UNIVERZITA PALACKÉHO V OLOMOUCI Právnická fakulta Katedra obchodního práva a mezinárodního práva soukromého
Diplomová práce
Veřejné zakázky se zaměřením na zásady zadávacího řízení
2009/2010
Jozef Kubinec
UNIVERZITA PALACKÉHO V OLOMOUCI Právnická fakulta Katedra obchodního práva a mezinárodního práva soukromého
Diplomová práce
Veřejné zakázky se zaměřením na zásady zadávacího řízení Jozef Kubinec 2009/2010
„Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Veřejné zakázky se zaměřením na zásady zadávacího řízení zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny“.
V Olomouci dne: 12. dubna 2010
_________________________ 1
Já níže podepsaný Jozef Kubinec, autor diplomové práce na téma Veřejné zakázky se zaměřením na zásady zadávacího řízení, která je literárním dílem ve smyslu zákona č. 121/2000 Sb., dávám tímto jako subjekt údajů souhlas ve smyslu § 4 písm. e) zákona č. 101/2000 Sb. správci:
Univerzita Palackého v Olomouci, Křížkovského 8, Olomouc 771 47,
ke zpracování osobních údajů v rozsahu: jméno a příjmení v informačním systému, a to včetně zařazení do katalogu, a dále ke zpřístupnění jména a příjmení v katalozích a informačních systémech UP, a to včetně neadresného zpřístupnění pomoci metod dálkového přístupu. Údaje mohou být takto zpřístupněny uživatelům služeb Univerzity Palackého. Realizaci zpřístupnění zajišťuje ke dni tohoto prohlášení vnitřní složka UP, která se nazývá Knihovna UP. Souhlas se poskytuje na dobu ochrany autorského díla dle zákona č. 121/2000 Sb. Prohlašuji, že moje osobní údaje jsou pravdivé.
Chtěl bych se poděkovat vedoucí diplomové práce JUDr. Evě Kubišové za odborný dohled, čas a trpělivost, kterou mi při zpracování této práce věnovala.
V Olomouci dne: 12. dubna 2010
_________________________ 2
Seznam použitých zkratek ....................................................................................................... 4 Úvod ........................................................................................................................................... 5 1. Pojmové vymezení veřejné zakázky .................................................................................... 7 1.1 Vymezení pojmu veřejná zakázka ................................................................................... 7 1.2 Ekonomická definice veřejné zakázky .......................................................................... 11 1.3 Dílčí shrnutí ................................................................................................................... 12 2. Historie zadávání veřejných zakázek ............................................................................... 14 2.1 Právní úprava za první Československé republiky ........................................................ 14 2.2 Právní úprava po roce 1948 do 1.1.1995 ....................................................................... 15 2.3 Právní úprava v zákoně č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek ...................... 16 2.4 Právní úprava v zákoně č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách ................................... 19 2.6 Dílčí shrnutí ................................................................................................................... 21 3. Právní úprava zadávání veřejných zakázek de lege lata ................................................ 23 3.1 Východiska současné právní úpravy.............................................................................. 23 3.2 Charakter zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ........................................... 25 3.2.1 Novela provedena zákonem č. 417/2009 Sb., kterým se mění zákon o veřejných zakázkách s účinností od 1.1.2010 .................................................................................. 28 3.3 Prameny právní úpravy veřejných zakázek ................................................................... 30 3.3.1 Mezinárodní prameny práva veřejných zakázek .................................................... 30 3.3.2 Unijní prameny práva veřejných zakázek .............................................................. 32 3.3.3 Vnitrostátní prameny právní úpravy veřejných zakázek ........................................ 34 3.4 Dílčí shrnutí ................................................................................................................... 35 4. Zásady zadávacího řízení ................................................................................................... 37 4.1 Obecně k pojmu zásady zadávacího řízení .................................................................... 37 4.2 Zásada transparentnosti.................................................................................................. 39 4.3 Zásada rovného zacházení ............................................................................................. 40 4.4 Zásada zákazu diskriminace .......................................................................................... 42 4.5 Zásady přímo neuvedené v zákoně o veřejných zakázkách........................................... 44 4.6 Dílčí shrnutí ................................................................................................................... 46 5. Zadávací řízení .................................................................................................................... 48 5.1 Obecně k pojmu zadávací řízení .................................................................................... 48 5.2 Otevření řízení ............................................................................................................... 50 5.3 Užší řízení ...................................................................................................................... 51 5.3 Jednací řízení s uveřejněním .......................................................................................... 54 5.4 Jednací řízení bez uveřejnění ......................................................................................... 57 5.5 Soutěžní dialog .............................................................................................................. 60 5.6 Zjednodušené podlimitní řízení ..................................................................................... 63 5.7 Dílčí shrnutí ................................................................................................................... 65 Závěr ........................................................................................................................................ 67 Resumé..................................................................................................................................... 70 Použitá literatura .................................................................................................................... 71
3
Seznam použitých zkratek 1. Zkratky právních předpisů zákon o veřejných zakázkách
zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 417/2009 Sb.
zákon č. 199/1994 Sb.
zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů
zákon č. 40/2004 Sb.
zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů
ZVZ
zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 417/2009 Sb.
2. Jiné zkratky DPH
daň z přidané hodnoty
ES
Evropská společenství
ESD
Evropský soudní dvůr
EU
Evropská Unie
GATT
General Agreement on Tariffs and Trade
GPA
Goverment Procurement Agreement
MMR
Ministerstvo pro místní rozvoj ČR
nařízení Komise (ES) č. 1564/2005 nařízení Komise (ES) č. 1564/2005 ze dne 7. záři 2005, kterým se stanoví standardní formuláře pro zveřejňování oznámení v oblasti zadávání veřejných zakázek SFEU
Smlouva o fungování Evropské Unie
ÚOHS nebo orgán dohledu
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
zadávací směrnice
směrnice 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a směrnice 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby
4
Úvod Veřejné zakázky a zadávání veřejných zakázek je oblastí práva ve společnosti velmi diskutovanou, když důvodů pro tento fakt je hned několik. Podle mého názoru je jedním z důvodů objem veřejných prostředků, jenž je vynakládán prostřednictvím veřejných zakázek. Jenom v roce 2008 představoval tento objem v České republice částku zhruba 307 miliard Kč1 s tím, že celkový objem všech členských států EU je přibližně 1500 miliard EUR2. Dalším důvodem, který částečně souvisí s prvním je zvýšené riziko korupčního jednání při zadávání veřejných zakázek. Jedním ze způsobů jak částečně eliminovat daný nežádoucí jev je komplexní a formulačně přepracovaná právní úprava zadávání veřejných zakázek. V České republice je zadávání veřejných zakázek komplexně upraveno zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, jenž vychází ze směrnic EU a ve kterém se odrazily nejen národní, ale i evropské zkušenosti z aplikační praxe. Zákon o veřejných zakázkách je dosud formulačně nejpropracovanější právní úpravou zadávání veřejných zakázek, což ovšem nic nemění na skutečnosti, že „oblast právní úpravy zadávání veřejných zakázek je poměrně složitá“3. Veřejné zakázky a speciálně zásady zadávacího řízení považuji za nesmírně zajímavou a podnětnou oblast, což je taky důvod proč jsem si ji vybral jako téma diplomové práce. Zásady totiž obecně představují institut, s jehož pomocí je možné „překonat“ nejednoznačný výklad právní normy nebo kolizi právních norem a jsou tedy jedním ze stěžejních institutů téměř každé oblasti právní úpravy, nevyjímajíc úpravu zadávání veřejných zakázek. Problematikou veřejných zakázek se zaobírá celá řada autorů. Ve většině případů se jedná o komentáře k samotnému zákonu o veřejných zakázkách s tím, že tyto představují neocenitelnou pomoc jak pro samotné zadavatele, tak pro dodavatele. Při získávání znalosti jsem, kromě komentované literatury, využil některé monografie, které se problematice veřejných zakázek věnují komplexněji. K mému tématu se mi bohužel nepodařilo dohledat samostatnou publikaci a potřebné znalosti jsem také získal z článků publikovaných v odborných časopisech. Při výkladu pojmu zásad zadávacího řízení jsem se neomezil pouze na výše uvedené zdroje, ale využil jsem i rozhodnutí Evropského soudního dvora, judikáty českých soudů a v neposlední řadě i rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. 1
Ministerstvo pro místní rozvoj. Portál o veřejných zakázkách a koncesích [citováno 3.4.2010]. Dostupný z: http://www.portal-vz.cz/Aktuality/Souhrnny-statisticky-prehled-verejnych-zakazek-(1). 2 European Commission. Public procurement [citováno 3.4.2010]. Dostupný z: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/index_en.htm. 3 LOCHMANOVÁ, L. Ideová, právní a ekonomická východiska novely zákona o veřejných zakázkách. In Sborník s konference „Ekonomické znalosti pro tržní praxi“, Olomouc : Lešingrová Romana, 2009, s. 230.
