,3 Brussel, 5 november 2002
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ppQVWHPELMLQWHUQDWLRQDOHRQGHUKDQGHOLQJHQHQEHSDDOW KHW PHGH GH RQWZLNNHOLQJHQ 7RW GXVYHU JROG GDW QLHW YRRU GH OXFKWYDDUW RPGDW HONH OLGVWDDW ]LMQ HLJHQ DJHQGD KDG 8LW KHW DUUHVW YDQ KHW +RI EOLMNW GXLGHOLMN GDW LQ (XURSD YRRUWDDQ ]DO PRHWHQ ZRUGHQ VDPHQJHZHUNW ELM KHW EHSDOHQ HQ KHW QDVWUHYHQ YDQ JH]DPHQOLMNH GRHOVWHOOLQJHQ 'H &RPPLVVLH VWDDW NODDU RP KDDU URO WH YHUYXOOHQ YHUNODDUGH /R\ROD GH 3DODFLR 9LFH YRRU]LWWHUYDQGH&RPPLVVLHGLHPHWYHUYRHUHQHQHUJLHLVEHODVW Van bijzonder belang is de uitspraak van het Hof dat de QDWLRQDOLWHLWVFODXVXOHV in de overeenkomsten, die de internationale vervoersrechten beperken tot de nationale luchtvaartmaatschappijen van de betrokken landen, in strijd zijn met het Verdrag. De Commissie had geargumenteerd dat deze clausules een schending betekenden van de in het Verdrag vastgelegde fundamentele vrijheid van vestiging, waarbij Gemeenschapsonderdanen zonder enige discriminatie in de gehele Gemeenschap ondernemingen kunnen oprichten. Het Hof bevestigt dat de clausules in kwestie discrimineren tussen bedrijven uit de Gemeenschap op grond van de nationaliteit van de eigenaars. De Commissie is van mening dat deze discriminatie de voordelen van de in 1992 ondernomen liberalisering van de interne markt heeft beperkt, aangezien het voor luchtvaartmaatschappijen uit de Gemeenschap met internationale luchtroutes niet mogelijk is binnen de Gemeenschapsgrenzen vrij te investeren en zich te verenigen. Volgens de meeste bilaterale overeenkomsten, waaronder die waarop dit arrest betrekking heeft, moeten Europese luchtvaartmaatschappijen meer dan vijftig percent van hun aandelen in handen van nationale onderdanen houden, anders lopen zij het gevaar hun internationale vervoersrechten te verliezen. Van evenveel belang is de bevestiging door het Hof van het beginsel dat de Gemeenschap bevoegd is voor internationale betrekkingen in alle gevallen waarin interne EG-regels zijn vastgesteld en gevolgen hebben voor bedrijven uit derde landen. Praktisch het gehele luchtvaartgebied valt thans onder Europese wetgeving en de lidstaten kunnen op dit gebied niet langer verbintenissen tegenover andere landen aangaan. Lidstaten die bilaterale afspraken maken, lopen het gevaar conflicten te creëren tussen hun verbintenissen op internationaal niveau en hun verplichtingen krachtens het Gemeenschapsrecht.
Teneinde de betrekkingen tussen de lidstaten en de VS in overeenstemming te brengen met het Gemeenschapsrecht, dient er dus dringend werk te worden gemaakt van onderhandelingen tussen de EU en de VS met het oog op een voor de gehele EU geldende overeenkomst die de problematische bilaterale overeenkomsten vervangt. De Commissie heeft daartoe de lidstaten voorstellen gedaan voor onderhandelingen over een "transatlantisch gemeenschappelijk luchtvaartgebied" dat meer openheid kan brengen in de betrekkingen tussen de EU en de VS. In de nabije toekomst zullen ook onderhandelingen met andere derde landen worden voorgesteld. De Commissie zal spoedig een mededeling indienen waarin het beleid inzake externe betrekkingen op luchtvaartgebied wordt uiteengezet met voorstellen voor het onderhandelen over, het sluiten en het beheren van internationale luchtvaartovereenkomsten.
