326 Jelentés a Magyar Köztársaság 1995. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről 2. sz. füzet
TARTALOMJEGYZÉK 1. A Magyar Köztársaság 1995. évi költségvetéséről szóló — pótköltségvetéssel módosított — 1994. évi CIV. törvény végrehajtása 1.1. A zárszámadási törvényjavaslat normaszövegéhez kapcsolódó megállapítások 1.2. A törvényjavaslat számszaki mellékleteinek szerkezete, teljessége és valódisága 2. Az államháztartás egyes alrendszereinek gazdálkodása, működésének értékelése 2.1. A központi költségvetés 2.2. Az elkülönített állami pénzalapok gazdálkodása 2.3. A helyi önkormányzatok 2.4. A társadalombiztosítás és a központi költségvetés kapcsolata 3. Az államháztartás alrendszereinek vagyonnal való gazdálkodása 4. Társadalmi önszerveződések, alapítványok támogatása 4.1. A társadalmi szervezetek támogatása 4.2. Az alapítványok támogatása 4.3. Az egyházak támogatása
1. A Magyar Köztársaság 1995. évi költségvetéséről szóló — pótköltségvetéssel módosított — 1994. évi CIV. törvény végrehajtása
1.1. A zárszámadási törvényjavaslat normaszövegéhez kapcsolódó megállapítások 1.1.1. A törvényjavaslat módosítását igénylő észrevételek A helyi önkormányzatok normatív hozzájárulásának elszámolása A zárszámadási törvényjavaslat 7. § (3) bekezdése rögzíti a helyi önkormányzatok ténylegesen teljesített feladatmutatói alapján az elszámolásokat. Az (5) bekezdés szolgál az elszámolásokat felülvizsgáló számvevőszéki ellenőrzés megállapításainak realizálására. Az ÁSZ-ellenőrzés értelemszerűen nem a (3) bekezdésben közölt összegekből, hanem azokon felül állapított meg visszafizetési kötelezettséget, illetve költségvetést terhelő igényt. A normaszöveg pontosítására javaslatot teszünk: "A (3) bekezdés a) pontjában meghatározott visszafizetési kötelezettségen felül 134,5 M Ft-ot, a b) pontban meghatározott központi költségvetést terhelő kiegészítésen felül 54,6 M Ft-ot - figyelemmel az Állami Számvevőszéknek az Áht. 121. §-ának (3) bekezdése szerinti vizsgálatára - a pénzügyminiszter és a belügyminiszter külön rendelete önkormányzatok szerint részletezi." Jogtalanul igénybe vett helyi önkormányzati támogatások A zárszámadási törvényjavaslat 7. § (6) bekezdése a helyi önkormányzatok által jogtalanul igénybe vett cél, címzett és központosított támogatások visszafizetési kötelezettségéről rendelkezik. Az ÁSZ által végzett vizsgálatok alapján a törvényjavaslat normaszövegébe illesztendő összegek a következők: ˇ 178,7 M Ft jogtalanul igénybe vett cél- és címzett, ˇ 26,1 M Ft jogtalanul igénybe vett központosított támogatás. Ezeken kívül a címzett és céltámogatás rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvény 14. §-a alapján az ÁSZ 1995. évet érintően 194,4 M Ft, 1994. évet érintően 2 000,9 M Ft lemondási kötelezettség elmaradását tárta fel. A helyszíni vizsgálat megállapította, hogy ezekre a támogatásokra a jogosultságukat az önkormányzatok elveszítették, de a képviselő testületek nem mondták le a támogatás összegét. A belföldi jövedelemtulajdonosokkal szemben fennálló államadósságról A törvényjavaslat az Állami Fejlesztési Intézet Rt. által kezelt, az államháztartási körön kívüli adósokkal szemben nyilvántartott követelésállomány csökkenésével is foglalkozik. A 12. § (3) bekezdés a) pontjában szereplő összegek nem egyeznek a 2. sz. melléklet megfelelő soraival. Az eltérés 59, illetve 52,3 M Ft: ˇ állami kölcsön törlesztéséből a bevétel a normaszöveg szerint 1 735,7 M Ft, a 2. sz. melléklet szerint 1 794,7 M Ft; ˇ fix járadék fizetéséből a bevétel a normaszöveg szerint 8 530,9 M Ft, a 2. sz. melléklet szerint 8 583,2 M Ft.
Az állam által vállalt egyedi kezességek A törvényjavaslat 20. §-a a Kormány 36 366 M Ft összegű egyedi kezességvállalásához kéri az Országgyűlés jóváhagyását, kiemelve az agrárgazdasági célokra kalkulált összeget. A dokumentumok alapján megállapítható, hogy a Kormány túllépte az egyedi garanciák 29,2 Mrd Ft-ban maximált keretösszegét és 40 121 M Ft-ra vállalt kezességet. Adósságtörlesztés A 3. § a központi költségvetés bel- és külföldi adósságállományának törlesztéseit sorolja fel. A törlesztések együttes összege nem pontosan egyezik a XXXII. "A költségvetés törlesztései" c. fejezet összesen sorával. (Az eltérés 0,1 M Ft valószínűleg kerekítésből származik.) 1.1.2. Törvényi kötelezettségek teljesítésének elmulasztása Az Áht., az 1995. évi költségvetési törvény, valamint egyéb más törvények számos, a költségvetési előirányzattal kapcsolatos beszámolási kötelezettséget írnak elő. Ezek törvénybe iktatásával hagyja jóvá, veszi tudomásul az Országgyűlés a Kormány intézkedéseit. A következő feladatok, a végrehajtás legitimálását jelentő szakaszok hiányoznak a törvényjavaslatból: Beszámolási kötelezettségek teljesítésének elmulasztása A Kormány a zárszámadással egyidejűleg nem nyújtotta be beszámolóját az Országgyűlésnek az ÁPV Rt. tevékenységéről és a társadalombiztosítás költségvetésének végrehajtásáról. Ezzel megsértette az 1995. évi XXXIX. tv. 25.§ (2) bekezdésének előírásait. Ellenjegyeztetés elmulasztása A Pénzügyminisztérium és a Magyar Nemzeti Bank az 1995. márciusában kialakult finanszírozási gondok miatt megállapodott, hogy a jegybank a belföldi kereskedelmi bankoktól egyéves futamidejű devizahitelt vesz fel legfeljebb 43 Mrd Ft-nak megfelelő devizaösszegben. A hitelek felvétele 1995. március 17-én és 20án történt. A szerződéseket az MNB a hitelek felvétele után kezdte megkötni. A PM a Magyar Állam nevében felvett devizahitelek szerződéseinek eredeti példányait, azok ellenjegyzése céljából 1995. október 31-én küldte meg az Állami Számvevőszék részére. Az ÁSZ elnöke az utólagosan megkötött szerződés ellenjegyzését megtagadta. Az Oroszországgal szemben fennálló követelés-állományról történő elszámolás Az 1994. évi XIII. törvény 3. §-a - amely az egyes nemzetközi tartozások ellentételeként beérkező szállítások pénzügyi elszámolásáról rendelkezett kötelezte a Kormányt, hogy a törvényben foglaltak végrehajtásáról a költségvetési zárszámadás keretében részletesen számoljon be az Országgyűlésnek. A Kormány ennek a kötelezettségének nem tett eleget. Az Oroszországgal szemben fennálló követelés-állomány fejében 1995-ben beérkezett haditechnikai eszközök
elszámolására nem került sor a kormányhitelek bevételei között. Tájékoztatás az elkülönített állami pénzalapok beszámolóját minősítő könyvvizsgálatok eredményéről Az Áht. 57. § 2. bek. a) pontja szerint a könyvvizsgálatok eredményéről a Kormány a zárszámadás keretében tájékoztatja az Országgyűlést. A pénzügyi kormányzat nem teljesítette ezt a kötelezettséget. Az Áht. 116. § 1. bek. (b) pontja szerint az alapok költségvetési mérlegét zárszámadáskor az Országgyűlésnek kell jóváhagynia. A törvényjavaslat 7. számú melléklete – "az elkülönített állami pénzalapok 1995. évi kiadási/bevételi előirányzatainak teljesítése" címet viseli – nem azonos az alapok mérlegével. Az előterjesztés 492. oldalán található "Az elkülönített állami pénzalapok összevont mérlege" c. táblázat, amelynek szöveg- és adattartalma megfelel a mérleg kritériumának. Ennek a törvényi jóváhagyása 1995-re különösen indokolt, mert a 29 alapból 1996. január 1-től 24-nek az alapszerű működése megszűnt. Egyedi befizetési kötelezettségek végrehajtásáról való elszámolás A pótköltségvetésről rendelkező 1995. évi LXXII. törvény 27. § d.) pontjában az Országgyűlés felhatalmazta a Kormányt, hogy "a Kisvállalkozói Garancia Alapnál vizsgálja felül a garanciavállalási kötelezettségeket, és a megállapított kötelezettségekkel nem terhelt pénzeszközöket vonja be a központi költségvetés bevételeibe." A felülvizsgálat elvégzéséről a törvényjavaslat nem tartalmaz információt. (Az alap jelentős összegű befizetést teljesíthetett volna, ha a Kormány él a törvényi felhatalmazással.) A külföldi követelésekkel való elszámolás Az Áht. 108/A. § (6) bekezdése értelmében "a külföldi követelésekkel való gazdálkodásról az Országgyűlést a zárszámadás keretében évente kell tájékoztatni. Ennek során be kell mutatni a külföldi követelések alakulását országonként, követeléstípusonként, lejárat szerint, ezeken belül külön a lejárt és a kétessé vált állományt." A zárszámadási javaslatban a Kormány nem mutatja be a külföldi követelésekkel összefüggő tevékenységét, és a normaszövegből is hiányzik a tudomásul vétel szándéka. Az APEH és a VPOP kapcsolata a bankkonszolidációval Az 1995. évi költségvetési törvény 93. §-a lehetővé tette az APEH és a VPOP részére, hogy a bankkonszolidációban részt vevő pénzintézeteknél minősített hitellel rendelkező adós kérelmére, az 1993. december 31-ig keletkezett adó-, vám-, vámkezelési díj- és kamattartozása fejében tulajdonrészt (üzletrészt, részvényt) fogadjon el. A zárszámadás nem tartalmaz elszámolást arról, hogy e törvényi felhatalmazásokkal 1995. év során éltek-e, s ha igen, annak az adott évben milyen költségvetési kihatása volt. Arról is el kellett volna számolni, hogy az APEH és a VPOP milyen nagyságú tartozás fejében fogadott el tulajdonrészt, illetve a