5
Cílem mé práce je podat logický, komplexní a systematický výklad pojmu zásad zadávacího řízení s přihlédnutím k historickému vývoji, a taky v návaznosti na úpravu v Evropské Unii. Vedle uvádění názorů odborné veřejnosti se budu snažit předkládat vlastní úvahy a závěry. Ústřední tezí této práce je idea, že zásady zadávacího řízení se projevují v jednotlivých zadávacích řízeních v odlišné míře. Hlavním cílem této diplomové práce je tedy ověřit danou hypotézu, a to pomocí vědeckých metod zkoumání. Co se týče vědeckým metod, budu užívat metodu indukce, dedukce, analýzy, syntézy a komparace. Metodu komparace především využiji, když budu srovnávat pojetí zásad zadávacího řízení v jednotlivých zákonných úpravách v České republice. Syntézu a analýza pak využiji hlavně při zkoumaní jakým způsobem jsou zásady zadávacího řízení akcentované v zákoně o veřejných zakázkách. Diplomová práce je logicky členěna na kapitoly, podkapitoly a oddíly. V první kapitole se budu věnovat základnímu pojmu zadávání veřejných zakázek, a to pojmu veřejná zakázka. V následující kapitole se zaměřím na historický vývoj zadávání veřejných zakázek s poukázáním na pojetí zásad v jednotlivých úpravách. Třetí kapitola je věnovaná samotnému zákonu o veřejných zakázkách, jeho základní charakteristice a povaze. Dále v této kapitole uvedu prameny právní úpravy zadávání veřejných zakázek vzhledem k tomu, že veřejné zakázky nejsou upraveny pouze vnitrostátními prameny. V čtvrté kapitole se budu věnovat vymezení ústředního pojmu diplomové práce, tj. zásadám zadávacího řízení, když každá ze zásad bude podrobně popsána v samostatné podkapitole. Ústředním pojmem páté kapitoly je zadávací řízení a jednotlivé druhy zadávacích řízení s tím, že k ověření hypotézy diplomové práce bude nezbytné vymezit podmínky použití zadávacích řízení a jejich obvyklý průběh. Práci jsem zpracoval a jednotlivé právní předpisy jsou citovány k datu 1. 3. 2010.
6
1. Pojmové vymezení veřejné zakázky Úvodní kapitola je věnovaná především vymezení základního pojmu mé diplomové práce, tj. pojmu veřejná zakázka, a to z právního pohledu, ale i z pohledu ekonomického. Podle mého názoru je vymezení základních pojmů nezbytné učinit již v samotném úvodu jakékoliv odborné práce, o to víc se mi tato potřeba jeví důležitá při psaní diplomové práce. Přesné a jasné definovaní veřejné zakázky je pochopitelně důležité i pro samotné zadávací řízení vzhledem k tomu, že v případě naplnění zákonných předpokladů musí zadavatel zadávat veřejnou zakázku v jednom z možných druhů zadávacího řízení. 1.1 Vymezení pojmu veřejná zakázka Vzhledem k tomu, že vymezení pojmu veřejné zakázky se měnilo s postupným vývojem legislativní úpravy, dovolil bych si nejprve uvést definici tak, jak byla obsažena v zákoně č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, a následně uvedu vymezení v zákoně č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách. Veřejná zakázka byla do 1. 6. 2000 normována v zákoně č. 199/1994 Sb. jako koupě, nájem, zhotovení, montáž, údržba, oprava nebo úprava věci movitých i nemovitých anebo provedení jiných činností, pokud byla zadávaná příslušnými zadavateli. Dané nejasné vymezení veřejné zakázky bylo změněno zákonem č. 28/2000 Sb., který novelizoval zákon č. 199/1994 Sb. a nově vymezil veřejnou zakázku jako úplatnou smlouvu uzavřenou mezi zadavatelem a vybraným uchazečem, jejímž předmětem jsou dodávky, provedení prací nebo poskytovaní služeb. Právní vymezení pojmu veřejná zakázka se změnilo přijetím zákona č. 40/2004 Sb., když v příslušném ustanovení zákona č. 40/2004 Sb. byla veřejná zakázka nově vymezena jako zakázka na dodávky, služby nebo stavební práce, jejímž zadavatelem je osoba uvedená v zákoně a u níž předpokládaná cena předmětu veřejné zakázky přesáhne 2.000.000,- Kč bez DPH. V druhém odstavci výše uvedeného paragrafu zákon č. 40/2004 Sb. dále upřesňoval, že veřejná zakázka se uskutečňuje na základě písemné smlouvy, za úplatu a s jedním nebo více vybranými uchazeči nebo zájemci. Vymezení pojmu veřejná zakázka v zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, je obdobné jako v předešlém zákoně č. 40/2004 Sb. a zároveň respektuje vymezení v směrnici
7
Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES.4 Podle zákona o veřejných zakázkách je veřejnou zakázkou zakázka realizovaná na základě smlouvy mezi zadavatelem a jedním či více dodavateli, jejímž předmětem je úplatné poskytnutí dodávek či služeb nebo úplatné provedení stavebních prací. Dále je výslovně stanoveno, že veřejná zakázka, kterou je zadavatel povinen zadat podle zákona o veřejných zakázkách, musí být realizována na základě písemné smlouvy. V souvislosti s vymezením pojmu veřejná zakázka bych rád upozornil na skutečnost, že podle zákona o veřejných zakázkách není veřejná zakázka považovaná za smlouvu, jak tomu bylo v zákoně č. 199/1994 Sb. „Smlouva je vlastně jenom prostředek, na základě kterého je potřeba veřejnou zakázku realizovat.“5 Z výše uvedené definice veřejné zakázky je možné vyvodit podmínky, za kterých se bude jednat o veřejnou zakázku a bude nutné postupovat dle zákona o veřejných zakázkách. Jde o následující podmínky: a) plnění je pořizováno zadavatelem, b) předmětem zakázky musí být poskytnutí dodávek, služeb nebo stavebních prací, c) dodavatel poskytuje plnění za úplatu, d) zakázka je realizovaná na základě smlouvy. Ad a) Podmínka bude splněna, pokud se jedná o veřejného zadavatele, o dotovaného zadavatele nebo o sektorového zadavatele dle ustanovení § 2 odst. 6 ZVZ. Zadavatel však nemusí postupovat dle zákona o veřejných zakázkách v případě veřejné zakázky malého rozsahu, tj. předpokládaná hodnota dodávek a služeb nepřesáhne 2000000,- Kč bez DPH a u stavebných prací nepřesáhne 6000000,- Kč bez DPH.6 Výjimkou je povinnost veřejného zadavatele a dotovaného zadavatele i při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu „dodržet zásady podle § 6 zákona o veřejných zakázkách“7. Ad b) Druhá podmínka bude splněna v případě, že předmětem veřejné zakázky je poskytnutí dodávek, služeb či provedení stavebních prací dodavatelem. 4