2
$FKWHUJURQGLQIRUPDWLHGHRSHQVN\UHFKWV]DNHQ ,QOHLGLQJ 1. In december 1998 heeft de Europese Commissie bij het Europese Hof van Justitie rechtszaken aanhangig gemaakt tegen zeven lidstaten van de EU (Oostenrijk, België, Denemarken, Finland, Duitsland, Luxemburg, Zweden) die met de Verenigde Staten bilaterale open sky-overeenkomsten op het gebied van luchtvervoer hadden gesloten. Een achtste zaak werd aanhangig gemaakt tegen het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot de "Bermuda II"-overeenkomst met de VS. 2. In oktober 1999 besloot Nederland zich aan de zijde van de andere lidstaten bij de rechtszaken aan te sluiten. 3. De pleidooien werden gehouden in mei 2001 en de advocaat-generaal diende op 31 januari 2002 zijn conclusie in. Het Hof heeft thans een definitief arrest uitgesproken. 4. De Commissie onderzoekt momenteel de mogelijkheden voor verdere gerechtelijke stappen tegen Nederland (als direct betrokkene), Frankrijk, Italië en Portugal, die ondertussen eveneens bilaterale open sky-overeenkomsten met de Verenigde Staten hebben gesloten. 6WDQGSXQWYDQGH&RPPLVVLHLQ]DNHKHWLQWHUQDWLRQDOHOXFKWYHUYRHUEHOHLG 5. In 1992 hebben de lidstaten van de Europese Unie besloten een interne markt op het gebied van luchtvervoer tot stand te brengen. Door deze liberalisering van de luchtvaart kunnen alle luchtvaartmaatschappijen uit de Europese Gemeenschap in de gehele EU passagiers en goederen vervoeren. Alle in de EU gevestigde luchtvaartmaatschappijen kunnen thans met gelijke rechten vanuit hun thuisbasis luchtdiensten exploiteren. Europese luchtvaartmaatschappijen zijn eveneens gerechtigd om waar ook in de EU onder dezelfde voorwaarden als de plaatselijke maatschappijen te opereren.
6. De Commissie was van mening dat, net zoals bij andere takken van de economie, de opheffing van interne handelsbelemmeringen gepaard diende te gaan met een gemeenschappelijk extern beleid tegenover andere landen. Volgens de Commissie zouden de lidstaten van de EU niet langer op een individuele basis bilaterale overeenkomsten met derde landen mogen aangaan. Zij stelde dat dergelijke overeenkomsten: a) de werking van de interne markt en alle desbetreffende regels aantasten. Luchtvaartmaatschappijen uit de EU dienen aan strenge criteria te voldoen om als Europese luchtvaartmaatschappijen te worden erkend en het is niet de bedoeling dat zij oneerlijke concurrentie ondervinden van externe luchtvaartmaatschappijen die niet aan die criteria voldoen of die in eigen land in een beschermde omgeving opereren. Toegang tot de EU-markt mag aan buitenlandse luchtvaartmaatschappijen alleen worden verleend op een wijze die voor de EU als geheel aanvaardbaar is; b) discrimineren ten voordele van de nationale luchtvaartmaatschappijen in elke lidstaat en ten nadele van luchtvaartmaatschappijen waarvan de eigenaars elders in de EU zijn gevestigd, door luchtvervoersrechten naar buitenlandse bestemmingen toe te kennen op basis van de nationaliteit. Dit is in strijd met een van de fundamentele regels van het Verdrag. Deze op de nationaliteit gebaseerde regels belemmeren bovendien de concurrentie tussen luchtvaartmaatschappijen uit de Europese Gemeenschap en hebben daadwerkelijk de Europese industrie verhinderd zich te verenigen tot economisch sterkere internationale bedrijven, omdat de nationale luchtvaartmaatschappijen het risico niet kunnen lopen hun zuivere nationaliteit te verwateren. 7. Gezien deze juridische problemen was de Commissie van mening dat de lidstaten geen afzonderlijke onderhandelingen over bilaterale overeenkomsten met derde landen mogen voeren en dergelijke overeenkomsten ook niet mogen aangaan. 'HRYHUHHQNRPVWHQPHWGH9HUHQLJGH6WDWHQ 2SHQ6N\ 8. In november 1994 heeft de Amerikaanse minister van verkeer Peña een "International Aviation Policy Statement" (beleidsverklaring inzake internationale luchtvaart) bekendgemaakt met een krachtig pleidooi voor een open luchtvaartwereld. De VS boden zogenaamde open sky-overeenkomsten aan, onder andere, de lidstaten van de EU aan. Met die overeenkomsten werd liberalisering van het luchtverkeer tussen de ondertekenende partijen beoogd, inclusief het recht om door te vliegen naar een bestemming in een derde land ook bekend als vervoersrechten van de "vijfde vrijheid" (bijvoorbeeld het recht om een vlucht van New York naar Brussel voort te zetten naar München). 9. De Europese Commissie heeft de lidstaten verzocht geen nieuwe overeenkomsten met de Verenigde Staten aan te gaan om de hierboven uiteengezette redenen, maar de acht in deze zaken genoemde lidstaten (Oostenrijk, België, Denemarken, Finland, Duitsland, Luxemburg, Zweden en het VK) hebben dat wel gedaan. Zeven waren volledige open skyovereenkomsten, zoals hierboven beschreven. De VK/VS-overeenkomst bevat soortgelijke bepalingen inzake nationaliteit, maar houdt, wat de verkeersrechten betreft, meer beperkingen in dan de andere overeenkomsten.