pénzügyminiszter milyen összegű tartozás elengedéséhez járult hozzá. A Magyar Export–Import Bank Rt. és a Magyar Exporthitel Biztosító Rt. elszámolása A pótköltségvetés miatt módosított költségvetési törvény 37. §-a szerint ˇ a Magyar Export–Import Bank Rt. által felvehető hitelek és kibocsátott kötvények együttes állományának felső határa 1995. december 31–én 30 000 M Ft; ˇ a Magyar Export–Import Bank Rt. által a központi költségvetés terhére vállalható garanciaügyletek állományának felső határa 1995. december 31– én 16 500 M Ft; ˇ a Magyar Exporthitel Biztosító Rt. által vállalható politikai kockázatok elleni biztosítási kötelezettség összegének felső határa 1995. december 31– én 80 000 M Ft lehet. A zárszámadási törvényjavaslat nem tartalmaz elszámolást a fenti kritériumok teljesüléséről, a keretek kihasználtságáról. Elszámolás a céltartalékokról A zárszámadási törvényjavaslat részletesen bemutatja az általános tartalék 19 Mrd Ft-os előirányzatának teljesítését, hiányzik viszont az elszámolás a 28 Mrd Ft céltartalék felhasználásáról. Mivel a céltartalék előirányzatai között a bérpolitikai keret, a létszámleépítés többletkiadásai automatikusan teljesülő előirányzatok voltak, így indokolt lett volna bemutatni, hogy az előirányzathoz viszonyítva hogyan alakult a teljesítés. Az előirányzat nagyságrendje, a feladatok jellege is megkívánta volna a jogcím szerinti tételes elszámolást. 1.1.3. Törvényszegések Szabálytalan letéti kezelések Az Áht. 12. § (1) bek. szerint az államháztartás alrendszereinek minden bevétele és kiadása költségvetésük részét képezi. Letéti számla csak a kezelő tevékenységi körén kívül eső, átmenetileg vagy megbízásból kezelt pénzforgalom lebonyolítására szolgál. Az Egyéb pénzügyi lebonyolítások letéti számláról jogellenesen ide helyezett összegek kifizetésére került sor. Az 1992. évi költségvetésben teljesítésként elszámolt 5,7 Mrd Ft-os MÁV-támogatás még fel nem használt (1,2 Mrd Ft-os) maradványát kiutalták a MÁV részére. A maradvány letéti kezelése, 1995. évi kiutalása egyaránt szabálytalan pénzügyi művelet volt, az 1995-ben teljesített összeg a költségvetés kiadási oldalán nem jelenik meg. (Az ilyen "elszámolási fogások" miatt utólag szinte lehetetlen megállapítani, hogy egyes krízis helyzetben lévő térségek, vállalatok az évek során mennyi állami támogatást kaptak.) Az ÁSZ az 1994. évi költségvetés végrehajtásának helyszíni ellenőrzése során megállapította, hogy egyes - a költségvetést bevételként megillető - pénzösszegek letéti számlákon maradtak, és ezzel kikerültek az Országgyűlés döntési köréből. Ezek között szerepelt a MÁV Rt támogatása. Az ÁSZ javasolta
a MÁV költségvetésen kívüli támogatásánál megmaradt összeg befizetését a költségvetésbe, ami azonban nem történt meg. A Magyar Nemzeti Bank adóelőlegének visszautalása 1995. december 29-én a PM helyettes államtitkárának levele alapján, a törvényi előírásokkal ellentétesen az adóhatóság 27,2 Mrd Ft-ot visszautalt az MNB-nek. A Magyar Nemzeti Bankról szóló 1991. évi LX. törvény 78. § (1) és (2) bekezdései szerint az MNB éves mérleg szerinti eredményének - a közgyűlés által meghatározott célokra történt visszatartás után - fennmaradó részét a központi költségvetésbe önadózás formájában befizeti. E fizetési kötelezettségnek a (3) bekezdés alapján az MNB negyedévenként (a tárgynegyedév utolsó hónapjának 25. napjáig) előlegfizetéssel tesz eleget. A visszautalásra a tényleges nyereség összegének megfelelően a tárgynegyedévet követő hónapban, azaz 1996. januárjában nyílt volna lehetőség. A szabálytalanul visszautalt összeggel a költségvetés 1995. évi zárszámadási mérlegében 27,2 Mrd Ft-tal kevesebb a bevétel. A hiány ennek következtében 27,2 Mrd Ft-tal növekedett. Központi költségvetési szervek törvénytelen befektetései Az 1995. évi költségvetési törvény 79. §-a az Áht. módosításával 1995. január 1-től megtiltja a központi költségvetési szerveknek az államilag garantált értékpapírok elsődleges forgalomban való vásárlását is. Az összesített pénzügyi beszámolókban a forgóeszközök között kimutatott értékpapírok állománya 1995. év végén 1 946,3 M Ft. A záróállománnyal rendelkező 25 intézmény megsértette az Áht. előírását. (Az intézmények felsorolását, a záróállomány összegét az 1. sz. melléklet tartalmazza.) Az egyedi kezességekre vonatkozó keretösszeg túllépése A módosított költségvetési törvény 36. § (2) bekezdése a költségvetés kiadási főösszegének 1,5%-ában – azaz 29,2 Mrd Ft-ban – jelölte meg a Kormány által elvállalható állami garanciák összegét. A benyújtott törvényjavaslat 36,4 Mrd Ft-os összeggel számol el. Jelentésünk 2.1.1. pontja szerint a költségvetési évben 40,1 Mrd Ft állami garanciavállalás történt. Az elkülönített állami pénzalapok hitelezése Az 1994. évi XXIX. törvény 1. §-a 1994. december 31-ig oldotta fel az Áht-ban megfogalmazott és az alapokra érvényes hitelezési tilalmat. Ennek alapján a Hírközlési Alap a koncessziós bevételből 1994-ben közel 9 Mrd Ft-ot hitelezett 5 elkülönített állami pénzalapnak. A Hírközlési Alap 1996. januárjában megszűnt, a törlesztés 3 évéből egy év - 1995 - telt el. A Kormány garanciavállalása mellett nyújtott hitelből fennálló tartozás további rendezésének módját jogszabály nem rögzítette. A PM közigazgatási államtitkára a KHVM helyettes államtitkárához írt 1996. március 25-i levele szerint "... az alapszerű finanszírozása megszűnésével a kölcsöntörlesztés és kamatfizetés értelmét veszti, ugyanis a központi költségvetésben tényleges forrástöbblet nem keletkezik."
A hitelnyújtást olyan feladatokra engedélyezték, amelyeknél az államháztartáson kívüli szférából a visszafizetési kötelezettséget elő kellett írni. Ezeket a követeléseket nyilván kell tartani, hogy beszedésük a lejáratkor meg is történjen. A hitel "eltörlésével" nem lehet törölni ezeket a kötelezettségeket, hanem a jogutód fejezeti kezelésbe került, megszűnt elkülönített állami pénzalap - számára elő kell írni a befizetési kötelezettséget. Emiatt a hitelszerződések megszüntetése kiegészítéseként rendelkezni kell a központi költségvetést megillető bevételek előírásáról, elszámolási módjáról. Ez utóbbiról eddig nem történt intézkedés. (1995. december 31-ig kamatok nélkül 6 Mrd Ft hiteltartozás áll fenn.) A helyi önkormányzatok befizetése A központi költségvetés mérlegében a helyi önkormányzatok befizetése jogcímen kimutatott 975 M Ft bevétel a központi költségvetésbe ténylegesen visszafizetett 1 735,7 M Ft és az önkormányzatoknak pótlólagosan kiutalt 760,7 M Ft egyenlege. A bruttó elszámolás elvét sértő gyakorlat a költségvetési törvény 18. § (4) bekezdése szerinti előírásnak sem felel meg. A helyi önkormányzatok 1994. évi normatív állami hozzájárulásának elszámolása alapján az önkormányzatokat terhelő, a tervezettet meghaladó viszatérítéseket (tervezett 200 M Ft volt), illetve a pótlólagos hozzájárulásokat az általános tartalék javára, terhére kellett volna elszámolni. A társadalombiztosítás költségvetésének végrehajtása Az államháztartás társadalombiztosítási alrendszerére vonatkozóan az Áht. 86. § (1) bekezdése szerint: "A társadalombiztosítás gazdálkodásának előirányzatait,... ...a költségvetési törvénnyel egyidejűleg jóváhagyásra az Országgyűlés elé kell terjeszteni. A teljesítésről a zárszámadás keretében kell beszámolni." Az ÁSZ a társadalombiztosítás 1995. évi gazdálkodásának teljesítéséről szóló zárszámadási törvényjavaslatot nem kapta meg. Az idézett törvényi előírás nincs összhangban a TBönkormányzatok igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvény 23. § (6) bekezdésével, ami szerint a Kormány a TBalapok zárszámadási törvényjavaslatát legkésőbb augusztus 31ig nyújtja be az Országgyűlésnek. Ha a Kormány kihasználja e lehetőségét (bár az önkormányzatok beszámolóit a törvényes határidőre, június 30-ra megkapta), az ÁSZ-nak nem marad meg a törvényben biztosított hatvan napja az ellenőrzésre. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjairól szóló 1992. évi LXXXIV. törvény 11. §-a előírja, hogy pótköltségvetési törvényjavaslatot kell készíteni, ha az érintett alap várható egyenlege éves szinten 5 000 millió forinttal kedvezőtlenebb, mint az előirányzat. Közvetlenül a nullszaldós költségvetés elfogadása után – 1995 első félévének végére – a társadalombiztosítási alapok hiánya elérte az év végére kialakult hiány felét. Az Egészségbiztosítási Alap 22,3 Mrd Ft-os, a Nyugdíjbiztosítási Alap 18,2 Mrd Ft-os hiánnyal zárta az 1995-ös esztendőt. Ennek ellenére a társadalombiztosítási önkormányzatok nem készítették el az alapok pótköltségvetését.
Társadalmi önszerveződések támogatása 1995-ben a központi költségvetési intézmények 28,2 Mrd Ft-tal támogatták a társadalmi önszerveződéseket. Ezen belül közel 13 Mrd Ft volt az alapítványi támogatás. A pénzügyi beszámolókból megállapítható, hogy egyes intézmények túllépték módosított előirányzataikat, és előirányzat nélkül támogatták a társadalmi önszerveződéseket. (Az érintett intézmények felsorolását a 2. sz. melléklet tartalmazza.)