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES definuje veřejné zakázky jako úplatné smlouvy uzavřené písemnou formou mezi jedním nebo více hospodářskými subjekty a jedním nebo více veřejnými zadavateli, jejichž předmětem je provedení stavebních prací, dodání výrobků nebo poskytnutí služeb ve smyslu směrnice. 5 ŠEBESTA, M., PODEŠVA, V., OLÍK, M., MACHUREK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 56, 6 Blíže viz KRUTÁKOVÁ, L., KRUTÁK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady. Olomouc: ANAG, 2007, s. 46. 7 RAUS, D. Dělení veřejných zakázek a jejich zadávání po částech. Právní rádce, 2008, č. 2, s. 28.
8
V podstatě neexistuje plnění, které by nebylo možné zařadit pod jeden z druhů veřejných zakázek, a jde tedy o všezahrnující vymezení.8 O veřejnou zakázku však nejde v případech, kdy zadavatel sice vydává peněžní prostředky, nicméně tyto prostředky nejsou vynakládány za určité protiplnění druhé strany. Příkladem je poskytnutí dotace, subvence či darování bez protiplnění druhé strany. Zákon se dále nevztahuje na poskytnutí grantů, neboť příjemce finančních prostředku, např. nezisková organizace, neposkytuje reciproční plnění státnímu orgánu, který mu peníze poskytl. Přijaté finanční prostředky využívá příjemce k plnění určitých funkcí ve veřejném zájmu s tím, že adresátem musí být třetí osoby mimo zadavatele. Důvodová zpráva k zákonu o veřejných zakázkách dále výslovně uvádí k § 7 ZVZ, že v případě veřejných zakázek na stavební práce a dodávky obvykle nevznikají pochybnosti o tom, kdo je příjemcem plnění, avšak u veřejných zakázek na služby je potřeba pečlivě zkoumat, jestli je služba, na kterou byly finanční prostředky vynaloženy, skutečně poskytována jiné osobě než zadavateli. 9 Ad c) Třetí podmínkou je úplatnost plnění, které poskytuje dodavatel. O veřejnou zakázku tedy nepůjde v případě, že zadavateli bylo plnění poskytnuto formou daru nebo obdobným bezúplatným způsobem. Příkladem takového jednání může být případ z praxe, kdy v zadávacím řízení na bankovní služby nabídl dodavatel poskytnutí bankových služeb zadarmo. Důvodem pro poskytnutí bezúplatného plnění mělo být obdržení reference, která by mohla danému dodavateli zvýšit šance na úspěch v obdobných zadávacích řízení v budoucnu. Je nutno podotknout, že nabídky ostatních dodavatelů byly úplatné. V daném případě se tedy zákon o veřejných zakázkách nepoužil, a to právě z důvodu chybějící úplatnosti plnění.10 Situaci zadavatele to však nezhoršilo, když zadavatel mohl uzavřít smlouvu přímo se zadavatelem, který nabízel bezúplatné plnění. Podmínka úplatnosti bude splněna i v situaci, když zadavatel poskytne dodavateli jako úplatu nepeněžité plnění, které může být ve formě směnné smlouvy nebo přenechaní užívaní určitého pozemku. V této souvislosti bych rád poukázal na konkrétní případ, ve kterém
8
Blíže viz JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C.H.BECK, 2007, s. 46. 9 Blíže viz Důvodová zpráva k zákonu č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. 10 Blíže viz JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C.H.BECK, 2007, s. 46.
9
zadavatel nepostupoval podle ustanovení zákona o veřejných zakázkách, jelikož se domníval, že se nejednalo o úplatné plnění z jeho strany. Jednalo se o případ, kdy město, tedy veřejný zadavatel, zadalo zakázku převyšující částku 16 milionů korun na úpravu a přístavbu místní základní školy bez výběrového řízení přímo určité společnosti.11 S uvedenou společností uzavřelo kupní smlouvu, jejíž součástí byla povinnost dodavatele provést úpravu a přístavbu budovy základní školy s tím, že zadavatel touto kupní smlouvou současně převedl do vlastnictví pozemek a budovu, ve které sídlila mateřská škola.12 V podstatě si zadavatel prostřednictvím společnosti objednal rekonstrukci budovy základní školy za cenu prodaných pozemků, na kterých stála mateřská škola, a tedy je možné učinit závěr, že byla naplněna podmínka úplatnosti plnění a zadavatel měl postupovat podle zákona o veřejných zakázkách. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže tedy shledal pochybení zadavatele s poukázáním na to, že se zadavatel nemůže zbavit povinnosti postupovat podle ustanovení zákona o veřejných zakázkách13 při výdeji finančních prostředků souvisejících s plánovanou rekonstrukcí a přístavbou jiné budovy, když byly naplněny zákonné předpoklady pro postup podle zákona o veřejných zakázkách.14 Jiné pochybení zadavatele, co do naplnění podmínky úplatnosti, shledal Úřad pro ochranu hospodářské soutěže v případě, když veřejný zadavatel uzavřel s dodavatelem přímo smlouvu na zajištění elektronické aukce a souvisejících služeb za účelem prodeje nemovitosti.15 Problematickým se ukázal postup zadavatele při vymezení, jakým způsobem bude hrazena odměna pro dodavatele za poskytnuté služby. V šetřeném případě zadavatel zvolil jinou konstrukci úhrady veřejné zakázky než přímou platbu. Daná konstrukce spočívala v tom, že zadavatel stanovil jako jednu z podmínek prodeje nemovitosti povinnost kupujícího uhradit náklady prodeje přímo vybranému organizátorovi elektronické aukce. Tímto způsobem se zadavatel de facto vyhnul zadání veřejné zakázky v řádném zadávacím řízení, 11
Blíže viz CHALUPA, K. a kol. Významné případy z hlediska zákona o veřejných zakázkách. Informační list. 2009, č. 4, s. 2. 12 Blíže viz Tamtéž s. 2. 13 Povinnost postupovat podle ZVZ se v některých případech označuje jako pravidlo povinného postupu dle ZVZ, a to např. v rozhodnutí Krajského soudu v Brně ze dne 19.5.2009, sp.zn. 62 Ca 29/2008. 14 Blíže viz CHALUPA, K. a kol. Významné případy z hlediska zákona o veřejných zakázkách. Informační list. 2009, č. 4, s. 2. 15 Blíže viz Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 28.12:2008, sp. zn . S 239/2008.