2
6WDQGSXQWYDQGH&RPPLVVLH 10. De Commissie steunt het streven naar liberalisering en is ervan overtuigd dat de open sky-overeenkomsten voordelen voor de Europese consumenten en bedrijven hebben opgeleverd. De Commissie meent echter dat de bilaterale onderhandelingen en overeenkomsten van afzonderlijke lidstaten er geen rekening mee hebben gehouden dat de EU één grote geliberaliseerde markt is geworden, ongeveer zoals de Amerikaanse markt aan de andere kant van de Atlantische Oceaan. Volgens de Commissie hebben deze bilaterale overeenkomsten, die allesbehalve evenwichtige overeenkomsten tussen twee partners van gelijke grootte zijn, Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen aanzienlijke exploitatiekansen op de Europese markt opgeleverd, zonder dat daar tegenover gelijkwaardige rechten voor Europese luchtvaartmaatschappijen in de Verenigde Staten staan. 11. Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen kunnen bijvoorbeeld dankzij deze lappendeken van overeenkomsten vrij van een willekeurig punt in de VS naar bijna elke bestemming in de EU vliegen, terwijl Europese luchtvaartmaatschappijen slechts vanuit hun eigen land naar Amerikaanse bestemmingen kunnen vliegen. Bovendien kunnen Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen gebruik maken van hun rechten van de "vijfde vrijheid" om tussen twee punten binnen de interne markt van de EU te vliegen, terwijl luchtvaartmaatschappijen uit de Europese Gemeenschap niet over dergelijke rechten beschikken tussen verschillende bestemmingen binnen de Amerikaanse markt. 12. De in de overeenkomsten vervatte nationaliteitsbeperkingen hebben de Europese luchtvaartmaatschappijen van de mogelijkheid beroofd om sterke bedrijven van trans-Europees formaat op te bouwen, terwijl voor hun tegenhangers in andere takken van bedrijf wel die mogelijkheid bestond. Daardoor is er aanzienlijk minder ruimte voor intra-Europese rationalisering en investering. De huidige financiële problemen bij sommige Europese luchtvaartmaatschappijen hebben de structurele problemen in de industrie blootgelegd die ten dele door deze distorsies zijn veroorzaakt. 13. De moeilijkheden bij bepaalde nationale luchtvaartmaatschappijen in de EU hebben tevens aangetoond hoe gevaarlijk het is voor internationale verbindingen afhankelijk te zijn van nationale luchtvaartmaatschappijen. Sommige nationale luchtvaartmaatschappijen uit de EU hebben veel transatlantische routes moeten opgeven, waardoor een tekort aan directe vluchten is ontstaan. Volgens de huidige overeenkomsten kunnen alleen Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen in deze leemte voorzien, aangezien de overeenkomsten beperkingen inhouden voor de aanwijzing van luchtvaartmaatschappijen van elders in Europa om op deze routes te vliegen. Dit is een verlies voor de gehele Europese industrie. +RHKHWYHUGHUPRHW 14. De Commissie is van mening dat bij onderhandelingen met de Verenigde Staten en trouwens met alle andere handelspartners van de EU een evenwichtig resultaat voor de EU alleen maar kan worden bereikt door bundeling van de onderhandelingsposities van alle lidstaten van de EU en een gezamenlijke benadering van het externe beleid op dit gebied. 15. Een dergelijke gezamenlijke aanpak, waarbij de EU met een enkele en krachtige stem spreekt, wordt momenteel bij praktisch alle belangrijke internationale handelsonderhandelingen met goed resultaat toegepast. De Commissie ziet geen reden om voor luchtvervoer op een andere wijze te werk te gaan.