1.2. A törvényjavaslat számszaki mellékleteinek szerkezete, teljessége és valódisága A zárszámadási törvényjavaslat 1. §-ában a központi költségvetés főösszegeit, 2. §ában a főösszegeken belül a fejezetek, költségvetési címek előirányzatait, 11. §ában a 10. sz. mellékletet – a központi költségvetés mérlegét – hagyja jóvá az Országgyűlés. Az 1. és 2. sz. mellékletekben szereplő adatok megegyeznek a költségvetés összevont mérlegét tartalmazó 10. sz. mellékletben szereplő adatokkal. Ez a számszaki egyezőség azonban – a helyszíni vizsgálatok és az előterjesztéshez benyújtott dokumentumok vizsgálata alapján – nem jelenti egyúttal azok tartalmi helyességét, valódiságát is. A zárszámadási törvényjavaslatokat évek óta ismétlődő hiányosságok tudomásul vételével hagyja jóvá az Országgyűlés. Az alábbiakban összefoglaljuk azokat a szerkezetbeli és számszaki hiányosságokat, amelyek az 1995. évi zárszámadásra is jellemzőek. ˇ A törvényjavaslat számszaki mellékletei nem határolják el áttekinthető, értékelhető módon a folyó bevételeket és kiadásokat az egyszeriektől, bár az államháztartásról szóló törvény 16. § (1) bekezdése előírja, hogy "A tervezés és beszámolás során külön kell választani az államháztartás rendes bevételeit és kiadásait a rendkívüli bevételektől és kiadásoktól." Az 1995. évi költségvetési törvény 8. §-a címenként és alcímenként felsorolja a rendkívüli kiadásokat és bevételeket. Ezek számos kiadási és bevételi előirányzatot rendkívülinek minősítenek. Az előterjesztésben ugyanakkor a mérleg kiadási oldalán e tételeknek csak egy kis része (VII. MEH fejezet 30. címen, valamint a XVIII. MKM fejezet 18. címen található teljesítési összeg) jelenik meg rendkívüli kiadásként. A mérleg másik oldalán egyáltalán nem szerepel rendkívüli bevétel, bár pl. a törvényjavaslat 5. § c.) pontja 12 Mrd Ft konszolidációs kötvény beváltása miatti visszafizetésre a rendkívüli privatizációs bevételi számlát jelöli meg. A törvény normaszövegében kiemelt rendes és rendkívüli kiadások és bevételek nem egyeznek meg a kiadásokat és bevételeket mérlegszerűen bemutató 10. sz. melléklet, valamint az 1. és 2. sz. melléklet adataival. (Az 1996. évi költségvetés számszaki mellékleteiben jelent meg először többé-kevésbé következetesen az Áht.-ból idézett megkülönböztetés.) ˇ A központi költségvetési szervek és a helyi önkormányzatok összesített pénzügyi beszámolóinak adatai nem pontosan egyeznek meg a zárszámadás
számszaki mellékleteiben szereplő adatokkal. A hibák múlt évi okait az ellenőrzésre rendelkezésre álló idő alatt lehetetlen feltárni. Korábbi tapasztalataink szerint a kisebb-nagyobb eltéréseket az alábbiak okozzák: ˇ a zárszámadás számszaki mellékleteinek egyes adatai nemcsak a hivatalos, a költségvetési szervezetek vezetői által aláírásukkal hitelesített pénzügyi beszámolók adataiból származnak, hanem egyéb adatgyűjtésből; ˇ az elszámolási rend nem zártkörű, nincs kötelezettség az adatütköztetések teljes körű végrehajtására, a hibák javításának átvezetésére; a pénzügyi beszámolók adatait a fejezetek, a PM egyéb számszaki összefüggések miatt javítja, a korrekciók hitelességének számviteli alátámasztása nélkül; ˇ beszámolás rendszere rendkívül bonyolult, mindemellett egyes, az azonos értelmezést biztosító előírások szabályozatlanok (milyen típusú pénzmozgás számolható el teljesítésként, mikor kell átadottátvett pénzeszközként, illetve támogatás leadásként elszámolni a tranzakciókat stb.). ˇ Az államháztartás alrendszerein belül és az alrendszerek között átvett és átadott pénzeszközök kimutatott összegei nem egyeznek egymással. Az eltérés oka csak akkor lenne felderíthető, ha valamennyi érintett szervezet pénzügyi beszámolóját könyvvizsgálat ellenőrizné aminek alapján a korrekciók végrehajthatók lennének. ˇ Több elkülönített állami pénzalapnál az évek között átvihető pénzeszközöket tartalmazó záró- és nyitó állományok nem egyeznek meg. (Ezt a problémát 1990. óta valamennyi zárszámadási jelentésünkben jeleztük.) Általában kisebb összeget mutatnak ki nyitó állományként a tényleges maradványnál – ami akár milliárdos tétel is lehet –, így a következő gazdálkodási év támogatási igénye sem tekinthető megalapozottnak. ˇ A költségvetési szerveknél a pénzmaradványok felülvizsgálatáról a fejezetenkénti elszámolás, a pénzmaradványokat terhelő elvonások miatti befizetési kötelezettség jogcím szerinti részletezése, a befizetések teljesítésének elszámolása minden évben hiányzik a zárszámadásból. A PM ugyan külön információt kér be erre vonatkozóan a fejezetektől, de a zárszámadás keretében erről nem számol be az Országgyűlésnek. (A XVII. PM fejezet 30. cím 1. Központi költségvetési szervek befizetései alcímén egy összegben jelenik meg az összes befizetési kötelezettség teljesítése. 1995-ben ez az összeg 10,8 Mrd Ft volt.) ˇ A kormányzati beruházások költségvetési mérlegben szereplő teljesítési adatai nem a felhasznált, hanem az Állami Fejlesztési Intézetnek kiutalt támogatást mutatják. A beruházások támogatásának teljesítményarányos finanszírozási követelményét (Áht. 102. § (2) bek.) sértő pénzellátás miatt keletkezett 2,4 Mrd Ftos maradványt a zárszámadás 1995-ben is felhasználásként kezeli. (Ez a hiányosság a Kincstár működésének köszönhetően 1996-tól remélhetőleg megszűnik.) ˇ A helyi önkormányzatok cél- és címzett támogatásainak az aktuális előirányzattal megegyező összegű kifizetése az ÁFI-nak minden évben maradványt jelent. Az 1995-ben 10,3 Mrd Ft-os összeggel magasabbnak kimutatott felhasználás csorbítja a valódiság követelményét. (A cél- és címzett támogatásokra vonatkozó törvény
azonban erre felhatalmazást ad.)
2. Az államháztartás egyes alrendszereinek gazdálkodása, működésének értékelése
2.1. A központi költségvetés A központi költségvetési alrendszer két fő elemből áll. Az egyik elemet a kormányzat közvetlen bevételei és kiadásai alkotják. Az ezekkel kapcsolatos, a zárszámadási dokumentummal összefüggő megállapításokat, kiegészítéseket jelentésünk 2.1.1. – 2.1.4. pontjai tartalmazzák. Az alrendszer másik elemét a központi költségvetési szervek alkotják. Ezek pénzügyi adatainak ellenőrzéséről a jelentés a 2.1.5. pontban ad számot. 2.1.1. Kezességvállalások alakulása Az elmúlt időszakban az állami kezességvállalások az érdeklődés középpontjába kerültek. A vállalt garanciák nyomon követése, naprakész ismerete azért fontos, mert a nem megalapozott kötelezettségvállalások a következő évek számára visszavonhatatlan terhet jelentenek. Az Áht. 124. § (2) bekezdés e) pontja alapján a Kormány a közelmúltban elkészítette az állam által vállalt kezesség előkészítésének és beváltásának eljárási rendjéről szóló rendelet tervezetét. A rendelet – még nem lépett hatályba – olyan elemeket is tartalmaz, hogy a garanciából előnyt élvező fél csak valóban indokoltan igényelje a költségvetés helytállását. 2.1.1.1. A kezességvállalásból eredő kötelezettségek keretei A kezességek bemutatási kötelezettségét az Áht. 42. § (3) bekezdése írja elő: "A Kormány ... kezességvállalásairól, valamint az adott évben a kezesi felelősség alapján esedékessé váló fizetési kötelezettség teljesítéséről pedig a zárszámadás keretében tételesen köteles beszámolni az Országgyűlésnek." A zárszámadási törvényjavaslat tételesen bemutatja a költségvetési évben határozati szinten vállalt összes kezességet. 1995-ben a vállalható kezességek összegét több törvényhely szabályozta: ˇ Az 1995. évi költségvetésről rendelkező 1994. évi CIV. törvény 36. § (2) bekezdése az 1995. évi állami garanciavállalásokat a központi költségvetés kiadási főösszegének 2,5%-ában maximálja. ˇ Az idézett paragrafus (3) bekezdése a fentieken túl lehetővé teszi az alapvető energiahordozók importjához, illetve azok biztonsági készletezéséhez szükséges állami garanciák megadását. ˇ A költségvetési törvény 38. §-a korlátozás nélkül engedélyez állami garanciákat a nemzetközi pénzügyi szervezeteknek. ˇ Az 1995. évi pótköltségvetésről rendelkező 1995. évi LXXII. törvény módosította
a eredeti költségvetési törvényben elrendelt kezességvállalási értékhatárt. A 12. § (1) bekezdése az 1995-ben elvállalható kezességek új összegét a kiadási főösszeg 1,5%-ban határozta meg. Az alábbi táblázat bemutatja a vállalható kezességek évenkénti összegét. 1. táblázat Az állami garanciák lehetséges összegének változása az évek során Törvényhely Kiadási Elvállalható kezesség főösszeg milliárd Ft % milliárd Ft 1993. évi költségvetési törv. 1 275,8 3,0 38,3 (1992. évi LXXX. tv.) 1993. évi pótköltségvetési törv. 1 283,4 3,0 38,5 (1993. évi LXXII tv.) 1994. évi költségvetési törv. 1 637,7 3,0 49,1 (1993. évi CXI. tv.) 1994. évi pótköltségvetési törv. 1 648,3 3,0 49,4 (1994. évi LXV. tv.) 1995. évi költségvetési törv. 1 914,1 2,5 47,8 (1994. évi CIV. tv.) 1995. évi pótköltségvetési törv. 1 945,3 1,5 29,2 (1995. évi LXXII. tv.) 1995-ben a központi költségvetés terhére vállalható egyedi garanciák százalékos mértéke a korábbiak felére csökkent. Ez részben a MEHIB és az EXIM Bank működésének következménye. (A két intézmény a tevékenységi körükbe tartozó kezesség megadásával csökkentette az állami garanciákat.) 2.1.1.2. A kezességre vonatkozó 1995. évi előírás betartása Az egyedi garanciákra előírt törvényes keretösszeg 1995-ben 29,17 Mrd Ft volt. A kormányhatározatok és egy kormányrendelet alapján több mint 40 Mrd Ft az 1995. évben vállalt garanciák összege.A zárszámadási törvényjavaslatban a felhatalmazást meghaladó összegű, de a határozatokban eredetileg szereplő összegektől eltérően csak 36 Mrd Ft garanciavállalás szerepel. Egyes esetekben a Kormány határozataiban szerepelő összegek nem jelentenek biztos kiindulópontot a garanciavállalás nyilvántartásba vételére. A 2250/1995. Korm.hat. az M5 autópálya koncessziójával összefüggésben 9 000 M Ft-ért vállal kezességet 1993. május 19-i áron. Ennek öszege 1995-ben jóval magasabb, a határozat meghozatalakor és az 1995-ös keretösszeg kitöltésekor mégis a korábbi alacsonyabb értékkel számoltak.