10
což shledal Úřad pro ochranu hospodářské soutěže za nepřijatelné. Považuji za důležité uvést, že použití určité formy nepřímé platby není samo o sobě v rozporu se zákonem, avšak toto nemůže vést k obejití povinnosti zadat veřejnou zakázku v některém zadávacím řízení. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže argumentoval obdobně i ve svých dalších rozhodnutích, což podle mého názoru svědčí o tom, že zadavatelé se právě touto cestou snažili obejít zákon o veřejných zakázkách. Daný postup by velmi pravděpodobně vedl k porušení zásad zadávacího řízení a vzniku korupční jednání, což je nepřijatelné. ad d) Poslední nezbytnou podmínkou pro to, aby se jednalo o veřejnou zakázku, je fakt, že se jedná o pořízení zboží, služeb nebo stavebních prací na základě smlouvy, tj. mezi zadavatelem a dodavatelem existuje smluvní vztah. V důvodové zprávě k zákonu o veřejných zakázkách je uvedeno, že pokud by k nabytí zboží nebo služeb mělo dojít přechodem práva či na základě jiného právního titulu, nepůjde v daném případě o veřejnou zakázku. Příkladem takového nabytí je nabytí věci ve veřejné dražbě nebo dražbě provedené soudem. V těchto případech dochází k přechodu vlastnictví a ne k převodu, což znamená, že se neužijí ustanovení zákona o veřejných zakázkách. V případě, že jsou naplněny výše uvedené podmínky a zadavatel je povinen zadávat veřejnou zakázku podle zákona o veřejných zakázkách, musí být zakázka realizovaná na základě písemné smlouvy. Podmínka písemné formy smlouvy je však vázaná jen na případy, kdy je zadavatel povinen postupovat podle zákona. Vzhledem k tomu, že veřejný zadavatel nemusí postupovat podle zákona o veřejných zakázkách v případě zadávání zakázek malého rozsahu, podmínka písemní formy se v daném případě neuplatní, tj. smlouva na zakázku malého rozsahu nemusí být písemná.16 V případě sektorového zadavatele se podmínka písemní formy smlouvy uplatní jen v případě nadlimitních veřejných zakázek, a to jenom za předpokladu, že se nejedná o výjimky uvedené v ustanovení § 19 ZVZ. 1.2 Ekonomická definice veřejné zakázky Veřejná zakázka není jenom pojmem právním, ale má nepochybně i svůj ekonomický rozměr. Jsem přesvědčen o tom, že zadávání veřejných zakázek v souladu se zákonem o
16
Blíže viz KRUTÁKOVÁ, L., KRUTÁK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady. Olomouc: ANAG, 2007, s. 46.
11
veřejných zakázkách je jedním ze způsobů, jak je možno zvýšit efektivnost vynakládání veřejných prostředků. Jeden z předních českých ekonomických odborníků na problematiku veřejných zakázek uvádí, že „veřejnou zakázkou se rozumí účelná alokace zdrojů, kterou zadavatel sleduje obvyklé ekonomicko – sociální cíle. Na jedné straně přihlíží k tomu, aby použité veřejné zdroje byly alokovány hospodárně, efektivně a účelně, na druhé straně obvykle sleduje i kriteria normativní, související s přerozdělením zdrojů, kdy užitky z realizované veřejné zakázky mohou plynout jen jedním směrem“17. Současná ekonomická literatura ovšem nenabízí jenom jednu ustálenou definici veřejné zakázky, ale přichází z vícerými pohledy na institut veřejné zakázky. Dalším ekonomickým pohledem je vymezení veřejné zakázky jako „jakéhokoliv nakupování zboží nebo služeb, které se realizuje z veřejných zdrojů“18. Z výše uvedených interpretací je tedy zřejmé, že ekonomické a právní vymezení pojmu veřejné zakázky se značně liší. Především bych chtěl poukázat na skutečnost, že v případě právního vymezení spadají do působnosti zákona o veřejných zakázkách i ryze soukromé subjekty, tj. někteří sektoroví zadavatelé. Naopak tyto soukromé subjekty nesplňují požadavky ekonomické definice. Dalším příkladem odlišného přístupu k institutu veřejných zakázek je fakt, že do působnosti zákona o veřejných zakázkách nespadají některé subjekty, ve kterých má stát dominantní postavení, ale daný subjekt nevykonává relevantní činnost a tedy působí na standardním konkurenčním trhu. 1.3 Dílčí shrnutí V úvodní kapitole diplomové práce jsem definoval pojem veřejná zakázka, a to jak z právního hlediska, tak i z hlediska ekonomického. Povinnost postupovat podle zákona o veřejných zakázkách vznikne zadavateli v případě, že budou naplněny čtyři podmínky nebo kritéria, a to tedy v případě, že je plnění pořizováno zadavatelem, dále předmětem zakázky je poskytnutí dodávek, služeb nebo stavebních prací, dodavatel poskytuje plnění za úplatu a zakázka je realizovaná na základě smlouvy. Podle mého názoru je přesné a jednoznačné vymezení veřejné zakázky důležité minimálně z dvou důvodů. Za prvé se přesným vymezením stanoví jasné hranice, kdy se bude jednat o veřejnou zakázku, čímž se zjednoduší rozhodování zadavatele, jestli má povinnost 17 18
OCHRANA, F. Veřejné zakázky. Praha : Express, 2004, s. 9. PAVEL, J. Veřejné zakázky v České republice. Praha : Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2009, s. 15.
12
postupovat a kontrahovat podle zákona o veřejných zakázkách. Za druhé se omezí možnost účelového výkladu zákona ze strany zadavatele s cílem vyhnutí se povinnosti zadávat veřejnou zakázku podle zákona a tím se zvýší i transparentnost zadávacích řízení.
