy a kérdéses tevékenységeket nemcsak állami szervek, hanem bizonyos tagállamokban - kereskedelmi vállalatok is végzik, legyen szó állami vállalkozásokról, vagy különleges vagy kizárólagos jogok alapján m köd magánvállalatokról. A közbeszerzési szabályozás kiterjesztése a közüzemek állami és magán- (kereskedelmi) üzemeltet ire azért vált szükségessé, mert a nemzeti hatóságok számos módon befolyásolhatják e szervek magatartását, beleértve különleges vagy kizárólagos jogok nyújtását (vagy nem nyújtását), vagy részesedésüket e szervek t kéjében, képviseletüket e szervek adminisztratív, irányítási vagy felügyeleti testületeiben. Másként fogalmazva, a kell versenynyomás hiányában, a közösségi szabályozás szükségesnek t nt annak biztosítására, hogy az érintett tevékenységekre vonatkozó beszerzést átlátható és megkülönböztetést l mentes módon hajtsák végre. A célzott szabályok hiányában attól lehetett tartani, hogy a közüzemek üzemeltet inek beszerzési döntéseit a részrehajlás, a helyi preferencia vagy egyéb tényez k befolyásolhatják. A hatályos irányelv alapján az ún. közszolgáltatók, mint ajánlatkér k körébe a következ , a vízügyi, az energia, a közlekedési és a postai ágazatokban tevékenyked szervezetek tartoznak (ha az irányelv által meghatározott tevékenységet folytatják): - az állam, a területi és települési önkormányzatok, az ún. közjogi szervezetek, azok a „társulások", amelyeket egy vagy több, az el ekben említett szervezet hoz létre, - azok a vállalkozások, amelyek felett az el ekben felsorolt szervezetek közvetlenül vagy közvetve meghatározó befolyást képesek gyakorolni (az ún. „állami vállalatok"), - azok az el két pont alá nem tartozó szervezetek, amelyek az irányelv által meghatározott tevékenységek valamelyikét vagy azok kombinációját különleges vagy kizárólagos jog alapján folytatják.30 A közszolgáltatók beszerzéseire vonatkozó irányelv a közjogi szervezet fogalmát a kormányzati beszerzésekr l rendelkez irányelvvel azonos módon határozza meg. A fenti szervezetek azonban csak akkor tartoznak az irányelv hatálya alá, amennyiben az irányelv által meghatározott tevékenységek valamelyikét végzik: a) ivóvíz, villamos energia, földgáz vagy termelése, szállítása vagy elosztása, mint közszolgáltatás céljából m ködtetett hálózatok rendelkezésre bocsátása vagy üzemeltetése, illetve az ilyen célú hálózatok ivóvízzel, villamos energiával, földgázzal vagy h vel történ ellátása; b) valamely földrajzi terület hasznosítása olaj, földgáz, szén vagy más szilárd tüzel anyag feltárása és kitermelése, vagy - repül tér, tengeri vagy belvízi kiköt , vagy más kiköt i létesítmények üzemeltetése céljából; c) olyan közlekedési hálózatok üzemeltetése (vasút, villamos, trolibusz, autóbusz, sikló), amely az


10/17/2011

12:34:49 PM

utazóközönség számára szolgáltatást végez a vasúton, automatikus rendszerekkel, villamossal, trolibusszal, busszal vagy drótkötélpályán való szállítás terén (a közlekedési szolgáltatások abban az esetben tekinthet k hálózatnak, ha a szolgáltatást egy tagállam illetékes hatósága által meghatározott üzemeltetési feltételek, például a szolgáltatási útvonalakra, a rendelkezésre bocsátandó kapacitásra vagy a szolgáltatás gyakoriságára vonatkozó feltételek alapján végzik); d) az egyetemes postai szolgáltatás körébe tartozó, és egyes további - az irányelvben taxatíve felsorolt31 - postai szolgáltatások nyújtása. Azóta számos ágazatban (például villamos energia és gáz, szénhidrogének feltárása és hasznosítása, postai szolgáltatások stb.) európai uniós vagy nemzeti szinten liberali30 31

2004/17/EK irányelv 2. cikke. 2004/17/EK irányelv 6. cikk (2) bekezdés c) pont.

334


10/17/2011 12:34:49 PM

zációs folyamatok indultak meg vagy mentek végbe. A tapasztalat azonban azt mutatja, hogy a „liberalizáció", azaz az érintett tevékenységhez szabad hozzáférés szerzését célzó folyamat, nem szükségszer en vagy automatikusan vezet er s versenyhez - a „befolyásos gazdasági szerepl k" gyakran jelent s piaci részesedéssel rendelkeznek, és egyes tagállamokban az állami tulajdonban lév vállalkozások jelenléte is torzíthatja a piac ködését. Azonban, amennyiben bizonyíthatóan megsz nik a fenti monopolisztikus helyzet, illetve az állami befolyás, és lehet vé válik az adott piacra történ szabad belépés, és ennek következtében az adott tevékenység nyújtására több szolgáltató is megjelenik a piacon - vagyis mind jogilag, mind pedig ténylegesen elhárul minden akadály a piacra lépés el l -, akkor nem indokolt a továbbiakban a közbeszerzési eljárás lefolytatására kötelezni e szervezeteket. Ilyen liberalizációs folyamat ment végbe a távközlési piacon is, és ennek köszönhet en a közszolgáltatókra irányadó hatályos irányelv, a 2004/17/EK irányelv a távközlési szektorban tevékenyked szervezeteket már nem vonja a hatálya alá. (A korábbi szabályozás a vízügyi, az energia, a távközlési és a közlekedési ágazatban tevékenyked szervezeteket kötelezte a közösségi jog a közbeszerzési szabályok alkalmazására.) Mivel azonban a jogi szabályozás általában csak jelent s késéssel tud reagálni a piacon bekövetkezett változásokra, a 2004/17/EK irányelvben megalapozásra került az a sajátos és általános eljárásrend, amelyben lehet ség van annak megállapítására, hogy az irányelv szerinti bármely releváns tevékenység végzése az adott tagállam piacán már nem korlátozott, hanem valódi versenyfeltételek mellett folytatható, és ezáltal a versenynyomás biztosítja a szükséges átláthatóságot és megkülönböztetés mentességet az ilyen tevékenységekre vonatkozó beszerzésekben. Ennek az el írt rendben való megállapítása azzal jár, hogy az adott tevékenység az adott tagállam tekintetében kikerül az irányelv hatálya alól. A 2004/17/EK irányelv 30. cikke szabályozza ezt az eljárást azzal, hogy bizonyos részletszabályok megállapítására az Európai Bizottság kapott felhatalmazást.16 3.2.2. Érintett szerz dések köre, az irányelvek tárgyi hatálya, kivételek A közbeszerzési irányelvek a következ beszerzési tárgyak tekintetében kötend szerz désekre terjednek ki: - az árubeszerzések; - az építési beruházások elvégzésére létrejött visszterhes szerz dések; - szolgáltatások megrendelésére irányuló visszterhes szerz dések. A közbeszerzési szerz dések jelenlegi besorolása építési beruházásokra, árubeszerzésekre és szolgáltatásra irányuló szerz désekre részben történelmi fejl dés eredménye. A definíciók szintjén viszonylag egyértelm en elhatárolható beszerzési tárgyak gyakorlatban való alkalmazása számos problémát eredményez (pl. szoftveralkalmazások beszerzésére irányuló szerz dések esetén, amelyet az egyedi körülményekt l függ en árubeszerzésnek és szolgáltatás megrendelésnek is lehet min síteni). A beszerzési tárgy pontos beazonosítása ugyanakkor rendkívül fontos, mivel az irányelvek számos kérdés - pl. értékhatárok, alkalmassági feltételek - tekintetében beszerzési tárgyanként eltér szabályokat tartalmaznak. Amennyiben egy szerz dés különböz beszerzési tárgyakra vonatkozó elemeket tartalmaz, az alkalmazandó szabályokat a szerz dés f céljának meghatározásával kell kijelölni. 3.2.2.1. Árubeszerzés

Az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerz dés az ajánlatkér és a szállító között írásban kötött visszterhes szerz dés, amelynek tárgya áruk adásvétele, bérlete, haszonbérlete, részletvétele vagy pénzügyi lízingje, vételi joggal vagy anélkül. Azt a szerz dést, amelynek tárgya áruk szállítása, és amely mellékesen beállítási és üzembe helyezési szolgáltatásokra is kiterjed, „árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerz dés"-nek kell tekinteni. 3.2.2.2. Építési beruházás

Az ,,építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerz dés" definíciója három alternatív feltételt tartalmaz, amelyek összetettek és részben egymást fedik. A fogalom magában foglalja - az irányelvek mellékletében felsorolt, egyedi építési beruházási típusok kivitelezését, vagy kivitelezését és tervezését, - építmény kivitelezését, vagy kivitelezését és tervezését együtt, és végül 16 A Bizottság a kézirat lezárásának id pontjáig tizennyolc ilyen határozatot fogadott el tíz különböz tagállam tekintetében, és két kérelmet vontak vissza (egy kérelem elbírálása pedig folyamatban van). Az érintett ágazatok közé mostanáig a villamosenergia-szektor (termelés és értékesítés), a gázágazat (értékesítés), az olaj- és (föld)gázágazatok, valamint a postai ágazat különböz részei (különösen a logisztika, a csomagszállítási és pénzügyi szolgáltatások) tartoznak.

335


10/17/2011

12:34:50 PM

- „az ajánlatkér szerv által megállapított követelményeknek megfelel építmény bármilyen eszközzel, illetve módon történ kivitelezését". Az utolsó feltétel annak biztosítására került az irányelvekbe, hogy a definíció tartalmazza azokat az eseteket is, ahol az építési beruházásokat nem a vállalkozó maga kivitelezi, hanem a nevében eljáró harmadik felek. 3.2.2.3. Szolgáltatásmegrendelés

A szolgáltatásmegrendelés tekintetében az irányelvek „negatív definíciót" tartalmaznak, azaz szolgáltatásmegrendelésnek min sül minden olyan szerz dés, amely nem min sül építési beruházásra vagy árubeszerzésre irányuló szerz désnek, és amelynek tárgya az irányelvek mellékleteiben meghatározott szolgáltatások nyújtása. Az irányelvek megkülönböztetnek úgynevezett „A-szolgáltatásokat" 17 és „B-szolgáltatásokat"18 (prioritást élvez és prioritást nem élvez szolgáltatások). Míg az A-szolgáltatásokra (pl.: pénzügyi szolgáltatások, számviteli szolgáltatások) az irányelvekben foglalt teljes eljárások vonatkoznak, a B-szolgáltatások (pl.: egészségügyi szolgáltatások, szállodai és éttermi szolgáltatások) tekintetében az irányelveknek csak a m szaki leírásokra és az odaítélési eljárás eredményét tartalmazó értesítés továbbítására vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni.19 A szolgáltatások körének két kategóriába sorolása kezdetekt l fogva érvényesült, és hátterében az a megfontolás állt, hogy egyes szolgáltatások jóval nagyobb jelent séggel bírnak a bels piac m ködése szempontjából, és egyben jellemz bb rájuk a határon átnyúló jelleggel történ szolgáltatásnyújtás. A közösségi jogalkotó szándéka eredetileg az volt, hogy csupán egy átmeneti id szak erejéig korlátozza az irányelvek teljes kör alkalmazását azokra a szolgáltatásra irányuló szerz désekre, amelyek megnövekedett potenciált testesítenek meg a határokon átnyúló kereskedelemre. Az eredeti szabályozási megközelítés azonban mind a mai napig nem változott, jóllehet lényeges változások mentek végbe a szolgáltatások uniós piacán az elmúlt évtizedekben. A „B" listában szerepl szolgáltatások között jó néhány olyan szolgáltatás szerepel (pl. vízi közlekedési szolgáltatások, szállodai szolgáltatások, személyzet elhelyezési és -ellátási szolgáltatások vagy biztonsági szolgáltatások), amelyek kapcsán nehezen feltételezhet , hogy azok kisebb mérték határokon átnyúló jelent séggel bírnának, mint az „A" listában szerepl szolgáltatások. Ráadásul a - korlátozott irányelvi alkalmazást igényl - B-szolgáltatások listájának nyitott jellege miatt (lásd 27. kategória: „egyéb szolgáltatások") az irányelvek szolgáltatásokra történ teljes kör alkalmazása valójában a kivétel, a f szabály pedig azok B-szolgáltatások szerinti kezelése. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint azonban a B-szolgáltatásokra irányuló szerz déseket odaítél ajánlatkér knek is be kell tartaniuk az els dleges európai uniós jog alapvet szabályait, különösen a megkülönböztetés mentesség, az egyenl bánásmód és az átláthatóság elveit, ha a kérdéses szerz dések bizonyos határokon átnyúló érdekeket érintenek.20 Ez kötelezettséget jelent megfelel mérték közzététel biztosítására, hogy a többi tagállam érdekelt gazdasági szerepl i eldönthessék, kifejezik-e részvételi szándékukat az eljárásban. 3.2.2.4. Építési koncesszió

Még egy beszerzési tárgyat meg kell említenünk: az építési koncessziót, amely azonban kizárólag a klasszikus ajánlatkér k esetében min sül beszerzési tárgynak, a közszolgáltatókra vonatkozó irányelv hatálya ezekre nem terjed ki! Az építési koncesszió olyan építési beruházásra irányuló szerz dés, amelyben az ellenszolgáltatás nem, vagy nem kizárólag pénzbeli ellenszolgáltatás, hanem az építmény hasznosítási jogának átengedése. Mivel nem teljesen azonos szabályok vonatkoznak az építési beruházásra és az építési koncesszióra, fontos, hogy konkrét esetben egyértelm en megállapítható legyen, hogy minek min sül a beszerzés. Az építési beruházás és az építési koncesszió elhatárolásához segítséget nyújthat az Európai Bizottság e témában kiadott Közleménye.21 Az építési beruházás és az építési koncesszió elhatárolását mindig az eset összes körülményére tekintettel lehet elvégezni. Ugyanakkor általánosságban is meghatározhatóak az elhatárolásban szerepet játszó bb kritériumok.

17 18 19 20

A 2004/18/EK irányelv IIA. mellékletében vagy a 2004/17/EKirányelvXVIIA. mellékletében felsorolt szolgáltatások. A 2004/18/EK irányelv IIB. mellékletében vagy a 2004/17/EK irányelv XVIIB. mellékletében felsorolt szolgáltatások. Lásd a 2004/18/EK irányelv 20. és 21. cikkét és a 2004/17/EK irányelv 31. és 32. cikkét. Lásd a C-507/03. sz., Bizottság kontra Írország ügyben 2007. november 13-án hozott ítélet 24-31. pontját.

337 21

A Bizottság értelmez közleménye a koncesszióról (2000/C 121/02).

338


10/17/2011 12:34:50 PM

Egyrészt lényeges körülmény az ellenszolgáltatás természete és az ezzel járó következmények. Amennyiben az ajánlatkér által a beruházásért nyújtott ellenszolgáltatás kizárólag pénzbeli ellenszolgáltatás, akkor építési beruházásról van szó. Ahhoz, hogy egy beruházás építési koncessziónak min süljön, az ellenszolgáltatásnak nem kizárólag pénzbeli ellenszolgáltatásból kell állnia, hanem - legalább részben - az építmény hasznosítási joga átengedéséb l; vagyis az ellenszolgáltatás ebben az esetben az a bevétel, amelyhez a koncessziós jogosult az építmény üzemeltetéséb l, hasznosításából hozzájut (pl. az adott építményt használók, igénybevev k által fizetett díjból származó bevétel). Az építési koncessziónak tehát lényegi eleme, hogy a koncessziós jogosult - legalább részben - nem közvetlenül az ajánlatkér l jut jövedelemhez, hanem jogot szerez az adott építmény m ködtetéséb l származó jövedelemre. A hasznosítási jog átengedése egyben azt is jelenti, hogy az építmény hasznosításából, üzemeltetéséb l ered kockázatokat is „átengedi" az ajánlatkér a koncessziós jogosult részére. Az építési beruházás és az építési koncesszió elhatárolásában a kockázatvállalás kérdése a másik f szempont. Amennyiben ugyanis az államnál marad a beruházással járó kockázat és pénzügyi tehervállalás, illetve alapvet en átvállalja a beruházással járó kockázatokat a magánbefektet l, a konstrukció nem min sül építési koncessziónak. 3.2.2.5.

Kizárások, kivételek az irányelvek hatálya alól

Titkos beruházások, különleges biztonsági intézkedést igényl szerz dések: az államtitkot, a tagállam alapvet biztonsági, nemzetbiztonsági érdekeit érint vagy a különleges biztonsági intézkedést igényl beszerzések nem tartoznak az irányelvek tárgyi hatálya alá. Védelmi beszerzések: a védelem terén az ország alapvet biztonsági érdekeit érint , kifejezetten katonai, rendvédelmi, rendészeti célokra szánt áruk (fegyverek, l szerek, hadianyagok) beszerzése, illet leg szolgáltatások megrendelése, összhangban az EUMSZ 346. cikkével (ex EKSZ 296. cikkével) ugyancsak nem tartozik az irányelvek hatálya alá. Ezt a kivételt is megszorítóan kell értelmezni (mint minden kivételt), továbbá figyelemmel kell lenni a honvédelem és biztonság területén egyes építési beruházásra, árubeszerzésre és szolgáltatásnyújtásra irányuló, ajánlatkér szervek vagy ajánlatkér k által odaítélt szerz dések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2009. július 13-i 2009/81/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv rendelkezéseire is. A nemzetközi szabályok értelmében odaítélt szerz dések, amelyek odaítélése: a) egy tagállam és egy vagy több harmadik ország által az EUMSZ-nek megfelel en kötött, és valamely projektnek az aláíró államok általi közös megvalósítását vagy hasznosítását célzó árubeszerzésre, építési beruházásra vagy szolgáltatásra vonatkozó nemzetközi megállapodás alapján történt; b) csapatok állomásoztatására vonatkozó és valamely tagállam vagy harmadik ország vállalkozásait érint nemzetközi megállapodás alapján történt; c) valamely nemzetközi szervezet egyedi eljárása alapján történt. A szolgáltatások körében továbbá kivételt képez pl. a föld, meglév épületek vagy egyéb ingatlan, illetve az arra vonatkozó jogok bármely pénzügyi eljárással történ megvásárlása vagy bérlése; m sorközvetít k általi terjesztésre szánt programanyagok megvétele, fejlesztése, gyártása vagy közös gyártása, illetve a közvetítési id ; választottbírói és békéltetési szolgáltatás; munkaviszony. Az irányelvek hatálya nem terjed ki a szolgáltatási koncesszióra sem. Kizárólagos jog alapján nyújtott szolgáltatások: az irányelvek a szolgáltatások körében kizárják alkalmazási körükb l azokat a szerz déseket, amelyeket jogszabályon alapuló és az EUMSZ alapelveivel összhangban biztosított kizárólagos jogok révén olyan fél részére ítélnek oda, amely az irányelvek alapján maga is ajánlatkér nek min sül. A közszolgáltatókról szóló irányelv kizárja továbbá az ajánlatkér és a kapcsolt vállalkozások között létrejött szerz déseket. Ezek a szerz dések azonban csak akkor esnek az irányelvek körén kívül, ha a legutolsó három év forgalmának minimum 80%-a az Unió területér l ilyen, vagy hasonló beszerzésekb l származik.22 3.2.2.6. Az ún. házon belüli (in-house) beszerzések

Az ún. házon belüli beszerzés lehet séget biztosít az ajánlatkér nek, hogy a vele szoros kapcsolatban álló, ám látszólag jogilag elkülönül vállalkozásoknak közvetlenül, közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül ítélhessen oda szerz déseket. A közösségi közbeszerzési szabályok alkalmazásának egyik talán legvitatottabb kérdése az, hogy a közbeszerzési szabályokat kell-e alkalmazni (és ha igen, akkor milyen mértékben) az állami szervek közötti szerz désekre, és ezen belül is azokra az esetekre, amikor az ajánlatkér k önmaguk, „házon belül" is képesek meghatározott termékek vagy szolgáltatások el állítására. A házon belüli beszerzés fogalma e tekintetben nem 22

2004/17/EK irányelv 23. cikk.

339


10/17/2011

12:34:50 PM

pusztán azt az esetet foglalja magában, amikor az ajánlatkér valamely saját, önálló jogalanyisággal nem rendelkez szervezeti egységének, szervének ad megbízást valamilyen feladat ellátására, hanem azokat a helyzeteket is, amelyekben az ajánlatkér az általa ellen rzött, látszólag független, önálló jogképességgel rendelkez társasággal köt szerz dést. Míg az el bbi esetkör megítélése viszonylag egyértelm , addig az utóbbi ügyletek esetén újra és újra felmerülnek az értelmezési viták a közbeszerzési eljárás lefolytatásának szükségessége tekintetében. Viszonylag korán kialakult az az elv, miszerint a közösségi közbeszerzési irányelvek nem kényszerítik az ajánlatkér ket arra, hogy valamely árut, illetve szolgáltatást abban az esetben is a piacról, a magánszektor közrem ködésével szerezzenek be, amennyiben ezt házon belül meg tudják oldani. A kérdés az, hogy hol húzódnak a „házon belüli megoldás" határai. A közösségi jog tehát (kivételesen) lehet séget biztosít az ajánlatkér nek arra, hogy bizonyos körülmények esetén a közbeszerzési eljárás mell zésével köthessen szerz dést olyan látszólag független jogi személlyel, amely formálisan nem képezi ugyan az ajánlatkér szerv szervezeti egységét, de amelynek függetlensége mégis er sen megkérd jelezhet . A házon belüli beszerzés, mint kivétel lehet ségét az Európai Bíróság fejlesztette ki joggyakorlatában. A Teckal-ügyben39 a tényállás megállapítását (vagyis a közbeszerzés mell zésének lehet ségét) két, együttes feltétel meglétéhez kötötte: egyrészt az ajánlatkér állami (önkormányzati) szerv valamely jogi személy felett olyan irányítási-ellen rzési (kontroll) jogokkal rendelkezik, mintha az a része, részlege volna, és ezáltal az adott jogi személy nem rendelkezik önálló szerz dési akarattal, önálló gazdasági érdekeltséggel; másrészt ez utóbbi jogi személy tevékenységét dönt részben az ajánlatkér javára végzi. A Bíróság a StadtHalle-ügyben40 hozott határozatában egyértelm vé tette, hogy egy állami szerv, illetve egy önkormányzat a házon belüli beszerzésre hivatkozva nem tekinthet el a közbeszerzési eljárás lefolytatásától, ha a feladatot ellátó vállalkozásban piaci szerepl k is rendelkeznek tulajdoni hányaddal, függetlenül attól, hogy az adott önkormányzat a többségi tulajdonos. A Bíróság szerint ugyanis ellenkez esetben ezen magánbefektet k tisztességtelen el nyhöz jutnának a többi piaci szerepl höz képest, és ez torzítja a versenyt. 3.2.3. Értékhatár, a szerz dés értékének meghatározása A közösségi közbeszerzési irányelvek szabályai (pl. a tenderek uniós szint meghirdetése) csak azokra a közbeszerzésekre vonatkoznak, amelyek értéke eléri vagy meghaladja az ún. közösségi közbeszerzési értékhatárt (de minimis szabály). Az Európai Unió kétévente vizsgálja felül a közösségi közbeszerzési értékhatárokat, amelyek euróban és nemzeti valutákban meghatározott összege az Európai Unió Hivatalos Lapjában kerül 39 C-107/98. sz. Teckal Srl. kontra Comune di Viano és Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia ügyben 1999. november 18-án hozott ítélet, EBHT [1999], I-8121. o. [lásd még: a C-324/07. sz., Coditel ügyet és a C-573/07. sz., Sea ügye] 40 C-26/03. sz. StadtHalle ügyben 2005. január 11-én hozott ítélet hozott ítélet, EBHT 2005., o.,

340


10/17/2011 12:34:50 PM

közzétételre. A 2004-ben elfogadott irányelvek kidolgozása során az egyik deklarált célkit zés az értékhatárrendszer felülvizsgálata és egyszer sítése volt. A hatályos irányelvek - a vonatkozó rendelkezések egyszer bb alkalmazhatósága érdekében - már kizárólag euróban határozzák meg az értékhatárokat, oly módon azonban, hogy továbbra is biztosítsák a WTO Kormánybeszerzési Megállapodásában (GPA) el írt, különleges lehívási jogokban (SDR-ben 23 ) kifejezett értékhatárokkal való összhangot is. (A korábbi irányelvek egyes értékhatárokat euróban, más értékhatárokat SDR-ben határoztak meg.) Az irányelvek részletes rendelkezéseket 24 tartalmaznak az euróban kifejezett értékhatárok rendszeres felülvizsgálatára annak érdekében, hogy azokat szükség szerint az euró SDR-hez viszonyított árfolyamának lehetséges mozgásához lehessen igazítani. Az olyan tagállamok vonatkozásában, amelyek nem tagjai az euró-zónának, az Európai Bizottság közleményét 25 kell figyelembe venni az euróban kifejezett értékhatárok értékének az adott tagállam nemzeti valutájában történ meghatározásakor, vagyis nem az egyes tagállamok feladata, hogy saját nemzeti valutájukra átszámítsák az értékhatárokat, hanem az az Európai Bizottság hatáskörébe tartozik. A klasszikus ajánlatkér k esetében a 2010. január 1-jét l hatályos uniós értékhatárok,26 amelyek (minden esetben a hozzáadottérték-adó nélküli árakat jelentik és beszerzési tárgyanként különböznek) az alábbiak: árubeszerzés: 193 000euró(a GPA hatálya alá tartozó ajánlatkér k27 esetében 125 000 euró); építési-beruházás és építési koncesszió: 4 845 000 euró; szolgáltatás megrendelése: 193 000 euró (bizonyos esetekben 125 000 euró). A közszolgáltatók szerz dései kapcsán külön ki kell emelni azt is, hogy az új irányelv szakított a korábbi szabályozás differenciáltságával, és lényegesen egyszer sítette az értékhatárokat. A korábbi közösségi közbeszerzési szabályozás nem csak beszerzési tárgyanként állapított meg eltér értékhatárokat, hanem az értékhatárok aszerint is változtak, hogy az ajánlatkér mely ágazatban tevékenykedett, illetve milyen tevékenységet fejtett ki. E bonyolult rendszert teljes mértékben leegyszer sítette az irányelv. A 2010. január 1-jét l érvényes értékhatárok: árubeszerzés és szolgáltatás-megrendelés (valamennyi ágazatban): 387 000 euró, építési beruházás: 4 845 000 euró. A fenti értékhatárokat elér vagy meghaladó érték szerz déseket kell az Európai Unió szintjén meghirdetni, és a közbeszerzési irányelvek szabályai szerint odaítélni. Az irányelvek alkalmazhatóságának és hatékonyságának egyik sarokköve, hogy milyen szempontok alapján állapítják meg egy szerz dés (beszerzés) pontos értékét. Így az irányelvek külön szabályokat írnak el annak érdekében, hogy azonos számítási módszereket biztosítsanak a Közösségen belül, és ezzel elkerülhet legyen, hogy mesterségesen alacsony szerz dési értékek megállapításával zárják ki az irányelvek alkalmazását. A szerz dés (beszerzés) becsült értéke az ajánlatkér által becsült, HÉA nélkül számított teljes kifizetend összegen alapul. E számítás során figyelembe kell venni a teljes becsült összeget. Az irányelvek az általános szabályon túl egyes speciális beszerzések vagy szerz dések esetében részletes számítási szabályokat tartalmaznak. így bérleti, kölcsön vagy lízing jelleg szerz dések esetében a számítási módszer a szerz dés futamidejét l függ, 23 SDR: különleges lehívási jogok (Special Drawing Rights), a Nemzetközi Valuta Alap által meghatározott nemzetközi elszámolási egység; a GATT/WTO Közbeszerzési Megállapodásának hatálya alá tartozó beszerzések esetében kerül sor ebben az elszámolási egységben meghatározásra az értékhatár (hiszen a megállapodásnak számos olyan tagállam a részese, amely nem EU tagállam, így az euró esetükben nem alkalmazható egység). 24 2004/18/EK irányelv 78. cikk, 2004/17/EK irányelv 69. cikk. Az értékhatárok már háromszor is felülvizsgálatra kerültek az új irányelvek elfogadása és hatálybalépése óta eltelt id szakban. A felülvizsgálat indoka az irányelvekben szerepl értékhatárok összhangba hozása a GPA 2006. január 1-je és 2007. december 31-e közötti id szakra újraszámított értékhatáraival. A felülvizsgált értékhatárokat a Bizottság - 2004. október 28-án elfogadott - 1874/2004/EK rendelete, a 2004/17/EK és 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelveknek a közbeszerzési eljárások értékhatárai tekintetében történ módosításáról tartalmazza. A rendelet az Európai Unió Hivatalos Lapjának 2004. október 29-i, L 326. számában jelent meg. A 2008. január 1-jét l irányadó értékhatárokat pedig a Bizottság 1422/2007/EK rendelete a 2004/17/EK és 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelveknek a közbeszerzési eljárások értékhatárai tekintetében történ módosításáról tartalmazza. A rendelet az Európai Unió Hivatalos Lapjának 2007. december 5-i, L 317. számában jelent meg. A 2010. január 1-jét l irányadó értékhatárokat pedig a Bizottság 1177/2009/EK rendelete (2009. november 30.) a 2004/17/EK, a 2004/18/EK és a 2009/81/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek a közbeszerzési eljárásokra irányadó értékhatárok tekintetében történ módosításáról tartalmazza. A rendelet az Európai Unió Hivatalos Lapjának 2009. december 1-jei, L 314. számában jelent meg. 25 lásd pl. az Európai Bizottság közleménye az Európai Parlament és a Tanács 2004/17/EK és 2004/18/EK irányelveiben meghatározott értékhatárok ellenértékér l az 1874/2004/EK bizottsági rendeletben módosítottak szerint. A közlemény az Európai Unió Hivatalos Lapjának 2005. december 22-i C 325. számában jelent meg. 26 A 2010. január 1-jét l hatályos uniós közbeszerzési értékhatárokat a Bizottság 1177/2009/EK rendelete határozza meg (Európai Unió Hivatalos Lapja 2009. december 1 L 314. száma). Az euróban kifejezett értékhatárok egyes tagállamok nemzeti valutájában kifejezett értékét meghatározó bizottsági közlemény az Európai Unió Hivatalos Lapja C sorozat 292. számában, 2009. december 2-án került közzétételre. 27 Ezen szervezetek körét a 2004/18/EK irányelv IV. melléklete sorolja fel. E körbe els sorban központi kormányzati szervezetek tartoznak.