A 2197/1995. Korm.hat. alapján a MÁV Rt. 26 M CHF (2 800 M Ft) hitelt vehet fel vasúti kocsik felújítására. A határozat szövegében a Kormány "tudomásul veszi" a hitelfelvételt, kezességet azonban nem fogalmaz meg. (A keretösszeg feltöltésekor a Kormány feltehető szándékának megfelelően kezességként vettük figyelembe a hitelt.) A táblázat az egyedi garanciavállalás törvényi keretösszege alá tartozó kezességvállalásokat mutatja be időrendben. 2. táblázat Az 1995. évi garanciavállalások folyamatának bemutatása Korm. hat. száma
A kezesség célja
Dátuma Garancia Keret összege kihasználtsága M Ft M Ft
2020/1995.
A közoktatás 1995. évi tankönyvellátása
II. 2.
2 600
2 600
költségv.-i keret: 48 Mrd Ft
2045/1995.
A Formula-1 Magyar Nagydíj1995. évi megrendezése
III. 1.
150
2 600
2173/1995.(VI. 13.) Korm.hat. hatályon kívül helyezte
2046/1995.
A Magyar Alkotómű-vészek Közalapítvány vagyonpótlása
III. 1.
100
2 600
2239/1995.(VIII.24.) Korm.hat hatályon kívül helyezte
2067/1995.
Egyes kiemelt fővárosi beruházások
III. 6.
8 456
11 056
szerződés 8 926 M Ftról szól
2197/1995.
A MÁV Rt vasúti kocsik felújítása
VII. 13.
2 800
13 856
pótköltségv. törvény VII. 14.
2204/1995.
Az Útalap a VII. 19. Kereskedel-mi Bank Rt-vel kötött hitelszerződésének garanciája
3 625
17 481
pótköltségv. hatályos VII. 22. keretösszege: 29 Mrd Ft
2244/1995.
A Pannonhalmi Főapátság felújítása
500
17 981
2250/1995.
Az M5 autópálya kon-cessziós szerződésével összefüggő Üzemelteté-si Hozzájárulási Megállapodáshoz kapcso-lódó kezesség
9 000
26 981
VIII. 24. VIII. 31.
Megjegyzés
1993. május 19-i áron számított összeg
2265/1995.
Az Ikarus Rt. rövid távú feljavítása
IX. 18.
3 000
29 981
1090/1995.
A Formula-1 Magyar Nagydíj megrendezése
IX. 25.
130
30 111
2342/1995.
A Németh László XI. 16. Közép-Európai Népi Akadémia hitelének garanciája
10
30 121
2344/1995.
A Nemzeti Kataszteri Program elindítása
XI. 16. 10 597
30 121
177/1995. Korm.rend.
Egyes agrárgazdasági célok 1996. évi támogatásáról
XII. 29. 10 000
40 121
téves garanciavállalás történt, nem számít a keretösszegbe*
ˇ A Nemzeti Kataszteri Program megvalósítására a 2344/1995. Korm. hat. alapján felvett 110 M DEM hitelhez – határozathozatali árfolyamon számítva 10 597 M Ft – nem szükséges állami kezesség, mivel azt az állam nevében eljáró MNB veszi fel kormányhitelként. A Kormány elé 1996-ban benyújtott újabb előterjesztés javaslata az állami garanciát hatályon kívül kívánja helyezni. 2.1.1.3. Az 1995-ben beváltott garanciák elszámolása A költségvetési törvényben kezességbeváltási előirányzatként három alcímen összesen 20 000 M Ft szerepelt. A törvényjavaslat szerint a tervezett előirányzaton belül teljesítésként 5 580,8 M Ft valósult meg. A valóságban ennél több volt az állam helytállása (mintegy 6,5 Mrd Ft). A zárszámadási javaslat 1. és 2. számú mellékletében - a bruttó elszámolás elvét megsértve - a megtérülésekkel csökkentett kiadásokat mutatja csak be a törvényjavaslat 1. sz. melléklet XVII. PM fejezet 24. címe. 2.1.2. Általános tartalék A zárszámadási törvényjavaslatban a Kormány a korábbi évekhez viszonyítva részletesebben számol el az általános tartalék felhasználásáról. A benyújtott dokumentumok szöveges és számszaki indokoló részében a határozatok alapján és fejezetenként történik meg az elszámolás. A helyszíni ellenőrzés megállapításai szerint a kedvező változások elismerése mellett is jelentkeznek problémák: ˇ a helyi önkormányzatok normatív állami hozzájárulásának elszámolása nem a költségvetési törvény 18. § (4) bekezdése alapján történt; ˇ az általános tartalék felhasználásáról szóló határozatokhoz mellékelendő adatlapok hiányosak vagy egyáltalán nincsenek; ˇ előfordult olyan eset, amikor a megítélt többletforrás szükségtelennek bizonyult; ˇ az év végére halasztott késői döntések következtében a megítélt összeg el sem jutott a címzettekhez.
2.1.3. Kormányzati beruházások Az 1995. évi költségvetési törvény 50 Mrd Ft-ot hagyott jóvá kormányzati beruházásokra. A pótköltségvetés az előirányzatot 49 Mrd Ft-ra csökkentette, amiből 48 Mrd Ft-ot használtak fel. A kiemelt jelentőségű kormányzati beruházásokról (felújításról) a 138/1993.(X.12.) kormányrendelet 9. § (2) bekezdés a) pontjában foglaltak szerinti részletezésben kell számot adni. Ez azt jelenti, hogy beruházásonként elkülönítve részletezni kell többek között a beruházás megvalósításának időtartamát, a beruházás költségét, a forrásokat, éves ütemezésben a ráfordításokat stb. ˇ A törvényjavaslat általános indokolásának mellékleteként (277. oldaltól 386. oldalig) szerepel egy részletező táblázat, ami azonban nem informatív és nem is felel meg az Áht. szerinti részletezésnek, mert ˇ nem különül el benne a kiemelt jelentőségű kormányzati beruházás, a beruházási célprogram, a kormányzati és az intézményi beruházás; ˇ a beruházások "nem azonosíthatók be", a fejezetre csak a megnevezésből lehet következtetni; ˇ nem derül ki belőle, hogy ki a források között esetenként megjelenő hitelek finanszírozója; ˇ a 100 oldalt meghaladó felsorolás információértékkel nem bír, nem segíti az eligazodást, ilyen formában áttekinthetetlen; ˇ az összegzett beruházási adatok (eredeti, módosított előirányzat, teljesítés) nem egyeznek meg sem a mérlegben, sem pedig a 276. oldalon "Kormányzati beruházások" mellékletében szereplő azonos tartalmú adatokkal. ˇ Az általános indokolás kormányzati beruházások szöveges részében (132. oldal) a teljesítés 0,6 M Ft-tal kisebb összegben szerepel, mint a mérlegben. 2.1.4. A belföldi államadósság alakulása A központi költségvetés bruttó belföldi adóssága 1995. december 31–én 4413,6 Mrd Ft, ami folyóáron több mint háromszorosa az 1990. évi állománynak. Az adósság költségvetésre gyakorolt hatását a nettó állomány alapján lehetne pontosabban értékelni. Ennek megbízható számbavételéhez a követeléseket minősíteni kellene a behajthatóság szempontjából. Ezt a minősítést a Kormány teljes körűen még nem végezte el. A mennyiségben és a szerkezetben bekövetkezett változást az alábbi grafikon szemlélteti. 1. ábra
A hiány finanszírozásában egyre nagyobb hangsúlyt kap a tőkepiac, ami a kötvények és kincstárjegyek adósságállományon belüli arányának növekedését eredményezte. Míg 1990-ben a kötvények, kincstárjegyek állománya a belföldi államadósságnak csak 3,8%-át tette ki, addig ez az arány 1995-re 37%-ra emelkedett. Ezen belül a kötvények aránya 3%-ról 27%-ra, a kincstárjegyek aránya 0,7%-ról 9%-ra növekedett. Az egyéb, tehát nem a hiány finanszírozására fordított kötvények állománya az 1990. évi 28,1 Mrd Ft-ról 1995-re 630,4 Mrd Ft-ra emelkedett. A növekedés okai között a legjelentősebb a hitel- és bankkonszolidációval kapcsolatos kötvénykibocsátás. A 385 Mrd Ft-os konszolidációs kötvénykibocsátás egy részére nem lett volna szükség, ha a hitel-, bank- és adóskonszolidációk előre megtervezett, jól előkészített rendszer keretében, egymásra épülve valósultak volna meg, szigorú ellenőrzés mellett. A nem kamatozó, ún. "nullás" hitelek állománya a forintleértékelések miatt közel négyszeresére, 2 023 Mrd Ft-ra emelkedett az elmúlt hat év alatt. A jegybanktörvény alapján 1995 már a második olyan év, amikor az előző év végi állomány öt százalékának megfelelő adósságot átalakítanak piaci kamatozású kötvénnyé. A központi költségvetés kamatozó hitelállománya 1991 óta évről évre csökkent. Ezt a tendenciát törte meg a hitelállomány 1995. évi 27 Mrd Ft-os növekedése (ami a hiányt finanszírozó hitelek állományának 12,2 Mrd Ft-os csökkenéséből és a nem
hiányt finanszírozó hitelek 39,2 Mrd Ft-os növekedéséből ered). Az állam 1995. december 31-én átvállalta a MÁV Rt. által 1992-95. években állami garanciával felvett likviditási hiteleket, 45,6 Mrd Ft-ot. (A MÁV Rt. részére hitelt nyújtó bankok: CIB, Postabank, OTP, MKB, MHB, Közép-Európai Bank, Kereskedelmi Bank, Ibusz Bank, BNP-KH-Dresdner Bank.) Jelenleg jogszabályok nem határozzák meg a kormányhitelek felvételének engedélyezési mechanizmusát, a nyilvántartási rendet, a beszámolási kötelezettséget. A XXXI. "A költségvetés belföldi adóssága" fejezet bevételeinél és kiadásainál pl. a Származékos világbanki hitelek felvétele, illetve folyósítása címeken egyaránt 330-330 M Ft-ot terveztek meg. (A bevétel a hitelfelvételt, a kiadás a továbbkölcsönzést jelenti.) A jogszabályban nem rögzített alapelv az, hogy csak akkor lehet továbbkölcsönözni a hitelt, ha a hitelfelvétel meg is történt. 1995-ben a fejezeti indokolás és teljesítési adatok szerint hitelfelvétel nem történt, ennek ellenére 151,3 M Ft-os kifizetést teljesítettek. Az íly módon történt elszámolás megnövelte a költségvetési hiány összegét. A szabályozás rendezetlensége, a hiányos indokolás miatt nem lehet megállapítani, hogy felhatalmazás nélküli kifizetés vagy az előző évben felvett, de még tovább nem kölcsönzött hitel áthúzódó teljesítése történt-e. 2.1.5. Központi költségvetési szervek 1995. december 31-én 618 önállóan és 709 részben önállóan gazdálkodó, együttesen 1 327 költségvetési szerv működött. A részükre nyújtott 424 Mrd Ft támogatás (a központi beruházások költségvetési fedezetét is figyelembe véve) a központi költségvetés támogatás kiadásainak közel negyedét (24,4 %) tette ki. A támogatáson felül az intézmények összesen 260 Mrd Ft saját bevételre tettek szert. Az államháztartási reformtól várt feladatstruktúra-felülvizsgálat eredményeiről 1995-re vonatkozóan sem számolhatunk be; semmiféle jelentős változás nem következett be, noha a kormányprogram ezt ígérte. Rendszeresen publikált ellenőrzési jelentéseink tanulságait ezzel kapcsolatban röviden az alábbiak szerint összegezhetjük: ˇ A költségvetési intézmények feladatait tisztázó törvények hiányosak. Az intézmények, a minisztériumok nem rendelkeznek olyan hosszabb távú tervekkel, amelyben rögzítenék az ellátandó szakmai feladatokat. ˇ A pénzügyi nyilvántartások nem kellően szabályozottak. Számos kimutatást, beszámolót készítenek az intézmények, az elszámoltatás, számonkérés azonban nem történik meg. ˇ A feltárt hiányosságok megszüntetésére intézkedések nem, vagy csak részlegesen születnek, a szabálytalanságok elkövetésénél a várható felelősségrevonás visszatartó ereje egyáltalán nem érvényesül. ˇ A költségvetési törvény mellékleteiben megfogalmazott célfeladatok teljesítése nem kérhető számon, mert nem eléggé pontos és részletes a feladatok meghatározása, nem rögzített a tervezett ráfordításoktól elvárt eredmény. 2.1.5.1. Az intézményi előirányzatok irányító szervi és saját hatáskörű módosítása Az előirányzat-módosítás összege az előző évhez képest 1/3-ra csökkent. A