13
2. Historie zadávání veřejných zakázek Potřeba legislativně upravit proces vynakládání veřejných prostředků se objevila již v minulosti, kdy hlavním důvodem byla nepochybně snaha o zvýšení kontroly a zamezení plýtvání s veřejnými prostředky. Nejedná se tedy o institut nový, jak by se mohlo osobě neznalé problematiky na první pohled zdát. Prvním pokusem o právní úpravu veřejných zakázek byla úprava obsažena ve francouzském stavebním řádu z roku 1535. „V Německu se veřejnou soutěži zadávaly veřejné zakázky již v roce 1542 a v Prusku bylo jejich zadávání uzákoněno v roce 1885.“19 V Rakousku bylo přistoupeno k úpravě zadávání veřejných zakázek později, a to nařízením č. 61/1909 ř. z., o zadávání státních dodávek a prací. V Uhrách se úprava zadávání veřejných dodávek řídila ustanoveními „§ 13 - 15 zákona č. III/1907 pro dodávky veřejné obecně, a dále i prováděcím nařízením č. 55800/1907“20. 2.1 Právní úprava za první Československé republiky Na počátku existence Československé republiky bylo přistoupeno k vydání recepčního zákona č. 11/1918 Sbírky zákonů a nařízení, a tím byla mimo jiné převzata i úprava zadávání veřejných zakázek, tak jak platila v bývalém Rakousku. K vydání nové právní úpravy, která by reflektovala potřeby nově vzniklého státu, bylo přistoupeno již po poměrně krátké době. Dne 17. 12. 1920 bylo vydáno nařízení vlády č. 66/1920 Sb. zákonů a nařízení, o zadávání státních dodávek a prací, které se zvyklo označovat jako „zadávací řád“. Podle ustanovení zadávacího řádu bylo nutno postupovat při zadávání všech prací a dodávek, které realizovaly úřady státní správy a jimi spravované ústavy, podniky a fondy. Na svou dobu se jednalo poměrně o moderní a inovativní právní úpravu, jejíž „některá ustanovení by mohly být de lege ferenda vzorem i pro naši úpravu de lege lata“21. Z věcné působnosti zadávacího řádu byly vyňaty dodávky, které byly vyhrazeny drobným živnostníkům, dále dodávky pro vojenské účely, dodávky výrobků hospodářského a lesního hospodářství, dodávky, které se prováděly ve vlastní režii a umělecké zakázky a umělecké opravy mimo stavebních úprav.
19
LOCHMANOVÁ, L. Ideová, právní a ekonomická východiska novely zákona o veřejných zakázkách. In Sborník s konference „Ekonomické znalosti pro tržní praxi“, Olomouc : Lešingrová Romana, 2009, s. 230. 20 Blíže viz KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. 1. vydání. Praha: Galen, 2005, s. 19. 21 JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C.H.BECK, 2007, s. 3.
14
Vyspělost tehdejší právní úpravy dokumentuje i fakt, že podobnou konstrukci negativního vymezení věcné působnosti obsahuje i současná právní úprava, a to konkrétně v ustanovení § 18 a § 19 ZVZ.22 V části druhé zadávacího řádu byly upraveny jednotlivé druhy zadávacích řízení. V prvním případě se jednalo o veřejnou soutěž, kterou bylo potřeba zadávat všechny dodávky a práce, pokud nebylo dále stanoveno jinak, tj. jednalo se o obecné zadávací řízení. Dalším druhem zadávacího řízení byla omezená soutěž, kterou bylo možné užít jen v taxativně uvedených důvodech, např. když se jednalo o dodávku, jejíž předmět podléhal vojenskému tajemství nebo jinému veřejnému zájmu země. Posledním druhem zadávacího řízení bylo zadání veřejné zakázky s vyloučením soutěže, též označováno jako zadávání z volné ruky nebo přímé zadání. Možnost zadat dodávky a práce přímo bez soutěže byla omezena na taxativně vymezené případy uvedené v ustanovení § 5 zadávacího řádu. Z těchto případů bych chtěl poukázat na možnost zadat dodávku nebo práce původnímu dodavateli v případě navyšování existující objednávky, avšak s tím omezením, že navýšení nesmělo přesahovat 20 % rozsahu původní objednávky a dále nedošlo k navýšení ceny. Zadávací řád byl během své účinnosti změněn jen v několika případech. Jedním z nejvýznamnějších a zároveň nejzajímavějším se mi jeví zavedení dodavatelských poukázek, k čemuž došlo v roce 1935. Dodavatelské poukázky představovaly „zvláštní typ pokladničních poukázek splatných u Zemské banky v Praze, kterými stát mohl platit dodavatelům za poskytnuté dodávky a provedené práce“23. Zadávací řád zásady zadávacího řízení expressis verbis neuváděl, ale již svou existenci „měl zajistit účelné a efektivnější hospodařeni se státními prostředky prostřednictvím konkurenčního plnění a vyloučení korupce a nekvalitního provedení zakázek“24. 2.2 Právní úprava po roce 1948 do 1.1.1995 V období po roce 1948 se potřeba právní úpravy zadávání veřejných zakázek stala bezpředmětnou vzhledem k tomu, že „právní úprava v centrálně řízeném hospodářství a v podmínkách státních podniků nebyla nutná“25.
22
Blíže viz. JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C.H.BECK, 2007, s. 3. 23 PAVEL, J. Veřejné zakázky v České republice. Praha: Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2009, s. 9. 24 JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C.H.BECK, 2007, s. 3. 25 LOCHMANOVÁ, L. Ideová, právní a ekonomická východiska novely zákona o veřejných zakázkách. In Sborník s konference „Ekonomické znalosti pro tržní praxi“, Olomouc : Lešingrová Romana, 2009, s. 231.
15
„Zadávací řád, který platil krátce i po roku 1948 byl definitivně nahrazen zákonem č. 99/1950 Sb., o hospodářských smlouvách a státní arbitráži.“26 Podle této právní úpravy uzavíraly státní podniky hospodářské smlouvy, jejímž předmětem mohla být dodávka a odběr zboží, dále provádění prací a poskytování služeb. I prostřednictvím těchto hospodářských smluv se realizovalo naplňování jednotného hospodářského plánu, jehož existence je jedním ze znaků centrálně řízeného hospodářství. Z výše popsaného stavu zadávání veřejných zakázek v období socialismu existovaly určité výjimky. Dané výjimky upravoval zákon č. 106/1964 Sb., hospodářský zákoník, a to konkrétně veřejnou soutěž, užší soutěž a veřejný příslib, avšak jednalo se „pouze o kusou úpravu zadávání a podmínky pro uplatnění těchto ustanovení se v systému plánovitého centrálního řízení nemohly šíře rozvinout“27. Problematika zadávání staveb byla upravena Všeobecnými stavebními podmínkami, a to v období od 1947 do 1972. Se změnou politického systému po roku 1989 a s tím spojenou přeměnou centrálně řízené ekonomiky na ekonomiku tržní, vyvstala potřeba opětovně upravit proces zadávání veřejných zakázek, když cílem bylo opětovné zavedení nástroje, který by byl jedním z prostředků úspory veřejných prostředků a zabezpečil by efektivní fungování hospodářské soutěže.28 Dne 1. 