341


10/17/2011 12:34:52 PM

egyébként a szerz dés értéke: ha a szerz dést 12 hónapra vagy annál kevesebb id re kötötték, a szerz dés teljes értéke, ha a szerz dés 12 hónapnál hosszabb id tartamra szól, a szerz dés teljes értéke, amely magába foglalja a becsült maradványértéket is, határozatlan id re, vagy el re nem meghatározott id re kötött szerz dés esetében a havi ellenszolgáltatás 48-szorosa. Amennyiben a bérleti, kölcsön- vagy lízingszerz dések esetében vételi jogot (opciót) is kötnek ki a felek, a szerz dés értékét a vételárral együtt számított legmagasabb összegben kell meghatározni. Rendszeres, megújítandó szerz dések esetében: az elmúlt 12 hónapban, vagy pénzügyi évben egymás után kötött szerz dések tényleges összesített értéke, az érték és a mennyiség az els szerz dést követ 12 hónap várható változásaival módosítva; vagy az els teljesítést követ 12 hónap alatt egymás után kötött szerz dések becsült értéke, illetve az azt követ pénzügyi év alatt, ha ez hosszabb. Biztosítási szolgáltatások esetében a fizetend biztosítási díj és a díjazás egyéb módjai. Banki és egyéb pénzügyi szolgáltatások esetében a díjak, jutalékok, kamatok és a díjazás egyéb módja. Természetesen nem lehet a különböz számítási módok közül azzal a szándékkal választani, hogy a szerz dés kikerüljön az irányelv alkalmazási köréb l. Amennyiben a beszerzést külön tételekr l szóló szerz désekkel teljesítik, a tételek becsült értékét kell figyelembe venni, és ha ezeknek az összege az értékhatárt eléri, akkor az irányelvvel összhangban kell a tételeket odaítélni. Az építési beruházás becsült értéke megállapításakor a több év alatt megvalósuló építési beruházás esetében a teljes beruházásért járó ellenszolgáltatást kell számítani. Ha az építési beruházás több részb l áll, illet leg több szerz dés alapján kerül teljesítésre, mindegyik rész becsült értékét egybe kell számítani. Az építési beruházás becsült értékébe be kell számítani a megvalósításához szükséges, az ajánlatkér által rendelkezésre bocsátott áruk, illet leg szolgáltatások becsült értékét is. A 2004/18/EK irányelv az építési beruházások és a szolgáltatás megrendelések körében külön rendelkezést tartalmaz azokra az esetekre, amikor a munkálatokat több tételre (részre) osztják fel. Amennyiben egy építési projekt vagy valamely szolgáltatások igénybevétele egy id ben odaítélt, több részb l álló szerz dés odaítélését eredményezheti, az összes ilyen tétel (rész) becsült összértékét figyelembe kell venni. Amennyiben ezek összértéke eléri az irányadó értékhatárt, az irányelvet minden egyes tételre (részre) alkalmazni kell. Azok a tételek (részek), amelyeknek az értéke építési beruházás esetén az 1 millió eurót, szolgáltatás-megrendelések esetében a 80 000 eurót nem éri el, kivételt képeznek, ha a teljes építési munka, illetve szolgáltatás összértékének 20%-át nem haladják meg. Hasonló rendelkezést tartalmaz az irányelv az árubeszerzések részekre bontásával kapcsolatban. 3.3. Az irányelvek elvei 3.3.1. A közbeszerzések kötelez meghirdetése és a szerz dések közzététele Az egységes közbeszerzési piac létrejöttéhez és a valódi verseny kialakulásához elengedhetetlen, hogy a tagállami hatóságok szerz déskötési szándékáról a magánszektor gazdasági szerepl i Unió-szerte értesüljenek. A közbeszerzési tenderek kötelez meghirdetése ugyan triviális szabálynak t nik, valójában az információhoz jutás és a tagállami hatóságok közbeszerzési igényeinek átláthatósága biztosítja azt, hogy versenyhelyzetben lév kínálati oldalt egyáltalán feltételezni lehessen. Tehát az átláthatósági, ún. transzparencia szabályok gyakorlatilag az egész közbeszerzési mechanizmus el feltételeként is értelmezhet k. A közösségi értékhatárokat elér érték közbeszerzési eljárásokat az Európai Unió hirdetmények közzétételére vonatkozó rendszerében kell meghirdetni, vagyis az Európai Unió Hivatalos Lapjában (annak erre a célra kialakított S sorozatában), illetve a hirdetmények elektronikus napilapjában, az ún. TED (Tendering Electronic Daily) adatbázisban. A transzparencia elvének érvényesülése céljából a közösségi irányelvek a következ hirdetmények kötelez közzétételét írják el : a) El zetes összesített tájékoztató: Az el zetes összesített tájékoztatóban az ajánlatkér az adott évben tervezett beszerzéseinek összesített listáját teszi közzé, ez azonban a jöv beli beszerzések szempontjából csupán tájékoztató jelleg . Els dleges célja a piaci szerepl k tájékoztatása az adott évre, vagy az elkövetkez tizenkét hónapra tervezett közbeszerzési eljárásokról, annak érdekében, hogy id ben értesülhessenek a különböz közbeszerzési pályázatokról, és egyben jó el re


10/17/2011 12:34:52 PM

felkészülhessenek az ket érdekl megrendelésekre. Az el zetes összesített tájékoztató közzététele a korábbi irányelvek értelmében kötelez volt, a hatályos irányelvek azonban ezt a kötelezettséget megszüntették. Az el zetes összesített tájékoztatóra vonatkozó közzétételi követelmény kizárólag abban az esetben maradt fenn, ha az ajánlatkér eljárási határid -kedvezményt (ajánlattételi határid -rövidítést) kíván alkalmazni. E hirdetmények az EU valamennyi hivatalos nyelvén, teljes terjedelmükben jelennek meg az EU Hivatalos Lapjában. A közszolgáltatók esetében az id szakos el zetes tájékoztatót tartalmazó hirdetmény egyben részvételi felhívásként is szolgálhat, vagyis meghívásos vagy tárgyalásos eljárás meghirdetésére is irányulhat. Ebben az esetben a közbeszerzési eljárás már további hirdetmény közzététele nélkül, közvetlen részvételi felhívás megküldésével indul. b) Ajánlati felhívás, részvételi felhívás: E felhívások konkrét közbeszerzési eljárások meghirdetésére szolgálnak. A nyílt eljárást ajánlati felhívással, míg a meghívásos eljárást, illetve a hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárást részvételi felhívással kell megindítani. A közbeszerzési eljárást megindító hirdetmények csak az eredeti nyelven kerülnek teljes terjedelemben közzétételre az EU Hivatalos Lapjában. Az Európai Unió egyéb hivatalos nyelvein csak a hirdetmény lényeges elemeinek összefoglalása jelenik meg. c) Tájékoztató az eljárás eredményér l: Az ajánlatkér nek arról kell számot adnia, hogy az eljárás milyen eredménnyel zárult, és amennyiben eredményes volt, arról is tájékoztatást kell adni, hogy a szerz dést milyen feltételek mellett ítélték oda. Az eljárás eredményér l szóló tájékoztatót a szerz déskötés id pontjától számított negyvennyolc napon belül kell közzétenni az Európai Unió Hivatalos Lapjában. Az érdekeltek tájékoztatása tehát több szakaszban, és több szinten (nemzeti és közösségi) történik. Az el zetes összesített tájékoztatóból már alapvet információk szerezhet ek a beszerzés tárgyáról, helyér l, idejér l, a közbeszerzési eljárás kezdetér l. Az ajánlati, részvételi felhívásból további fontos információk nyerhet ek (pl. ajánlattev k alkalmassága megítélésének szempontjai, bírálati szempontok). Az igazán részletes információk az ún. dokumentációból nyerhet ek, továbbá az irányelvek lehet séget biztosítanak arra is, hogy az ajánlatkér l további tájékoztatást kérjenek az ajánlattev k. Az ajánlatkér nek azonban gondoskodnia kell arról, hogy mind a dokumentáció, mind a kiegészít tájékoztatás diszkriminációmentesen álljon az ajánlattev k részére. Folyamatos emelkedés figyelhet meg a közzétett ajánlati felhívások számában, a 2009 júliusában közzétett 19. számú Bels Piaci Eredményjelz kifejezetten pozitívan értékelte a meghirdetésre kerül közbeszerzések számában megfigyelhet tendenciákat. 2005 és 2008 között megközelít leg 15%-os emelkedés volt megfigyelhet a közzétett ajánlati felhívások számában.28 (2007-ben pl. az Európai Unió 27 tagállamából összesen 142 691 darab felhívás került közzétételre, 2008-ban pedig 151 448 db.A 2010. évre vonatkozóan még nem készültek el az összesített adatok, ugyanakkor a 2009-es adat már rendelkezésre áll: 154 827 felhívást tettek közzé, amelyek összesen 420,44 milliárd euro érték közbeszerzésre irányultak.29) Szintén pozitív tendencia figyelhet meg a közbeszerzési eljárás eredményér l szóló tájékoztatás közzététele tekintetétben: 2005-2008 között 60%-ról 85%-ra emelkedett az eljárás eredményér l szóló tájékoztatók közzétételének a közzétett ajánlati felhívásokhoz viszonyított aránya.30 A közösségi jog ugyanakkor nem csak a beszerzések és a szerz dések kötelez meghirdetését írja el , hanem az Európai Unió Hivatalos Lapjában kötelez en közzéteend hirdetmények mintáit is szabályozza - egységes formákat határozva meg az Unió egész területére kiterjed en. A hirdetménymintákat (szabvány rlapokat) korábban az irányelvek mellékletei tartalmazták. 2001-ben került sor a közbeszerzési eljárásokban használatos hirdetményminták els átfogó reformjára: egyrészt az egyszer sítés és a jobb piaci tájékoztatás el segítése jegyében, másrészt annak érdekében, hogy a Közbeszerzési Információs Rendszer (SIMAP) részeként kifejlesztett elektronikus eszközökhöz is hozzáigazítsák a hirdetményi mintákat. Az Európai Bizottság 2001-ben elfogadott irányelve tartalmazta e mintákat. 31 A 2004-ben elfogadott közbeszerzési irányelvek, illetve az azok által bevezetett módosítások, újítások azonban szükségessé tették új hirdetményminták kidolgozását. Jelenleg a 1564/2005/EK bizottsági rendelet tartalmazza a hirdetménymintákat. 32 A jogorvoslati irányelvek módosítása

28

Internal Market Scoreboard, (July 2009, n° 19), Public Procurement Supplement, 20. oldal.

344 29

Public Procurement Indicators 2009 (Brussels, 11 November 2010). Internal Market Scoreboard, (July 2009, no 19), Public Procurement Supplement, 25 oldal. Lásd a 2001/78/EK bizottsági irányelvet, HL L 285, 2001.10. 29. 32 A 2004/17/EK és a 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelveknek megfelel , közbeszerzési eljárások keretében megjelen hirdetmények közzétételére használandó szabványos rlapok létrehozásáról szóló 1564/2005/EK bizottsági rendelet. HL L 257, 2005.10.1. 30

31


10/17/2011 12:34:52 PM

szükségessé tette a hirdetményminták kisebb korrekcióját, amire 2009-ben került sor.33 A hirdetményekben a közbeszerzés tárgyát a Közös Közbeszerzési Szótárra (az angol elnevezés - Common Procurement Vocabulary - rövidítése alapján a gyakorlatban CPV-nek rövidített nómenklatúrára) való hivatkozással kell megadni. A CPV-t az Európai Bizottság által - a közbeszerzési irányelvek felhatalmazása alapján - kiadott rendelet34 tartalmazza. A CPV el ször 2002-benjelent meg az Európai Parlament és a Tanács rendeleteként. A CPV valamennyi tagállamban kötelez en használt klasszifikációs rendszer a közbeszerzési szerz désekre. Ezt megel en négy különböz nómenklatúra volt használatban. A CPV az Unió hivatalos nyelvein, azonos termék- és szolgáltatásmegnevezéseket, továbbá az azokhoz ugyanazokat a megfelel alfanumerikus kódokat hozzárendel egységes hivatkozási rendszert jelent. A CPV használata el segíti, hogy az ajánlatkér k által - az ajánlati felhívásban - meghatározott beszerzési tárgyak könnyen beazonosíthatóak legyenek, és ezzel segíti a potenciális ajánlattev ket a tagállamok bármelyikében kiírt közbeszerzési pályázatok közül a számukra leginkább megfelel tender kiválasztásában. A CPV használata továbbá lehet vé teszi az ajánlati felhívásoknak a Közösség valamennyi hivatalos nyelvére történ automatikus lefordítását. Korábban többször is el fordultak fordítási problémák: nem megfelel fordítás miatt az ajánlati felhívás különböz nyelvi változataiban más-más beszerzési tárgy jelent meg. A 2002-t l bevezetett klasszifikációs rendszer használata nagymértékben csökkentette a hibákat, egyszer sítette az eljárásokat, és a közbeszerzések elektronikus úton történ lebonyolításának el segítéséhez is hozzájárult. A közbeszerzési irányelvek 2006. január végét l kötelez vé tették a CPV használatát. A CPV azonban nem tekinthet k bevésettnek, a piaci igények és a felhasználói igények alakulásának tükrében id l id re kiigazításra, módosításra kerül. A Bizottság a gyakorlati tapasztalatok alapján folyamatosan felülvizsgálja a klasszifikációs rendszert. Legutóbb 2007 novemberére zárult le az a - piaci szerepl k és ajánlatkér k bevonásával végzett - felül vizsgálat, amely alapján egy sokkal felhasználóbarátabb, a technológiai fejl dések eredményeit jobban tükröz , és a vállalkozások (és különösen a kkv-k) által könnyebben felhasználható CPV született. 3.3.2. M szaki követelmények meghatározása A beszerzés tárgyára vonatkozó m szaki követelményeket az ajánlatkér nek az ajánlati (részvételi) felhívásban, vagy a dokumentációban kell meghatároznia. A közbeszerzési m szaki leírás azoknak a m szaki el írásoknak és követelményeknek az összessége, amelyek meghatározzák az anyag, a termék, az áru, illetve a szolgáltatás tekintetében a megkövetelt jellemz ket (pl. a teljesítményre, a biztonságra, a méretekre, a min ségbiztosítási eljárásokra, a csomagolásra, és a megjelölésekre vonatkozó követelmények). A közbeszerzési m szaki leírást - a közösségi joggal összeegyeztethet kötelez m szaki szabályok sérelme nélkül - a következ módon kell meghatározni: a) építési beruházási munkák tervezése, számítása és kivitelezése, valamint a termék alkalmazása tekintetében az európai szabványokat közzétev nemzeti szabványokra, európai m szaki engedélyre, közös m szaki el írásokra, nemzetközi szabványokra, az európai szabványügyi szervezetek által kidolgozott m szaki ajánlásra, ezek hiányában nemzeti szabványokra, nemzeti szaki engedélyre, illetve nemzeti m szaki el írásokra történ hivatkozással; vagy b) teljesítmény-, illetve funkcionális követelmények megadásával; vagy c) a b) pont szerinti követelmények alapján, az e követelményeknek való megfelelés vélelmét biztosító, az a) pontban meghatározottakra történ hivatkozással; vagy d) egyes jellemz k tekintetében az a) pontban meghatározottakra, más jellemz k tekintetében pedig a b) pontban meghatározott követelményekre történ hivatkozással.35 Az a) pont szerinti esetben az ajánlatkér azonban minden esetben köteles az általa megjelölt szabvánnyal és egyéb eszközökkel egyenérték eszközöket is elfogadni, vagyis nem ragaszkodhat az általa a kiírásban megjelölt eszközhöz. A b) pont szerinti teljesítmény-, illetve funkcionális követelmények keretében környezetvédelmi jellemz k 33 A Bizottság 1150/2009/EK rendelete (2009. november 10.) az 1564/2005/EK rendeletnek a közbeszerzési eljárások keretében megjelen hirdetmények közzétételére használandó hirdetményminták tekintetében a 89/665/EGK és a 92/13/EGK tanácsi irányelvekkel összhangban történ módosításáról, HL L 313., 2009.11.28., 3-35. o. 34 Jelenleg a Bizottság 213/2008/EK rendelete (2007. november 28.) a közös közbeszerzési szószedetr l (CPV) szóló 2195/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról és a közbeszerzési eljárásokról szóló 2004/17/EK és 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek a CPV felülvizsgálata tekintetében történ módosításáról, OJ L 74, 2008. március 15.

345 35

2004/18/EK irányelv 23. cikk, 2004/17/EK irányelv 34. cikk. 346


10/17/2011 12:34:52 PM

megállapítására is sor kerülhet, ebben az esetben az ajánlatkér hivatkozhat az európai vagy nemzeti (illetve nemzetközi) ökocímkékre vagy bármely más ökocímke által meghatározott részletes leírásokra, vagy szükség esetén azok egy részére, feltéve, hogy ezek a leírások alkalmasak a közbeszerzés tárgya tekintetében megkövetelt jellemz k meghatározására. További követelmények az ökocímkékkel kapcsolatban, hogy a címke követelményeit tudományos adatok alapján állapítsák meg, valamint az ökocímke olyan eljárás keretében kerüljön elfogadásra, amelyben valamennyi érdekelt fél részt vehetett, és a leírások valamennyi érdekelt számára hozzáférhet k voltak. A közbeszerzési m szaki leírást valamennyi felhasználó, ezen belül a fogyatékos emberek számára a szolgáltatásokhoz való egyenl esély hozzáférés szempontjának figyelembevételével kell meghatározni. Fontos szabály még az ún. termékspecifkusság, illetve a cégspecifikusság tilalma: az ajánlatkér a közbeszerzési szaki leírást nem határozhatja meg oly módon, hogy egyes ajánlattev ket, illet leg árukat az eljárásból kizárjon, vagy az más módon indokolatlan és hátrányos, vagy akár el nyös megkülönböztetésüket eredményezze. Ha a közbeszerzés tárgyának egyértelm és közérthet meghatározása szükségessé tesz meghatározott gyártmányú, eredet , típusú dologra, eljárásra, tevékenységre, személyre, illet leg szabadalomra vagy védjegyre való hivatkozást, a leírásnak tartalmaznia kell, hogy a megnevezés csak a tárgy jellegének egyértelm meghatározása érdekében történt, és a megnevezés mellett a „vagy azzal egyenérték " kifejezést kell szerepeltetni.54 Az irányelvek a fenti szabályok el írásán keresztül kívánják biztosítani, hogy az ajánlatkér k ne érvényesíthessenek diszkriminatív - a saját tagállambéli vállalkozásoknak kedvez - m szaki követelményeket közbeszerzési eljárásaikban. A m szaki leírásoknak is a versenyt kell tehát szolgálniuk, és lehet vé kell tenniük a szaki megoldások sokszín ségét, sokféleségét tükröz ajánlatok benyújtását. 3.3.3. Kiválasztási és min sítési feltételek A hatályos irányelvek szerint a nyertes ajánlattev t két szakaszban (kiválasztási szakasz és odaítélési szakasz) kell kiválasztani. A kiválasztási szakaszban az ajánlatkér felméri a gazdasági szerepl k kapacitását és szerz désteljesítésre való alkalmasságát. Erre a kizárási kritériumok, valamint a gazdasági és pénzügyi helyzetre, a szakmai és m szaki alkalmasságra vonatkozó szempontok alapján kerül sor. Az odaítélési szakaszban pedig az ajánlatkér szerv megvizsgálja az ajánlatokat és kiválasztja a legjobbat. 54 A tagállam szerz hatósága közösségi szabvány hiányában nem utasíthatja el a más tagállam szabványainak megfelel termékeket, anélkül, hogy megvizsgálná, valóban nem felelnek-e meg a pályázat m szaki leírásában el írt feltételeknek. 45/87. Bizottság v. Írország [1988] ECR4929. o.

A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint55 az ajánlatkér szerveknek szigorúan különbséget kell tenniük a kiválasztási (alkalmassági) és odaítélési kritériumok között. A szerz dés odaítélésér l szóló döntésnek kizárólag az ajánlatban szerepl termékekre és szolgáltatásokra vonatkozó kritériumokon kell alapulnia. Nem vehet figyelembe az ajánlattev szerz désteljesítési képessége, úgymint szakmai tapasztalata, személyi állománya és felszerelése - ezeket a körülményeket a kiválasztási szakaszban kell és lehet értékelni. (A legutóbbi bírósági ítélkezési gyakorlat szerint a közbeszerzési irányelvek „elméletben nem zárják ki, hogy az ajánlattev k alkalmasságának vizsgálata és a szerz dés odaítélése egyidej leg történjen", feltéve, hogy „az eljárás e két szakasza elkülönül egymástól, és különböz szabályok vonatkoznak rájuk".56 Ez azt sugallja, hogy nem az eljárási lépések sorrendje számít, hanem az elvi szétválasztás a kiválasztási és odaítélési kritériumok között.) A kiválasztási és odaítélési kritériumok szétválasztása ugyanakkor természetesen nem öncélú, lényegében ez garantálja a pártatlanságot és az objektivitást az ajánlatok összehasonlításában. Amennyiben az ajánlattev vel kapcsolatos kritériumok, úgymint a tapasztalat és a képesítés egyben szerz dés-odaítélési kritériumként is alkalmazható lenne, az alááshatná a figyelembe veend tényez k összehasonlíthatóságát, és sérthetné az egyenl bánásmód elvét. A kiválasztási és odaítélési kritériumoknak minden esetben kapcsolódnia kell a szerz dés tárgyához, egyben objektívnek kell lenniük. Így egyrészt megakadályozható az állampolgárság szerinti diszkrimináció, másrészt kisz rhet k azok a m szaki és egyéb el írások, amelyek a tagállambeli vállalatokat részesítik el nyben. 3.3.3.1. Jogi kritériumok (a kizárás szabályai)

A közbeszerzési szabályok a közbeszerzési eljárásban résztvev k jogi státusával kapcsolatban mindössze annyit követelnek meg, hogy az ajánlatot tev olyan jogi vagy természetes személy legyen, aki/amely az adott


10/17/2011 12:34:52 PM

közbeszerzés tárgya szerinti tevékenységet végez. Az ajánlatkér az ajánlattételt nem kötheti gazdasági társaság, illet leg meghatározott jogi személy alapításához, de a közös ajánlatot tev nyertesekt l megkövetelheti ezt, ha az a szerz dés teljesítése érdekében (pl. a szerz fél ellen rzése végett) indokolt. Az irányelvek értelmében az ajánlatkér knek ki kell zárniuk a közbeszerzési eljárásból azokat a gazdasági szerepl ket, akik, illetve amelyek b nszervezetben vettek részt,

55 Lásd a 31/87. sz., Beentjes ügyben 1988. szeptember 20-án hozott ítélet 15-19. pontját, a C-532/06. sz., Lianakis ügyben 2008. január 24-én hozott ítélet 30. pontját és a C-199/07. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 2009. november 12-én hozott ítélet 51-55. pontját. 56 Lásd a Lianakis ügyben hozott ítélet 27. pontját és a Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítélet 51. pontját.

348


10/17/2011 12:34:52 PM

vagy akiket, illetve amelyeket korrupció vagy az Európai Közösségek pénzügyi érdekeit károsító csalás vagy pénzmosás vádjával b nösnek találtak. Ki lehet zárni a közbeszerzési eljárásból azt az ajánlattev t: aki ellen cs d- vagy felszámolási eljárás folyik; tevékenységét felfüggesztette vagy felfüggesztették; gazdasági, illet leg szakmai tevékenységével kapcsolatban joger s bírósági ítéletben megállapított b ncselekményt követett el; gazdasági, illet leg szakmai tevékenységével kapcsolatban jogszabálysértést követett el; társadalombiztosítási járulék megfizetési kötelezettségeinek nem tett eleget; adófizetési kötelezettségeinek nem tett eleget. Fontos, hogy az irányelvek tételes felsorolást tartalmaznak mind a kötelez , mind a lehetséges kizáró okokról. Az irányelvben nem nevesített kizáró okokat az ajánlatkér nem alkalmazhat.57 Az irányelvek azt is meghatározzák, hogy az ajánlatkér milyen igazolási módokat írhat el és fogadhat el az egyes kizáró okok fenn nem állása tekintetében. (E szabállyal is az ajánlattev ket kívánja védeni, illetve az egyenl esély mellett történ ajánlattétel lehet ségét kívánja biztosítani az irányelv: ezek az el írások ugyanis megakadályozzák, hogy az ajánlatkér indokolatlanul nagy adminisztratív terhet jelent , esetleg teljesíthetetlen igazolási módokat írjon el .) 3.3.3.2. A min ségi kiválasztás (a szerz dés teljesítésére való alkalmasság) szempontjai

Annak érdekében, hogy kiküszöbölhet vé váljanak az ajánlattev k (pályázók) közötti hátrányos megkülönböztetéssel történ kizárás esetei, az irányelvek felsorolják a pályázók közötti el zetes választás, min ségi szelekció lehetséges kritériumait. Az ajánlatkér az ajánlattev k pénzügyi-gazdasági helyzetére vonatkozó szempontokat, illetve az ajánlattev szakmai-m szaki alkalmasságára vonatkozó szempontokat vizsgálhat. E szempontok között szerepel a jó szakmai képesítés, a szakmai hírnév, a gazdasági és pénzügyi helyzet, m szaki ismerettel rendelkez munkaer alkalmazása. Az irányelvek egyben meghatározzák azt is, hogy az egyes alkalmassági feltételek meglétének igazolása milyen módon történhet meg. A szabályok célja, hogy meghatározzák azokat az ismérveket, amelyek alapján az ajánlatkér objektíven állapíthatja meg az ajánlattev k szakmai, m szaki, gazdasági és pénzügyi alkalmasságát.58 Az alkalmassági kritériumokat el re meg kell hirdetni és azoknak a szerz dés tárgyával összefügg nek és arányosnak kell lennie. 57 A C-3/88. Bizottság v. Olaszország [1989] 4035. o. ügyben a Bíróság a közbeszerzési irányelvvel ellentétesnek mondta ki azt a min sítési feltételt, amelynek értelmében csak olyan cég vehetett részt a pályázaton, amelyben az államnak részesedése van. 58 Ezek a kritériumok tehát az ajánlattev kkel kapcsolatos követelményeket határoznak meg (szemben a szerdés odaítélésének szempontjaival, amelyek az ajánlattal, a közbeszerzési eljárás tárgyával kapcsolatosak). Ezek nem keverhet ek össze, nem lehet alkalmassági szempontokat bírálati szempontként érvényesíteni, és fordítva.