módosítások a központi költségvetési szervek pénzügyi lehetőségeit 61,0 Mrd Fttal bővítették. 3. táblázat A központi költségvetési szervek előirányzat-változásai hatáskörök szerint Hatáskört gyakorló Előirányzat változása Mrd Ft Irányító szerv - 2,9 Országgyűlés - 40,2 Kormány 20,7 Felügyeleti szerv 16,6 Saját intézmény 63,9 Költségvetési tartalékból 10,9 Vállalkozási tartalékból 1,7 Egyéb 51,3 Előirányzat-változás együtt 61,0 Forrás: APEH SZTADI intézményi beszámolók elemi adatait tartalmazó adatbázisa 2.1.5.2. Az alaptevékenység bevételei A költségvetési intézmények alaptevékenységből teljesített bevétele 27,5 Mrd Ft, ami 1,8 Mrd Ft-tal, 7%-kal haladja meg az eredeti előirányzatot. Az intézményi beszámolók adatainak feldolgozásából megállapítható, hogy 218 intézmény, az önállóan gazdálkodó költségvetési intézmények 31%-a teljesítette túl az alaptevékenység bevételi előirányzatát. (Ezeknél az eredeti előirányzatot meghaladó teljesítés 4,4 Mrd Ft.) A tényleges bevételek alakulása – a korábbi évek tendenciáját folytatva – azt támasztja alá, hogy az intézmények továbbra is alátervezik saját bevételeiket és a többletteljesítést – a fejezeti előirányzat módosításával legalizálva – intézményi döntés alapján év közben többletforrásként felhasználják. (E gyakorlatot némileg korlátozta az 1995. évi LXXII. törvény 7. §a, ami szerint az eredeti előirányzatot meghaladó többletbevétel 50%-a a központi költségvetést illeti meg.) 2.1.5.3. Vállalkozási tevékenység Az Áht. 96. § (1) bekezdése felhatalmazza a költségvetési szerveket vállalkozási tevékenység végzésére, amennyiben azok ezáltal nem veszélyeztetik az alapító okiratban meghatározott alaptevékenységüket és az abból fakadó kötelezettségeik teljesítését. 4. táblázat A központi költségvetési szervek vállalkozási tevékenységének jellemző adatai 1995-ben Megnevezés Intézmények száma Vállalkozási tevékenység pénzforgalmi eredménye (ezer Ft) Veszteséges 11 -58.211
Nyereséges 155 7.685.841 Összesen 166 7.627.630 Forrás: APEH SZTADI intézményi beszámolók elemi adatokat tartalmazó adatbázisa a) 1995-ben 166 költségvetési intézmény – az intézmények 24 %-a – végzett vállalkozási tevékenységet. Számuk évről-évre csökken. Tevékenységük pénzforgalmi eredménye 7,6 Mrd Ft volt, ami az előző évihez viszonyítva csaknem 50 %-os csökkenést jelent. Nőtt viszont a veszteséges vállalkozási tevékenységet végző intézmények száma. Míg az adott tevékenységből származó pénzforgalmi veszteség 1994-ben 20 M Ft volt, 1995-ben közel megháromszorozódott (58 M Ft), noha mindössze kettővel volt több a veszteséges intézmények száma. (A veszteséges tevékenységet folytató intézmények felsorolását a 3. sz. melléklet tartalmazza.) b) A 137/1993. (X. 12.) Korm. rendelet 5. § (1) bekezdése értelmében "ha a költségvetési szerv vállalkozási tevékenysége összességében veszteséges (negatív pénzforgalmi eredmény), a felügyeleti szerv köteles a veszteség okait felülvizsgálni és annak alapján intézkedni azok megszüntetésére". A zárszámadási törvényjavaslat indokoló részében, a fejezeti indokolásokban nincs utalás arra, hogy milyen intézkedések történtek, felülvizsgálták-e a veszteséges vállalkozási tevékenységet végző intézményeknél a veszteségek okait. c)A 138/1993. (X.12.) Korm. rendelet 38.§ (7) bekezdése szerint: "Ha a költségvetési szerv vállalkozási tevékenységéből származó bevételek együttes összege két egymást követő évben meghaladja – a költségvetési támogatást is magában foglaló – ténylegesen teljesített összbevétel egyharmadát, és a vállalkozások tartós fenntartására, illetve bővítésére lehetőség látszik, az alapító – központi költségvetési szervnél a pénzügyminiszter egyetértésével – dönt a költségvetési szervként való továbbműködésről és a vállalkozási tevékenység korlátozásáról, vagy gazdasági társasággá való átalakításáról, illetve a vállalkozási részlegek leválasztásáról. " A költségvetési szervek beszámolóinak adatai alapján az ÁSZ már az előző évi zárszámadások ellenőrzése során megállapította, hogy 1993-ban 21, 1994-ben 10 intézménynél haladta meg a vállalkozási bevétel összbevételhez viszonyított részaránya a 33%-ot. Nyolc intézménynél két egymást követő évben magasabb volt a vállalkozási bevétel a kritikus határnál, így ezeknél 1995-ben aktuálissá vált a fejezet felülvizsgálata. Az intézmények többsége (6 vízügyi intézmény) a KHVM fejezethez tartozik. (Az intézmények adatait a 4. sz. melléklet tartalmazza.) A fejezeti kötetek indokolásából nem állapítható meg a fejezetek ezirányban tett intézkedése. (A KHVM az 1996. évi költségvetési törvényjavaslat fejezeti indokolásában arra hivatkozik, hogy 1994-ben kormány határozat alapján átalakította a vízügyi igazgatóságok szervezetét, s a vállalkozási tevékenységeket leválasztva gazdasági társaságok jöttek létre. Ennek
ellentmond az 1995. évi zárszámadás: 6 intézménynél haladja meg a vállalkozási bevétel összbevételhez viszonyított részaránya a 33%-ot. Köztük 3, a KHVM fejezethez tartozó olyan vízügyi intézmény van, amelyeknél már harmadik éve 33 %-ot meghaladó a vállalkozási bevétel aránya: Középdunavölgyi, Nyugatdunántúli Vízügyi Igazgatóság, Árvízvédelmi és Belvízvédelmi Központi Szervezet). 2.1.5.4. Pénzmaradványok, befizetési kötelezettség Az 1995. évi költségvetési törvény 15. § (3) bekezdése szerint "A központi költségvetési szerv pénzmaradványát a fejezetért felelős szerv vezetője, a fejezet összesített pénzmaradványát a pénzügyminiszter vizsgálja felül és hagyja jóvá." A zárszámadás szöveges indokolása nem tesz említést arról, hogy a pénzmaradványok jóváhagyása megtörtént volna. A központi költségvetési szervek beszámolójában "pénzmaradványt terhelő elvonás" összesen 3,1 Mrd Ft. A zárszámadási törvényjavaslat szöveges indokolása szerint az intézmények a végrehajtott önrevíziójuk során a jogszabályi előírásoknak megfelelően több mint 4 Mrd Ft befizetési kötelezettséget állapítottak meg a pénzmaradvány terhére, ami a központi költségvetést illeti. A két szám közötti eltérés okát, levezetését a zárszámadás indokolásában nem tüntetik fel. a) A befizetési kötelezettségek jogcímenkénti teljesítése csak a 618 önállóan gazdálkodó költségvetési intézmény könyvvizsgálatából lenne ellenőrizhető. A Pénzügyminisztérium az 1995. évi zárszámadási köriratában a pénzmaradványok keletkezési jogcímei szerinti részletes, külön információt kért be a fejezetektől, megfelelő részletező, számszerűsített elszámolás azonban az előterjesztésben nem található. 33 intézménynél 380 M Ft pénzmaradványt terhelő befizetési kötelezettség keletkezett, de ezek az intézmények nem rendelkeznek pénzmaradvánnyal. További 39 intézménynél előírt 672 M Ft-os befizetési kötelezettségre csak 255 M Ft pénzmaradvány áll rendelkezésre. Ezek az intézmények valójában túllépték előirányzataikat. b) Az 1995. évi költségvetési törvény 15. § (1) bekezdése a központi költségvetést megillető befizetési kötelezettségeket, a 137/1993. Kormányrendelet 35. § (1) bekezdése pedig a pénzmaradványt terhelő elvonásokat határozza meg. 1995-ben 218 költségvetési intézménynél együttesen 4,4 Mrd Ft összegben keletkezett az eredeti előirányzatot meghaladó, az alaptevékenységgel összefüggő bevétel. Ennek 50%-a (2,2 Mrd Ft) a központi költségvetést illeti meg. A 218 intézmény közül 81 a pénzmaradvány elszámolási űrlapján "a pénzmaradványt terhelő elvonások" során nem, vagy a ténylegesen keletkezett kötelezettségnél kisebb összeget tüntetett fel. Az elvonásra kötelezett "normatív támogatások jogosultságot meghaladó többlete, az elmaradt, nem teljesített feladatok, a céljelleggel megállapított előirányzatok - következő évre áthúzódó kötelezettségekkel nem terhelt külön jogszabályban foglaltak szerint megállapított pénzmaradványának" az összege az intézményi beszámolók adattartalma alapján nem állapítható meg. A számításba vett összeg valódisága, pontossága csak a beszámolók könyvvizsgálatával lenne hitelesíthető. A gazdálkodási szabályok a gyakorlatban nem biztosítják a törvényi előírás
számonkérhetőségét sem, mert a normatív támogatások elkülönített nyilvántartását nem követelik meg. 2.1.5.5. Előirányzatok módosítása A költségvetési törvény értelmében az alaptevékenységgel összefüggő bevételt és ezzel összefüggésben a kiadási előirányzatot év közben kizárólag a fejezetért felelős szerv módosíthatja. A 139/1993. Kormányrendelet 20. §-a előírta, hogy a felügyeleti szervek hatáskörében végrehajtott előirányzat módosításokról az Állami Számvevőszéket tájékoztatni kell. Az ÁSZ-hoz beérkezett előirányzat-módosítási tájékoztatók, valamint a zárszámadás adatainak összevetése alapján megállapítható, hogy a változásokról az ÁSZ-t nem minden esetben tájékoztatták. Az előirányzat módosításról szóló jelentések sem minden esetben feleltek meg a jogszabályban meghatározott feltételeknek, gyakran hiányzott az adatlapokról az előirányzat módosítás érvényessége, egyszeri, vagy a következő évi költségvetésbe beépülő jellege, az áthúzódó hatása, a módosítást elrendelő jogszabály, vagy határozat száma. 2.1.5.6. Értékpapírok vásárlása Az értékpapírok vásárlása és értékesítése nem tartozik a klasszikus intézményi feladatkörbe. (A kincstári rendszerben ez meg fog szűnni.) A szabályozás hatása a pénzügyi beszámolók mérlegkimutatásában is nyomon követhető. Engedélyezése az 1980-as évek végén került be a gazdálkodási szabályok közé. A rugalmatlan 1/12-es finanszírozás miatt volt lehetőség az intézmények bankszámláin felgyülemlett, időlegesen nem használt pénzeszközök kamatnyereség reményében való hasznosítására. A központi költségvetésnek részben azért kellett kincstárjegyet kibocsátania, hogy a központi költségvetési szervek értékpapírokat vásárolhassanak. A pénzügyi kormányzat 1992 óta folyamatosan szigorította az értékpapír vásárlás feltételeit. 1995-től megszűnt a rövid lejáratú értékpapír vásárlási lehetőség. A kincstárjegyek 831 M Ft-os záróállománya szabálytalan gazdálkodási gyakorlatra utal, mivel ez az az értékpapírfajta, amelynek lejárata szigorúan egy éven belül van, és központi költségvetési szerveknek tilos megvásárolni. Kincstárjegy záróállománnyal összesen 5 intézmény rendelkezett 1995 végén: ˇ Állami Értékpapír Felügyelet 93,0 M Ft ˇ Helikon Kastélymúzeum 30,0 M Ft ˇ Magyar Közigazgatási Intézet 7,0 M Ft ˇ MTA Számítástechnikai és Automatizálási Intézet 568,0 M Ft ˇ Pénzügyminisztérium 132,5 M Ft 2. ábra