10. 1990 byl Úřadem pro racionalizaci ve stavebnictví přijat Zadávací řád staveb, který byl vydán ve formě metodického pokynu. Dalším podzákonným předpisem upravujícím oblast zadávání staveb byl Zadávací řád staveb ze dne 24. 7. 1991, jež byl rovněž vydán „jako metodický pokyn Ministerstvem financí a Ministerstvem hospodářství“29. Oba podzákonné předpisy upravovaly oblast zadávání staveb, když k rozšíření na celou oblast předmětu zakázek, tj. na dodávky, práce, služby a výkony bylo přistoupeno zákonodárcem až usnesením vlády ČR ze dne 24. 6. 1992. 2.3 Právní úprava v zákoně č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek Postupný rozvoj tržní ekonomiky a úsilí České republiky o plné členství v Evropské unii byly dostatečnými důvody, aby zákonodárce opětovně přistoupil k nové legislativní úpravě zadávání veřejných zakázek. Stalo se tak zákonem č. 199/1994 Sb., o zadávání 26
KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. 1. vydání. Praha: Galen, 2005, s. 23. TILLMAN, J. Veřejná zakázka. Praha : EKON Jihlava, 1995, s. 9. 28 Blíže viz JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání.. Praha : C.H.BECK, 2007, s. 5. 29 LOCHMANOVÁ, L. Ideová, právní a ekonomická východiska novely zákona o veřejných zakázkách. In Sborník s konference „Ekonomické znalosti pro tržní praxi“, Olomouc : Lešingrová Romana, 2009, s. 231. 27
16
veřejných zakázek, který vycházel z tzv. modelového zákona o zadávání zboží, staveb a služeb přijatého komisí Spojených národů pro mezinárodní obchodní právo30. Vzhledem k tomu, že zákon č. 199/1994 Sb. vycházel z tzv. modelového zákona UNCITRAL, upravoval některé instituty zadávání veřejných zakázek odlišně než normy pozdější, které již vycházely z evropských směrnic. Jedná se především o „odlišnou definici okruhu subjektů, které se musely zákonem řídit a také o odlišnou koncepci jednotlivých zadávacích řízeních“31. Zákon č. 199/1994 Sb. upravoval pět zadávacích řízení. Prvním z nich byla obchodní veřejná soutěž, která byla upravena v druhé části zákona. Právní úprava obchodní veřejné soutěže „zahrnovala celý proces obchodní veřejné soutěže od jejího vyhlášení přes průběh a vyhlášení výsledků až po uzavření smlouvy na tuto veřejnou zakázku“32 a představovala obecné zadávací řízení. Druhá nejrozsáhlejší část zákona, nazvaná Obchodní veřejná soutěž, zahrnuje celý proces obchodní veřejné soutěže od jejího vyhlášení přes průběh a vyhlášení výsledků až po uzavření smlouvy na tuto veřejnou zakázku. Druhým typem zadávacího řízení byla výzva více zájemcům pro podání nabídky s tím, že dané zadávací řízení bylo na místě využít v případě, že výše budoucího peněžitého závazku zadavatele byla vyšší než 2500000,- Kč a nepřesáhla 7500000,- Kč bez DPH s tím, že k účasti muselo být vyzváno minimálně pět zájemců. Dalším typem bylo zjednodušené zadání, které bylo možno použít v případě, že budoucí peněžitý závazek přesahoval 2000000,- Kč bez DPH a nepřesahoval částku 2500000,- Kč bez DPH. V daném případě postačovalo vyzvání minimálně třech zájemců. Za situace pokud předpokládána hodnota nepřesahovala 2.000.000,- Kč bez DPH mohl zadavatel zadat veřejnou zakázku přímo, a to za cenu obvyklou v místě plnění. Uvedené zadávací řízení se označovalo jako zadání veřejných zakázek malého rozsahu. Posledním zadávacím řízením byla výzva jednomu zájemci k podání nabídky s tím, že možnost použití byla omezena na taxativně vymezené podmínky, a to např. v případě naléhavé potřeby, šlo-li o ohrožení životů nebo zdraví lidí nebo hrozí nebezpečí škody velkého rozsahu. Jak jsem uvedl výše, koncepce zákona vycházela z tzv. modelového zákona UNCITRAL, což se později ukázalo jako ne právě nejvhodnější řešení, a to s ohledem na jeho
30
Komise Spojených národů pro mezinárodní obchodní právo je známa pod zkratkou UNCITRAL, která odpovídá anglickému názvu United Nations Commission on International Trade Law. 31 PAVEL, J. Veřejné zakázky v České republice. Praha: Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2009, s. 10. 32 LOCHMANOVÁ, L. K některým ustanovením zákona o veřejných zakázkách ASPI [online]. Identifikační číslo:LIT3878CZ. Publikováno dne 1.3.1995 [citováno 8.2.2010]
17
„nekonzistentnost s legislativním rámcem Evropských společenství“33 Daná skutečnost, jakož i některé nedokonalosti v oblasti transparentnosti a kontroly vedly k častým novelizacím zákona. Jednou z nejrozsáhlejších novelizací byl zákon č. 28/2000 Sb., kterým se měnil zákon č. 199/1994 Sb., který přinesl kromě vyššího stupně slučitelnosti zákona s právem Evropských společenství i zakotvení institutu centrální adresy, definování klíčových pojmů veřejná zakázka a zadavatele veřejné zakázky. Dále uvedená novela konkretizovala další způsoby zadávání veřejných zakázek kromě zadání formou veřejné obchodní soutěže a upravila způsob hodnocení nabídek. Změn, které daná novela přinesla, bylo skutečně mnoho, ale na tomto místě se mi jeví nadbytečné je všechny uvádět. Podle mého názoru je z obsahových změn, které přinesly jednotlivé novely patrné, že důvodem pro změny v zákoně byla především snaha o dosažení vyššího stupně slučitelnosti zákona s právem Evropských společenství a tím splnění harmonizačních závazků vůči EU, dále zajištění větší přehlednosti a jednodušší aplikace zákona neprávnickou veřejností a v neposlední řadě i potřeba postupného zvyšování finančních limitů34 pro jednotlivé způsoby zadání veřejných zakázek. Zákon č. 199/1994 Sb. přímo nenormoval povinnost zadavatele postupovat v souladu se zásadou transparentnosti a nediskriminace zadávacího řízení, jak je tomu v zákoně č. 137/2006 Sb., avšak již v samotné důvodové zprávě k zákonu č. 199/1994 Sb. bylo stanoveno, že prvořadým cílem zákona je vytvoření podmínek pro zabezpečení průhlednosti postupu zadávání s vyloučením diskriminace, protekce a s minimalizací možnosti pletich či korupce. Na daný cíl poukázal i Vrchní soud v Olomouci ve svém rozhodnutí ze dne 2.5.2000, sp. zn 2 A 1/2000. Zákon č. 199/1994 ovšem v ustanovení § 11 zákona stanovil, že žádny z účastníků nesmí být v obchodní veřejné soutěži zvýhodněn oproti účastníkům soutěže s výjimkami uvedenými v odstavcích 2 a 3, což je v podstatě vyjádření zásady rovného zacházení. Podle Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže byla zásada rovného a transparentního přístupu ke všem uchazečům o veřejnou zakázku jedním ze základních principů, které musí zadavatel aplikovat v procesu zadávání veřejných zakázek.35 Domnívám se, že závěry týkající se zásad a principů, jež jsou obsažené ve výše uvedených rozhodnutích je možné aplikovat i na případy upravené pozdějšími právními