349


10/17/2011

12:34:52 PM

Pénzügyi és gazdasági alkalmasság A közbeszerzési eljárás résztvev je/ajánlattev je pénzügyi és gazdasági alkalmasságát pénzügyi intézményt l származó nyilatkozattal, meghatározott biztosíték (felel sségbiztosítás) fennállásáról szóló igazolással, a számviteli jogszabályok szerinti beszámolójának benyújtásával, az el legfeljebb háromévi teljes forgalmáról és ugyanezen id szakban a közbeszerzés tárgyának forgalmáról szóló nyilatkozatával vagy az ajánlatkér által el írt tartalmú vagy elfogadott egyéb - pénzügyi, illet leg gazdasági alkalmasságának megállapítására alkalmas nyilatkozattal vagy dokumentummal igazolhatja. Az alkalmassági kritériumokat el re meg kell hirdetni az eljárást megindító hirdetményben, és meg kell adni az alkalmasnak min sítéshez szükséges minimális teljesítményszintet is. szaki és szakmai alkalmasság A m szaki és szakmai alkalmasság a szerz fél m szaki-szakmai felkészültsége szempontjából fontos ismérv. A szaki, szakmai alkalmasságot a következ módokon lehet bizonyítani: meg kell jelölni, hogy milyen szakmai, iskolázott sági szintet kívánnak meg a menedzsmentt l, valamint a munkát ténylegesen végz kt l, referenciát lehet kérni az elmúlt öt évben megvalósított építési beruházásokról, az elmúlt három évben teljesített árubeszerzésekr l, szolgáltatás megrendelésekr l (azok értékér l, a teljesítés id pontjáról, helyszínér l, mennyiségér l), nyilatkozatot kell kérni az eszköz és m szaki állományról, az éves dolgozói állományról, valamint az igénybe vehet m szaki alegységekr l. 3.4. A szerz dések odaítélése - a pályázati eljárások fajtái, a tervpályázati eljárás A közbeszerzési eljárásokat f szabály szerint háromféle eljárásban lehet lefolytatni. Ezek a nyílt, a tárgyalásos és a meghívásos eljárás. A klasszikus ajánlatkér k - kivételesen -alkalmazhatnak egy negyedik eljárásfajtát, az ún. versenypárbeszédet is. (Ez utóbbi a 2004/18/EK irányelv által bevezetett újdonság.) A nyílt eljárás során az ajánlatkér közzétesz egy felhívást, amelynek alapján minden érdekelt fél benyújthatja ajánlatát. Amin ségi kiválasztási szempontoknak megfelel ajánlattev k közül az ajánlatkér kiválasztja azt az ajánlatot, amely a leginkább teljesíti a felhívásban jelzett odaítélési szempontot (legalacsonyabb ár vagy a gazdaságilag legel nyösebb ajánlat). (Ez az eljárás az irányelvek alkalmazása alá es eljárások majdnem % részét teszi ki.59) Meghívásos eljárás során bármelyik gazdasági szerepl részvételi jelentkezést nyújthat be, azaz kérheti részvételét, de csak az ajánlatkér által - a felhívásban meghatározott kritériumok alapján - kiválasztott jelentkez k tehetnek ajánlatot. Az els szakaszban tehát még bárki benyújthatja részvételi jelentkezését, azonban az ajánlatkér korlátozhatja a második 59 2008-ban az összes eljárások 73,36%-át tették ki a nyílt eljárások. Internal Market Scoreboard, (July 2009, no 19), Public Procurement Supplement, 26. oldal.

350


10/17/2011

12:34:52 PM

szakaszra meghívandó ajánlattev k számát (minimum öt alkalmas ajánlattev t azonban mindenképpen meg kell hívnia). A második szakaszban történik a szerz dés odaítélése. A tárgyalásos eljárásban az ajánlatkér az általa kiválasztott gazdasági szerepl kkel konzultál, és a szerz dés feltételeir l velük közvetlenül tárgyal. A tárgyalásos eljárás második fordulójában korlátozható a verseny olyan értelemben, hogy az ajánlatkér nek nem kell az összes érvényes részvételi jelentkezést benyújtót meghívnia a második (tárgyalási) fordulóra. Minimum három ajánlattev t azonban fel kell kérnie tárgyalásra, és csak akkor élhet ezzel az eszközzel, amennyiben az eljárást megindító hirdetményben erre kifejezetten felhívta a figyelmet. A három eljárástípus között a leglényegesebb különbség az, hogy míg a nyílt eljárásban és a meghívásos eljárásban az érdekeltek teljes - illetve meghívásos eljárásban korlátozottabb - köre az ajánlatkér el re meghatározott bírálati szempontrendszere ismeretében írásban tehet ajánlatot, és az ajánlatkér kizárólag ezen elbírálási szempontok alapján történ értékeléssel döntheti el a versenyt, addig a tárgyalásos eljárásban a szerz dés feltételeir l való megegyezés a tárgyaláson zajló alkufolyamat eredménye. Nyílt és meghívásos eljárás esetében tilos az ajánlattev kkel, részvételre jelentkez kkel tárgyalni a szerz déses feltételekr l. A klasszikus ajánlatkér k f szabály szerint nyílt vagy meghívásos eljárást kötelesek lefolytatni, míg tárgyalásos eljárás lefolytatására kizárólag az irányelvben meghatározott feltételek fennállása esetén kerülhet sor. 60 Az irányelvek a tárgyalásos eljárások esetében különbséget tesznek a hirdetmény közzétételével, illetve anélkül induló tárgyalásos eljárás között aszerint, hogy az ajánlatkér nek kell-e el zetesen hirdetményt közzétennie az Európai Unió Hivatalos Lapjában vagy sem. Klasszikus ajánlatkér k esetében a tárgyalásos eljárás mindkét formáját kivételesnek tekinti a közösségi jogalkotó, kizárólag az irányelvben taxatíve felsorolt esetekben kerülhet sor alkalmazásukra. Hirdetménnyel induló tárgyalásos eljárást61 alkalmazhatnak többek között akkor, amennyiben a korábban lefolytatott közbeszerzési eljárás során csak érvénytelen ajánlatot nyújtottak be. A közszolgáltatókra vonatkozó szabályozás rugalmasabb, így a közszolgáltatók a hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárást szabadon választhatják.62 A hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárást mindkét irányelv kivételes helyzetekre korlátozza, amelyeket tételesen felsorolnak,63 és korlátozottan értelmeznek: - a korábban lefolytatott közbeszerzési eljárás során egyáltalán nem érkezett ajánlat; 60

2004/18/EK irányelv 30. cikk. Lásd: 2004/18/EK irányelv 30. cikkét. 62 Az Európai Bíróság több ítéletében kimondta, hogy a tárgyalásos eljárás szabályait megszorítóan kell alkalmazni, mivel az a nyílt és meghívásos eljárásokhoz képest kivételt jelent. Lásd 71/92. Bizottság v. Spanyolország [1993] ECRI-5978. o. Értelemszer en a tárgyalásos eljárás igénybevételére alkalmat adó körülmények bizonyítása a szerz hatóságot terheli. Lásd 199/85. Bizottság v. Olaszország [1987] ECR I-1039. o. A közüzemi irányelv által biztosított fokozott rugalmasság annak köszönhet , hogy nemcsak állami szervekre, hanem kereskedelmi vállalatokra is vonatkozik, legyen szó állami vállalkozásokról vagy magánvállalatokról, amelyek különleges vagy kizárólagos jogok alapján m ködnek. Eljárásainak célja, hogy közelítsenek a kereskedelmi gyakorlathoz, de úgy, hogy meg rizzenek egy minimális átláthatóságot és egyenl elbánást. 63 Lásd: a 2004/17/EK irányelv 40. cikkének (3) bekezdését, a 2004/18/EK irányelv 31. cikk. 61

351


10/17/2011 12:34:52 PM

a szerz dést m szaki-technikai sajátosságok, m vészeti szempontok vagy kizárólagos jogok védelme miatt kizárólag egy meghatározott szervezet vagy személy képes teljesíteni; az érintett dolgot kizárólag kutatási, kísérleti, tanulmányi vagy fejlesztési célból állítják el ; az ajánlatkér nek nem betudható, el re nem látott események okozta kivételesen sürg s beszerzésr l van szó, a korábban megkötött szerz désben nem szerepl , de el re nem látható körülmények miatt kiegészít építési beruházás, illet leg szolgáltatás megrendelése szükséges az építési beruházás, illet leg a szolgáltatás teljesítéséhez, feltéve, hogy a kiegészít építési beruházást, illet leg szolgáltatást m szaki vagy gazdasági okok miatt az ajánlatkér t érint jelent s nehézség nélkül nem lehetne elválasztani a korábbi szerz dést l. Sürg s esetben a tárgyalásos és a meghívásos eljárás gyorsított formáját is alkalmazni lehet, ezt a Hivatalos Lapban meg kell indokolni. A gyorsított eljárás nem önálló eljárásfajta, azt a tárgyalásos és meghívásos eljárás szabályai szerint kell lefolytatni, de ennek keretében az eljárást rövidebb id alatt lehet befejezni. A beszerzést csak abban a mennyiségben lehet megrendelni, amelyre sürg sen szükség van, továbbá a rendkívüli sürg sséget indokoló körülmények nem eredhetnek az ajánlatkér mulasztásából. Az eljárásfajta alkalmazásának kivételes jellegét az indokolja, hogy lényegesen lerövidíthet az ajánlatok benyújtására nyitva álló határid , amely azonban bizonyos mértékben a verseny sz kítését eredményezheti. 2009-2010-ben ugyanakkor jelent sen megugrott ezen eljárások száma, mivel a tagállamok felhatalmazást kaptak az Európai Gazdasági Fellendülési Terv (European Economic Recovery Plan 36 ) keretében ezen eljárások szélesebb körben való alkalmazására a 2008-ben kibontakozó globális gazdasági és pénzügyi válság hatásainak enyhítése érdekében. Az Európai Bizottság - amely általában éles szemmel monitorozza, hogy valóban az indokolt esetekre sz kítve alkalmazzák-e a tagállami ajánlatkér k a gyorsított eljárást - 2008 decemberében döntést hozott arról, hogy 2009-2010 folyamán a gyorsított eljáráshoz megkövetelt sürg sséget igazoltnak tekinti a gazdasági válság leküzdéséhez, a gazdaság felpörgetéséhez szükséges beruházások megvalósítása esetében. A 2004/18/EK irányelv új eljárási lehet ségként, új eljárásfajtaként szabályozza a versenypárbeszédet. 37 Az irányelv értelmében a tagállamok bevezethetik ezt az eljárásfajtát is, de csak a különösen összetett szerz dések vagy közbeszerzések esetében. Az olyan beszerzéseknél kerülhet sor ennek az eljárásnak az alkalmazására, amelyeknél a nyílt vagy a meghívásos eljárások alkalmazása nem tenné lehet vé a megfelel ajánlat kiválasztását, azaz a leghatékonyabb beszerzés megvalósítását. A versenypárbeszéd egy olyan sajátos közbeszerzési eljárás, mely során az ajánlatkér már beszerzési igényét is tárgyalás, párbeszéd útján határozza meg, konkretizálja. Az eljárás lényege, hogy az ajánlatkér az eljárásra jelentkez és alkalmas összes résztvev vel párbeszédet folytat azért, hogy közösen alakítsák ki és határozzák meg a beszerzési igényeknek leginkább megfelel egy vagy több alternatív megoldást, közbeszerzési m szaki leírást, vagy egyéb olyan feltételeket, amelyek alapján sor kerülhet a végs ajánlattételre. Ez az eljárás leginkább egy olyan sajátos tárgyalásos eljárásnak tekinthet , melyben a tényleges tárgyalásra nem az ajánlattételi szakaszban kerül sor, hanem azt megel en, és a párbeszéd alapvet en a megadott beszerzési igény szerinti legmegfelel bb megoldás, illetve megoldások megajánlására, meghatározására terjed ki. Az eljárásban a bírálati szempont értelemszer en csak az összességében legel nyösebb ajánlat kiválasztása lehet. Az irányelv definiálja a versenypárbeszéd fogalmát, ennek körében a „különösen összetett" szerz dést is meghatározza, továbbá e sajátos eljárás legfontosabb garanciális szabályait is rögzíti.66 (Az új eljárásfajta azonban nem igazán váltotta be a hozzáf zött reményeket: a legújabb statisztikák szerint a versenypárbeszédet az eljárások kevesebb mint 0,4%-ában alkalmazták.) A szolgáltatások területén a beszerz k tervpályázatokat is alkalmazhatnak. A tervpályázat olyan eljárás, amely lehet vé teszi az ajánlatkér szerv számára egy olyan tervnek vagy tervrajznak a megszerzését, amelyet pályáztatás után egy bírálóbizottság (zs ri) választott ki például azért, hogy egy városi rekonstrukcióra kijelölt negyed közösségi központjának tervezéséhez szerezzen ötleteket. Tervpályázatot más területeken is alkalmazhatnak, például a különböz szint szervek közötti kommunikációs hálózat jöv beni struktúrájának tervezésére. A tervpályázatokra egy önálló pályáztatási eljárás vonatkozik. Természetesen ebben az eljárásban sem szabad a résztvev ket származási ország vagy régió alapján korlátozni. A zs ri kizárólag független, természetes személyekb l állhat. Végül meg kell még említeni a keretmegállapodásokat,61 amelyek olyan kötelez erej megállapodások, amelyek egy vagy több ajánlatkér szerv és egy vagy több gazdasági szerepl között jöttek létre, és amelynek célja egy meghatározott id szakban odaítélend szerz désekre irányadó feltételek megállapítása, különösen az árra és az adott id ben vásárolt mennyiségre vonatkozóan. Ha az irányelvek szabályai alapján keretmegállapodást kötnek, akkor a további egyéni szerz désekre már nem kell újabb közbeszerzési eljárást kiírni, hanem anélkül is 36 37

COM(2008) 800 final. 2004/18/EK irányelv 29. cikk.

352


10/17/2011

12:34:52 PM

megköthet a szerz dés, értelemszer en a keret megállapodásban részes féllel, illetve a felek valamelyikével. A keretmegállapodás tehát nem önálló eljárásfajta, hanem egy sajátos beszerzési technika. 3.5. Bírálati szempontok A közbeszerzés szabályozásakor az egyik legfontosabb kérdés, hogy az ajánlatkér milyen kritériumok alapján választja ki azt az ajánlattev t, akivel szerz dést fog kötni. A közösségi szabályok ebben a tekintetben úgy rendelkeznek, hogy a szerz dést annak 66 67

2004/18/EK irányelv 1. cikk (11) bekezdés c) pont, 29. cikk. 2004/18/EK irányelv 1. cikk (5) bekezdés, 32. cikk.

353


10/17/2011 12:34:52 PM

az érvényes ajánlatot tev - pénzügyileg és szakmailag is alkalmasnak min sül - ajánlattev nek kell odaítélni, aki - a legalacsonyabb árat ajánlja, vagy - a gazdaságilag legel nyösebb ajánlatot teszi. Az ajánlatkér köteles az ajánlati felhívásban közzétenni, hogy melyik kritérium alapján fogja az ajánlatokat elbírálni és a szerz dést odaítélni. Az els szempont magáért beszél. A szerz hatóságnak a legalacsonyabb árat felajánló pályázónak kell odaítélnie a szerz dést. Amennyiben tehát a fent említett m szaki és gazdasági alkalmassági szempontoknak az ajánlattev megfelel, az ajánlatkér nem hivatkozhat más tényez re a szerz dés odaítélésekor, mint a legalacsonyabb ár.68 A gazdaságilag legel nyösebb ajánlat választása esetében az ajánlatkér nek úgy kell elbírálnia az ajánlatokat, hogy megállapítsa, melyik esetében a legkedvez bb a szolgáltatás/ellenszolgáltatás aránya. Ennek érdekében meg kell határoznia azokat a gazdasági és min ségi szempontokat, amelyek összességükben véve lehet vé teszik annak megállapítását, hogy az ajánlatkér szerv számára melyik a gazdaságilag legel nyösebb ajánlat. E szempontok meghatározása függ a szerz dés tárgyától, mivel a szempontoknak lehet vé kell tenniük az egyes ajánlatok kínálta teljesítményszintnek a szerz dés szaki leírásban meghatározott - tárgya ismeretében történ elbírálását és az egyes ajánlatokban szerepl szolgáltatás/ellenszolgáltatás arányának a mérését. Különböz kritériumok vehet ek figyelembe: pl. az ár, ködési költségek, gazdaságosság-költséghatékonyság, a min ség, az esztétikai és funkcionális tulajdonságok, környezetvédelmi tulajdonságok, m szaki érték, az értékesítés utáni szolgáltatások (pótalkatrészek biztosítása), szaki segítségnyújtás, teljesítés id pontja. Az irányelvek csupán példálózó jelleggel sorolják fel a figyelembe vehet kritériumokat.69 A gazdaságilag legel nyösebb ajánlat szempontja esetén az ajánlatkér nek el re meg kell határoznia az összes értékelésre kerül kritériumot, amelyek között fontossági sorrendet és - amennyiben lehetséges - a szempontok relatív súlyozását is fel kell el re állítani az új irányelvek alapján. A kritériumok között azonban nem értékelhet az ajánlattev nek a szerz dés teljesítéséhez szükséges alkalmassága. Az ajánlatkér a fentieken kívül további odaítélési feltételeket nem határozhat meg és semmilyen egyéb okra nem hivatkozhat abból a célból, hogy a fentiekt l eltér szempontok alapján döntse el, hogy a közbeszerzési eljárásban résztvev ajánlattev k közül kinek ítélje oda a szerz dést.70 A bírói gyakorlat értelmében ezek a rendelkezések nem 68

Ennek érdekében az ajánlatkér az ajánlattev t magyarázat nyújtására kérheti, amelyben az ajánlattev ajánlatban meghatározott ár kifejtésére kap lehet séget. Kihívóan alacsony ellenszolgáltatás esetén a szerhatóság a magyarázatkérést l nem tekinthet el úgy, hogy az ajánlatot egyszer en elutasítja. C-103/88. Fratelli Constanzo v. Commune di Milano [1989] ECR 1839. o. 69 Az Európai Bíróság a gazdaságilag legel nyösebb ajánlatot, mint odaítélési feltételt rugalmasan és tágan értelmezi. Lásd. C-324/93. R. v. Secretary of Statefor the Home Department exparte Evans Medical Ltd. andMacfarlan Smith [1995] ECR. 70 247/83. Bizottság v. Olaszország [1985] ECR 1077. o. esetben a Bíróság visszautasította azt az olasz érvet, hogy azért kellett az irányelvben meghatározottakon kívül más odaítélési feltételeket alkalmazni, hogy kisz rjék a túlságosan alacsony árat ajánló pályázatokat. az

354


10/17/2011

12:34:53 PM

az ajánlatkér döntési jogkörét kívánják korlátozni, hanem azoknak a feltételeknek a körét, amelyeket a pályázati kiírás során az ajánlatkér kérhet, és amelyek alapján a szerz dést odaítéli.71 Az ajánlatok elbírálása során adódó sajátos eset az, amikor az ajánlat irreálisan alacsony árat tartalmaz. Az irányelvek alapján ilyenkor az ajánlatkér nem utasíthatja el automatikusan az ajánlatot, hanem írásban további részletes ismertetést, magyarázatot kell kérnie az ajánlatról annak érdekében, hogy megállapíthassa és ellen rizhesse az adott ajánlati elem valóságtartalmát. Amennyiben mégis elutasítja az ajánlatot, err l tájékoztatnia kell az Európai Bizottságot. 3.6. A közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerz dés teljesítése, módosítása Jóllehet a jelenlegi irányelvek nem tartalmaznak kifejezett rendelkezéseket a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerz dés teljesítésére és esetleges módosítására, mindenképpen említést érdemel e kérdéskör, mivel a szerz désteljesítési szakaszban felmerül problémák alkalmasak lehetnek arra, hogy az ajánlattev k közötti diszkrimináció tilalmát, az esélyegyenl ség elvét (utólag) megsértsék, és ezáltal megkérd jelezzék a közbeszerzés általános megbízhatóságát és létjogosultságát. A közbeszerzési eljárás lefolytatását követ en, a szerz dés teljesítésének id szakában felmerülhetnek olyan körülmények, amelyek a szerz désre vagy annak teljesítésére jelent s hatással bírnak, és amelyek miatt a szerz dés az eredeti feltételek mellett nem vagy csak jelent s nehézségek árán lenne teljesíthet . Kérdés, hogy van-e lehet ség - mindenféle kötöttség nélkül - a szerz dés rendelkezéseit a megváltozott körülményekhez igazítani? A kérdéssel az Európai Bíróság több alkalommal is foglalkozni kényszerült. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a közbeszerzési szerz dés rendelkezéseinek a szerz dés érvényességi ideje alatti módosítása új közbeszerzési eljárást igényel, ha a módosítani kívánt rendelkezések jellegükben lényegesen eltérnek az eredeti szerz dést l.72 A Bíróság joggyakorlatából kiolvashatóak azok a szempontok is, amelyek alapján megítélhet , hogy adott módosítás lényegesnek tekinthet -e. Ez a helyzet akkor, ha a módosítás olyan feltételeket vezet be, amelyek - amennyiben szerepeltek volna az alapul szolgáló közbeszerzési eljárásban - az eredetileg részt vett ajánlattev kön kívül lehet vé tették volna más ajánlattev k részvételét (és esetleges sikerét) is. Ugyancsak lényegesnek tekinthet a módosítás, amennyiben az jelent s mértékben kiterjeszti a szerz dés hatályát olyan szolgáltatásokra, amelyek eredetileg nem képezték a szerz dés tárgyát. Valamely módosítás akkor is lényegesnek tekinthet , ha a szerz dés gazdasági egyensúlyát 71

C-29/86. CEI v. Association intercommunale por les autoroutes des Ardennes [1987] ECR 3368. o. Lásd a C 337/98. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2000. október 5-én hozott ítélet 44. és 46. pontját, a C 454/06. sz., pressetext Nachrichtenagentur ügyben 2008. június 19-én hozott ítélet 34-37. pontját és a C 91/08. sz., Wall AG ügyben 2010. április 13-án hozott ítélet 37. pontját. 72

355


10/17/2011 12:34:53 PM

a nyertes ajánlattev javára módosítja úgy, hogy ezt az eredeti szerz désben nem kötötték ki. Nem tekinthet viszont lényeges módosításnak az eredeti szerz désnek a módosult küls körülmények miatt történ olyan kiigazítása, mint például az eredetileg nemzeti valutában kifejezett árak euróra történ átváltása, ezen árak minimális, a kerekítés érdekében történ csökkentése, és az olyan új árindexre való hivatkozás, amely az eredeti szerz dés szerint is felváltotta volna a korábban meghatározott indexet. A gyakorlatban kérdések merültek fel a kiválasztott vállalkozót, szerz felet érint módosításokkal összefüggésben is. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint új szerz déses partnerrel helyettesíteni azt, akinek az ajánlatkér eredetileg odaítélte a szerz dést, lényeges módosításnak számít, és ezért új közbeszerzési eljárást igényel, kivéve, ha a helyettesítésr l az eredeti szerz dés feltételei rendelkeztek, például az alvállalkozókra vonatkozó rendelkezés beillesztésével. Nem min sül ugyanakkor lényeges változásnak az, amikor a szerz dést bels átszervezés részeként az ugyanahhoz a csoporthoz tartozó másik vállalkozónak adják át. Másfel l, kivételes helyzetekben az alvállalkozó cseréje lényeges szerz désmódosításnak tekinthet még akkor is, ha a szerz déses feltételek rendelkeznek a változtatás lehet ségér l. Nemcsak a vállalkozó másik jogi személlyel való helyettesítése, hanem státuszának megváltoztatása is lényeges hatással lehet a szerz déses egyensúlyra vagy a megbízható teljesítésre (pl. a szerz désteljesítési képességre ható cs d, a kulcsszakért k elhagyják a céget stb.). 3.7. Védelmi és biztonsági beszerzések Külön kell szólni a védelmi és biztonsági beszerzésekr l, tekintettel arra, hogy az e beszerzésekkel kapcsolatban felmerült speciális igények, illetve jogértelmezési bizonytalanságok mára önálló irányelvi szabályozás kialakítását eredményezték. Az alapszerz dések és a közbeszerzési irányelvek szabályai, illetve az e rendelkezéseket értelmez bírósági ítéletek nem bizonyultak elégségesnek ahhoz, hogy a tagállamok beszerzési magatartását e területen az eredeti közösségi célkit zésekkel összhangban alakítsák. 3.7.1. Az EUMSZ rendelkezései A védelmi beszerzések az Európai Unióban a (köz)beszerzések jelent s részét teszik ki. A tagállamok összesített védelmi költségvetése körülbelül 170 milliárd eurót tesz ki, amely magában foglalja a beszerzésekre fordított több mint 80 milliárd eurót is. E kiadások többsége aránylag kicsi és zárt nemzeti piacokra oszlik szét: az Unió védelmi piacára mind a mai napig a tagállami szint széttöredezettség a jellemz , amely viszont komoly akadályt jelent az Unión belüli verseny és együttm ködés számára. A védelmi beszerzések jelent s hányada - az EUMSZ 346. cikke (az EKSZ korábbi 296. cikke) alapján kivételt képez a közösségi közbeszerzési irányelvek hatálya alól, így a tagállamok - amennyiben alapvet biztonsági érdekeik védelmében szükségesnek tartják - egyrészr l saját hatáskörben szabályozhatják e beszerzéseket, másrészr l nem kell közösségi szinten meghirdetni azokat, továbbá nemzeti elbánást sem kell biztosítani a más tagállamokból érkez ajánlattev k számára az ilyen tárgyú beszerzési eljárásokban. Az EUMSZ 346. cikke a következ rendelkezést tartalmazza: ,,(1) A Szerz dések rendelkezései nem zárják ki a következ szabályok alkalmazását: a) egyik tagállam sem köteles olyan információt szolgáltatni, amelynek közlését ellentétesnek tartja alapvet biztonsági érdekeivel; b) a tagállamok megtehetik az alapvet biztonsági érdekeik védelme érdekében általuk szükségesnek tartott, fegyverek, l szerek és hadianyagok el állításával vagy kereskedelmével kapcsolatos intézkedéseket; ezek az intézkedések nem befolyásolhatják hátrányosan a bels piacon belüli versenyfeltételeket a nem kifejezetten katonai célokra szánt termékek tekintetében. (2) A Tanács az általa 1958. április 15-én megállapított, az (1) bekezdés b) pontjának hatálya alá tartozó termékekre vonatkozó listát a Bizottság javaslata alapján egyhangú határozattal megváltoztathatja."