Az intézmények közül 22-nek volt záró értékpapír állománya. (Az intézmények felsorolását az 1. sz. melléklet tartalmazza.) Az állományok nagysága 38 E Ft és 568 M Ft között szóródik. Hat intézménynél mutatható ki állomány növekedés. A vagyonmérlegben kimutatott értékpapír-állomány csak az év végi állapotot mutatja. A pénzforgalmi adatokból megállapítható, hogy számos intézmény végzett értékpapír adásvételt, de év végére értékpapírjaikat beváltották, a zárómérlegben már nem jelentek meg. (Az éven belüli értékpapír-vásárlás 3 880 M Ft, az éven belüli értékpapír-bevétel 8 564 M Ft volt.) A pénzforgalmi adatokból sem lehetett mindig megállapítani az értékpapír-vásárlás nagyságát. A XI. Népjóléti Minisztérium fejezetnél két intézmény az MHB-tól, hat pedig az MNB-től vásárolt értékpapírt. Az intézmények többségénél az elmúlt évi állomány beváltása miatt magasabb volt "az értékesítés" mint a vásárlás, ennek eredményeképpen csökkent is az értékpapír állomány. Két intézmény azonban a jogszabályi tiltás ellenére növelte a kincstárjegyek állományát (Magyar Közigazgatási Intézet 7 M Ft, Helikon Kastélymúzeum 14,2 M Ft). 2.1.5.7. Fejezeti kezelésű előirányzatok elszámolása A központi költségvetési szervek kiadásainak egy részét az Országgyűlés feladatonként hagyja jóvá a törvényjavaslat 1. sz. mellékletében. A zárszámadásban e feladatok többségének teljesítéséről – a központi költségvetési szervek kiadásainak egyhatod részéről – nem kap információt az Országgyűlés. A törvényjavaslat 1. sz. mellékletében (néhány fejezet kivételével) a feladatokra jóváhagyott előirányzatok mellett a teljesítés soron nem található adat. Nem derül ki, hogy a feladatot egyáltalán nem teljesítették, vagy részben-egészben teljesítették ugyan, csak a felhasználás beleolvadt valamely intézmény-finanszírozási mechanizmus (személyi juttatás, dologi, egyéb) kiadásaiba. A zárszámadásban a feladatok teljesítése követhetetlen, az 1. sz. mellékletnek
ebben a vonatkozásban információtartalma nincs. A fejezeti szöveges indokolásokban az áll, hogy felhasználták az előirányzatokat, de csak elvétve tartalmaznak értékeléseket a feladat teljesítéséről. 2.1.5.8. A vagyoni helyzet változása Befektetett pénzügyi eszközök A központi költségvetési szervek befektetett pénzügyi eszközeinek állománya 1994-ről 1995-re több mint négyszeresére növekedett. A pénzügyi eszközök aránya megnőtt a befektetett eszközökön belül ( 0,8%-ról 2,9%-ra ). 3. ábra
A költségvetési szervek rendeltetésétől valójában idegen, hogy befektetett pénzeszközökkel rendelkezzenek. Hosszúlejáratú bankbetét tartását tiltja az Áht., a 94. § (2) bekezdése viszont a következőt engedélyezi: "A költségvetési szerv a Kormány engedélyével alapíthat gazdasági társaságot, illetőleg szerezhet gazdasági társaságban érdekeltséget". Érdekeltség birtokába általában vásárlással, gazdasági társaság alapításával lehet jutni, de előfordul, hogy korábbi követelések fejében jutnak a költségvetési szervek tulajdonrészhez. A részesedések állománya egy év alatt több mint hatszorosára növekedett. (A befektetett pénzügyi eszközök 79 %-át teszik ki, míg egy évvel korábban ez az arány csak 57% volt.)
2.2. Az elkülönített állami pénzalapok gazdálkodása Az elkülönített állami pénzlapok 1995. évi gazdálkodásában, beszámolási gyakorlatában és ellenőrzésében jelentős változások történtek: ˇ év közben alapok összevonására került sor (a Mezőgazdasági Alap és az Erdészeti Alap összevonása; a Kereskedelemfejlesztési Alap és a Befektetésösztön-zési Alap összevonása Gazdaságfejlesztési Alappá); ˇ szeptembertől csak az MNB-nél kezelhetik pénzeszközeiket;
ˇ szeptembertől megszűnt az alapok értékpapír-vásárlási lehetősége; ˇ törvényi kötelezettség alapján független könyvvizsgálók auditálják az alapok beszámolóit. Az utóbbi kötelezettség első ízben az 1994. évi beszámolásra vonatkozott. Az 1995. évi auditori jelentések alapján megállapítható, hogy egy év leforgása alatt is jelentős az előrelépés. Az alapok többsége az 1995. évi mérlegében mutatta ki először követelései és kötelezettségei teljes körét, értékelte szabályszerűen azok állományát. Több alap először állapította meg valósan a vagyoni helyzetet. A könyvvizsgálatok eredményeit összegező záradéki minősítések – valós-hiteles, korlátozott, függő – alakulásából érzékelhető a szabályozás, a bizonylati fegyelem, általában a számbavétel hitelességének javulása. Az Állami Számvevőszék az 1994. évi zárszámadási jelentésében összefoglalta a könyvvizsgálatok eredményeit, és sürgette a feltárt hibák kijavításával kapcsolatos teendők egységes szabályozását. Az 1995. évi könyvvizsgálati tapasztalatok összegzését már nem akadályozta a tavalyihoz hasonló körülmény, a zárszámadás mégsem tartalmazza az értékelést. 5. táblázat Az elkülönített állami pénzalapok könyvvizsgálatának eredménye Könyvvizsgálat záradéki minősítése Megnevezés Hiteles Függő Korlátozott Elutasító 1994. 1995. 1994. 1995. 1994. 1995. 1994. 1995. Földvédelmi A x x Halgazdálkodási A+ x x Vadgazdálkodási A+ x x Állattenyésztési A x x Mezőg.és Erdészeti A x x Idegenforgalmi A x x Gazdaságfejl. A* x - Keresk.fejl. A+ x - Befektetésöszt. A x Ált. Piaci Interv. A x x FEFA x x Közp. Ifjusági A x x Nemzeti Kult. A x x OTKA x x K MÜFA x x Rehabilitációs A**+ x x Környezetvédelmi A x x Területfejlesztési A x x Foglalkoztatási A** x x Szolidaritási A**+ x x Szakképzési A** x x Munkavédelmi A x x
Bérgarancia A** x x Menekülteket tám. A x x Útalap x x Vízügyi Alap x x Hírközlési Alap x x Orsz. Játékalap+ x x Kisváll. Garancia A x x Gépjf.bizt. Kárrend. A. x x Nemzeti Sportalap x x Világkiállítási Alap x Forrás: könyvvizsgálati jelentések * 1995-ben a Kereskedelemfejlesztési és a Befektetésösztönzési Alap összevonásával jött létre ** a jelölt alapokból összevonással jött létre a Munkaerőpiaci Alap +az alap 1994. évi beszámolóját a korrekciókat követően könyvvizsgálóval újra ellenőriztette Elutasító záradéki minősítése ezúttal egyetlen alapnak sem volt. Megoldásra vár még annak szabályozása, hogy milyen teendői vannak azoknak az alapkezelőknek, ahol az alap beszámolója, mérlege kifogásoló minősítésű záradékot kapott. Már az 1994. évi könyvvizsgálatokat követően az alapokkal rendelkező fejezetek között eltérő gyakorlat alakult ki. Több fejezetnél azonnal intézkedtek, korrigáltak, pótolták a hiányzó dokumentációkat, kijavították a kifogásolt eljárási rendet stb. és ezt követően ismételten elvégeztették a könyvvizsgálatot. Ezzel már 1994. évi beszámolójuk és mérlegük "hiteles" minősítésre változott. (Pl. Kereskedelemfejlesztési Alap.) Több függő vagy elutasító záradékú alapnál azonban elmaradtak – a megszüntetésre és összevonásra várva – a szükséges és javasolt intézkedések. Elmarasztaló záradéki minősítésük nem képezte akadályát annak, hogy az alap eszközei és forrásai beépüljenek az 1996. évi fejezeti költségvetésbe, vagy az összevont alapba. Emiatt előfordulhat, hogy pénzeszközök, vagyontárgyak kikerülnek, eltűnnek az elszámolási körből. Az alappal rendelkező fejezetek eltérő gyakorlata következtében nem készült el az alapok eszközeit és forrásait összegező 1994. évi hiteles mérleg sem. Az 1995. évi zárszámadási dokumentumok sem számolnak be az egyes alapok adatain átvezetett változások okairól, tartalmáról. Az alapkezelők, alappal rendelkező tárcák intézkedéseiről a zárszámadás nem tartalmaz beszámolót. Az alapok 1995. évi pénzügyi beszámolóira és mérlegeire vonatkozó könyvvizsgálatok jó feltételeket teremtettek ahhoz, hogy az 1996-ban megszűnt vagy összevont alapok elszámolásai hiteles adatokkal szolgáljanak a költségvetési előirányzatok módosításához, az összevont alapok eszközeinek és forrásainak megbízható számbavételéhez. A Világkiállítási Alap kiadási és bevételi tételeinek elszámolása A világkiállítás lemondásáról rendelkező 1994. évi LXX. törvény előírta, hogy a
Világkiállítási Alappal való gazdálkodásról 1995. december 31-ig a Kormány számoljon el az Országgyűlésnek. (Az 1995. évi CXXI. törvény alapján az alap pénzmaradványát 1996. január l-i fordulónappal a központi költségvetés vegyes bevételeinél kell elszámolni.) A Kormány beszámolási kötelezettségének – az alapot felügyelő ipari és kereskedelmi miniszter előterjesztésében – 1995 novemberében eleget tett. Az ÁSZ az alapról szóló zárójelentést áttanulmányozva felhívta a miniszter figyelmét néhány, még lezáratlan ügyre, hiányzó intézkedésre és elszámolásra (vagyonátadás, selejtezés, kötvényvagyon számbavétele stb.). Javasolta, hogy a hiányosságok felszámolása, a pontos és megbízható elszámolás érdekében bízzon meg független könyvvizsgálót az alap végelszámolásának felülvizsgálatával. (Az ÁSZ vizsgálatot indított az alap gazdálkodásának, elszámolásának néhány témakörében.)