33
PAVEL, J. Veřejné zakázky v České republice. Praha : Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2009, s. 10. Zákon č. 142/2001 Sb., kterým se měnil zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů upravil finanční limit pro veřejné zakázky malého rozsahu ze 100000,- Kč na 2000000,- Kč. 35 Blíže viz Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 7.12.2001, sp. zn. S 193/01. 34
18
předpisy a jsou tedy stále aktuální. Daný závěr je mimo jiné potvrzen tím, že v komentářích k pozdějším právním předpisům se odkazuje i na výše uvedené rozhodnutí. 2.4 Právní úprava v zákoně č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách S blížícím se vstupem České republiky do Evropské Unie bylo nutné přistoupit k harmonizaci práva i v oblasti veřejných zakázek, což se zákonodárce rozhodl splnit vydáním nové komplexní úpravy, která by vycházela z předpisů Evropských společenství a nahradila by předešlou právní úpravu vycházející s tzv. modelového zákona UNCITRAL. Daný postup se jevil jako nevyhnutelný i s ohledem na skutečnost, že právní úprava obsažená v zákoně č. 199/1994 Sb. by neumožňovala v plné míře čerpat prostředky ze strukturálních fondů poskytovaných EU. Závazek harmonizovat právní úpravu zadávání veřejných zakázek byl splněn schválením zákona č. 40/2004 Sb., který nabyl účinnost ke dni 1.5.2004 s tím, že zákon vycházel ze všech platných směrnic upravujících zadávání veřejných zakázek v EU36. Fakt, že nová právní úprava byla v souladu se směrnicemi Evropských společenství, byl akcentován již v ustanovení § 1 zákona č. 40/2004 Sb. Zákon č. 40/2004 Sb. přinesl odlišné vymezení pojmu veřejná zakázka, zavedení nového pojmu dodavatel, odlišnou úpravu kvalifikace dodavatelů, druhů zadávacích řízení, úpravu přezkumného řízení, rozdělení veřejných zakázek podle předpokládané ceny na nadlimitní a podlimitní, zavedení jedné hodnotící komise, zavedení seznamu kvalifikovaných dodavatelů, jakož i nespočet dalších změn.37 Oproti předchozí právní úpravě došlo k snížení počtu zadávacích řízení, a to konkrétně z pěti na čtyři, když bylo přistoupeno k odstranění nutnosti postupovat podle zákona č. 40//2004 Sb. v případě zadávání zakázek malého rozsahu, tj. zakázek pod 2.000.000,- Kč bez DPH.38 V ustanovení § 6 zákona č. 40/2004 Sb. bylo nově upraveno, že se nejedná o veřejnou zakázku v případě nákupu dodávek, služeb a stavebních prací pod 2.000.000,- Kč bez DPH a zadavatel tedy nemusí postupovat podle ustanovení zákona č. 40/2004 Sb.
36
Jednalo se o směrnice 71/304/EHS, 89/665/EHS, 92/13/EHS, 92/50/EHS, 93/36/EHS, 93/38/EHS, 97/52/ES, 98/4/ES a 2001/78/ES. 37 Blíže viz JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha : C.H.BECK, 2007, s. 13. 38 Blíže viz PAVEL, J. Veřejné zakázky v České republice. Praha : Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2009, s. 12.
19
Zbylými čtyřmi zadávacími řízeními byly otevřené řízení, užší řízení, jednací řízení s uveřejněním a jednací řízení bez uveřejnění.39 Při zadávání formou otevřeného řízení mohli nabídku podat všichni dodavatelé, kteří měli o plnění předmětu veřejné zakázky zájem. Naopak v užším řízení mohli nabídku podat jen dodavatelé, jež byli zadavatelem vybráni. Použití jednacího řízení s uveřejněním bylo omezeno na předem vymezené případy, tj. za situace, když v předchozím otevřeném nebo užším řízení byly podány jen neúplné nabídky a zadavatel podstatně nezměnil zadávací podmínky, dále v případě, že povaha staveb a služeb neumožňovala stanovit celkovou cenu předem a konečně v případě, že stavební práce byly prováděny pouze pro potřeby výzkumu a vývoje a bez cíle dosažení zisku. Jednací řízení s uveřejněním mělo dvě fáze, když v první zadavatel neomezenému počtu dodavatelů oznámil svůj úmysl zadat veřejnou zakázku a následně z těch, kteří podali žádost o účast, musel zadavatel vybrat nejméně tři. S vybranými dodavateli se v druhé fázi pokračovalo přímo vyzváním k jednání. V souvislosti s druhou fázi jednacího řízení s uveřejněním bych rád poukázal na to, že zákon č. 40/2004 Sb., danou fázi dokonale neupravoval, což způsobovalo aplikační problémy.40 Čtvrtým druhem zadávacího řízení bylo jednací řízení bez uveřejnění, když jeho využití bylo stejně jako u jednacího řízení s uveřejněním omezeno na zákonem stanovené případy. Jednalo se především o případy, kdy v předchozím otevřeném nebo užším řízení nebyly podány žádné nabídky nebo nabídky splňující zadávací podmínky a zadavatel podstatně nezměnil zadávací podmínky, dále jestliže dodávka musela být z důvodů ochrany autorských či průmyslových práv zadána pouze konkrétnímu dodavateli a z důvodu krizového stavu. K zákonu č. 40/2004 Sb. vydalo Ministerstvo pro místní rozvoj ČR dva prováděcí předpisy, a to vyhlášku č. 239/2004 Sb., kterou se stanovil obsah a rozsah zadávací dokumentace stavby, a dále vyhlášku č. 240/2004 Sb., jež upravovala formu a způsoby uveřejňovaní informací o veřejných zakázkách v informačním systému o zadávání veřejných zakázek. V poměrně krátce době po vydání zákona č. 40/2004 Sb. se začaly objevovat aplikační problémy, s kterými se potýkali nejen zadavatelé, ale i dodavatelé. Avšak otázky, které vyvstávaly při snaze vyřešit aplikační problémy, nebylo možné překlenout výkladem. 39
Blíže viz BERGEROVÁ, E. Veřejné zakázky v České Republice. Praha: Eurolex Bohemia, 2005, s.22-25. K jednotlivým aplikačním problémům blíže viz KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. 1. vydání. Praha: Galen, 2005, s. 98 a násl.