A fentiekb l ugyanakkor az is következik, hogy az alapvet biztonsági érdeket nem érint fegyverek, l szerek, hadianyagok és ezekt l eltér más árucikkek beszerzése (és általában a védelmi szerz dések) viszont már a közösségi közbeszerzési irányelvek (és egyéb releváns bels piaci szabályok) hatálya alá tartozik. Az árubeszerzésre, építési beruházásra és szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzésekr l szóló 2004/18/EK irányelv 10. cikke e kérdéskörben a következ rendelkezést tartalmazza: az irányelvet alkalmazni kell „a védelem terén köd ajánlatkér szervek által odaítélt közbeszerzési szerz désekre a Szerz dés 296. cikkére is figyelemmel". A tagállamok feladata, hogy meghatározzák és védjék biztonsági érdekeiket. Az EUMSZ 346. cikke elismeri ezt az el jogot, és eltérést biztosít az olyan esetekre, amelyekben a közösségi jognak való megfelelés veszélyeztetné a tagállamok alapvet biztonsági érdekeit. A kivétel azonban nem abszolút érvény . A Szerz dés szigorú feltétele-


10/17/2011 12:34:54 PM

ket tartalmaz az eltérés alkalmazására, a tagállamok védelmi és biztonsági érdekei, valamint a Közösség alapvet elvei és célkit zései között egyensúlyozva. Az Európai Bíróság következetesen azt az álláspontot képviseli, hogy a Szerz dés által biztosított jogok hatékonyságát garantálni hivatott szabályoktól való bármilyen eltérést szigorúan kell értelmezni.38 Ezen felül meger sítette, hogy ez a „közbiztonságot érint helyzetekben" alkalmazható eltérésekre is vonatkozik. A Bizottság kontra Spanyolország ügyben a Bíróság kimondta, hogy azok a cikkek, amelyekben a Szerz dés rendelkezik az ilyen jelleg eltérésekr l „kivételes és egyértelm en meghatározott esetekre vonatkoznak. Korlátozott természetüknél fogva, ezek a cikkek nem értelmezhet k tágan".14 Így az EUMSZ tárgybeli cikkének mind az alkalmazási körét, mind az alkalmazási feltételeit is sz ken kell értelmezni. 3.7.2. Az EUMSZ 346. cikkének alkalmazási köre és feltételei A kivétel kizárólag azoknak a fegyvereknek, l szereknek és hadianyagoknak az el állításával vagy kereskedelmével kapcsolatos intézkedésekre vonatkozik, amelyek szerepelnek az 1958. április 15-én a 255/58. tanácsi határozattal elfogadott derogációs listán. A Bíróság szerint egyértelm , hogy a tárgybeli kivételt „nem az azon a listán felsorolt katonai termékekt l eltér termékekkel kapcsolatos tevékenységek esetében történ alkalmazásra szánták".15 A Bíróság továbbá azt is kimondta, hogy csak a kifejezetten katonai célokra tervezett, kifejlesztett és gyártott felszerelés beszerzése mentesülhet a közösségi szabályok alól. 39 Bár az 1958-as lista csak olyan felszereléseket tartalmaz, amelyek természete és célja tisztán katonai, ugyanakkor a biztonság egyre inkább összetett fogalommá válik, és az új veszélyek elmossák a katonai és nem katonai, küls és bels biztonsági dimenziók közötti hagyományos határvonalakat. A tagállamok - részben e bizonytalan elhatárolásra is tekintettel el szeretettel alkalmazták e kivételt a nem katonai biztonsági célt szolgáló beszerzésekre is, jóllehet ezek nem tartoznak e kivételi körbe.40 Az 1958-as listában szerepl katonai árucikkek sem mentesülnek azonban automatikusan a bels piaci szabályok alól. Maga a 255/58. tanácsi határozat sem rendelkezik a mentesség automatikus alkalmazásáról. Ezen felül a Bíróság is több alkalommal meger sítette, hogy nem automatikus mentességr l van szó: a listában szerepl árucikkeket akkor és csak akkor lehet mentesíteni, ha az EUMSZ 346. cikke alkalmazásának feltételei teljesülnek,41 azaz a mentesség szükséges a tagállam alapvet biztonsági érdekeinek védelmében". 42 A mentességet igazoló célkit zés csak a tagállam alapvet biztonsági érdekeinek védelme lehet. Más érdekek, különösen az ipari vagy gazdasági érdekek, még ha össze is függnek a fegyverek, l szerek és hadianyagok el állításával és kereskedelmével, önmagukban nem igazolhatják a mentességet. Például a közvetett nem katonai ellentételezések, amelyek nem konkrét biztonsági, hanem általános gazdasági érdekeket szolgálnak, nem tartoznak a kivétel hatálya 74

A C-414/97. sz. Bizottság kontra Spanyolország ügyben 1999. szeptember 16-án hozott ítélet 21.pontja; a C-222/84. sz. Johnston ügyben 1986. május 15-én hozott ítélet 26. pontja. 75 A T-26/01. sz. Fiocchi Munizioni kontra Bizottság ügyben 2003. szeptember 30-án hozott ítélet 61. pontja; lásd még Jacobs f tanácsnoknak a C-367/89. sz. Richardt és Les Accessoires Scientifiques ügyre vonatkozó, 1991. május 8-i indítványának 30. pontja.

alá, még akkor sem, ha egy, a kivétel alapján mentesített védelmi beszerzési szerz déssel kapcsolatosak. 43 Továbbá a kivétel nem általában véve a biztonsági érdekek védelmére hivatkozik, hanem az alapvet biztonsági érdekek védelmére. A fentiek alapján tehát a kivétel alkalmazási feltételei: nem általános és automatikus mentesség, hanem azt esetr l esetre értékelni és igazolni kell;

38 A C-367/89. sz. Richardt és Les Accessoires Scientifiques ügyben 1991. október 4-én hozott ítélet 20. pontja; kifejezetten a közbeszerzésr l: a C-328/92. sz. Bizottság kontra Spanyolország ügyben 1994. május 3-án hozott ítélet 15. pontja; a C-324/93. sz. Evans Medical és Macfarlan Smith ügyben 1995. március 28-án hozott ítélet 48. pontja.

357 39

A T-26/01. sz. Fiocchi Munizioni kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 59.és61. pontja. Megjegyzend , hogy e beszerzések esetében a 2004/18/EK irányelv 14. cikke alapján lehet sége van a tagállamoknak a közbeszerzési szabályok mell zésére: ,Ez az irányelv nem alkalmazható olyan közbeszerzési szerz désre, amelyet titkosnak nyilvánítanak, illetve amelynek teljesítését az érintett tagállamban hatályos törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések szerint különleges biztonsági intézkedéseknek kell kísérniük, illetve amely esetében az adott tagállam alapvet érdeke ezt igényli." A tagállamok tehát e beszerzések esetében is óvni tudják alapvet érdekeiket, csupán a kivétel jogalapja más. 41 A C-273/97. sz. Sirdar ügyben 1999. október 26-án hozott ítélet 15-16. pontja; a C-285/98. sz. Kreil ügyben 2000. január 11-én hozott ítélet 16. pontja; a C-186/01. sz. Dory ügyben 2003. március 11-én hozott ítélet 30-31. pontja. 42 A C-414/97. sz. Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet 22. pontja 40

358 43

Az ellentételezések olyan kompenzációk, amiket számos kormány el ír a külföldi védelmi ajánlattev k számára a katonai berendezések beszerzésének feltételeként. Ezek a kompenzációk a tevékenységek széles körére terjednek ki: a közvetlen ellentételezések a közbeszerzési szerz dés tárgyával közvetlenül kapcsolatosak; a közvetett ellentételezések nem, és lehetnek katonai vagy polgári természet ek.

359


10/17/2011 12:34:54 PM

a kivételen alapuló nemzeti intézkedések csak akkor indokoltak, ha szükségesek az alapvet biztonsági érdekek védelmére irányuló célkit zés megvalósításához, a bizonyítás terhe azt a tagállamot terheli, amely élni kíván vele, ezt a bizonyítékot szükség esetén a nemzeti bíráknak kell szolgáltatni, vagy adott esetben az Európai Közösség Bíróságának, amelyhez a Bizottság, mint a Szerz dés re fordulhat. 3.7.3. Alkalmazási nehézségek, az irányelvi szabályozás szükségessége A fentiek alapján a tagállamok tehát eltérhetnek a Szerz dés szabályaitól és a közösségi közbeszerzési irányelvekt l, de kizárólag csak pontosan meghatározott feltételek mellett. A gyakorlatban azonban lényegében általános szabállyá léptek el a kivételesnek szánt eltérések: a közbeszerzések terén csaknem rendszeressé vált az erre a mentességre való hivatkozás; mivel az alapvet biztonsági érdek fogalmának meghatározására nem került sor sem a közösségi jogban, sem a Bíróság ítélkezési gyakorlatában, a tagállamok a gyakorlatban nagy értékelési szabadságot tartottak fenn maguknak az ide sorolható szerz dések meghatározásában; az EKSZ 346. cikke alkalmazási területének meghatározása szempontjából jelent séggel bíró 1958-as listát hivatalosan soha nem hirdették ki, és nem is került felülvizsgálatra 1958 óta; a biztonsági közbeszerzések esetében pedig a 2004/18/EK irányelv 14. cikkében megállapított mentességre hivatkozással kerülték ki a tagállamok a közbeszerzési szabályok alkalmazását. A fenti problémákat észlelve az Európai Bizottság különböz kezdeményezések megtételét látta szükségesnek annak érdekében, hogy a honvédelem és a biztonság területén a Szerz dés, illetve a 2004/18/EK irányelv rendelkezéseivel szemben alkalmazott eltéréseket - a Bíróság ítélkezési gyakorlatával összhangban - kivételes esetekre korlátozza, tiszteletben tartva a tagállamok biztonsági érdekeit. Az Európai Bizottság úgy ítélte meg, hogy a verseny jótékony árleszorító és hatékonyságnövel hatásait a katonai célú közbeszerzések területén is szükséges érvényesíteni, ezért az évi 26 milliárd euróra (vagyis a teljes uniós GDP 0,3 százalékára) becsült piac részleges megnyitására tett javaslatot. A nemzetbiztonsági érdekekre és szempontokra is tekintettel az Európai Bizottság a liberalizációt csak olyan területeken javasolta végrehajtani, amelyeken ezek a megfontolások nem létfontosságúak: így például a katonák ruházatának vagy élelmezésének biztosítása, a hadseregek által megrendelt takarítási vagy épít ipari szolgáltatások. Az Európai Bizottság által folytatott el készít munka bemutatása a tankönyv honlapján található meg.

A kérdéskört szabályozó irányelvet 2009. július 13-án fogadta el a Tanács és az Európai Parlament. 44 A 2009/81/EK irányelv 2009. augusztus 21-én lépett hatályba. A tagállamok számára nyitva álló átültetési határid : 2011. augusztus 21. A 2009/81/EK irányelv f bb rendelkezései: az irányelv hatálya a honvédelem és a biztonság területén, katonai felszereléseknek, érzékeny felszereléseknek a beszerzésére, továbbá ezekhez közvetlenül kapcsolódó árubeszerzésre, szolgáltatás megrendelésre, építési beruházásokra irányuló érzékeny közbeszerzésekre, valamint a kifejezetten katonai célú építési beruházásokra, szolgáltatásokra, illetve érzékeny építési beruházásokra, szolgáltatásokra terjed ki; az értékhatárok megegyeznek a 2004/18/EK irányelv értelmében közösségi szinten jelenleg alkalmazott küszöbértékekkel; jelent s részben a 2004/18/EK irányelv felépítésén és filozófiáján alapul, de ugyanakkor számos, az érzékeny jelleg honvédelmi és biztonsági piacok egyedi jellemz ihez igazított sajátossággal rendelkezik; az eltérések célja egyrészr l az, hogy nagyobb rugalmasságot biztosítsanak az ajánlatkér k számára, másrészr l, hogy gondoskodjanak az információk és az ellátás biztonságához szükséges garanciákról; az alkalmazandó eljárásokra vonatkozó sajátosságok: a hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárás különösebb indokolás nélkül alkalmazható, az érzékeny honvédelmi és biztonsági közbeszerzésekhez szükséges rugalmasság biztosítása érdekében, a meghívásos eljárás és a - különösen összetett szerz dések esetében - versenypárbeszéd szintén alkalmazható, 44

Az Európai Parlament és a Tanács 2009/81/EK irányelve (2009. július 13.) a honvédelem és biztonság területén egyes építési beruházásra, árubeszerzésre és szolgáltatásnyújtásra irányuló, ajánlatkér szervek vagy ajánlatkér k által odaítélt szerz dések odaítélési eljárásainak összehangolásáról, valamint a 2004/17/EK és 2004/18/EK irányelv módosításáról, HLL216., 2009.8.20., 76—136. o.

360


10/17/2011 12:34:54 PM

a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás viszont csak kivételes - az irányelvben felsorolt esetekben alkalmazható; a tagállamoknak az érzékeny honvédelmi és biztonsági közbeszerzések terén mutatkozó egyedi szükségletei az ellátás biztonsága terén egyedi rendelkezéseket tesznek szükségessé, mind a szerz désekkel kapcsolatos követelmények, mind a kiválasztási kritériumok szintjén; az információk biztonsága: az érzékeny honvédelmi és biztonsági közbeszerzésekhez kapcsolódó információk gyakran bizalmas jellege hasonló biztonsági garanciákat igényel, mind az odaítélési eljárás, mind a pályázók kiválasztásának kritériumai, mind pedig az ajánlatkér hatóságok által támasztott szerz déses feltételek szintjén. A védelmi (köz)beszerzések terén tett eddigi intézkedések egy olyan általános kezdeményezés részét jelentik, amely közösségi és kormányközi szinten egyaránt folyik, és amely a közbeszerzésen kívül számos más kérdést (például a szabványosítást, a kutatásfejlesztést) is felölel. E kezdeményezés célja pedig végeredményében a honvédelmi felszerelések európai piacának (European Defence Equipment Market; EDEM) megteremtése. 82

A hatályos közbeszerzési irányelvek mechanizmusa: a klasszikus ajánlatkér kre vonatkozó 2004/18/EK irányelv és a közszolgáltatókra vonatkozó 2004/17/EK irányelv szabályozási rendszere sok tekintetben hasonló, azonban a közszolgáltatók tekintetében sajátos, e szektor sajátosságaihoz igazodó rugalmasabb szabályokat is rögzített a közösségi jogalkotó; az irányelvek els dleges célja annak biztosítása, hogy a gazdasági szerepl k élvezhessék az alapvet szabadságokat (az áruk, a t ke, a szolgáltatások és a személyek szabad mozgását); az irányelvek (és az irányelvi szabályokat értelmez bírósági ítéletek) széles körben határozzák meg az uniós szint közbeszerzési eljárás lefolytatására kötelezett ajánlatkér k körét - az állam, az ún. közjogi szervezet fogalmát az esetjogra is tekintettel funkcionális megközelítésben kell értelmezni; a jelenleg hatályos irányelvek alapján a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban tevékenyked , a 2004/17/EK irányelvben meghatározott tevékenységeket folytató szervezeteknek kell a közbeszerzési irányelvek szabályai szerint eljárni - amennyiben liberalizációs folyamatok mennek végbe az irányelv hatálya alá tartozó területeken: a 2004/17/EK irányelv 30. cikke szerinti sajátos mentesítési eljárást lehet lefolytatni, amelynek során a Bizottság megállapítja, hogy az adott tevékenység végzése az id közben bekövetkezett változások hatására valódi versenyfeltételek mellett folytatható, és ezért nem kell a továbbiakban a közbeszerzési szabályokat alkalmazni; a közbeszerzési irányelvek szabályait csak meghatározott értékhatár feletti beszerzésekre kell alkalmazni, az értékhatár beszerzési tárgyanként (árubeszerzés, szolgáltatásmegrendelés, építési beruházás) differenciált; az irányelvek hatálya alóli kivételek körét megszorítóan kell értelmezni; sajátos mentesítés az irányelvek alkalmazása alól az ún. házon belüli beszerzés („in-house" tényállás); uniós szinten kell meghirdetni az irányelvek hatálya alá tartozó szerz déseket, beszerzéseket -az erre a célra uniós szinten kialakított egységes hirdetményminták alkalmazásával; a m szaki leírás, az alkalmassági kritériumok, bírálati szempontok objektivitása és a szerz dés tárgyával való szoros összefüggése mindkét irányelv esetében alapvet követelmény;

82

A Bizottság „Útban az Európai Unió honvédelmi felszerelésekkel kapcsolatos politikája felé" cím közeménye, 2003. március 11.

361


10/17/2011 12:34:54 PM

csak az irányelvek által meghatározott eljárásfajták alkalmazhatóak a szerz dések odaítélésére (nyílt eljárás, meghívásos eljárás, versenypárbeszéd, tárgyalásos eljárás - ez utóbbi indulhat hirdetménnyel, illetve hirdetmény nélkül; a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás mindkét ajánlatkér i kör esetében csak kivételesen alkalmazható); a bírósági esetjogból egyértelm en levezethet a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerz dés módosításának korlátozottsága; önálló irányelv (2009/81/EK irányelv) került elfogadásra a védelmi és biztonsági beszerzésekre.

4. A közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatos jogorvoslat 4. 1. A jogorvoslat szabályozásának célja, rendszere A közbeszerzési politika valódi érvényesülése és az irányelvek sikeres alkalmazása szempontjából dönt jelent ség , hogy a különböz közbeszerzési eljárásokban résztvev személyek hatékony és megkülönböztetés nélküli jogorvoslatban részesüljenek, amennyiben az ajánlatkér a közösségi és az azokat átültet nemzeti szabályokat megsértette. Különösen fontos a szerz déskötést megel jogorvoslati lehet ségek biztosítása, mivel ezekkel akadályozható meg, hogy a szerz dés megkötésére jogsért döntések alapján kerüljön sor. Az érintett szerz dés aláírása ráadásul szinte mindig azzal jár, hogy az odaítélésr l szóló vitatott döntés hatásai visszafordíthatatlanná válnak. Amint az a korábbiakban már bemutatásra került, a közösségi jogalkotó - a közbeszerzési eljárások f bb mozzanataira vonatkozó szabályok mellett - a jogorvoslat tagállami szabályait is szükségesnek tartotta harmonizálni, mivel a tagállamok lényegesen eltér feltételek mellett biztosították a közbeszerzési eljárásokkal szembeni jogorvoslat lehet ségét. A klasszikus ajánlatkér k közbeszerzési eljárásaival összefügg jogorvoslati szabályokat a 89/665/EGK irányelv, a közszolgáltatók közbeszerzéseivel kapcsolatos jogorvoslatot a 92/13/EGK irányelv szabályozza.45 Ez utóbbi lényegében megismétli a klasszikus ajánlatkér k beszerzéseivel kapcsolatos jogorvoslati irányelv szabályait (illetve a legutóbbi, 2007-ben elfogadott módosításáig további eljárási formákat tanúsítás, békéltetés - is rögzített, kifejezetten a közszolgáltatók beszerzései során felmerült jogsértések orvoslására). Az irányelvek jogalapja: EUMSZ. 114. cikk (ex EKSZ. 95. cikk). A jogorvoslati irányelvek célja tehát, hogy a közbeszerzési szerz désekre vonatkozó közösségi jog vagy az annak átültetésére elfogadott nemzeti jogszabályok megsértése esetén valamennyi tagállamban biztosítsa a hatékony jogorvoslati eszközök meglétét, és garantálja a közbeszerzési szerz dések odaítélési eljárásának összehangolására vonatkozó irányelvek hatékony alkalmazását.46 Az irányelveket jelent s mértékben módosította a 2007/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv. 47 A 2007/66/EK irányelv annak a felülvizsgálati folyamatnak az eredménye, amely még 2000-ben indult a közösségi közbeszerzési irányelvek tartalmi revíziójára. A 2004-ben elfogadott két közösségi közbeszerzési irányelv, a 2004/17/EK és 2004/18/EK irányelv ugyanakkor a jogorvoslati irányelveket érintetlenül hagyta, azonban már ekkor egyértelm vé tette az Európai Bizottság, hogy a közbeszerzési eljárásokat szabályozó irányelvek érdemi reformja nem lehet teljes a jogorvoslati irányelvek felülvizsgálata nélkül.48 A felülvizsgálati munkát az Európai Bizottság már 2003-ban megkezdte: 2003 októberében on-line konzultációt kezdeményezett a jogorvoslati eljárások során tapasztalt problémák, hiányosságok felmérésére, beazonosítására. A konzultáció rámutatott arra, hogy még a jogorvoslati irányelvekkel teljes mértékben összhangban lév nemzeti jogorvoslati eljárások sem teszik mindig lehet vé a közbeszerzésre vonatkozó közösségi jogszabályok megsértésének hatékony orvoslását, és éppen ezért új és hatékonyabb eszközökre és szabályokra van szükség. 45

A Tanács 1989. december 21-i 89/665/EGK irányelve az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerz dések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról, OJ L 395, 1989. 12. 30., 30. o. és a Tanács 1992. február 25-i 92/13/EGK irányelve a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban köd vállalkozások beszerzési eljárásairól szóló közösségi szabályok alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról, OJ L 76, 1992. 03. 23., 7. o.

362 46

C-570/08. sz., az Anotato Dikastirio Kyprou [Ciprus] v. - Symvoulio Apochetefseon Lefkosias kontra Anatheoritiki Archi ProsforonSymvoulio Apochetefseon Lefkosias ügyben 2010. október 21-én hozott ítélet 30. pont, C-337/06. sz., Bayerischer Rundfunk és társai ügyben 2007. december 13-án hozott ítélet [EBHT 2007., I-11173. o.] 38. és 39. pontja 47 Az Európai Parlament és a Tanács 2007/66/EK irányelve (2007. december 11.) a 89/665/EGK és a 92/13/EGK tanácsi irányelveknek a közbeszerzési szerz dések odaítélésére vonatkozó jogorvoslati eljárásokhatékonyságánakjavítása tekintetében történ módosításáról szóló, OJ L 335, 2007.12.20. 31. o. 48 Az Európai Bizottság már az 1996-ban kiadott Zöld Könyvében arra a megállapításra jutott, hogy a közbeszerzési szabályok érvényre juttatása messze elmarad a kívánatostól. A helyzet javítása érdekében a Bizottság szerint egyrészt a tagállamoknak kell nagyobb felel sséget vállalniuk a közbeszerzési szabályok megfelel alkalmazásának kikényszerítésében, másrészt viszont a gazdasági szerepl knek kell a rendelkezésre álló lehet ségeket (így különösen ajogorvoslati eszközöket) jobban kihasználniuk a bels piac megfelel m ködésének el segítése érdekében. Mindazonáltal a Bizottság a jogi szabályozást is szükségesnek tartotta javítani.


10/17/2011

12:34:55 PM

A konzultáció eredményét is felhasználva 2006 májusában hozta nyilvánosságra a Bizottság a jogorvoslati irányelvek felülvizsgálatára kidolgozott irányelv-tervezetét. A tervezet - szemben a közbeszerzési eljárásokat szabályozó irányelvekkel - formailag nem új irányelv formáját öltötte, hanem a meglév két jogorvoslati irányelv módosítására irányult. Az el zetes konzultációk eredményeit is magában foglaló tervezet 49 a következ célokat t zte ki: az Európai Bíróság joggyakorlatában megfogalmazott elvek gyakorlati megvalósítása terén a tagállamok nemzeti jogában fennálló eltérések felszámolása; a jogsért módon lefolytatott közbeszerzési eljárások alapján történ szerz déskötések megakadályozása - a szerz dések miel bbi aláírására való ajánlatkér i törekvések felszámolása, a tagállamok e téren tapasztalt eltér gyakorlatának egységesítése annak érdekében, hogy a gazdasági szerepl k egységes versenyfeltételeket élvezzenek az összes tagállamban; a közbeszerzési kötelezettség alá es szerz dések jogellenes közvetlen (közbeszerzési eljárás nélküli) odaítélése esetén valódi jogorvoslat biztosítása az érintetteknek, vagyis annak biztosítása, hogy a potenciális ajánlattev k ne csak kártérítésre irányuló jogorvoslattal élhessenek, hanem valódi esély legyen arra, hogy a jogellenesen megkötött szerz dés helyett az ajánlatkér a szerz dést valóban azzal kösse meg, aki a jogszer en lefolytatott közbeszerzési eljárás nyertese (lett volna); az eljárás eredményének kihirdetése és a szerz dés megkötése közötti, felfüggeszt hatályú, ésszer , „standstill" típusú határid bevezetése annak érdekében, hogy az állítólagos jogsérelmet szenvedett ajánlattev k olyan szakaszban tudjanak hatékony jogorvoslattal élni, amikor a jogsértések még orvosolhatók. Jóllehet a tagállamokkal folytatott tárgyalások során az irányelv-tervezet sokat változott, a 2007 novemberében elfogadott 2007/66/EK irányelv alapvet en a fenti célok megvalósítását szolgáló módosításokat, illetve új jogintézményeket tartalmaz. Az irányelv egyaránt módosította a klasszikus ajánlatkér k közbeszerzési eljárásaira irányadó 89/665/EGK irányelvet, és a közszolgáltatók tekintetében irányadó 92/13/EGK irányelv rendelkezéseit, ugyanakkor továbbra is fennmaradt a differenciált szabályozási megközelítés, vagyis továbbra is külön irányelv szabályozza a két ajánlatkér i kör közbeszerzési eljárásaival kapcsolatos jogorvoslat kérdéseit. Ezzel egyidej leg azonban a két irányelv szabályai jelent s mértékben közelebb kerültek egymáshoz, hiszen a két irányelv lényegében teljesen azonos rendelkezésekkel egészült ki, emellett a közszolgáltatók tekintetében elhagyásra került két olyan jogintézmény, amely korábban kizárólag a közszolgáltatói irányelvben szerepelt (a békéltetés és a tanúsítás). A tagállamok számára az irányelvi rendelkezések átültetésére megállapított határid : 24 hónap, amely 2009. december 20-án járt le. A Bizottság 2012 decemberéig készíti el a módosított jogorvoslati irányelvek átültetésének, gyakorlati alkalmazásának értékelését. 4.2. A hatályos jogorvoslati irányelvek szabályai 4.2.1. A jogorvoslati fórumrendszerrel kapcsolatos általános követelmények A jogorvoslati irányelvek koordinatív jelleg ek, nem céljuk a vonatkozó nemzeti szabályok teljes harmonizációja. Az irányelvek csupán a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslatok alapelveit határozzák meg, ugyanakkor a részletszabályok kidolgozása a tagállamok feladata. Az irányelvek pedig viszonylag tág mozgásteret biztosítanak a tagállamok számára az irányelvi rendelkezések nemzeti jogba történ átültetése terén. A két ajánlatkér i körre vonatkozó irányelv az általános követelmények tekintetében azonos rendelkezéseket tartalmaz, ezért bemutatásuk is együttesen történik. A közbeszerzési eljárások során elkövetett jogsértések orvoslására közösségi szinten, illetve tagállami szinten kerülhet sor. szabályként a közbeszerzési szabályok megsértését tagállami szinten kell orvosolni, a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslati eljárás lefolytatására hatáskörrel rendelkez tagállami hatóságok el tt. Az irányelvek alapján a tagállamok kötelesek biztosítani, hogy az ajánlatkér k jogsértéseivel szemben hatékony és gyors jogorvoslat álljon az érdekeltek rendelkezésére. Jogsértés esetében pedig hatékony, arányos és visszatartó erej 49

SEC(2006) 557.