2.3. A helyi önkormányzatok 2.3.1. A helyi önkormányzatok gazdálkodása A helyi önkormányzati gazdálkodásban nem következett be lényeges változás. Nem került sor az állami és önkormányzati feladatok egyértelmű szétválasztására és az ezen alapuló állami teherviselés megosztására. Az önkormányzatok számára a hosszabb időszakra előre látó tervezés, gazdálkodás feltételei változatlanul hiányoznak. Az elmúlt években a helyi önkormányzatoknál igen erőteljes volt a fejlesztés iránti igény. A képviselőtestületek nagy része - a megszerezhető központi forrásokra pályázva - a lehető legtöbb beruházás megvalósítására törekedett. A beruházásokra az önkormányzatok gyakran pénzügyi lehetőségeiket meghaladó mértékben vállalkoztak, nem rangsorolták a település jellegéből, fejlettségi szintjéből következő helyi igényeket. Ez megalapozatlan kötelezettségvállalásokhoz és külső források növekvő igénybevételéhez vezetett, jelentős szerepe volt az önkormányzatok eladósodottságának növekedésében. A saját bevételek szerepe az önkormányzati feladatok finanszírozásában nem meghatározó. Különösen kistelepülések esetén minimálisak e lehetőségek. A romló pénzügyi helyzet ellenére sem törekszik minden önkormányzat saját lehetőségeinek teljes körű feltárására és kinnlevőségeinek beszedésére. A saját bevételek hátralékai 1995-ben jelentősen emelkedtek. Ezzel párhuzamosan néhány önkormányzatnál a helyi iparűzési adó jelentős forráselemmé vált. Ezeknél az önkormányzatoknál lényegesen jobbak a pénzügyi feltételek. Kiegyenlítő mechanizmus kidolgozása nélkül várhatóan növekedni fog a különbség a "szegény" és "gazdag" önkormányzatok között. Az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok támogatásának az önkormányzati finanszírozási rendszerben való tartós jelenléte és erősödő szerepe a rendszer ellentmondásaira és feszültségeire utal. 2.3.2. A helyi önkormányzatok költségvetési beszámolóinak valódisága A helyi önkormányzatok beszámolási tevékenységének színvonala 1995-ben sem javult. A gazdálkodásról szolgáltatott információk sok hibát tartalmaznak, így nem
a valós képet tükrözik. Ezen a bevezetett könyvvizsgálat még nem tudott érezhetően javítani. A beszámolók adattartalma túlzottan nagy, ennek ellenére nem képes kielégíteni sem a központi, sem a helyi információs igényeket. A helyi önkormányzatok több jogcímen kapják meg az állami hozzájárulást, támogatást. A különböző célú állami hozzájárulásoknál a központi költségvetés és a helyi önkormányzatok pénzügyi kapcsolatait tükröző összesítések adatai eltérnek egymástól. 2.3.3. Eltérések a különböző célú állami hozzájárulások számszaki adatainál Cél- és címzett támogatások A korábbi évekhez hasonlóan az 1995. évi teljesítési adatok sem egyeznek a különböző elszámolásokban: ˇ az 1. sz. melléklet VIII. fejezet 25. cím 3. alcím szerinti teljesítés 32 637,6 M Ft; ˇ az 5. és 6. sz. mellékletben az 1995. évi előirányzatban teljesítésként 24 179,2 M Ft jelenik meg; ˇ az APEH-SZTADI összesítő füzetben teljesítésként 29 694,2 M Ft szerepel. Továbbra sem biztosított, hogy az önkormányzati beszámolókban és a zárszámadásban a tárgyévi és az áthúzódó teljesítések összehasonlítható, azonosítható módon jelenjenek meg. Az információs rendszer hiányosságát jelzi az is, hogy a zárszámadási törvényjavaslat 8.§ (6) bekezdésében elszámolási különbözetként megjelenő 210 692 E Ft jogossága a rendelkezésre álló adathalmaz (több kötetnyi zárszámadási dokumentum, 32 űrlapból álló önkormányzati beszámoló) ellenére sem ellenőrizhető. Központosított előirányzatok és egyéb központi támogatások A zárszámadási törvényjavaslat és az önkormányzatok által készített beszámolók adatai között az alábbi eltérések vannak: 1995. évi központosított előirányzatok teljesítése ˇ az 1. sz. melléklet 25. cím 4. alcím 32 591,5 M Ft ˇ APEH-SZTADI összesítés 32 610,4 M Ft 1995. évi egyéb központi támogatások teljesítése ˇ az 1. sz. melléklet 25. cím 7., 8., 9.,10. alcím 10 165,7 M Ft ˇ APEH-SZTADI összesítés 10 164,6 M Ft A helyszíni vizsgálatok tapasztalatai alapján a hibák 1995-ben is abból adódnak, hogy bár javuló, de még mindíg nem megfelelő az egyeztetés a minisztériumok és az önkormányzatok között. Hiányosságok vannak a TÁKISZ-oknál az önkormányzatok beszámolóinak felülvizsgálatánál, valamint nem szabályozott a visszafizetések lebonyolítási rendje, számviteli elszámolása. 2.3.4. Az 1994. évi zárszámadási törvénynek a normatív állami hozzájárulás elszámolására vonatkozó rendelkezései
A zárszámadási törvényjavaslat 9. §-ában az Országgyűlés tudomásul veszi, hogy a helyi önkormányzatok eleget tettek az 1994. évi zárszámadási törvényben meghatározott összegű normatív állami hozzájárulási és kamatfizetési kötelezettségüknek. A befizetések figyelemmel kísérésének rendszere a PM-ben az 1994. évi zárszámadáshoz képest nem változott, továbbra is hiányos. A befizetéseket nem állították szembe a kötelezettségekkel. A helyi önkormányzatok teljesítései az előző évekhez hasonlóan nem azonosíthatóak. A Pénzügyminisztériumban az önkormányzatok által visszafizetendő normatív hozzájárulás, kamat és késedelmi kamat befizetési kötelezettség teljesítése egyértelműen nem állapítható meg.