3
%,-/$*( -XULGLVFKHDUJXPHQWHQYDQGH&RPPLVVLH 1. De Commissie heeft voor het Hof gesteld dat zij de exclusieve bevoegdheid heeft om namens de lidstaten te onderhandelen over luchtvervoersovereenkomsten met derde landen. De Gemeenschap leidt deze externe bevoegdheid in burgerluchtvaartaangelegenheden af uit de bepalingen van het Verdrag inzake vervoer, met name artikel 80, lid 2, (ex artikel 84) EGVerdrag, waar het EHvJ in het AETR-arrest naar verwijst. Daarin wordt als beginsel gesteld dat zodra er communautaire regelgeving is op een bepaald gebied, zoals luchtvervoer, de Gemeenschap bij uitsluiting bevoegd is om op dit gebied onderhandelingen te voeren. Dit staat bekend als de doctrine van geïmpliceerde bevoegdheden: 'HOLGVWDWHQ]LMQQLHWODQJHUJHUHFKWLJGPHWGHUGHODQGHQYHUSOLFKWLQJHQDDQWH JDDQQDDUJHODQJJHPHHQVFKDSSHOLMNHUHJHOVZRUGHQLQJHYRHUGGLHGRRUGH]H YHUSOLFKWLQJHQNXQQHQZRUGHQDDQJHWDVW 2. Naar de mening van de Commissie verstoren de open sky-overeenkomsten de werking van de interne markt op het gebied van het luchtvervoer, zoals vastgesteld door EU-wetgeving. Met het "derde pakket" van liberaliseringsmaatregelen werd de totstandbrenging van een interne markt op het gebied van luchtvaartdiensten beoogd, aan de hand van een volledige reeks communautaire voorschriften inzake de structuur en werking van die markt en met name voor de toegang tot luchtroutes tussen en binnen de lidstaten. Zodoende moet een open en geliberaliseerde markt tot stand komen waarin luchtvaartmaatschappijen vrij diensten kunnen verrichten geheel in overeenstemming met de vraag en hun commercieel inzicht. 3. De Commissie is van oordeel dat de onderhandelingen over bilaterale open sky-overeenkomsten door de lidstaten afzonderlijk een gevaar voor dit "derde pakket" van liberaliseringsmaatregelen betekenen, omdat de overeenkomsten tot discriminatie tussen EU-luchtvaartmaatschappijen leiden en concurrentievervalsing veroorzaken. 4. De open sky-overeenkomsten verlenen luchtvaartmaatschappijen uit de VS vervoersrechten naar, van en binnen de EU, waardoor buitenlandse luchtvaartmaatschappijen daadwerkelijk toegang tot de Europese markt wordt verleend. De lidstaten reserveren bovendien het exclusieve recht om van hun grondgebied naar de VS te vliegen voor hun eigen nationale luchtvaartmaatschappijen, waardoor wordt gediscrimineerd tussen zogezegd gelijke EUluchtvaartmaatschappijen. 5. Dergelijke toewijzing van vervoersrechten op basis van nationaliteit beperkt de concurrentie tussen EU-luchtvaartmaatschappijen en maakt het voor EUluchtvaartmaatschappijen met wereldambities onmogelijk om internationaal te opereren vanuit een andere dan de eigen lidstaat. Volgens de huidige overeenkomsten zouden zij geen toegang hebben tot internationale vervoersrechten. Dit vormt een ernstige belemmering voor vrije vestiging in Europa.
Het "derde pakket" omvat Verordening nr. 2407/92 van de Raad betreffende exploitatievergunningen voor luchtvaartmaatschappijen, Verordening nr. 2408/92 van de Raad betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes en Verordening nr. 2409/92 van de Raad betreffende tarieven voor luchtvaartdiensten.
6. Kortom stelt de Commissie dat open sky-overeenkomsten: a) de interne markt verstoren door toegang te verlenen aan niet-Europese luchtvaartmaatschappijen; b) in strijd zijn met het beginsel van niet-discriminatie tussen Europese luchtvaartmaatschappijen; c) het concept van luchtvaartmaatschappij van de Europese Gemeenschap, zoals vastgelegd in EU-wetgeving, ondermijnen - door luchtvaartmaatschappijen de toegang tot internationale routes vanuit andere lidstaten dan de eigen lidstaat te ontzeggen wordt het recht van vrije vestiging aangetast. 7. De Commissie is ervan overtuigd dat door gezamenlijk te onderhandelen de EU betere resultaten voor luchtreizigers en voor Europese luchtvaartmaatschappijen kan verkrijgen. Zij kan meer gewicht in de schaal leggen om een evenwichtige en wederkerige overeenkomst af te sluiten die de bestaande liberalisering versterkt, het concept van gelijke toegang tot de markt voor luchtvaartmaatschappijen in Europa behoudt en de in bestaande overeenkomsten verleende rechten respecteert. Een wereldwijde overeenkomst zou het bovendien mogelijk maken gemeenschappelijke mededingingsregels vast te stellen, met het oog op het beslechten van eventuele geschillen en het voorkomen van praktijken die niet bevorderlijk voor de concurrentie zijn.
2