363


10/17/2011

12:34:55 PM

szankciók alkalmazhatóságát kötelesek biztosítani. A jogorvoslat hatékonysága a jogsért helyzet megszüntetésének, a jogsértéssel esetlegesen okozott károk megtérítésének és a további jogsértések megakadályozásának a követelményét jelenti. A jogorvoslat gyorsaságának a követelménye azt a célt szolgálja, hogy a közbeszerzési eljárás jogszer sége minél el bb helyreálljon. Ennek érdekében a jogorvoslati eljárásnak lehet leg még a közbeszerzési eljárás lezárulta el tt (különösen a szerz dés megkötése el tt) meg kell történnie ahhoz, hogy ne születhessenek jogellenes döntések, és ne kerülhessen sor jogellenes eredmény alapján szerz déskötésre. A tagállamok kötelessége, hogy nemzeti szabályaikat úgy alakítsák, hogy - az irányelvekben meghatározott jogosítványokkal felruházott - tagállami hatóságokhoz jogorvoslatért fordulhassanak a jogaikban vagy jogos érdekeikben megsértett ajánlattev k, részvételre jelentkez k. Az irányelvek - tiszteletben tartva a tagállamok intézményi autonómiáját, szervezetalakítási és hatáskör-telepítési szabadságát - a tagállamokra bízzák, hogy bíróságokhoz vagy közigazgatási hatóságokhoz telepítik-e a jogorvoslati eljárás lefolytatásának hatáskörét. Amennyiben azonban nem bírói testület hatáskörébe tartozik a közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatos jogorvoslat, a tagállamok kötelesek biztosítani a jogorvoslati szerv által hozott döntés, határozat bírósági felülvizsgálatát (vagy olyan szerv általi felülvizsgálatát, amely az EUMSZ 267. cikke 50 értelmében bírói fórumnak min sül). Az irányelv ugyanakkor nem kötelezi a tagállamokat arra, hogy a jogorvoslati eljárásokért felel s, bíróságnak nem min sül testületek határozataival szemben az ajánlatkér k számára is lehet vé tegyék a bírósági jogorvoslatot (persze nem is tiltják, hogy a tagállamok saját jogrendjükben adott esetben az ajánlatkér k számára is biztosítsák az ilyen bíró sá gi jogorvoslatot).51 Az irányelvek által támasztott további követelmény a nem bírói fórum jogorvoslati szervvel szemben: döntését minden esetben írásbeli indokolással kell ellátnia. A tagállamok kötelesek továbbá biztosítani a jogorvoslati fórum által hozott határozatok hatékony végrehajtását. A tagállamoknak a jogorvoslati fórumrendszer kialakítása során természetesen tiszteletben kell tartania a hatékony bírói jogvédelem el vét, amely az uniós jog általános jogelve.52 Az Európai Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a bírósághoz fordulás azon eljárási szabályai, amelyek célja, hogy garantálják az uniós jog által a jogalanyok számára biztosított jogok védelmét, nem lehetnek kedvez tlenebbek, mint a hasonló, bels jelleg keresetekre vonatkozóak (egyenérték ség elve), valamint nem tehetik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (tényleges érvényesülés elve).9 A közösségi szint jogorvoslat (az irányelvi terminológiával: „korrekciós mechanizmus") csupán kivételes jelleg , arra csak az irányelvek által meghatározott esetekben és módon kerülhet sor. 4.2.2. A jogorvoslati fórum számára biztosítandó döntési kompetencia A jogorvoslati fórumnak hatáskört kell biztosítani a) ideiglenes intézkedések megtételére az állítólagos jogsértés orvoslása és további érdeksérelem megel zése céljából, így különösen a közbeszerzési eljárás vagy valamely ajánlatkér i döntés végrehajtásának a felfüggesztését vagy felfüggesztésének biztosítását; b) az ajánlatkér jogsért döntéseinek megsemmisítésére, ideértve a megkülönböztet m szaki, gazdasági vagy pénzügyi el írások törlését az ajánlati felhívásból, az ajánlattételhez szükséges dokumentációból, illetve minden egyéb, a kérdéses közbeszerzési eljárással kapcsolatos dokumentumból; c) kártérítés megítélésére a jogsértést szenvedett felek részére. A fenti hatásköröket nem kell ugyanakkor egy és ugyanazon szervhez telepíteni, azok a jogorvoslati eljárás különböz vonatkozásaiért felel s különálló szervekre is ruházhatóak. 4.2.3. A jogorvoslati eljárás kezdeményezésére jogosultak köre, a közbeszerzési eljárás jogorvoslattal támadható eljárási 50

Ex EKSZ 234. cikke. C-570/08. sz., az Anotato Dikastirio Kyprou [Ciprus] v. - Symvoulio Apochetefseon Lefkosias kontra Anatheoritiki Archi ProsforonSymvoulio Apochetefseon Lefkosias ügyben 2010. október 21-én hozott íté let. 52 C-432/05. sz. t/nibet-ügyben a 2007. március 13-án hozott ítélet [EBHT 2007., I-2271. o.] 37. pont. 51

365


10/17/2011

12:34:55 PM

mozzanatai A tagállamok kötelesek biztosítani, hogy ajogorvoslati rendszer valamennyi olyan személy számára elérhet legyen, akinek érdekében áll (állt) valamely szerz dés elnyerése, és akinek jogát, vagy jogos érdekét az állítólagos jogsértés sérti vagy veszélyezteti. Ajog-orvoslatra jogosultak között nem lehet hátrányos megkülönböztetést tenni sem anyagi jogi, sem eljárásjogi alapon, vagyis biztosítani kell azt, hogy a nemzeti hatóságok el tt a más tagállambeli vállalkozások is a hazai vállalkozásokkal azonos feltételek alapján kezdeményezhessenek eljárást. Célszer azt is hangsúlyozni, hogy az irányelvek szerinti hatékony jogorvoslat követelménye azt is jelenti, hogy az ajánlatkér bármely döntésével (vagy éppen mulasztá-

91

Lásd különösen a 33/76. sz., Rewe-ZentralfinanzésRewe-Zentral ügyben 1976. december 16-án hozott ítélet [EBHT 1976., 1989. o.] 5. pontját; a C-432/05. sz. t/nibet-ügyben 2007. március 13-án hozott ítélet [EBHT 2007., I-2271. o.] 43. pontját; a C-268/06. sz. impact-ügyben 2008. április 15-én hozott ítélet [EBHT 2008., I-2483. o.] 46. pontját; valamint a C-246/09. sz. Bulicke-ügyben 2010. július 8-án hozott ítélet [az EBHT-ban még nem tették közzé] 25. pontját.

366


10/17/2011

12:34:55 PM

sával), a közbeszerzési eljárás bármely eljárási cselekményével szemben biztosítani kell a jogorvoslat lehet ségét. A tagállamok (illetve ajánlatkér hatóságaik) nem egy esetben próbálták a közbeszerzési eljárás jogorvoslattal megtámadható szabályainak körét minél sz kebben meghatározni. Így a Bíróság is arra kényszerült, hogy állást foglaljon a kérdésben: „a bírósági felülvizsgálatnak ki kell terjednie az ajánlatkér minden olyan határozatára, amely közbeszerzésre vonatkozó közösségi szabályok körébe tartozik, és amely azokat megszegheti." Az irányelvek tehát általános jelleggel utalnak az ajánlatkér határozataira, anélkül, hogy azokat tartalmuk vagy meghozataluk id pontja alapján megkülönböztetné.53 4.2.4. Jogorvoslati eljárás kezdeményezésére nyitva álló határid A jogorvoslati irányelvek (a 2007-es módosítás eredményeként) a jogorvoslati kérelem benyújtásának határidejére vonatkozóan is tartalmaznak rendelkezéseket. A tagállamok többsége ugyanis bels jogában rögzített valamilyen keresetindítási határid t, azzal a céllal, hogy ösztönözzék/kötelezzék a gazdasági szerepl ket a gyors keresetindításra a közbeszerzési eljárás keretében hozott el készít intézkedésekkel, illetve közbens ajánlatkér i döntésekkel szemben, ugyanakkor e szabályok nagyfokú - az egységességet veszélyeztet - eltérést mutattak. A tagállamok azonban nem kötelesek bels jogukban határid höz kötni a jogorvoslat kezdeményezését, de amennyiben élnek e lehet séggel, akkor figyelemmel kell lenniük az irányelvekben meghatározott minimális határid kre. Ha valamely tagállam bels jogában a jogorvoslat-indítást határid höz kívánja kötni, akkor a kérelem benyújtására fennálló határid : az ajánlatkér i döntés megküldésének id pontját követ naptól számított legalább tíz naptári nap, amennyiben az ajánlatkér döntésér l elektronikus úton vagy faxon tájékoztatja az ajánlattev t vagy részvételre jelentkez t; az ajánlatkér döntésének az ajánlattev vagy részvételre jelentkez részére egyéb kommunikációs eszköz felhasználásával való megküldése esetén pedig vagy a megküldés id pontját követ naptól számított legalább tizenöt naptári nap, vagy az ajánlatkér döntésének kézhezvételét követ naptól számított legalább tíz nap tá ri nap. minden egyéb esetben (amikor az ajánlatkér i döntésre nem vonatkozik külön értesítési szabály) a határid az érintett döntések közzétételének id pontjától számított legalább 10 naptári nap. Az irányelvek a 2007-es módosítást megel en nem tartalmaztak kifejezett rendelkezéseket az eljárás megindítására vonatkozó határid k tekintetében, ugyanakkor a leg

53

C-26/03. sz. Stadt Halle ügyben 2005. január 11-én hozott ítélet, 28. bekezdés. Lásd továbbá a C-92/00. sz. Hi-ügyben 2002. június 18-án hozott ítélet [EBHT 2002., I-5553. o.] 37. pontját és a C-57/01. sz., Makedo-niko Metro és Michaniki ügyben 2003. január 23-án hozott ítélet [EBHT 2003., I-1091. o.] 68. pontját.

367


10/17/2011 12:34:55 PM

több tagállam határid höz kötötte a kereset, kérelem benyújtását. Az Európai Bíróság a határid k kérdésével több alkalommal is foglalkozott, és joggyakorlatában kifejlesztette azokat az elveket, amelyeket a tagállamoknak tiszteletben kell tartania a határid kre vonatkozó szabályainak megalkotása során. A hatályos jogorvoslati irányelvekbe részben beépült a bírósági joggyakorlat, ugyanakkor a határid kre vonatkozó nemzeti részletszabályok kialakítása során a tagállamok kötelesek ezekre az elvekre is figyelemmel lenni. A Bíróság a Lámmerzahl-ügyben93 úgy foglalt állást, hogy nem ellentétes a közösségi jog szabályaival, amennyiben valamely tagállam a jogorvoslati kérelem el terjesztésére el írt határid jogveszt jellegét mondja ki, vagyis úgy rendelkezik, hogy e határid elteltével e határozat ellen jogorvoslatot benyújtani és ilyen jogsértésekre hivatkozni a továbbiakban már nem lehet, feltéve, hogy e határid ésszer . A jogorvoslati irányelvek által kit zött cél maradéktalan megvalósítását veszélyeztetné ugyanis, ha a jelentkez k és ajánlattev k a közbeszerzési eljárás alatt (és után) bármikor hivatkozhatnának az eljárás szabályainak megsértésére, ami arra kötelezné az ajánlatkér ket, hogy újra és újra lefolytassák az egész eljárást e jogsértések orvoslása érdekében. Ugyanakkor a nemzeti jogokban alkalmazott jogveszt határid k nem tehetik lehetetlenné, és nem nehezíthetik meg túlzottan az érdekeltek számára a közösségi jogból ered jogaik gyakorlását, továbbá nem foszthatják meg a jogorvoslati rendszert a hatékonyságától.94 A tagállamok kötelesek továbbá kell en pontos, egyértelm és el relátható határid ket meghatározni annak érdekében, hogy a jogalanyok megismerhessék jogaikat és kötelezettségeiket. 95 4.2.5. Az ajánlatkér el zetes értesítése, illetve az ajánlatkér vel történ el zetes vitarendezés A jogorvoslati irányelvek alapján a tagállamok el írhatják, hogy az ajánlattev k és egyéb érdekeltek a hatósághoz, bírósághoz való fordulást megel en közvetlenül az ajánlatkér höz forduljanak. A tagállamok e tekintetben két lehet ség közül is választhatnak: - Rendelkezhetnek úgy, hogy a jogorvoslatot igénybe venni kívánó személy el zetesen értesítse az ajánlatkér t az állítólagos jogsértésr l, és arról a szándékáról, hogy jogorvoslattal kíván élni. - El írhatják, hogy az érintett személy a bírósághoz, illetve hatósághoz fordulást megel en el ször az ajánlatkér höz forduljon jogorvoslatért. Ebben az esetben a tagál93

C-241/06.

sz.

Lámmerzahl-ügyben

2007.

október

11-én

hozott

ítélet

[EBHT

2007.,

I-8415.

o.]

50-52. pontja 94 C-470/99. sz., Universale-Bau és társai ügyben 2002. december 12-én hozott ítélet [EBHT 2002., I-11617. o.] 72. pont, a C-327/00. sz. Santex-ügyben 2003. február 27-én hozott ítélet [EBHT 2003., I-1877. o.] 51. és 57. pont. 95 C-361/88. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 1991. május 30-án hozott ítélet [EBHT 1991., I-2567. o.] 24. pont, C-221/94. sz., Bizottság kontra Luxemburg ügyben 1996. november 7-én hozott ítélet [EBHT 1996., I-5669. o.] 22. pont.

368


10/17/2011

12:34:55 PM

lamok kötelesek biztosítani, hogy a kérelem benyújtása a szerz dés megkötésére azonnali felfüggeszt hatállyal bírjon. Az automatikus felfüggesztés az ajánlatkér által faxon vagy elektronikus úton eljuttatott válasz elküldésének id pontját követ naptól számított legalább tíz naptári napig tartó id szak lejártakor, egyéb kommunikációs eszköz felhasználása esetén, vagy az ajánlatkér válasza elküldésének id pontját követ naptól számított legalább tizenöt naptári napig tartó id szak lejártakor, vagy a válasz kézhezvételét követ naptól számított legalább tíz naptári napig tartó id szak lejártakor sz nik meg. Amennyiben ez az el zetes rendezés nem vezet eredményre, a nemzeti bíróságokhoz (vagy más független hatósághoz) fordulhatnak a sérelmet szenvedett felek. 4.2.6. Szerz déskötési moratórium, a közbeszerzési eljárás automatikus felfüggesztése Valódi reparációt a jogorvoslati rendszer a szerz dés aláírása el tt tud biztosítani, amikor az esetleges jogsértés következményei még elháríthatóak, hiszen lehet ség van arra, hogy a jogorvoslati fórum az ajánlatkér t kötelezze a jogsért döntés, eljárási cselekmény korrekciójára, és ezáltal az eljárás jogszer nyertesével való szerz déskötésre. Mivel a legtöbb tagállam bels szabályozása nem tartalmazott hatékony eszközöket a vitatott közbeszerzési szerz dések aláírásának id ben való megakadályozására, a közösségi jogalkotó szükségesnek és indokoltnak tartotta közösségi szinten szabályozni a kérdést. Az irányelvek - a 2007/66/EK irányelv általi módosítás óta - kötelez vé teszik a tagállamok számára a szerz déskötési moratóriumnak, vagyis a szerz dés odaítélésér l szóló döntés közlése és a szerz dés megkötése közötti tilalmi id szaknak a szabályozását. A jog erejénél fogva beálló szerz déskötési moratórium így lehet séget ad az érintettek számára, hogy észleljék az esetleges jogsértéseket, döntsenek a jogorvoslati eljárás megindításáról, illetve el készítsék, benyújtsák a jogorvoslati kérelmet még a szerz dés megkötése el tt. A jogsértés megállapítása esetén ugyanis csak így van valódi esélye annak, hogy a szerz dést az ajánlatkér végül is azzal kösse meg, aki az eljárás jogszer nyertese. Ez a rendelkezés lényegében az Európai Bíróság joggyakorlatában kifejlesztett szerz déskötési moratórium követelményét kodifikálta. A Bíróság el ször az Alcatel ügyben54 fogalmazta meg ezt a követelményt, amelyet kés bbi gyakorlatában is következetesen érvényesített. 55 A Bíróság szerint a jogorvoslati irányelvek rendelkezéseinek értelmezéséb l egyértelm en következik, hogy a tagállamok kötelesek az ajánlatkér nek a szerz dés megkötését megel en hozott, a nyertes ajánlattev re (vagyis a leend szerz déses partnerre) vonatkozó döntését, határozatát illet en minden esetben biztosítani olyan jogorvoslati eljárást, amely lehet vé teszi e határozat, döntés megsemmisítését, függetlenül a szerz dés megkötését követ en fennálló, kártérítés megítélésére vonatkozó lehet ségt l. A teljes jogi védelem a Bíróság szerint magában foglalja azt a kötelezettséget is, hogy az ajánlattev ket a szerz dés megkötése el tt tájékoztatni kell a szerz dés odaítélésér l szóló döntésr l annak érdekében, hogy azoknak ténylegesen lehet ségük legyen jogorvoslati eljárás indítására. Ugyanezen védelem megköveteli, hogy a nem nyertes ajánlattev számára elegend id álljon rendelkezésre az odaítélésr l szóló döntés érvényességének megvizsgálására. A jogorvoslati irányelv hatékony érvényesüléséb l ered követelményeket figyelembe véve ebb l pedig az következik, hogy a nem nyertes ajánlattev knek az odaítélésr l szóló határozatról történ tájékoztatása és a szerz dés megkötése között ésszer id nek kell eltelnie, annak érdekében, hogy ez lehet séget biztosítson számukra többek között ideiglenes intézkedés iránti kérelem, illetve jogorvoslati eljárás el terjesztésére az említett szerz déskötés el tt. Bár a bírósági gyakorlat egyértelm és következetes volt e kérdésben, számos tagállam nem biztosította a megfelel lehet ségeket az ajánlattev k számára. Ezért vált szükségessé a hivatkozott elv irányelvi rögzítése. A jogorvoslati irányelvek ugyanakkor nem adnak teljes kör szabadságot a tagállamoknak a szerz déskötési moratórium szabályozása terén. Szigorú határid ket rögzít: a moratórium id tartamát legalább tíz, illetve tizenöt napban kell meghatározni, attól függ en, hogy a szerz dés odaítélésér l szóló ajánlatkér i döntés kézbesítése elektronikusan, illetve faxon (legalább 10 nap), vagy egyéb kommunikációs eszközön keresztül történik (legalább 15 nap). Az irányelvek ugyanakkor csak minimális tilalmi id ket írnak el , a tagállamoknak lehet sége van ezen minimális id tartamot meghaladó határid k bevezetésére. 54

C-81/98. sz., Alcatel Austria és társai ügy ben 1999. október 28-án hozott ítélet [EBHT 1999., I-7671. o.]. Lásd pl.: C-470/99. sz., Universale-Bau és társai ügyben 2002. december 12-én hozott ítéletet [EBHT 2002., I-11617. o.] , C-444/06. sz., Európai Bizottság v. Spanyolország ügyben 2008. április 3-án hozott ítéletet. 55

369


10/17/2011

12:34:56 PM

Az irányelv bizonyos körben lehet séget biztosít a tagállamoknak, hogy nemzeti jogukban úgy rendelkezzenek, hogy a szerz déskötési tilalmat nem kell alkalmazni: - amennyiben az irányelvek nem írják el közbeszerzési hirdetmények el zetes közzétételét az Európai Unió Hivatalos Lapjában (pl. rendkívüli sürg sség esete56); - amennyiben a közbeszerzési eljárásnak csak egyetlen érintett ajánlattev je van, és az ajánlatkér a szerz dést vele köti meg; - az irányelv szerinti keretmegállapodáson alapuló szerz dések és dinamikus beszerzési rendszeren alapuló különös szerz dések57 esetében. A fenti esetekben ugyanakkor a tagállamok kötelesek a szerz déskötést követ hatékony jogorvoslat biztosítására. A szerz déskötési moratórium leteltével, amennyiben nem kerül sor jogorvoslati eljárás megindítására, az ajánlatkér megkötheti a szerz dést a nyertes ajánlattev vel. Amennyiben azonban jogorvoslati eljárás indul, akkor a szerz déskötési moratórium id tartamának letelte nem nyitja meg a szerz dés megkötésének lehet ségét. A tagállamok ugyanis kötelesek bels jogukban biztosítani, hogy jogorvoslati eljárás indítása esetén az ajánlatkér mindaddig ne köthesse meg a szerz dést, amíg a jogorvoslati szerv nem hozott döntést az ideiglenes intézkedések alkalmazása, a szerz déskötési tilalom feloldása vagy a jogorvoslati kérelem érdemi elbírálása tárgyában (automatikus felfüggesztés). Ebben az id szakban tehát a szerz dés nem köthet meg. A szerz déskötési moratórium az automatikus felfüggesztéssel kiegészülve lehet teljes, e két jogintézmény együttesen tudja megakadályozni a jogsért szerz dések megkötését. Míg az eredményhirdetést követ en beálló szerz déskötési moratórium lehet séget ad az eljárás szerepl i számára az esetleges jogsértések vizsgálatára és a jogorvoslati kérelem benyújtásáról való döntésre, addig a jogorvoslat indítása esetén beálló automatikus felfüggesztés az esetleges jogsértés tárgyában való döntésig tiltja meg a szerz dés megkötését; valójában tehát meghosszabbítja a szerz déskötési moratóriumot a jogorvoslat tárgyában való döntéshozatalhoz szükséges id tartammal. 4.2.7. Érvénytelenség, mint a legsúlyosabb jogsértések esetén alkalmazandó szankció Az egyik legsúlyosabb közbeszerzési jogsértés a közbeszerzési szerz dések közvetlen odaítélése (vagyis a közbeszerzési eljárás jogellenes mell zése). 58 Ehhez képest a jogorvoslati irányelvek a 2007-es módosítást megel en nem tartalmaztak semmilyen követelményt e jogsértés következményeinek hatékony megakadályozása, illetve orvoslása tekintetében. A jogellenesen közvetlenül megkötött szerz dések esetében a sérelmet szenvedett vállalkozások tulajdonképpen csak kártérítésre irányuló jogorvoslattal élhettek, amely viszont nem tette lehet vé a jogellenesen odaítélt szerz dés újbóli versenyre bocsátását. A kártérítésre irányuló jogorvoslat ezenkívül az ajánlatkér hatóságok szempontjából csekély visszatartó er vel bír, mivel az állítólagos jogsérelmet szenvedett vállalkozásoknak bizonyítaniuk kell, hogy komoly esélyük volt (lett volna) a szerz dés elnyerésére. A jogorvoslati irányelvek 2005-2007 közötti revíziója során egyetértés alakult ki a konzultációban részt vev szerepl k között abban, hogy uniós szint jogi szabályozás szükséges ebben a kérdésben, jóllehet a probléma lehetséges megoldásai vonatkozásában már eltér vélemények alakultak ki. A hatályos irányelvek alapján a tagállamok kötelesek biztosítani, hogy a jogellenesen, közvetlen módon (azaz közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül) odaítélt szerz déseket az ajánlatkér l független jogorvoslati fórum érvénytelenné nyilvánítsa. Közvetlen odaítélésnek min sül minden olyan eset, amikor a vonatkozó közösségi jogi szabályok szerint közbeszerzési eljárást kellene lefolytatni, és ennek ellenére a közbeszerzési eljárást nem hirdetik meg el zetesen az Európai Unió Hivatalos Lapjában (illetve egyáltalán nem folytatnak le közbeszerzési eljárást). A tagállamoknak az alábbi esetekben biztosítaniuk kell a megkötött szerz dés érvénytelenségét, illetve érvénytelenségének kimondását (összhangban bels anyagi és eljárási szabályaikkal): közbeszerzési eljárás jogtalan mell zésével kötött szerz dés; hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás vagy az ún. házon belüli beszerzés (in-house) tényállás jogtalan alkalmazása; 56

2004/18/EK irányelv 31. cikk (1) bekezdésének c) pontja, 2004/17/EK irányelv 40. cikk (3) bekezdésének d) pontja. 2004/18/EK irányelv 32. cikk (4) bekezdése második albekezdése második francia bekezdése és 33. cikk (5) és (6) bekezdése, 2004/17/EK irányelv 15. cikk (5) és (6) bekezdése és 40. cikk (3) bekezdése. 57

370 58

Az Európai Bíróság is a közbeszerzési szerz dések jogellenes, közvetlen odaítélését tekinti a „közbeszerzésre vonatkozó közösségi jog legsúlyosabb megsértésének" - lásd pl.: a C-26/03. sz. StadtHalle ügyben hozott ítéletet, 37. bekezdés.