2.4. A társadalombiztosítás és a központi költségvetés kapcsolata 2.4.1. A társadalombiztosítás költségvetésének végrehajtása A társadalombiztosítási önkormányzatok által jóváhagyott 1995. évi költségvetési törvénytervezet hosszas egyeztetési folyamat után került az Országgyűlés elé. A költségvetési év első felében nem volt jóváhagyott társadalombiztosítási költségvetés, az átmeneti állapotot az 1995. évi XXX. törvénnyel módosított 1994. évi CIII. törvény hidalta át. A társadalombiztosítási alapok 1995. évi zárszámadási törvényjavaslata nem állt az ÁSZ rendelkezésére a törvényekben előírt módon. (A könyvvizsgáló által hitelesített beszámolókat az alapok kezelői 1996. májusban átadták a Pénzügyminisztériumnak.) 2.4.2. A társadalombiztosítás és a költségvetés pénzügyi kapcsolatai A társadalombiztosítási alrendszer két fontos ponton kapcsolódik a központi költségvetéshez. Ezek: ˇ a központi költségvetési forrásokból finanszírozott, de a társadalombiztosításon keresztül folyósított ellátások; ˇ a megelőlegezési számlák által az állami forgóalap igénybevétele, ami a társadalombiztosítás jelenlegi pénzügyi helyzetében elkerülhetetlen. A központi költségvetés kiadásai között a nem a társadalombiztosítást terhelő ellátások a XI. Népjóléti Minisztérium fejezet 11. címén jelennek meg. Az itt részletezett előirányzatok azonban csak részben vethetők össze a társadalombiztosítási alapok költségvetési törvényében szereplő, a megfelelő társadalombiztosítási ellátásokat bemutató előirányzatokkal, mert az egyes kifizetési jogcímek szerkezete különböző. 2.4.3. A TB-alapok tervezett és kialakult pozíciója Az Országgyűlésnek 1995 elején benyújtott társadalombiztosítási költségvetést a márciusi stabilizációs intézkedések kihirdetése után a Kormány visszavonta. A társadalombiztosítás pozíciójára nagy hatást gyakorló intézkedések nyomán a
társadalombiztosítás költségvetését a stabilizációs programhoz kellett igazítani. Az 1995. évi LXXIII. törvényben 1995. június 30-án elfogadott társadalombiztosítási költségvetés az 1995-ös költségvetési évre hiány nélkül állapította meg mind az Egészségbiztosítás, mind a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetését. A Kormány és az önkormányzatok egyeztetett engedményei során kialakult, hiány nélküli egyensúly teljesíthetősége a bevételi és a kiadási oldalban rejlő bizonytalanságok miatt azonban már akkor kérdéses volt. A TB-alapok 1995. évi hiányának kialakulásának "bevétel – kiadási" összetevői (milliárd Ft) TB-alapok Bevételek % Kiadások % Előirányzat Teljesítés T/E Előirányzat Teljesítés T/E Egészségbiztosítási A. 436,9 422,9 96,7 436,9 445,1 101,9 Nyugdíjbiztosítási A. 511,4 494,6 96,7 511,4 512,8 100,3 Forrás: az 1995. évi költségvetés végrehajtásáról benyújtott dokumentumok A társadalombiztosítási összevont költségvetés végrehajtását tekintve megállapítható, hogy a hiány háromnegyede – 31,3 Mrd Ft – a bevételi oldalon keletkezett. A többletkiadások – túlnyomó részben a táppénz, illetve a gyógyszerés gyógyászati segédeszköz támogatás túlteljesülése miatt – 9,2 Mrd Ft-tal a hiány negyed részét adják. A hiány kialakulásában egyaránt szerepet játszott a részletes számításokat nélkülöző tervezés, emellett a március 12-én meghirdetett stabilizációs intézkedések egy részének (a járulékalap szélesítése és a betegszabadság idejének meghosszabbítása) visszavonása. 2.4.4. A társadalombiztosítás profiltisztítása A társadalombiztosítási rendszer átalakításának részeként 1995-ben befejeződött a több éve tartó profiltisztítás, aminek keretében a nem a társadalombiztosítási körbe tartozó ellátások finanszírozását rendezik. Ennek utolsó lépéseként a mezőgazdasági járadék finanszírozását is átvállalta a költségvetés. A nem társadalombiztosítási forrásokból finanszírozott ellátásoknak mintegy harmadát teszik ki az 1995. évi profiltisztítás során a központi költségvetésbe átkerülő juttatások. 2.4.5. Az alapok működőképessége és likviditása Az 1995. évi költségvetési törvény hasonlóan a korábbi évekhez, ismét költségvetési garanciát állított a társadalombiztosítási alapok működése mögé. A zárszámadási törvényjavaslat indokoló táblázatai között szerepel a társadalombiztosítás alapok forgóalap hitele, melyekből megállapítható, hogy az Egészségbiztosítási Alap működésképtelenné válna a forgóalaphitel használata nélkül. 1995-ben egyetlen napon sem fedezték a folyó bevételek a napi kiadásokat. A Nyugdíjbiztosítási Alap is összességében alig több mint egy hónapig volt képes az önfinanszírozásra. A társadalombiztosítási alrendszer a központi költségvetéssel igen szoros likviditási függőségben áll.
A TB-alapok által az állami forgóalapról felvett likviditási hitel maximuma (milliárd Ft) TB-alapok 1994 1995 Egészségbiztosítási Alap 53,4 73,0 Nyugdíjbiztosítási Alap 39,5 47,1 Forrás: az 1995. évi költségvetés végrehajtásáról benyújtott dokumentumok Az állami forgóalap igénybevételének fokozódása tükrözi a társadalombiztosítás évek óta rendezetlen hiányainak felszaporodását. (A havi bevételek és kiadások eltérő ütemének kiegyensúlyozására lenne hivatott az alapok likviditási tartaléka. Ez funkcionálna forgóalapként abban az esetben, ha rendezetlen hiányok nem lennének, és a likviditási tartalék összege kellő nagyságú volna.)
3. Az államháztartás alrendszereinek vagyonnal való gazdálkodása Az Áht. 116. § (2) bekezdésének 8. pontja előírja, hogy az Országgyűlés részére zárszámadáskor tájékoztatásul be kell mutatni az államháztartás alrendszereinek vagyonkimutatását. Ezt a követelményt a zárszámadási törvényjavaslat csak részben teljesíti: bemutatja a központi költségvetési szervek, a helyi önkormányzatok, a társadalombiztosítás és az elkülönített állami pénzalapok vagyonmérlegét. Ez azonban kevés az állami vagyon alakulásának mind a megítéléséhez, mind az ellenőrzéséhez. Nem állapítható meg például az értékadatok mögött meghúzódó naturális vagyon alakulása, nem tudjuk meg azt, hogy a Kormány hogyan gazdálkodott az állam tulajdonában, kezelésében levő ingatlanvagyonnal. A zárszámadási törvényjavaslat nem tartalmaz elszámolást az ideiglenesen és tartósan állami tulajdonban levő vállalkozói vagyonról sem. Az alrendszerek immateriális javakkal csak csekély mértékben rendelkeznek. A tárgyi eszközök (ingatlanok, gépek, járművek) állománya a központi költségvetési szerveknél és a helyi önkormányzatoknál jelentős. Mindkét alrendszerben növekedett az állomány, előbbinél 260 Mrd Ft-tal, utóbbinál 42 Mrd Ft-tal. Befektetett pénzügyi eszközökkel jellemzően a helyi önkormányzatok rendelkeznek, itt kismértékű (21 Mrd Ft) emelkedés figyelhető meg 1994-ről 95-re. 4. ábra
A 4. ábrából jól látható, hogy míg a központi költségvetési szervek és a helyi önkormányzatok vagyonának nagy részét a befektetett eszközök teszik ki, addig a társadalombiztosítási alapok és az elkülönített állami pénzalapok esetében épp ellenkező a tendencia: a vagyonon belül a forgóeszközök nagyságrendileg meghaladják a befektetett eszközök állományát. Ez a nagyfokú aránytalanság is azt mutatja, hogy az államháztartás alrendszereinek vagyonnyilvántartása nem megoldott, az alrendszerek olyan vagyonelemeket is működtetnek, amelyek mérlegükben nem szerepelnek. Az állami vagyon pontos meghatározása, annak változásáról való részletes és megbízható elszámolás a zárszámadási jelentés szerves részét kellene hogy képezze. Ehhez elengedhetetlen feltétel a vagyon szakszerű értékelése és nyilvántartása, megfelelő információrendszer működtetése az államháztartás valamennyi alrendszerénél, valamint az ideiglenesen és tartósan állami tulajdonban levő vállalkozói vagyon tekintetében. Ezeket a feltételeket 1995-ben sem sikerült teljesíteni. Helyszíni ellenőrzésünk megállapította, hogy a mérleg adatainak bizonylatokkal való alátámasztása (elsősorban a leltárral való alátámasztottság) több fejezetnél nem volt megfelelő. Ez részben a leltározás teljes hiányát, részben annak részleges elvégzését, illetve kiértékeletlenségét jelentette (BM, KÜM, FM, MKM, IKM, KTM, PM, MR, MTV).
4. Társadalmi önszerveződések, alapítványok támogatása A társadalmi önszerveződések támogatása a különféle társadalmi csoportok érvényesülését, illetve bizonyos közfeladatok ellátását ösztönzi. Költségvetési támogatásuk éppen a hatályos törvényi szabályozások által egyéb forrásokat is megnyithat. A központi költségvetésben a társadalmi önszerveződések támogatása öt költségvetési címen jelenik meg:
kisebbségi szervezetek, társadalmi szervezetek, egyházak, magánintézmények és az alapítványok támogatása. A társadalmi önszerveződések 1995-ben is részesültek célzott és normatív támogatásban. Emellett a központi költségvetés intézményei és az elkülönített állami pénzalapok is hozzájárultak az önszerveződések működéséhez. 1995-ben a részükre juttatott 28 262 M Ft megoszlási arányait a következő grafikon mutatja be. 5. ábra
4.1. A társadalmi szervezetek támogatása A központi költségvetési szervek beszámolói szerint 1995-ben 121 intézmény támogatott társadalmi szervezeteket. (Közülük 1994-ben 87 támogatott társadalmi szervezeteket.)
4.2. Az alapítványok támogatása Az alapítvány intézményének 1990-es felélesztése az évek során alapvetően indokoltnak és hasznosnak bizonyult. A közcélokat megvalósító, társadalmilag is egyre inkább elismert alapítványi tevékenységek mellett azonban előfordulnak visszaélések is. Ez utóbbiak az alapítvány intézményét, a valóban nemes célokat is kikezdik a közvélemény szemében. Éppen ezért különösen fontos a jogi és gazdasági szabályozás áttekintése, annak finomítása. A közfeladatok ellátására létesített közalapítványok célszerűségi és törvényességi ellenőrzését az ÁSZ végzi. A vizsgált közalapítványok vagyona zömmel az állam kincstári, illetve vállalkozási vagyonából származik. Ebben az alapítványi körben az egyéb más alapítványokhoz képest a civil szféra kisebb arányban járult hozzá a működéshez. Ezek az alapítványok tehát nem tudtak megfelelően bevonni működésükbe állami támogatáson kívüli pénzeszközöket. Működésük
folyamatossága egyértelműen a központi költségvetés támogatásának rendszerességétől függ. A leginkább támogatott tevékenységek a kulturális, az oktatás, a kutatás és a határainkon túli magyarsággal összefüggő feladatok. Az állampolgári jogok védelme, a menekültek és a politikai, vallási tevékenységek kapnak kisebb segítséget. A költségvetési támogatás szakszerű és hatékony felhasználása még nem jellemző, ahogy a támogató részéről a támogatás célszerinti felhasználásának ellenőrzése sem. Az alapítványok egy részénél háttérbe szorulnak az alapítói célok. Az ÁSZ által vizsgált alapítványok egy részénél előfordult, hogy állami támogatás felhasználása nem közérdekű cél érdekében történt, gazdasági tevékenységük pedig veszteséges. A kitűzött célok leghatékonyabban azoknál az alapítványoknál érvényesülnek, amelyek kiadásaikat pályázati rendszerrel teljesítik. 1995-ben 26 központi költségvetésből gazdálkodó intézmény adott pénzt alapítványi célra, ezek közül 16 az előző évben is. A teljesített 12 537,6 M Ft-ból jelentősebb részarányt képviselnek: a XVIII. MKM fejezet (56%-kal), a IX. HM fejezet (28%-kal) és a XI. NM fejezet (13%-kal).
4.3. Az egyházak támogatása Az egyházak részére juttatott támogatás részben közvetlen költségvetési támogatás, részben pedig normatív támogatás. A közelmúltat tekintve az egyházak egyre növekvő társadalmi feladatvállalása nyomán az általuk kapott juttatások fokozatos bővülése tapasztalható 1995-ben. A támogatások 90%-át a XVIII. MKM fejezet 5 intézmény által teljesítette.