371

a szerz déskötési moratóriumra vagy az automatikus felfüggesztésre vonatkozó szabályok megsértésével kötött szerz dés, amennyiben ezzel megfosztották az ajánlattev t attól, hogy a szerz déskötést megel en jogorvoslati kérelmet nyújtson be, és a jogsértés egyben a 2004/18/EK vagy a 2004/17/EK irányelv olyan megsértésével párosul, amely befolyásolta az ajánlattev esélyét a nyerésre. Ezekben az esetekben a jogorvoslati szervnek ki kell mondania a szerz dés érvénytelenségét (az ex lege érvénytelenség tehát nem elegend ). A közösségi jogalkotó célja e rendelkezéssel az, hogy a közbeszerzési eljárás alapelvi szint szabályait megszeg , súlyos közbeszerzési jogsértést megvalósító szerz dések a legsúlyosabb jogkövetkezményt vonják maguk után. (Szerz dések esetében pedig a legsúlyosabb szankció az érvénytelenség.) Azt azonban az új jogorvoslati irányelv már a tagállamokra bízza, hogy pontosan mi az érvénytelenség tartalma, és azt is, hogy az egyes tagállamok hogyan állapítják meg annak részletszabályait, ideértve az érvénytelenség ex nunc vagy ex tunc hatályát. Az érvénytelenség részletszabályaiba két ponton azonban mégis beavatkozik az uniós jogalkotó. Egyrészt kötelezi a tagállami jogorvoslati fórumokat az érvénytelenség kimondására. Másrészt ex nunc, azaz a jöv re szóló érvénytelenség esetén a tagállamok alternatív szankciót kötelesek alkalmazni. Az irányelvek továbbá a súlyos közbeszerzési jogsértés megtörténte ellenére egy esetben kötelez vé teszik, egy esetben pedig megengedik kivétel biztosítását az érvénytelenség jogkövetkezménye alól: kötelez az érvénytelenség jogkövetkezményének mell zése, ha az ajánlatkér azért nem folytatott le hirdetmény közzétételével induló közbeszerzési eljárást, vagy kötött az in-house tényállás alkalmazásával szerz dést, mert úgy ítélte meg, hogy a hirdetmény nélküli eljárás alkalmazására, vagy a közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül történ szerz déskötésre jogszer lehet sége volt, továbbá szerz déskötési szándékáról hirdetményt tett közzé, amelynek közzétételét követ 10 napon belül nem került sor a szerz dés megkötésére; lehetséges az érvénytelenség kimondásának mell zése, amennyiben a szerz dés érvényességéhez „valamely általános érdekkel kapcsolatos kiemelked en fontos érdek" f dik. A szerz dés érvényességéhez gazdasági érdek a kivételi körbe azonban csak akkor fér bele, ha az érvénytelenség aránytalan következményekkel járna. Az ajánlatkér l független jogorvoslati szerv minden lényeges szempontot köteles megvizsgálni annak megállapítása érdekében, hogy általános érdekkel kapcsolatos kiemelked en fontos indokok miatt hatályban kell-e tartani a szerz dést. A szerz déshez közvetlenül kapcsolódó gazdasági érdek (például az új eljárás lefolytatásához szükséges költségek, a késedelmes teljesítésb l ered költségek) azonban a kivételre nem szolgáltathat alapot, mert nem tekinthet általános érdekhez közvetlenül kapcsolódó, kiemelten fontos indoknak. Az „általános érdekkel kapcsolatos kiemelked en fontos érdek"-en alapuló kivétel alkalmazása esetén azonban kötelez - hatékony, arányos és visszatartó - alternatív szankciót kiszabni, amely a szerz dés id beli hatályának lerövidítése, vagy bírság lehet. Az irányelvek ugyanakkor lehet vé teszik azt is, hogy az érvénytelenség fenti, kötelez esetein túlmen en a tagállamok úgy rendelkezzenek, hogy további jogsértések esetében is alkalmazni kell az érvénytelenség szankcióját. 4.2.8. Alternatív szankciók Az irányelvek értelmében a tagállamok kötelesek alternatív szankciókról is rendelkezni bels jogukban azoknak a jogsértéseknek a szankcionálására, amelyek kisebb súlyúak, és ezért nem feltétlenül indokolt a megkötött szerz dés érvénytelenségének kimondása. Az alternatív szankció tekintetében a tagállamok kizárólag az irányelvekben meghatározott két lehet ség közül választhatnak: az ajánlatkér re kiszabott bírság; a szerz dés id beli hatályának lerövidítése. Az alternatív szankcióknak hatékonynak, arányosnak és visszatartó erej nek kell lenniük, ugyanakkor alkalmazásuk részletszabályait a tagállamok jogosultak megállapítani. A tagállamok széles mérlegelési jogkörrel ruházhatják fel a jogorvoslati szervet az alternatív szankciók kiszabása tekintetében. Nem min sül azonban megfelel alternatív szankciónak a kártérítés megítélése! 4.2.9. Kártérítés A 89/665/EGK irányelv 2. cikke (1) bekezdésének c) pontja és a 92/13/EK irányelv 2. cikke (1) bekezdésének d) pontja egyértelm en kimondja, hogy a tagállamok a közbeszerzési szerz dések odaítélésére vonatkozó uniós jog szabályainak megsértése esetén kötelesek lehet séget biztosítani kártérítés követelésére a jogsértést szenvedett személyek számára. Az irányelvek ugyanakkor nem tartalmaznak pontosabb rendelkezéseket sem azon feltételek tekintetében, amelyek megvalósulása esetén az ajánlatkér felel ssége megállapítható, sem pedig a megítélhet kártérítések összegének meghatározása vonatkozásában. E rendelkezések egyébként lényegében azon elv


10/17/2011

12:34:56 PM

konkretizálását jelentik, amely szerint az állam felel s az uniós jog megsértésével a magánszemélyeknek okozott kárért. A közbeszerzési jogorvoslati irányelvek elfogadását követ en kialakult és azóta állandó ítélkezési gyakorlat szerint ezen elv szerves része az Unió jogrendjének. A Bíróság joggyakorlata szerint a jogsérelmet szenvedett magánszemélyek három feltétel együttes fennállásakor rendelkeznek kártérítéshez való joggal, nevezetesen, ha a megsértett uniós jogi szabály célja, hogy a magánszemélyeket jogokkal ruházza fel, e szabály megsértése kell en súlyos, és fennáll a közvetlen okozati összefüggés e jogsértés és a jogsérelmet szenvedett magánszemélyek kára között.101 A közösségi közbeszerzési irányelvek nem határozzák meg a kár megállapításának és értékelésének alapjául szolgáló kritériumokat, és mindeddig a Bíróság ítélkezési gyakorlata sem határozott meg e tekintetben részletesebb szempontokat. A Bíróság a Combina-tie Spijker Infrabouw ügyben hozott ítéletében meger sítette, hogy „erre vonatkozó uniós rendelkezés hiányában az egyes tagállamok bels jogrendjének kell szabályoznia azokat a szempontokat, amelyek alapján meg kell állapítani, és értékelni kell a közbeszerzések odaítélése területére vonatkozó uniós jog megsértéséb l ered kárt"}102 A bels szabályok kialakítása során a tagállamok természetesen kötelesek tiszteletben tartani az egyenérték ség és a tényleges érvényesülés elvét.103 Ellentétes ugyanakkor a közösségi irányelvekkel az a tagállami szabályozás, „amely a közbeszerzési jog ajánlatkér által történ megsértésén alapuló kártérítésre való jogosultság feltételéül szabja a szóban forgó jogsértés vétkes jellegét, beleértve azt is, ha e szabályozás alkalmazásának alapja az ajánlatkér vétkességének vélelme, valamint az, hogy az ajánlatkér nem hivatkozhat az egyedi képességeknek, és ebb l következ en az állítólagos jogsértés szubjektív felróhatóságának a hiányára"}104 Az irányelvek alapján ugyanakkor a tagállamok el írhatják, hogy ha a kártérítés követelésének jogalapja az, hogy egy döntést jogellenesen hoztak meg, a vitatott döntést el ször a szükséges hatáskörrel rendelkez szervnek semmissé kell nyilvánítania. A közszolgáltatókra vonatkozó jogorvoslati irányelv önálló - az ajánlattev kre kedvez bb - kártérítési tényállást is rögzít, amely lehet vé teszi az ajánlattev k számára, hogy csak a költségeit (pl. az ajánlat elkészítésére fordított kiadásokat) téríttesse meg a jogsért vel. Ezt a legtöbb tagállam polgári jogi szabályozása alapján nem tehetné meg, mivel e kiadások számára nem kárként jelentkeztek, ugyanis, ha nyert volna, akkor is terhelnék e költségek. Olyan esetben, amikor egy ajánlat elkészítésének vagy egy odaítélési eljárásban való részvételnek a költségeire vonatkozó kártérítési igénnyel lépnek fel, a kártérítési igényt benyújtó személynek csak a beszerzésre vonatkozó közösségi jog vagy az azt végrehajtó nemzeti jogszabályok megsértését és azt kell bizonyítania, hogy valós lehet sége lett volna a szerz dés elnyerésére, valamint hogy az elkövetett jogsértés ezt a lehet séget hátrányosan érintette. 101 C-6/90. és C-9/90. sz., Francovich és társai egyesített ügyekben 1991. november 19-én hozott ítélet [EBHT 1991., I-5357. o.] 35. pontja, a C-46/93. és C-48/93. sz., Brasserie du pêcheur és Factortame egyesített ügyekben 1996. március 5-én hozott ítélet [EBHT 1996., I-1029. o.] 31. és 51. pontja, valamint a C-445/06. sz. Danske Slagterier ügyben 2009. március 24-én hozott ítélet [EBHT 2009., I-2119. o.] 19. és 20. pontja. 102 C-568/08., sz. Combinatie Spijker Infrabouw kontra De Jonge Konstruktie és társai ügyében 2010. december 9-én hozott ítélet 90. pont, lásd még analógia útján a C-315/01. sz. GAT-ügyben 2003. június 19-én hozott ítélet [EBHT 2003., I-6351. o.] 46. pontját, valamint a C-314/09. sz., Strabag és társai ügyben 2010. szeptember 30-án hozott ítélet [az EBHT-ban még nem tették közzé] 33. pontját. 103 Lásd ebben az értelemben a C-295/04-C-298/04. sz., Manfredi és társai egyesített ügyekben 2006. július 13-án hozott ítélet [EBHT 2006., I-6619. o.] 98. pontját. 104 C-314/09. sz. ügy Bíróság (harmadik tanács) 2010. szeptember 30-i ítélete (Oberster GerichtshofAusztria el zetes döntéshozatal iránti kérelme) Stadt Graz kontra Strabag AG, Teerag-Asdag AG, Bauunternehmung Granit GesmbH.

374

4.2.10. Korrekciós mechanizmus - az Európai Bizottság eljárás kezdeményezési joga A jogorvoslati irányelvek alapján az Európai Bizottságnak arra is joga van, hogy konkrét közbeszerzési eljárások lefolytatását figyelemmel kísérje, és adott esetben az Európai Bíróság el tt eljárást kezdeményezzen a közösségi közbeszerzési szabályoknak egy egyedi közbeszerzési eljárás során történ megsértése miatt. Az irányelvek alapján az Európai Bizottság akkor kezdeményezhet eljárást, amennyiben a közbeszerzési eljárás során a közbeszerzésekre vonatkozó uniós jogi rendelkezéseket súlyosan megsértették. 105 Az Európai Bizottság e jogával azonban csak a szerz dés megkötése el tt élhet, amennyiben a közbeszerzési eljárás alapján a szerz dés már megkötésre került, erre az eljárásra nem kerülhet sor. A Bizottság a tagállam felé jelzi, hogy milyen okok alapján jutott arra a következtetésre, hogy a vonatkozó uniós jog súlyos megsértésér l van szó, és egyben kéri a jogsértés megszüntetését. Az érintett tagállamnak klasszikus és közszolgáltató ajánlatkér esetében is 21 napon belül kell a Bizottság „panaszára" reagálnia. Válaszában a Bizottsággal közölnie kell, hogy a jogsértést kiküszöbölték-e, ha nem történt meg a jogsértés orvoslása, akkor pedig annak okáról kell nyilatkoznia. A tagállam arról is tájékoztathatja a Bizottságot, hogy - az ajánlatkér döntése vagy jogorvoslati eljárás során elrendelt ideiglenes intézkedés alapján - a közbeszerzési eljárás felfüggesztésére került sor. A tagállam válaszában hivatkozhat arra is, hogy a jogsértés orvoslására azért nem került még sor, mert az folyamatban lév jogorvoslati eljárás tárgyát képezi. Ebben az esetben azonban a tagállamnak haladéktalanul értesítenie kell a Bizottságot az eljárás lezárultáról, illetve az eljárás során hozott döntésr l. Amennyiben pedig korábban arról tájékoztatta a tagállam a Bizottságot, hogy a közbeszerzési eljárás felfüggesztésére került sor - akár jogorvoslati eljárás során hozott ideiglenes intézkedés, akár az ajánlatkér saját elhatározása alapján - a tagállam köteles a Bizottságot értesíteni a felfüggesztett eljárás folytatásáról, illetve arról, ha az ajánlatkér részben vagy egészben ugyanarra a beszerzési tárgyra irányuló újabb közbeszerzési eljárást indított, valamint arról, hogy a jogsértés orvoslásra került-e, illetve ha nem, miért nem. Amennyiben az Európai Bizottság nem tartja a tagállam válaszát kielégít nek, illetve intézkedését megfelel nek, az EUMSZ 258. cikke alapján kötelezettségszegési eljárást kezdeményezhet a tagállam ellen az Európai Bíróság el tt. A Bizottság keresetindítási joga független attól, hogy a nemzeti jogorvoslati lehet ségeket az érintettek kimerítették-e vagy sem. A közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslat rendszere külön-külön irányelv szabályozza a klasszikus ajánlatkér k (89/665/EGK irányelv) és a közszolgáltatók (92/13/EK irányelv) közbeszerzési eljárásaival kapcsolatos jogorvoslat kérdését -a 2007/66/EK irányelv az irányelveket átfogóan módosította;

1

89/665/EGK irányelv 3. cikk, 92/13/EGK irányelv 8. cikk.

a jogorvoslati irányelvek alapján a tagállamok feladata, hogy hatékony és gyors jogorvoslati eszközöket biztosító intézményrendszert m ködtessenek, és lehet vé tegyék valamennyi jogaiban, érdekeiben megsértett fél részére a jogorvoslati fórumhoz fordulást; a jogorvoslat hatékonyságának záloga, hogy még a közbeszerzési szerz dés megkötése el tt sor kerül az esetleg jogsértés jogorvoslati fórum általi elbírálására, és jogsértés esetén ajogel-lenes döntés korrekciójára - ezt teszi lehet vé az ún. szerz déskötési moratórium (az eljárást lezáró döntés kihirdetése és a szerz dés megkötése közötti id tartam, amely alatt nem lehet megkötni a szerz dést); jogorvoslati eljárás indítását követ en a közbeszerzési eljárás automatikusan felfüggesztésre kerül; az irányelv szempontokat határoz meg a tagállamok számára, amennyiben azok határid höz kívánják kötni a jogorvoslati kérelem el terjesztését; a jogellenesen odaítélt közbeszerzési szerz dések érvénytelenné nyilvánításáról is rendelkeznie kell a tagállamoknak; alternatív szankciók (pénzbírság, a szerz dés id beli hatályának lerövidítése) biztosítása a kevésbé súlyos jogsértések szankcionálására; korrekciós mechanizmus - az Európai Bizottság eljárás kezdeményezési joga.

5. A közbeszerzési irányelvek hatálya alá nem tartozó szerz dések, beszerzések A fentiekben láttuk, hogy a közösségi közbeszerzési irányelvek szabályai - a de minimis elvéb l következ en kizárólag meghatározott értékhatár feletti érték , illetve csak meghatározott tárgyú beszerzésekre terjednek ki. Az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata106 szerint ugyanakkor az uniós értékhatár alatti szerz dések odaítélése során is tiszteletben kell tartani az európai uniós jog alapelveit (így különösen a megkülönböztetés mentesség és az átláthatóság alapelveit), amennyiben azok határokon átnyúló érdekeket képviselnek. (Az értékhatár alatti szerz dések azért is fontosak, mert jelent s lehet séget jelentenek a bels piaci vállalkozások, különösen a kkv-k és az induló vállalkozások számára.) Az Európai Bizottság - az e területen fennálló jogalkalmazási bizonytalanságokra, a tagállamok heves tiltakozása ellenére - elfogadta azt az értelmez közleményt,107 amely az irányelvek által nem szabályozott beszerzések kapcsán jelentkez közösségi jogi követelményeket ismerteti, els sorban az Európai Bíróság e kérdéskörben hozott ítéleteire támaszkodva. A Bizottság már 2005 szén elkészítette a közlemény tervezetét, de a tagállamok kivétel nélkül tiltakoztak az Európai Bizottság által irányadóként meghatározott feltételek szigora miatt, és egyben úgy ítélték meg, hogy a Bizottság túllépi hatáskörét. A Bizottság a tagállami ellenállásra tekintettel nem állt el ugyan az értelmez közlemény elfogadásától, de az els tervezetet több szempontból is átdolgozta. 106 Számos európai bírósági ítélet született az alapszerz dések rendelkezéseinek a közösségi közbeszerzési értékhatárokat el nem ér érték közbeszerzések vonatkozásában történ alkalmazása tekintetében. Lásd különösen: C-275/98, Unitron Scandinavia and3-S [1999] I-8291. o., illetve C-324/98, Telaustria and Telefonadress [2000] I-10745. o. 107 A Bizottság értelmez közleménye a közbeszerzési szerz désekr l szóló irányelvek által nem, vagy csak részben szabályozott közbeszerzési eljárásokra alkalmazandó közösségi jogról, OJ. C 179, 2006. 8. 1.

A 2006. június 23-án elfogadott értelmez közlemény az ajánlatkér k számára ad iránymutatást arra vonatkozóan, hogy miként kell az egyes beszerzések megvalósítása során eleget tenni az Európai Bíróság által el írt átláthatósági követelményeknek. A közlemény egyrészt azokra a beszerzésekre vonatkozik, melyek értéke nem éri el az irányadó közösségi értékhatárokat, így azokra nem is kell a vonatkozó irányelvek rendelkezéseit alkalmazni, másrészt pedig azokra a szolgáltatás megrendelésekre, amelyekre a közösségi irányelvek rendelkezései csak részben terjednek ki (ún. B-szolgáltatások). Nem vonatkozik ugyanakkor a szolgáltatási koncesszióra. Az Értelmez közleményben összefoglalt bírósági gyakorlat alapján a tagállamok ajánlatkér i az irányelvek által nem szabályozott közbeszerzések esetében is kötelesek tiszteletben tartani az EUMSZ alapelveit, így különösen az áruk szabad mozgására, a letelepedés szabadságára, a szolgáltatásnyújtás szabadságára, a megkülönböztetés mentességre, az egyenl bánásmódra, az átláthatóságra, az arányosságra és a kölcsönös elismerés elvére vonatkozó követelményeket. Az EUMSZ-b l ered alapvet követelményeket ugyanakkor csak az olyan szerz dés-odaítélésekre kell alkalmazni, melyek összefüggnek a bels piac m ködésével. Az Értelmez közlemény szerint minden esetben az egyes ajánlatkér k felel ssége annak eldöntése, hogy a tervezett közbeszerzési eljárás esetlegesen felkeltheti-e más tagállambeli gazdasági szerepl k érdekl dését. E döntésnek pedig az adott közbeszerzési eljárás egyedi körülményeinek értékelésén kell alapulnia. Az Értelmez közlemény ezt követ en sorra veszi, hogy az EUMSZ alapelveinek tiszteletben tartása, valamint érvényre juttatása milyen eljárási cselekmények követését feltételezi, vagyis részletesen elemzi a megfelel mérték nyilvánosság


10/17/2011

12:34:58 PM

biztosításának (a meghirdetésnek), a szerz dés odaítélésének és a jogvédelemnek a kérdését. Az átláthatóság követelményének biztosítása céljából minden potenciális ajánlattev érdekében megfelel mérték nyilvánosságot kell biztosítani, amely lehet vé teszi a piac verseny el tt történ megnyitását. Ennek érdekében a szerz dést annak odaítélése el tt hozzáférhet „hirdetményben" közzé kell tenni (pl. az interneten, a nemzeti hivatalos lapokban, a közbeszerzési felhívásokra szakosodott nemzeti lapokban, országos vagy regionális terjesztés újságokban és szakkiadványokban, vagy akár az Európai Unió Hivatalos Lapjában és a TED-adatbázisban). A piac verseny el tt történ megnyitása és a közbeszerzési eljárások pártatlanságának ellen rzése leginkább pedig azáltal biztosítható, hogy a szerz dés tárgyát hátrányos megkülönböztetést l mentesen írják le, azonos hozzáférést biztosítanak valamennyi tagállam gazdasági szerepl i számára, kölcsönösen elismerik a diplomákat, a tanúsítványokat, valamint a képesítéseket igazoló iratokat, megfelel határid ket szabnak, valamint átlátható és objektív megközelítést alkalmaznak. Végül a valamilyen szint jogvédelem biztosításának fontosságát hangsúlyozza a Bizottság, amely az eljárás pártatlanságának ellen rzését biztosítja. Az Értelmez közlemény Európai Bíróság el tti megtámadását lásd a honlapon!

A közbeszerzési irányelvek hatálya alá nem tartozó szerz dések, beszerzések az irányelvek hatálya nem terjed ki az uniós közbeszerzési értékhatár alatti beszerzésekre, illetve meghatározott tárgyú beszerzésekre; az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint ugyanakkor e szerz dések odaítélése során is tiszteletben kell tartani az európai uniós jog alapelveit, amennyiben azok határokon átnyúló érdekeket képviselnek; az Európai Bizottság Értelmez Közleménye a közbeszerzési szerz désekr l szóló irányelvek által nem, vagy csak részben szabályozott közbeszerzési eljárásokra alkalmazandó közösségi jogról.

6. A közbeszerzési politika egyéb aspektusai 6.1. „Zöld közbeszerzés" - környezetvédelmi szempontok közbeszerzési eljárásokban való érvényesítése A fenntartható fejl dés gyakorlati megvalósításához szükséges, hogy a gazdasági növekedés el segítse a társadalmi haladást, és tiszteletben tartsa a környezet érdekeit; valamint, hogy a környezetpolitikára fordított költségek megfelel en hasznosuljanak. Amint azt a Bizottság 2001 májusában a „Fenntartható Európát egy jobb világért - az Európai Unió stratégiája a fenntartható fejl désért" cím , az Európai Tanács 2001 júniusában megtartott göteborgi ülésén ismertetett közleménye megfogalmazza, a tagállamoknak át kell gondolniuk, miként tudnák a közbeszerzéseket oly módon megszervezni, hogy azok a környezetbarát termékeknek és szolgáltatásoknak kedvezzenek. A fenti feladat el segítése érdekében az Európai Bizottság 2001-ben ún. értelmez közleményt bocsátott ki azzal a céllal, hogy a közösségi jog kereteiben rejl , a közbeszerzés során érvényesíthet környezetvédelmi megfontolásokat és lehet ségeket elemezze és kifejtse. A korábbi közbeszerzési irányelvek nem tartalmaztak kifejezett utalásokat környezetvédelemi megfontolásokra vagy egyéb szempontokra, csupán a bels piac politikáját említették, ami - ha figyelembe vesszük az els irányelvek elfogadásának idejét - nem meglep . A korábbi irányelvek elfogadása óta a Közösség és a tagállamok kezdeményezésére tevékenység bontakozott ki a környezetvédelem területén. Felismerve, hogy ez a fenntartható fejl dés megvalósítása szempontjából kulcsfontosságú kérdés, az Amszterdami Szerz dés ismételten meger sítette a környezetvédelmi követelmények más politikákba történ beillesztésének az elvét. A hatályos közbeszerzési irányelvek ennek megfelel en már tartalmaznak kifejezett rendelkezéseket a környezetvédelmi szempontok közbeszerzési eljárásokban való érvényesíthet ségére vonatkozóan, ugyanakkor a bizottsági közleményben foglaltak továbbra is aktuálisak. Ezen túlmen en a Bizottság kidolgozott és 2004. augusztus 18-án elfogadott egy kézikönyvet a zöld közbeszerzésekr l az irányelvekben rögzített lehet ségek ismertetésére.108 A kézikönyv példákkal mutatja be, hogyan lehet olyan „zöld" ajánlati felhíváso108

Handbook on environmental public procurement; SEC/2004/1050.


10/17/2011

12:34:58 PM

kat készíteni, melyek összhangban állnak a közösségi joggal. A bizottsági közlemény és a kézikönyv tisztázza a meglév közbeszerzési szabályozásban rejl lehet ségeket annak érdekében, hogy lehet vé váljon a közbeszerzési eljárások során a környezetvédelmi megfontolások optimális szint érvényre juttatása. Részletesen kifejtik, hogy milyen lehet ségek állnak rendelkezésre a meglév közbeszerzési jogszabályok által kínált környezetvédelmi szempontok figyelembevételére a közbeszerzésben. A dokumentumok sorra veszik a szerz dések elbírálási eljárásának egyes szakaszait, és külön-külön vizsgálják, hogyan lehet az adott szakaszban a környezetvédelmi szempontokat figyelembe venni. Maguk a közbeszerzési irányelvek több lehet séget kínálnak arra, hogy a közbeszerzés során érvényesüljenek a környezetvédelmi megfontolások, mégpedig olyan pontokon, ahol szaki leírások, kiválasztási kritériumok és a pályázat elbírálásának kritériumai kerülnek meghatározásra. A szerz dés tárgyának meghatározása során például lehet ség van arra, hogy az ajánlatkér a környezetvédelmi szempontból biztonságos terméket vagy szolgáltatást válassza. Az építési beruházásokra irányuló szerz dések nem csak a végtermékre vonatkoznak, hanem az építmény terveire és a munkálatok végrehajtására is. A tervezés és a koncepció kidolgozásának szakaszában van lehet sége az ajánlatkér nek leginkább figyelembe venni környezetvédelmi megfontolásokat. Az ajánlatkér k világos instrukciókat adhatnak az építészeknek, illetve a mérnököknek arra vonatkozóan, hogy például, olyan alacsony energiaigény közigazgatási épületeket tervezzenek, amelyek nem csupán megfelel en h szigeteltek, vagy bizonyos különleges épít anyagok felhasználásával készülnek, hanem f tési céllal napelemeket is alkalmaznak. Ugyanígy megkövetelhetik, hogy az épületet úgy tervezzék meg, hogy a liftet csak valódi szükség esetén kelljen használni, és az irodahelyiségek és asztalok tájolását, illetve elhelyezését úgy oldják meg, hogy a mesterséges világítás bekapcsolására csak korlátozott mértékben legyen szükség. A Bizottságnak a hatodik környezetvédelmi cselekvési programra tett ajánlása olyan területként határozta meg a közbeszerzést, amely azzal, hogy a közbeszerzést folytató intézményeknél a vásárlás egyik kritériumává teheti a környezetvédelmi teljesítményt, figyelemre méltó lehet séggel rendelkezik a piac „zöldebbé" tételére. Az elmúlt évtizedben jól érzékelhet volt a tagállamok egyre er söd aktivitása is a környezetvédelmi szemléletet integráló közbeszerzés területén. A legtöbb tagállam a zöld közbeszerzés el mozdítása és végrehajtása érdekében önkéntes vagy kötelez célokat és konkrét intézkedéseket tartalmazó nemzeti cselekvési tervet fogadott el. A zöld közbeszerzés témakörében a következ jelent s lépésre 2008 júliusában került sor, a Bizottság ekkor adta ki értelmez közleményét.109 A Bizottság célja, hogy a közösségi szinten kialakított egységes zöld közbeszerzési kritériumrendszer és az értékelési módszer bevezetésével, valamint az Európai Unió átfogó „zöld közbeszerzés politikájának" megalkotásával hangsúlyosabbá váljanak a környezetvédelmi szempontok a közbeszerzések területén. A közlemény a zöld közbeszerzést olyan eszközként definiálja, 109 A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának a környezetvédelmi szemlélet közbeszerzésr l; COM (2008) 400 végleges.

,,amelynek alkalmazásakor a hatóságok azoknak az áruknak, szolgáltatásoknak és munkálatoknak a beszerzését részesítik el nyben, amelyek más, azonos rendeltetés árukhoz, szolgáltatásokhoz és munkálatokhoz képest kisebb mértékben terhelik a környezetet." A közlemény kifejti, hogy bár a zöld közbeszerzéssel kapcsolatban már számos nemzeti feltételrendszer és követelményrendszer létezik, azonban annak mind szélesebb kör elterjesztése, és az egységes piac és a versenyképesség csorbításának elkerülése érdekében szükség van e feltételrendszerek összehangolására. Az egységes követelményrendszer a kis- és középvállalkozások számára is el nyös lenne, és nem utolsósorban csökkentené a gazdasági szerepl k adminisztratív terheit. A fentiek alapján az EU 18 termék- és szolgáltatáscsoportra vonatkozóan már kidolgozta a zöld közbeszerzés kritériumait. A zöld közbeszerzéssel kapcsolatos követelmények életciklus-szemléleten alapulnak és „alap", valamint „átfogó" követelményekre tagozódnak, az el bbiek a zöld közbeszerzés egyszer alkalmazására adnak lehet séget, míg az utóbbiak a környezetvédelmi szempontok magasabb szint figyelembevételét teszik lehet vé. E kérdésben egyébként több ágazatspecifikus európai szabályozás is született, például: az ún. EU Energy Star rendelet az ajánlatkér k számára el írja, hogy közbeszerzési szerz déseikben megköveteljenek egy bizonyos szint energiahatékonyságot;59 a tiszta és energiahatékony közúti járm vek használatának el mozdításáról szóló irányelv pedig azt a 59

106/2008/EK rendelet (HL L 39., 2008.2.13., 1. o.) (az úgynevezett EU Energy Star rendelet).


10/17/2011

12:34:58 PM

kötelezettséget írja el az ajánlatkér knek, hogy vegyék figyelembe a teljes élettartamra megállapított üzemeltetési költségeket, illetve a környezeti hatásokat közbeszerzési döntéseikben;60 a megújuló energiaforrásból el állított energia támogatásáról szóló irányelv, illetve az épületek energiahatékonyságáról szóló irányelv felhívja az állami szektort, hogy mutasson példát az energiahatékonyság területén az er forrás-hatékony állami épületek támogatásával (pl. alacsony vagy nulla els dleges energiafogyasztású épületek).61 A Bizottság „Energia 2020: A versenyképes, fenntartható és biztonságos energiaellátás és -felhasználás stratégiája" cím közleményében62 kijelentette, hogy energetikai kritériumokat kell alkalmazni (a hatékonysággal, a megújuló energiaforrásokkal és az intelligens hálózatok kiépítésével kapcsolatban) minden termék, szolgáltatás és építési beruházás közbeszerzésekor. 6.2. Foglalkoztatáspolitikai, szociális célkit zések szolgálatában Mára kialakult a társadalmi szempontból felel s közbeszerzés (SRPP) koncepciója is. Körültekint beszerzés révén ugyanis az állami szervek el segíthetik az elhelyezkedést, a tisztességes munkához jutást, a társadalmi befogadást, a hozzáférhet séget, a minden felhasználó számára alkalmas kialakítást és az etikus kereskedelmet, továbbá törekedhetnek arra, hogy biztosítsák a társadalmi normáknak való szélesebb kör megfelelést. Az SRPP olyan beszerzési tevékenységet takar, amelynek során figyelembe veszik a következ szociális szempontok legalább egyikét: munkalehet ség, tisztességes munka, a szociális és munkajogok tiszteletben tartása, társadalmi befogadás (ideértve a fogyatékkal él két is), esélyegyenl ség, hozzáférhet ség és minden felhasználó számára alkalmas kialakítás; emellett mérlegelnek fenntarthatósági kritériumokat is, köztük az etikus kereskedelem kérdéseit, és az önkéntes társadalmi felel sségvállalást (CSR) szélesebb körben alkalmazzák, betartva az EUMSZ-ben és a közbeszerzési irányelvekben foglalt elveket. Az SRPP mind a fenntartható fejl dés el mozdításában, mind az EU (és az egyes tagállamok) szociális célkit zéseinek elérésében hatékonyan alkalmazható. Az SRPP a szociális szempontok széles skáláját öleli fel, amelyeket az ajánlatkér k a beszerzési eljárás megfelel szakaszában figyelembe vehetnek. A hatályos közbeszerzési irányelvek viszonylag tág teret engednek a szociális szempontok figyelembevételének, különösen akkor, ha e szempontok a szerz dés tárgyához kapcsolódnak (vagy a szerz dés teljesítéséhez, abban az esetben, ha a szociális szempontok a szerz désteljesítési záradékokban szerepelnek), annak követelményeivel arányosak, valamint ha az ár-érték arányára és a minden uniós vállalkozó számára egyenl hozzáférés biztosítására vonatkozó elvek érvényesülnek. Az évek során e kérdésben el relépést hozott az Európai Bíróság joggyakorlata, az Európai Bizottság 2001. évi közleménye, valamint a Bizottság 2003-ban megjelent tanulmánya, amely a sokféleséget és az egyenl séget a közbeszerzés összefüggésében vizsgálja. A szociális, foglalkoztatáspolitikai szempontok, érdekek közbeszerzési eljárás keretében történ - közösségi joggal összhangban álló - érvényesíthet ségér l szóló 2001. évi értelmez közlemény63 els dleges célja annak tisztázása, hogy a meglév közösségi jogi keretek között milyen lehet ségek nyílnak a szociális szempontoknak a közbeszerzésbe történ beillesztésére. A közlemény az Európai Tanács 2000. decemberi nizzai ülésén elfogadott Szociálpolitikai Agendában64 bejelentett fellépések között is szerepelt. A közlemény abból indul ki, hogy a bels piaci politika célkit zései úgy is megvalósíthatók, hogy eközben egyéb célkit zések - köztük a szociálpolitikai célkit zések - is teljesülnek. A közlemény a közbeszerzési eljárások egymást követ szakaszait vizsgálva rámutat arra, hogy az adott szakaszon belül lehetséges-e a szociális szempontok figyelembevétele, és ha igen, akkor milyen mértékben. Az irányelvek például lehet vé teszik az olyan ajánlattev k kizárását, akik nem tesznek eleget az ajánlatkér székhelye szerinti ország jogszabályai alapján 60

A 2009/33/EK irányelv a tiszta és energiahatékony közúti járm vek használatának el mozdításáról. A 2009/28/EK irányelv a megújuló energiaforrásból el állított energia támogatásáról (HL L 140., 2009.6.5., 16. o.) és a 2010/31/EU irányelv az épületek energiahatékonyságáról (HL L 153., 2010.6.18., 13. o.). 62 COM(2010)639. 61

380 63

A Bizottság értelmez közleménye a közbeszerzésekre alkalmazandó közösségi jogról és a szociális szempontok közbeszerzésekben való érvényesítésér l, COM(2001)566 final. 64 Szociálpolitikai Agenda, 2000. 06. 02-i COM(2000)379. Az Agenda a Lisszabonban megállapított integrált európai szemléletmód részét képezi, amelynek célja a gazdasági és szociális megújulás. Az Agenda biztosítani kívánja különösen a gazdasági, foglalkoztatási és szociálpolitikák közötti dinamikus és pozitív kölcsönhatást, továbbá olyan politikai egyetértés kialakítását, amely a folyamatok valamennyi fontos résztvev jét az új stratégiai célok elérése érdekében végzett együttes munkára mozgósítja.

381


10/17/2011

12:34:58 PM

fennálló társadalombiztosítási járulékfizetési kötelezettségeknek. Különösen a szerz dés végrehajtási szakaszára - azaz a szerz dés odaítélését követ en - érvényes, hogy az ajánlatkér k a közbeszerzést eszközként használhatják a szociális célkit zések elérésének ösztönzésére. Az ajánlatkér k a sikeres ajánlattev számára a szerz dési rendelkezések között el írhatnak bizonyos társadalmi csoportok érdekeit szolgáló, a foglalkoztatás területén érvényesítend intézkedéseket, illetve pozitív fellépéseket. Az irányelvek többféle lehet séget kínálnak továbbá a beszerzend termékekkel és szolgáltatásokkal kapcsolatos szociális szempontok figyelembevételére, különösen a szaki leírás és a kiválasztás ismérveinek megállapításakor. A megvásárolni kívánt áruk vagy szolgáltatások meghatározásakor általában valamennyi ajánlatkér szabadon dönthet arról, hogy a szociálpolitikai szempontjainak leginkább megfelel árukat, szolgáltatásokat, illetve építési beruházásokat választja ki megvásárlásra, feltéve, hogy választásának eredményeképpen nem korlátozza a szóban forgó szerz dés hozzáférhet ségét a többi tagállam ajánlattev i hátrányára. Az irányelveknek számos egyéb rendelkezése is van, amelyek a szociális szempontok fokozottabb érvényesítését teszik lehet vé, pl. a „fenntartott szerz dések" („reserved contracts"), a szerz dések teljesítésére vonatkozó feltételek meghatározása, valamint az alkalmasságra, a bírálati szempontra, az irreálisan alacsony árra vonatkozó szabályok körében. 65 A „fenntartott szerz désekre" vonatkozó irányelvi szabályozás alapján a tagállamok a közbeszerzési eljárásokban való részvétel jogát fenntarthatják ún. „védett m helyek" számára, vagy úgy rendelkezhetnek, hogy a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerz déseket a védett munkahely-teremtési programok keretében kell teljesíteni, amennyiben az érintett alkalmazottak többsége fogyatékos személy, akik fogyatékosságuk jellege vagy súlyossága miatt - szokásos körülmények között nem folytathatnak keres tevékenységet.66 Amennyiben valamely ajánlatkér élni kíván ezzel a lehet séggel, a közbeszerzési eljárást megindító felhívásban hivatkoznia kell erre. A rendelkezés els dleges célja a fogyatékossággal él személyek munkaer piacra történ beilleszkedésének vagy újra beilleszkedésének el segítése. Az ún. „védett m helyek" és a védett munkahely-teremtési programok hatékonyan járulnak hozzá a fogyatékkal él személyek munkaer -piaci jelenlétéhez. Ugyanakkor gyakori, hogy ezek a m helyek a szokásos versenyfeltételek mellett nem tudnak megrendelésekhez jutni. Erre tekintettel biztosítja az irányelv a tagállamok számára azt a lehet séget, hogy ilyen helyek számára is fenntartsák a közbeszerzési eljárásban való részvétel lehet ségét, vagy egyes szerz dések teljesítésének feltételeként a védett munkahely-teremtési programok bevonását írják el . A szociális szempontok közbeszerzési eljárásokba történ integrálása tekintetében a legújabb fejlemény az Európai Unió foglalkoztatási és társadalmi szolidaritási programja (2007-2013) keretében a Foglalkoztatási, Szociális és Esélyegyenl ségi F igazgatóság és a Bels Piaci F igazgatóság által közösen elkészített és 2010 novemberében nyilvánosságra hozott „Szociális közbeszerzés — Útmutató a szociális szempontok figyelembevételéhez a közbeszerzések során'118 c. kiadványa, amely els sorban az ajánlatkér k számára kíván további útmutatásul szolgálni. 6.3. Elektronikus közbeszerzés 6.3.1. Az e-közbeszerzés lényege Az elektronikus közbeszerzés (e-közbeszerzés) azt jelenti, hogy az ajánlatkér k elektronikus kommunikációt használnak közbeszerzési eljárásaik lebonyolítása során, és a tranzakciókat elektronikus úton bonyolítják le. Sokkal többr l van azonban szó, mint pusztán arról, hogy a közbeszerzési eljárások során használt papíralapú rendszereket átállítják elektronikus kommunikációs rendszerre. Az e-közbeszerzés keretében a közbeszerzési eljárás különböz szakaszainak - ajánlati felhívás közzététele, ajánlati dokumentáció rendelkezésre bocsátása, ajánlat benyújtása, értékelés, szerz dés odaítélése, megrendelés, számlázás és kifizetés - támogatásához elektronikus folyamatok bevezetésére kerül sor. A számlázáshoz és kifizetéshez kapcsolódó (a szerz dés odaítélését követ ) folyamatok nem köt dnek szorosan a közbeszerzéshez, a szélesebb (B2B) piac számára kidolgozott megoldások alkalmazhatók ezen a területen. Néhány szakasz (közzététel, benyújtás, értékelés és megrendelés) azonban egyénileg kialakított, a közbeszerzési eljárások sajátosságaihoz szabott megoldásokat tesz szükségessé. 6.3.2. Az e-közbeszerzés el nyei Az e-közbeszerzés szélesebb közben való alkalmazása a következ el nyökkel jár: a közbeszerzésekhez való hozzáférés növekedése és az átláthatóság er södése

65 66

Lásd különösen 2004/18/EK irányelv 19., 23., 26-27., 48., 50., 53., 55. cikkeit. 2004/18/EK irányelv 19. cikk.

382


10/17/2011

12:34:58 PM

•

•

118

az egyes ajánlattételi lehet ségekkel kapcsolatos információk áramlásának automatizálásával és centralizálásával javulhat a vállalkozások hozzáférése a közbeszerzésekhez; a pályázati lehet ségek online keresése sokkal gyorsabb és olcsóbb, mint a nyomtatott kiadványok átböngészése, ráadásul az e-rendszereknél automatikus „pályázatfigyelési és -tájékoztatási" szolgáltatásokat is ki lehet alakítani. a beszerzések adminisztrációs költségeinek csökkenése papír alapú rendszerekkel szemben az e-közbeszerzés hozzájárul ahhoz, hogy az ajánlatkér k és a gazdasági szerepl k adminisztratív költségei csökkenjenek és az egyes közbeszerzési eljárások felgyorsuljanak. a közbeszerzések általános adminisztrációja hatékonyabbá válhat az e-közbeszerzésre való átállás lehet vé teszi a közbeszerzési eljárás szélesebb kör racionalizálását és felülvizsgálatát is, mivel az e-közbeszerzés bevezetése nem azt

SEC(2010)1258.

jelenti, hogy az esetleg már évek óta m köd papír alapú eljárást egyszer en „átmásolják" elektronikus formátumúba; az e-közbeszerzés integrálható az adott szervezet más (elektronikus) tevékenységeibe (pl. a leltárellen rzésbe, a szerz déskezelési rendszerbe és az auditba), így biztosítható az összhang és a nagyobb hatékonyság. lehet ség az EU közbeszerzési piacainak integrálására az e-közbeszerzés lehet vé teszi a távolsággal összefügg akadályok és az információs hiányosságok kiküszöbölését és nagyobb részvételre ösztönöz, szélesítve a lehetséges szállítók körét és b vítve a piacokat; az ajánlattételi lehet ségekkel kapcsolatos információkhoz való könnyebb hozzáférés és az ajánlatok egyszer sített feldolgozása megkönnyíti a külföldi szállítók számára a részvételt az online közbeszerzési eljárásokban. 6.3.3. Szakpolitikai célok, az eddig megtett lépések az Unió szintjén Az e-közbeszerzés fokozatos bevezetése az EU ambiciózus e-kormányzati menetrendjének részét képezi, ami alapvet en megváltoztathatja a közigazgatás m ködését és teljesítményét. A Bizottság által kidolgozott európai digitális menetrend 67 bizottsági fehér könyv elfogadását tervezi 2011 végéig, amely körvonalazza azokat a bizottsági intézkedéseket, amelyek célja egy összekapcsolódó e-közbeszerzési infrastruktúra létrehozása. Az EU miniszterei 2005-ben kifejezték reményüket, hogy „2010-re a közbeszerzésre vonatkozó uniós értékhatár feletti közbeszerzések legalább 50%-a elektronikus úton valósul meg".68 A Bizottság az elmúlt években ugyan már számos lépést tett a fenti ambiciózus cél megvalósítása és az e-közbeszerzés el mozdítása érdekében, de a kit zött célt nem sikerült elérni. A 2004-ben elfogadott, jelenleg hatályos irányelvek megteremtették a jogi kereteket az elektronikus eszközök közbeszerzési eljárásokban való alkalmazásához, továbbá lehet séget teremtettek tisztán elektronikus alapon m köd közbeszerzési rendszerek kialakításához is. Az irányelvek továbbá lehet séget adnak olyan sajátos beszerzési technikák alkalmazására, mint az ún. dinamikus beszerzési rendszer, az elektronikus árverés. A Bizottság továbbá az e-közbeszerzés használatának egyértelm bbé tétele és ösztönzése érdekében több mint 30 nem jogalkotási kezdeményezést dolgozott ki és hajtott végre a 2004-ben kidolgozott e-közbeszerzési cselekvési terve69 alapján. (A cselekvési tervet alátámasztó szakpolitikai elképzelés ambiciózus volt, célként jelölte meg, hogy „minden, személyi számítógéppel és internetkapcsolattal rendelkez európai vállalkozás részt vehessen az elektronikus úton zajló közbeszerzésekben". 70 ) Társfinanszírozott kutatással és egyéb gyakorlati eszközök kifejlesztésével segített továbbá a határokon átnyúló e-közbeszerzés adminisztratív és technikai akadályainak leküzdésében (pl. a nemrég bevezetett e-CERTIS eszköz123). A Bizottság szolgálatai id közben elvégezték az e-közbeszerzést támogató uniós intézkedések értékelését. Az 67 68 69 70

Az európai digitális menetrend (COM(2010) 245., 32. o.). A 2005. évi manchesteri miniszteri nyilatkozat. Közlemény az elektronikus közbeszerzés jogi keretének végrehajtására vonatkozó cselekvési tervr l, közzétéve 2004 decemberében. A cselekvési tervr l szóló közleményhez kapcsolódó kib vített hatásvizsgálat (COM 2004 (841)), 10. oldal.

384


10/17/2011

12:34:58 PM

értékelés f következtetése, hogy a cselekvési terv összességében megfelel en azonosította a kezelend kihívásokat és a kiemelt területeket, ráadásul a cselekvési terv nagy részét a terveknek megfelel en hajtották végre, még sem alakult ki olyan helyzet, amelyben valamennyi uniós vállalkozás a saját számítógépének használatával részt vehetne az összes közbeszerzési eljárásban. A cselekvési terv számottev sikereket ért el az ajánlati felhívások elektronikus közzétételét szolgáló infrastruktúra kialakítása és használata terén. Jelenleg az Unió egészében egységes, elfogadott és jól alkalmazott rendszer áll rendelkezésre az értékhatár feletti közbeszerzésekre vonatkozó felhívások közzétételéhez, amelyet országos szinten kompatibilis infrastruktúra támogat. 2009-ben a TED-nek küldött formanyomtatványok több mint 90%-a érkezett be elektronikus úton és strukturált formában. Országos és regionális szinten fejl dött az értékhatár alatti közbeszerzésekre vonatkozó felhívások elektronikus úton való közzététele is.124 6.3.4. Az e-közbeszerzés jelenlegi helyzete az egyes tagállamokban Az e-közbeszerzés jelenlegi helyzetét az egyes tagállamokban a tankönyv honlapja mutatja be. 6.3.5. Az e-közbeszerzés megvalósításához szükséges további intézkedések, az uniós szint cselekvés indokoltsága Az e-közbeszerzés bevezetésének és elterjedésének szintje tehát messze elmarad a kezdeti törekvésekt l, további intézkedések megtétele szükséges. A Bizottság értékelése szerint a 2004-ben elfogadott cselekvési terv számos 2004-ben egyébként helyesen meg állapított prioritása - ma változatlanul érvényes. „A kialakulóban lév e-közbeszerzési környezetben megfelel nek bizonyult a nem kötelez erej jogi szabályozás (soft law) és ösztönözte a kreatív megoldások kidolgozását. Utólag megállapítható, hogy vannak olyan területek, amelyeknek el nyére vált volna aproaktívabb és/vagy közvetlenebb meg123 E-CERTIS: ingyenes online információs eszköz, amely a 27 tagállam, két tagjelölt ország (Törökország és Horvátország) és a három EGT-ország (Izland, Liechtenstein és Norvégia) által a közbeszerzési eljárás során gyakran kért különböz tanúsítványok és igazolások részleteit tartalmazza. Az e-CERTIS-t úgy alakították ki, hogy segítsen a gazdasági szerepl knek és az ajánlatkér knek egyrészt abban, hogy megértsék, mely információkat kérik t lük, vagy melyeket kell biztosítaniuk, másrészt pedig hogy azonosítani tudják a kölcsönösen elfogadható, egyenérték dokumentumokat. 124 Zöld könyv „Az elektronikus közbeszerzés Európai Unión belüli alkalmazásának kiterjesztésér l" (COM(2010)571 végleges, 8. old.).

385


10/17/2011

12:34:58 PM

közelítés. A cselekvési terv értékelése számos problémát és gyenge pontot állapított meg, amelyek — ha nem veszik ket figyelembe — az e-közbeszerzés szélesebb alkalmazásának és az online közbeszerzési eljárásban való, határokon átnyúló részvételnek az akadályává válnak."71 Az intézkedések beazonosítása érdekében a Bizottság 2010. október 18-án közzétett Zöld Könyvvel konzultációt indított. A Zöld Könyv az e-közbeszerzés szélesebb körben való elterjedését gátló akadályként a következ ket azonosította: az ajánlatkér k és a szállítók (különösen a kkv-szektor) tétlensége és félelme az e-közbeszerzési rendszerekt l; az e-közbeszerzési folyamatokra vonatkozó szabványok hiánya; a nemzeti elektronikus megoldások kölcsönös elismerését megkönnyít eszközök hiánya; bonyolult és költséges technikai követelmények az ajánlattev k hitelesítésére vonatkozó an; az e-közbeszerzésre való átállás eltér sebességének kezelése. A Bizottság a Zöld Könyvben abból indul ki, hogy az e-közbeszerzéssel kapcsolatos beruházások nagy részét tagállami vagy regionális szinten kell megvalósítani, hiszen ezeken a szinteken merülnek fel az igények és találhatók meg az er források, az e-közbeszerzésre való átállás lentr l felfelé és decentralizáltan valósulhat meg. Az uniós kezdeményezéseknek azonban változatlanul fontos szerepük van az e-közbeszerzésre való koordinálatlan és centralizálatlan átállás nehézségeinek elkerülésében. A Zöld Könyv szerint az EU jogi és szakpolitikai er feszítéseinek az alábbiakra kell irányulniuk: 1. Az uniós jogszabályokat úgy kell kialakítani, hogy segítsék az e-közbeszerzési rendszerek és eljárások használatát (az értékhatár feletti közbeszerzések esetében); 2. Biztosítani kell, hogy az e-közbeszerzés lebonyolításának módja összhangban legyen a közbeszerzési irányelvek alapelveivel és rendelkezéseivel (az értékhatár feletti közbeszerzések esetében), és a Szerz dés vonatkozó elveivel (értékhatár alatti közbeszerzések esetében). 3. Ösztönözni kell a konvergens, biztonságos, de üzleti szempontból életképes megoldások fejlesztését és használatát, valamint terjeszteni kell a legjobb gyakorlatokat, ezáltal felgyorsul az e-közbeszerzésre való átállás, és elkerülhet k a felesleges átfedések és a hibák megismétl dése. 4. A gazdasági szerepl k számára lehet vé kell tenni, hogy az egész egységes piacon részt vehessenek az elektronikus közbeszerzési eljárásokban. Ösztönözni kell a helyi, regionális és országos e-közbeszerzési rendszerek közötti interoperabilitás javítását és er sítését. A Bizottság értékelése szerint a tagállamok, régiók és ágazatok eltér ütemben haladnak az e-közbeszerzés nyújtotta lehet ségek kihasználásával. Biztosítani kell, hogy ez a „változó geometria" ne hozzon létre szükségtelen és aránytalan akadályokat a határokon átnyúló közbeszerzésben. Az uniós szakpolitika ezért fontos és kiegészít szerepet játszhat azoknak az országos vagy regionális er feszítéseknek a támogatásában, amelyek célja a közbeszerzés elektronikus alapokra helyezése. Széles koordinációs szerepe is van, azáltal, hogy biztosítja az összhangot más kapcsolódó területeken lezajló fejlesztésekkel - például az elektronikus aláírásra vagy az elektronikus számlázásra vonatkozó jogszabályok révén -, ami végül a megközelítések bizonyos mérték harmonizációjához vezethet az Unión belül. A Bizottság számos kérdést fogalmazott meg az e-közbeszerzés Európán belüli helyzetére vonatkozó értékelés, valamint azon javaslatok kapcsán, amelyek az e-közbeszerzés egységes piacon belüli elterjedése és használata terén mutatkozó f kihívások lehetséges kezelési módjait vázolják. A Zöld könyv bemutat továbbá néhány olyan új ötletet, amely segítségével leküzdhet az ajánlatkér k és a gazdasági szerepl k részér l tapasztalható tétlenség, amely jelenleg visszafogja az e-közbeszerzésre való áttérést. Javasol továbbá számos olyan módszert, amely révén biztosítható, hogy az e-közbeszerzés bevezetése ne teremtsen újabb m szaki és adminisztratív gátakat, amelyek akadályoznák a közbeszerzési eljárásokban való, határokon átnyúló részvételt. A Bizottság 2011. január 31-ig várta a kérdésekre adott válaszokat. Jelenleg a válaszok, vélemények feldolgozása zajlik, és ez alapján 2011 végére, 2012 elejére várható e témában az újabb Zöld Könyv kiadá sa. 6.4. Az állami és a magánszektor közötti fejlesztési, illetve szolgáltatási együttm ködés (Public Private Partnership) A Public Private Partnership (PPP) a köz- és magánszféra olyan együttm ködését jelenti, amelyben a 71

Zöld könyv az elektronikus közbeszerzés Európai Unión belüli alkalmazásának kiterjesztésér l, COM(2010) 571, 2010.10.18. 8. old.

386


10/17/2011

12:34:58 PM

közfeladathoz köt tervezési, építési, m ködtetési és finanszírozási feladatokat az állam a megszokottnál nagyobb mértékben, ugyanakkor komplexebb módon bízza a magánszektorra. A PPP típusú együttm ködések általános jellemz je, a viszonylag hosszú - 20-30 éves - id táv, így a magánszféra nemcsak az infrastruktúra létrehozásában vállal szerepet, hanem a közszolgáltatás nyújtásának felel ssége is rá hárul, továbbá - legalább részben - a magánszféra szerepet vállal a projekt finanszírozásában is. A PPP az Európai Unió egyes régi tagállamaiban már évtizedekre visszanyúló hagyományokkal rendelkezik. Az európai közösségi jogalkotók is egyre gyakrabban foglalkoznak a PPP-vel, els sorban persze abból a szempontból, hogy szükség van-e valamilyen közösségi szint jogalkotásra annak érdekében, hogy e konstrukciók esetében is biztosított legyen a tiszta verseny, az átláthatóság, és nem utolsósorban a közpénzek felhasználásának nyomon követése. A közösségi jogi szabályozás jelenleg nem fedi le a PPP valamennyi szóba jöhet konstrukcióját. Bizonyos konstrukciók a közbeszerzési irányelvek hatálya alá tartoznak, míg mások, illetve a koncesszió egyes esetei viszont nem, és így nem is vonatkozik rájuk közösségi jogi szabályozás (legfeljebb a közösségi jog általános elvei). A közösségi jogalkotók azonban felismerték azt, hogy a jogi szabályozás hiánya adott esetben nehezítheti, vagy akár el is lehetetleníti egyes PPP-konstrukciók megvalósítását. Annak érdekében, hogy e szabályozási hiány ne akadályozhassa a magánszféra bevonását fontos projektek megvalósításába, az Európai Bizottság Zöld Könyvet készített a PPP-r l.72 A Zöld Könyv célja, hogy számba vegye a PPP lehetséges konstrukcióit, és a szükséges jogalkotási teend ket. A Zöld Könyv alapján lefolytatott konzultációt követ en a Bizottság 2005. november 15-én elfogadott egy közleményt az állami és a magánszektor közötti fejlesztési, illetve szolgáltatási együttm ködésr l, valamint a közbeszerzésre és a koncesszióra vonatkozó közösségi jogról. 73 A közlemény bemutatja a PPP-k kezelésének lehetséges irányait. Célja az, hogy közösségi szinten olyan intézkedés kerüljön elfogadásra, amely egyfel l biztosítja a hatékony versenyt, másfel l biztosítja az e projektekhez szükséges rugalmasságot is. A Zöld Könyv alapján lefolytatott konzultáció egyik f megállapítása az volt, hogy a hatályos szabályok alapján a tagállamok nem tudják kezelni az ún. intézményesített PPP konstrukcióját, vagyis azt a helyzetet, amikor a közszolgáltatást nyújtó vállalkozás az állami szerv és a magánpartner közös tulajdonában áll. A Bizottság e kérdés tisztázására egy önálló szabályozás kialakítása helyett elegend nek tartja egy értelmez közlemény elfogadását. A közlemény erre tekintettel feladatként határozta meg az értelmez közlemény kidolgozását 2006 végéig a közbeszerzési szabályoknak az ún. intézményesített PPP-re, illetve az állami és magánszektor közötti együttm ködés különböz formáira történ alkalmazásáról. A Bizottság fenti feladatát teljesítette, 2008. február 5-én értelmez közleményt74 adott ki a közbeszerzésekre és a koncessziókra vonatkozó közösségi jognak az Intézményesített PPP-kre (IPPP) való alkalmazásáról. A közlemény értelmében az IPPP a közszféra és a magánszféra közötti olyan együttm ködési forma, melynek keretében közbeszerzési szerz dést vagy koncessziót végrehajtó, vegyes tulajdonban lév társaságot hoznak létre. A tagállamok ezzel összefüggésben különböz terminológiát és meghatározásokat alkalmaznak (pl. joint ventures, Kooperationsmodell, sociétés d'écomonie mixte). A Közlemény bemutatja, hogy a Bizottság szerint hogyan kell alkalmazni a közbeszerzésekre és koncessziókra vonatkozó közösségi rendelkezéseket IPPP létrehozása és m ködtetése esetén. A Közlemény a jogbiztonság javítására, valamint különösen arra irányul, hogy csillapítsa azon ismételten kinyilvánított aggodalmakat, amelyek szerint a közösségi jog alkalmazása egy magánfél számára az IPPP-ben való részvételt kevésbé vonzóvá, s t lehetetlenné tenné. Nincs olyan közösségi szint szabályozás, amely kifejezetten az IPPP-k létrehozására vonatkozna. A közbeszerzések és koncessziók területén azonban az egyenl bánásmód elve, annak különös kifejez dései, mint az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalma, valamint az EUMSZ-nek a letelepedés szabadságára vonatkozó, vagy a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó cikke alkalmazandók abban az esetben, ha a hatóság a gazdasági tevékenység végzését harmadik személyre bízza. Az EUMSZ hivatkozott cikkeib l fakadó alapelvek közé nem csak a hátrányos megkülönböztetés tilalma és az egyenl bánásmód tartozik, hanem az átláthatóság, a kölcsönös elismerés és az arányosság is. A közbeszerzési irányelvek hatálya alá tartozó esetekben külön rendelkezések alkalmazandók. Az a tény, hogy egy magánfél és egy ajánlatkér vegyes tulajdonban álló társaságban m ködik együtt, nem indokolhatja a közbeszerzési szerz désekre és koncessziókra vonatkozó rendelkezések figyelmen kívül hagyását az adott közbeszerzési szerz désnek vagy koncessziónak a szóban forgó magánfél vagy vegyes tulajdonban álló társaság részére való odaítélésekor. Az Európai Bíróság129 megállapította ugyanis, hogy egy magánvállalkozás akár kisebbségi - részesedése egy olyan társaság t kéjében, amelyben a kérdéses ajánlatkér szintén részesedéssel 72 73 74

Green Paper on Public Private Parnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions; COM(2004)327 final. COM(2005)569. C(2007) 6661.


10/17/2011

12:34:58 PM

rendelkezik, mindenképpen kizárja, hogy kapcsolatuk „házon belüli" (in-house) jelleg közbeszerzésekre vonatkozó szabályozás - elviekben - nem alkalmazható.

legyen, amelyre a

Az IPPP létrehozása a gyakorlatban általában úgy történik, hogy alapítanak egy új vállalkozást, amelynek t kéjét az ajánlatkér és a magánfél - különleges esetekben több ajánlatkér és/vagy több magánfél - jegyzi. A közbeszerzési szerz dést vagy koncessziót ezen újonnan létrehozott vegyes tulajdonban álló társaságnak ítélik oda, vagy a magánfél olyan, már létez állami vagy önkormányzati vállalkozásban vesz részt, amely korábban „házon belül" kapott közbeszerzési szerz dést vagy koncessziót hajt végre. Az IPPP létrehozásának módjától függetlenül, a közbeszerzési szerz désekre és a koncessziókra vonatkozó közösségi jogi rendelkezések alapján az ajánlatkér nek tisztességesen és átlátható módon kell eljárnia, amikor kiválasztja azt a magánfelet, amelyik a vegyes tulajdonban álló társaság keretében árubeszerzésben, építési beruházásban vagy szolgáltatásnyújtásban vesz részt. Továbbá értelemszer en akkor is, amikor közbeszerzést vagy koncessziót ítél oda a vegyes tulajdonban álló társaságnak. Az ajánlatkér k nem leplezhetik manipulációkkal „a szolgáltatások nyújtására irányuló közbeszerzési szerz dés vegyes tulajdonban álló társaságnak való odaítélését". Erre vonatkozóan a Bizottság úgy véli, hogy egy esetleges kett s eljárás (egyfel l az IPPP-ben közrem köd magánfél kiválasztása, másfel l a közbeszerzési szerz dés vagy a koncesszió odaítélése a vegyes tulajdonban álló társaságnak) nehezen megvalósítható. A Bizottság álláspontja szerint, egy IPPP létrehozásának lehetséges módja - mely megfelel a közösségi jog alapelveinek, ugyanakkor azonban nem kíván meg kett s eljárást - a következ : a magánfelet olyan átlátható versenyeztetési eljárás során választják ki, amelynek tárgya a vegyes tulajdonban álló társaság részére a kés bbiekben odaítélend közbeszerzési szerz dés vagy koncesszió, valamint a magánfél részvétele ezen feladatok végre129 A C-26/03. sz. Stadt Halle ügyben 2005. január 11-én hozott ítélet, EBHT 2005., o.,49. pont. Az Európai Bíróság szerint (a C-U0/04. sz. ANAVügyben hozott ítélet, EBHT 2006., I-3303. o., 30. és következ pontok) azonban a közbeszerzési jog szempontjából nem csak az számít, hogy egy állami vagy önkormányzati vállalkozás t kéjében ténylegesen részt vesz-e harmadik személy, hanem már az ajánlatkér azon szándéka is, hogy valamely leányvállalata t kéjét a jöv ben megnyitja a magánszektor el tt. Másképpen fogalmazva, egy közbeszerzési vagy koncessziós szerz dést nem lehet bels eljárással odaítélni egy állami vagy önkormányzati vállalkozásnak, ha annak t kéjét a szerz dés id tartama alatt meg akarják nyitni a magánszféra el tt. Ezzel szemben a Bizottság szerint az az elméleti lehet ség, hogy egy magánfél részt vehet az ajánlatkér leányvállalatának t kéjében, nem érinti az ajánlatkér és leányvállalata bels kapcsolatát.

389


10/17/2011

12:34:58 PM

hajtásában és/vagy a vegyes tulajdonban álló társaság irányításában. A magánfél kiválasztása tehát az IPPP létrehozásával, valamint a közbeszerzési szerz désnek vagy koncessziónak a vegyes tulajdonban álló társaság részére történ odaítélésével együtt történik. A közbeszerzési politika egyéb aspektusai a közbeszerzésre vonatkozó jogi keretek lehet séget biztosítanak az ajánlatkér k számára, hogy közbeszerzési eljárásaikban környezetvédelmi szempontokat érvényesítsenek, és ezáltal hozzájárulhassanak a környezetvédelmi politika célkit zéseinek megvalósításához, a fenntartható fejl dés szempontjainak érvényesítéshez - a jogi keretek mellett az Európai Bizottság számos, nem kötelez erej instrumentumokkal igyekszik el segíteni az ajánlatkér ket ebben a szándékban; a közbeszerzési eljárásokban ugyancsak lehet ség van foglalkoztatáspolitikai és szociális szempontok érvényesítésre - a jogi keretek mellett e kérdéskörben is számos értelmez közlemény, útmutató készült; az Unió fontos célkit zése, hogy az elektronikus közbeszerzés minél szélesebb körben elterjedjen a tagállamokban, ennek el mozdítására uniós szint cselekvés is indokolt.

7. A jöv ben várható változások A közbeszerzésre vonatkozó közösségi jog továbbra is „mozgásban" van, állandóan napirenden szerepel az Európai Unióban a közbeszerzések hatékonyságának kérdése, beleértve az egységes közbeszerzési piac kialakulása korlátjainak vizsgálatát, az információs társadalom által támasztott új követelményeknek történ megfelelést, nem is szólva az utóbbi évek pénzügyi és gazdasági válsága által támasztott kihívásokról. Ráadásul az egységes piaccá integrálódás nem visszafordíthatatlan folyamat, és annak további létezését sem szabad magától értet nek venni. A Fejezet bevezet részében már említett Európa 2020 stratégia célkit zéseinek megvalósítása is újabb kihívások elé állítja a közbeszerzési politikát. Számos érdekelt fél annak az igényének adott hangot, hogy vizsgálják felül az EU közbeszerzési rendszerét hatékonyságának és eredményességének javítása érdekében. (Lásd többek között az Európai Parlament 2010. május 18-i állásfoglalását a közbeszerzéseket érint új fejleményekr l.75) A Bizottság ezért az egységes piaci intézkedéscsomagban bejelentette, hogy széles kör konzultációkat folytat, hogy legkés bb 2012 elején jogalkotási javaslatokat nyújtson be, amelyek célja egyrészt az európai közbeszerzési szabályok egyszer sítése és modernizálása a szerz dések odaítélésének folyamatosabbá tétele érdekében, másrészt pedig a közbeszerzési szerz dések megfelel bb felhasználása egyéb szakpolitikák támogatására.76 Az Európa 2020 a következ évtized európai szociális piacgazdaságát három összekapcsolódó és egymást kölcsönösen meger sít prioritásra kívánja helyezni: a tudáson és innováción alapuló gazdaság kialakítása; az alacsony szén-dioxid-kibocsátású, er forrás-hatékonyabb és versenyképesebb gazdaság el segítése; és a magas foglalkoztatás, valamint szociális és területi kohézió jellemezte gazdaság kialakításának ösztönzése. A közbeszerzés kulcsszerepet játszik az Európa 2020 stratégiában, mint olyan piaci eszköz, amelyet a fenti célkit zések eléréséhez alkalmazni kell. S t, az Európa 2020 stratégia kifejezetten el írja, hogy a közbeszerzési politikát a közeljöv ben aszerint kell alakítani, hogy az: javítsa a vállalkozások innovációs keretfeltételeit a keresletoldali politikák teljes kör alkalmazásával, támogassa az elmozdulást egy er forrás-hatékony és alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság felé (pl. a környezetbarát közbeszerzés szélesebb körben való alkalmazásának ösztönzésével) és javítsa az üzleti környezetet, különösen az innovatív kkv-k számára. Az Európa 2020 stratégia ugyanakkor azt is hangsúlyozza, hogy a közbeszerzési politikának továbbra is biztosítania kell a közpénzek lehet leghatékonyabb felhasználását, a beszerzési piacokat pedig európai uniós szinten nyitottan kell tartani. Másfel l viszont a számos EU-tagállamban tapasztalható súlyos költségvetési megszorításokra és gazdasági nehézségekre tekintettel rendkívül fontos, hogy a tagállamok beszerz i hatékony 75

2009/2175(INI). A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Az egységes piaci intézkedéscsomag felé - A magas szinten versenyképes szociális piacgazdaságért, 2010. október 27., COM(2010) 608., illetve a Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Az egységes piaci intézkedéscsomagról - Tizenkét mozgatórugó a növekedés serkentéséhez és a bizalom növeléséhez, 2011. április 13., COM(2011) 206 vegleges. 76

390


10/17/2011 12:34:59 PM

eljárásokkal optimális beszerzési eredményeket érjenek el. E kihívások ellenére most van a legnagyobb szükség egy m köd és hatékony európai beszerzési piacra, amely hozzájárul az ambiciózus célok eléréséhez. Az Európai Bizottság maga is úgy látja, hogy tekintettel arra a kulcsszerepre, amit a közbeszerzés a mai kihívások leküzdésében játszik, modernizálni kell a meglév eszközöket és módszereket annak érdekében, hogy jobban kezeljék a kialakuló politikai, társadalmi és gazdasági összefüggéseket. Az Európai Bizottság szerint több kiegészít célkit zést is el kell érni: Az els célkit zés a közpénzek elköltési hatékonyságának növelése. E cél elérése érdekében létfontosságú a bels piacon odaítélt közbeszerzési szerz dések lehet legszorosabb versenyének megteremtése. Az ajánlattev knek lehet séget kell adni arra, hogy egyenl versenyfeltételek mellett versenyezzenek, és el kell kerülni a verseny torzulását. Ugyanakkor a beszerzési eljárások hatékonyságának növelése is elengedhetetlen: a kis ajánlatkér szervek sajátos igényeinek megfelel , célzott egyszer sítési intézkedésekkel összekapcsolódó, egyszer sített beszerzési eljárások segíthetik a közbeszerz ket abban, hogy az id és a közpénzek tekintetében a lehet legkisebb ráfordítás mellett a lehet legjobb beszerzési eredményt érjék el. A hatékonyabb eljárások minden gazdasági szerepl számára el nnyel járnak és lehet vé teszik a részvételt a kkv-k és a határokon túli ajánlattev k számára. A határokon átnyúló részvétel azonban továbbra is alacsony az EU közbeszerzési eljárásaiban. 77 A magánszektorral összehasonlítva, ahol a határokon átnyúló kereskedelem aránya sokkal magasabb, még mindig jelent s potenciál áll rendelkezésre. Egy másik kiegészít célkit zés lehet vé tenni a beszerz k számára, hogy jobban kihasználják a közbeszerzést a közös társadalmi célok érdekében. Ezek magukban foglalják a környezet védelmét, a nagyobb er forrás- és energiahatékonyságot és a klímaváltozás elleni küzdelmet, az innováció és a társadalmi befogadás támogatását és a lehet legjobb feltételek biztosítását a kiváló min ség közszolgáltatások nyújtásához. Az EU közbeszerzési jogának további fejlesztése szintén el irányozható olyan fontos kérdések megragadására, amelyekkel eddig nem kielégít en foglalkoztak, úgymint a korrupció és a részrehajlás megel zése és az ellenük folytatott küzdelem és az a kérdés, hogyan javítható az európai vállalkozások bejutása harmadik országok piacaira. Az egységes piaci intézkedéscsomag 12 kulcsintézkedésének egyike a közbeszerzésre vonatkozó jogi keret felülvizsgálata és korszer sítése. Az el irányzott határid 2011. IV. negyedév. A kit zött cél érdekében az Európai Bizottság els lépésként 2011. január 27-én Zöld könyvet 78 tett közzé, amelyben felvázolta elképzeléseit a jelenlegi szabályok egyszer sítésér l és naprakésszé tételér l. A Bizottság többek között azt kívánja elérni, hogy: a közbeszerzési szerz dések odaítélése könnyebb és rugalmasabb legyen; a közbeszerzési eljárásokban történ részvétel uniós szinten még egyszer bbé váljon, különösen a kis- és középvállalkozások (kkv-k) számára; a közbeszerzési szerz déseket megfelel bben fel lehessen használni egyéb szakpolitikák támogatására. A Zöld könyv beazonosít számos, reformra váró kulcsfontosságú területet, és kéri az érdekeltek véleményét a jogszabályi változtatások lehet ségeir l. A felvetett témák között vannak a következ k: Szükség van-e a jelenlegi eljárások egyszer sítésére, különösen a kisméret helyi és regionális hatóságok esetében? Hogyan hajtható ez végre ésszer en, az átláthatóság és az ajánlattev k közötti megkülönböztetés mentesség alapvet garanciáinak veszélyeztetése nélkül? Hogyan csökkenthet a gazdasági szerepl ket, f ként a kkv-kat érint bürokrácia? Hogyan könnyíthet meg az európai határokon belüli ajánlattétel? Mely feltételek mellett kellene mentesíteni az állami szervek között létrejött szerz déseket az EU közbeszerzési szabályainak alkalmazása alól? Kell-e módosítani az EU közbeszerzési szabályait annak érdekében, hogy más szakpolitikai célkit zések, például az innováció el segítése vagy környezetvédelmi és szociális megfontolások nagyobb mértékben figyelembe vehet k legyenek? Legyenek-e például olyan kötelezettséget el író európai uniós szabályok, miszerint csak bizonyos környezetvédelmi feltételeket teljesít termékek vásárolhatók meg, vagy a költségvetés egy részét el kell különíteni innovatív termékek és szolgáltatások számára? Az általános gazdasági érdek szociális szolgáltatások beszerzésére vonatkozóan szükség van-e testre szabottabb szabályokra a szolgáltatások sajátosságaihoz való jobb 77 A legutóbbi tanulmányok szerint a közbeszerzési szerz dések mindössze 1,6%-át ítélik oda másik tagállam gazdasági szerepl inek. Sokkal gyakoribb, hogy a határokon átnyúló részvétel közvetetten - az ajánlatkér szerv tagállamában m köd fiókvállalatokon vagy partnereken keresztül valósul meg. Azonban a közvetett, határokon átnyúló odaítélés aránya is viszonylag alacsony (11%). 78 Zöld könyv az EU közbeszerzési politikájának modernizálásáról. Egy hatékonyabb európai beszerzési piac felé Brüsszel, 2011.1.27. COM(2011) 15 végleges.

392


10/17/2011

12:34:59 PM

illeszkedés érdekében? Szükség van-e szigorúbb szabályokra vagy jobb biztosítékokra a részrehajlás, korrupció vagy összeférhetetlenség megel zése érdekében? Hogyan garantálható a beszerzési piacokon a hatékony verseny? Hogyan kerülhet el például a domináns beszállítók kialakulása, az ajánlattételi összejátszás vagy az ajánlattev k közti piacfelosztás? Hogyan javítható az európai vállalkozások bejutása harmadik országok közbeszerzési piacaira? A Zöld könyvvel párhuzamosan a Bizottság átfogó utólagos értékelést végzett az EU jelenlegi közbeszerzési szabályainak eredményességér l és költséghatékonyságáról. A Bizottság 2011. június 24-én tette közzé értékel jelentését,134 mely arra a kérdésre keresi a választ, hogy az EU közbeszerzési irányelvei mennyiben tudtak a verseny tisztasága és az átláthatóság alapelveinek érvényesítésével hozzájárulni ahhoz, hogy a közbeszerzésekben valóban jobb eredményeket érjenek el. A jelentés áttekinti, hogy az EU közbeszerzési irányelvei mögött rejl célkit zések mennyiben tarthatóak a folyamatosan változó gazdasági és politikai prioritások fényében. Ezt követ en a Bizottság megfelel jogalkotási javaslatokba foglalja az eddigi munka minden eredményét. A jöv ben várható változások a közbeszerzési politika terén napirenden van a 2004-ben elfogadott közbeszerzési irányelvek átfogó felülvizsgálata - összefüggésben az EU 2020 stratégiában kit zött célkit zések megvalósításával; az egységes piaci intézkedéscsomag 12 kulcsintézkedéseinek egyike a közbeszerzésre vonatkozójogi keret felülvizsgálata és korszer sítése; a felülvizsgálat f bb szempontjai: a közbeszerzési szerz dések odaítélése könnyebb és rugalmasabb legyen, a közbeszerzési eljárásokban történ részvétel uniós szinten egyszer bbé váljon, különösen a kkv-k számára, a közbeszerzéseket megfelel bben fel lehessen használni egyéb szakpolitikák támogatására; közbeszerzési irányelvek hatálya alá nem tartozó szerz dések odaítélésére vonatkozó szabályok alkalmazásának egyértelm vé tétele érdekében további nem kötelez erej jogi aktus kibocsátása várható; az elektronikus közbeszerzés szélesebb körben történ elterjesztése érdekében további intézkedések várhatóak.

134

http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/modernising_rules/evaluation/index_en.htm.

393


10/17/2011 12:34:59 PM

8. A közösségi közbeszerzési szabályok magyarországi átültetése Magyarország az Európai Unióhoz történ csatlakozását megalapozó Európai Megállapodás 79 67. cikkében kötelezettséget vállalt, hogy a csatlakozás zökken mentességének érdekében fokozatosan közelíti a magyar jogot az európai közösségi joghoz és a csatlakozás id pontjáig megvalósítja a teljes jogharmonizációt, vagyis biztosítja, hogy a csatlakozás id pontjában jogszabályai az Európai Közösségek jogi szabályozásával teljes mértékben összeegyeztethet ek lesznek. A csatlakozási tárgyalásokon a közbeszerzési szabályok alkalmazása alól Magyarország nem kért, és nem is kapott semmilyen átmeneti mentességet. Magyarországon a közbeszerzésekr l szóló 1995. évi XL. törvény (Kbt.)jelentette a közbeszerzések kérdéskörét törvényi szinten átfogóan szabályozó els kódexet. A törvény el készít i figyelemmel voltak a közbeszerzések kérdéskörét akkor szabályozó közösségi jogi rendelkezésekre, és a közösségi joggal nagymértékben, de nem teljes egészében összhangban álló törvény került kidolgozásra és elfogadásra (a teljes megfelelés azonban ekkor még nem is volt cél). Magyarországnak továbbá - nemzetközi kötelezettségvállalásaival összhangban - ekkor még arra is lehet sége volt, hogy a hazai ipar és foglalkoztatáspolitika el segítésére irányuló közbeszerzési szabályozást alakítson ki. A belföldi áru-el állítás és munkaer -foglalkoztatás el segítésének szempontja a Kbt. preambulumában is megjelent, és e célt a Kbt. a részletszabályokon keresztül is szolgálni kívánta.80 Magyarország közbeszerzési piacának - átmeneti id szakra történ védelmére - lehet séget biztosított az Európai Megállapodás. Az Európai Megállapodás 66. Cikke alapján a közbeszerzések témakörében ugyanis a szerz felek között ún. aszimmetrikus rendszer került kialakításra, amelynek értelmében a Megállapodás szerinti átmeneti id szak végére (2004. február 1-jére) kellett legkés bb Magyarországnak nemzeti elbánást biztosítania a közösségi vállalatok közbeszerzési eljárásokban való részvétele tekintetében, míg a magyar vállalkozások számára az Európai Megállapodás hatálybalépését l nyitott volt az a lehet ség, hogy EU-tagállamokban induljanak a különböz közbeszerzési pályázatokon. Magyarországnak továbbá a WTO Kormánybeszerzési Megállapodásához (GPA) is csatlakoznia kellett az Európai Unióhoz történ csatlakozással összefüggésben, ami azt is jelentette, hogy nem csak az EU-tagállamok irányában, hanem tágabb körben kellett megnyitnia közbeszerzési piacát: a Megállapodásban meghatározott feltételekkel kell nemzeti elbánást nyújtani a Megállapodásban részes államok vállalkozói irányában a közbeszerzési eljárásokban. A csatlakozásra való felkészülés keretében 2003-ban fogadta el az Országgy lés a közbeszerzésekr l szóló 2003. évi CXXIX. törvényt, amely viszont már az akkor hatályos közbeszerzési irányelvekkel való teljes összhang megteremtését célozta meg. A törvény 2004. május 1-jén lépett hatályba, vagyis Magyarország Európai Unióhoz történ csatlakozásának napján. Megjegyzend , hogy a jelenleg hatályos közösségi közbeszerzési irányelvek (vagyis a 2004/18/EK és 2004/17/EK irányelv) éppen csatlakozásunk el tt egy nappal kerültek kihirdetésre az Európai Unió Hivatalos Lapjában (hosszas el készítés után). A 2003-ban kidolgozott törvény tehát még nem a 2004-ben elfogadott, és jelenleg is hatályos irányelvek rendelkezéseihez igazodva készült. Mindez természetesen azt is jelentette, hogy rövid id n belül el kellett végezni a törvény felülvizsgálatát a 2004-es irányelvekkel való teljes összhang megteremtése érdekében. Az irányelvek átültetésére megállapított határid ugyanis az új tagállamokat is ugyanúgy kötötte, mint a régi tagállamokat, és az új tagállamok vonatkozásában is ugyanaz a határid érvényesült (vagyis 2006. január 31.) A 2003. évi CXXIX. törvény tehát a teljes összhang megteremtését célozta meg. Az el készítés idején hatályban lév irányelvek szabályai mellett az el készít k figyelemmel voltak az Európai Bíróság ítéleteire, illetve a közösségi jog nem kötelez forrásaira is (pl: a Bizottság értelmez közleménye a közbeszerzésekre alkalmazandó közösségi jogról és a környezetvédelmi szempontok közbeszerzésekben való érvényesítésér l, a Bizottság értelmez közleménye a közbeszerzésekre alkalmazandó közösségi jogról és a szociális szempontok közbeszerzésekben való érvényesítésér l vagy a Bizottság értelmez közleménye a koncesszióról). Az uniós szabályozási megközelítéssel szemben a magyar jogalkotó egyetlen jogszabályba foglalta a klasszikus ajánlatkér kre és a közszolgáltatókra vonatkozó rendelkezéseket (bár külön-külön fejezetben szabályozta a két ajánlatkér i kört), továbbá a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslat kérdéseit. A törvény nemcsak az uniós értékhatárokat elér vagy meghaladó érték közbeszerzéseket szabályozta, hanem meghatározott egy alacsonyabb, nemzeti közbeszerzési értékhatárt, és az ezeket elér vagy meghaladó érték közbeszerzéseket is 79

1994. évi I. törvény a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítésér l szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás kihirdetésér l, hatálybalépés: 1994. február 1. 80 Így pl. a Kbt. 26. §-ának (3) bekezdése alapján az ajánlatkér k jogszer en zárhatták ki a közbeszerzési eljárásban való részvételb l a külföldi székhely vállalkozásokat. Továbbá e célok érvényesítésére szolgált a Kbt. 59. §-ának (2)-(6) bekezdésében foglalt, ún. kötelez preferenciális szabály, amely a nemzetgazdasági érdekek mentén meghatározott kötelez el nyben részesítési szabályokat tartalmazza, valamint a Kbt. 35. §-ának (1) bekezdése szerinti lehetséges preferenciális szabály.

394


10/17/2011 12:35:00 PM

hatálya alá vonta, az uniós eljárásrendhez nagymértékben hasonló eljárásrend kialakítása mellett. S t, az ún. B-szolgáltatásokra is kialakított egy sajátos eljárásrendet (az ún. egyszer sített eljárásrendet). A törvényi szabályokat végrehajtási rendeletek egészítették ki. A közbeszerzésekkel kapcsolatos hazai intézményrendszer már az els közbeszerzési törvényben kialakításra került. Felállításra került egy önálló, kizárólag az Országgy lésnek alárendelt szervezet, az ún. Közbeszerzések Tanácsa a hazai közbeszerzési politika alakítása és végrehajtása feladatával. A közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslati eljárás lefolytatására is ennek a szervezetnek a keretén belül m köd szervezet, a Közbeszerzési Dönt bizottság lett kijelölve. A Dönt bizottság döntésével szemben pedig a bírósághoz lehetett fordulni, a bíróságtól lehetett kérni a Dönt bizottság határozatának a felülvizsgálatát. Az 1995-ben kialakított intézményi keretek m ködnek ma is. A 2004/17/EK és a 2004/18/EK irányelv rendelkezéseinek hazai jogba történ átültetése a közbeszerzésekr l szóló 2003. évi CXXIX. törvény módosításáról szóló 2005. évi CLXXII. törvénnyel történt meg, és a módosítások 2006. január 15-én léptek hatályba. A jogorvoslati irányelveket módosító 2007/66/EK irányelv rendelkezéseit pedig a közbeszerzésekr l szóló 2003. évi CXXIX. törvény módosításáról szóló 2008. évi CVIII. törvény ültette át a hazai jogba. A magyar közbeszerzési szabályozás jelenleg átfogó felülvizsgálat tárgyát képezi, új közbeszerzési törvény kidolgozása van folyamatban.81 A közösségi közbeszerzési szabályok magyarországi átültetése a közbeszerzésekr l szóló 2003. évi CXXIX. törvény módosításáról szóló 2005. évi CLXXII. törvénnyel történt meg, és a módosítások 2006. január 15-én léptek hatályba; a jogorvoslati irányelveket módosító 2007/66/EK irányelv rendelkezéseit pedig a közbeszerzésekr l szóló 2003. évi CXXIX. törvény módosításáról szóló 2008. évi CVIII. törvény ültette át a hazai jogba. Ismétl kérdések: 1. Milyen f bb célkit zések vezérelték a közösségi jogalkotót a közbeszerzésre vonatkozó irányelvek elfogadásakor? 2. Mely szervezetek min sülnek ajánlatkér nek a jelenleg hatályos közbeszerzési irányelvek (a 2004/17/EK irányelv és a 2004/18/EK irányelv) értelmében (figyelemmel az Európai Bíróság irányelvi rendelkezéseket értelmez ítéleteire is)? 3. Milyen beszerzésekre, szerz désekre terjed ki az irányelvek szerinti közbeszerzési eljárási kötelezettség? Mely beszerzések, szerz dések élveznek kivételt az irányelvek alól? 4. Milyen esetben élveznek kivételt az ún. védelmi (katonai) és biztonsági beszerzések a közbeszerzési irányelvek hatálya alól? 5. Milyen uniós szabályok vonatkoznak a közbeszerzési eljárással kapcsolatos információk meghirdetésére? 6. Milyen eljárásfajtákat alkalmazhatnak a szerz dések odaítélése során az ajánlatkér k? 7. Milyen bírálati szempontokat alkalmazhatnak a közbeszerzési eljárásban az ajánlatkér k? 8. Milyen szabályok szerint lehet - amennyiben lehet - a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerz déseket módosítani? 9. Milyen elvárásokat fogalmaznak meg - a 2007/99/EK irányelvvel módosított - jogorvoslati irányelvek (89/665/EGK és 92/13/EK irányelv) a tagállamok által kialakított jogorvoslati fórumokkal, jogorvoslati eszközökkel szemben? 10. Milyen változások várhatóak a közeljöv ben az Unió közbeszerzési politikája területén?

81

T/3502. számú törvényjavaslat a közbeszerzésekr l - az Országgy lés 2011. július 11-én fogadta el az új közbeszerzési törvényt, kihirdetése a kézirat lezárásáig nem történt meg.

396


10/17/2011 12:35:00 PM

Hasznos linkek: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/index_en.htm http://simap.europa.eu/ http://www.publicprocurementnetwork.org/ http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/business-environment/public-procurement/ index_en.htm http://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gproc_e.htm http://ted.europa.eu/TED http://www.planpublicprocurement.org/main/ http://ec.europa.eu/environment/gpp/index_en.htm http://ec.europa.eu/information_society/tl/research/priv_invest/pcp/index_en.htm www.peppol.eu http://www.sigmaweb.org

:34:47 PM

Recommend Documents