40
20
Příkladem nejednoznačných oblasti úpravy je definice zadavatelů, na základě které jeden subjekt naplňoval definici více kategorii zadavatelů, dále úprava postupu v jednacích řízeních, přílišná rigidita zadávacích řízení v případě podlimitních zakázek, mezera v úpravě námitek a návaznosti lhůt a nejasnost při prokazování kvalifikace.41 Výše uvedené aplikační problémy, jakož i jiné problematické ustanovení zákona č. 40/2004 Sb. se zákonodárce rozhodl řešit návrhem nového zákona, a to i s ohledem na završení čtyřleté legislativní činnosti orgánu EU, jež v konečném důsledku znamenala pro Českou Republiku povinnost transpozice dvou nových směrnic. Podrobněji se budu novému zákonu, tj. zákonu č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, věnovat v třetí kapitole diplomové práce vzhledem k tomu, že se jedná o základ současné právní úpravy zadávání veřejných zakázek a tedy i samotného zadávacího řízení. Na rozdíl od všech předešlým zákonných úprav veřejných zakázek, stanovil zákon č. 40/2004 Sb. expressis verbis povinnost zadavatele dodržovat zásady stejného zacházení se všemi zájemci a uchazeči s výjimkami uvedenými v § 87, zákazu diskriminace a transparentnosti. Přímým zákonným zakotvením těchto zásad, byla povinnost jejich dodržování ze strany zadavatele stanovená „striktnějším“ způsobem, což podle mého názoru přispělo i k větší právní jistotě zadavatelů a dodavatelů. Nadále tak daná povinnost nemusela být dovozováno pouze výkladem. Vzhledem ke skutečnosti, že zákon pochopitelně jednotlivé zásady nevymezoval, bylo potřeba pro upřesnění jejich obsahu vycházet z předešlých rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a soudů. Při výkladu obsahu jednotlivých zásad bylo nezbytné přihlédnout k rozhodnutím Evropského soudního dvora, jakož i k obsahu komunitárnich směrnic, a to s ohledem na skutečnost, že zákon č. 40/2004 Sb. byl přijat v souladu s právem Evropských společenství.42 2.6 Dílčí shrnutí V této kapitole sem se zaměřil na historický vývoj v oblasti veřejných zakázek s poukázáním na otázku uvedení zásad zadávacího řízení expressis verbis v jednotlivých právních úpravách. Vymezil jsem úpravu zadávání veřejných zakázek za první Československé republiky, dále v období určitého legislativního vakua v období socialismu až po úpravu obsaženou v zákoně č. 199/1994 Sb., a zákoně č. 40/2004 Sb. Jednotlivé kapitoly
41
Blíže viz JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha : C.H.BECK, 2007, s. 16. 42 RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 65.
21
obsahují stručné shrnutí důvodů pro vydání příslušné právní úpravy, vady právních úprav, které se objevily v souvislosti s aplikací jednotlivých ustanovení v praxi a v neposlední řadě i vymezení jednotlivých druhů zadávacích řízení. Historický exkurz do úpravy zadávání veřejných zakázek považuji za důležitý minimálně z toho důvodu, že zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách navazuje v některých věcech na zákon č. 40/2004 Sb. a v některých bodech bylo dokonce přistoupeno k opětovnému užití postupů a institutů uvedených v zákoně č. 199/1994 Sb. Zadávací řád zásady zadávacího řízení expressis verbis neuváděl, avšak cílem právní úpravy v období první Československé republiky bylo zajištění účelného a efektivnějšího hospodařeni s veřejnými prostředky. Daného cíle bylo možné dosáhnout jen zajištěním transparentního a nediskriminačního postupu vůči všem uchazečům. Z výše uvedeného vyplývá, že i když zásady rovného zacházení, nediskriminace a transparentnosti nebyly v Zadávacím řádu přímo stanoveny, do určité míry vyplývala jejich existence již ze samotné podstaty Zadávacího řádu. V zákoně č. 199/1994 Sb. opětovně výslovné uvedení zásady nediskriminace a transparentností absentovalo ovšem s tím, že povinnost dodržovat zásadu rovného zacházení a transparentnosti byla uvedena v důvodové zprávě k zákonu a opakovaně ji potvrdil i orgán dohledu a soud. Ustanovení § 11 zákona č. 199/1994 Sb. pak výslovně stanovovalo povinnost nezvýhodňovat jednoho účastníka na úkor jiného, což je projevem zásady rovného zacházení. Zákon č. 40/2004 Sb. již expressis verbis zásadu stejného zacházení, nediskriminace a transparentnosti stanovil, což podle mého názoru přispělo k jejich „striktnosti“. Význam zásad zadávacího řízení byl ještě zdůrazněn v zákoně č. 137/2006 Sb., ve kterém „poskytuje zákon samostatné ustanovení vymezující zásady, které je zadavatel při postupu dle zákona povinen dodržovat“43.
43
ŠEBESTA, M., PODEŠVA, V., OLÍK, M., MACHUREK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem. 1. vydání Praha : Aspi, 2006. s. 53.
22
3. Právní úprava zadávání veřejných zakázek de lege lata V případě naplnění zákonných předpokladů musí zadavatel postupovat při zadávání veřejné zakázky v souladu s ustanoveními zákona o veřejných zakázkách a dále v určitých případech i v souladu s právními normami Evropské Unie. V této kapitole se tedy budu věnovat bližší charakteristice platné vnitrostátní právní úpravy zadávání veřejných zakázek, unijní právní úpravě a v menší míře i mezinárodním pramenům práva veřejných zakázek, jelikož se domnívám, že prvním krokem zadavatele by mělo být seznámení se s platnou právní úpravou zadávání veřejných zakázek. V souvislosti s právními normami Evropské Unie poukážu na některé obecné zásady, které jsou v nich obsaženy. 3.1 Východiska současné právní úpravy Dne 30. dubna 2004, tj. den před účinností zákona č. 40/2004 Sb., byly v Úředním věstníku EU publikované dvě směrnice o zadávání veřejných zakázek, a to směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004.44 Dané směrnice nahradily původní právní úpravu zadávání veřejných zakázek na úrovni EU s tím, že účelem přijetí bylo zprůhlednění právní úpravy a zavedení některých nových trendů, např. zavedení soutěžního dialogu a posilnění významu elektronizace systému zadávání.45 Členské státy EU byly v rámci harmonizačního závazku povinny transponovat nové pravidla pro zadávání veřejných zakázek do svojí vnitrostátní legislativy nejpozději do 31. 1.2006. Vzhledem k tomu, že úpravy by se týkaly většiny ustanovení zákona č. 40/2004 Sb., což by bylo zřejmě těžce proveditelné novelou, rozhodlo Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, že vhodnějším legislativním řešením bude vydání nového zákona. Z výše uvedených důvodů bylo přistoupeno k přijetí zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, který nabyl účinnost ke dni 1. července 2006. V souvislosti s transpozicí směrnic 2004/17/ES a 2004/18/ES do vnitrostátního právního řádu České Republiky bych rád poznamenal, že dané směrnice detailně upravují 44
Jednalo se o směrnici 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a dále o směrnice 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby. 45 Blíže viz JURČÍK, R., OSTŔÍZEK, J.. Veřejné zakázky a veřejně – soukromá partnerství: Učebnice – cvičebnice s příklady do cvičení. 1. vydání. Brno : Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně, 2008, s. 11.
23
postup při zadávaní nadlimitních zakázek, avšak v případě zakázek podlimitních se omezují jen na stanovení povinnosti zadavatelů dodržovat při zadávání zakázek princip transparentnosti a nediskriminace. Naopak zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, podrobněji rozpracovává postupy při zadávání podlimitních zakázek, čímž jde nad rámec evropských zadávacích směrnic. Nejvýznamnější změny a novinky oproti právní úpravě obsažené v zákoně č. 40/2004 Sb., jsou následující: •
celkové zjednodušení a zpřehlednění zákona,
•
odstranění problému a zohlednění praktických zkušeností s aplikací zákona č. 40/2004 Sb.,
•
vyjasnění základních pojmů,
•
podrobnější úprava jednotlivých zadávacích řízení, jejich zjednodušení a snaha o nastolení rovnováhy mezi zásadou transparentnosti a proporcionalitou,
•
nově spadají do působnosti zákona o veřejných zakázkách i subjekty poskytující poštovní služby,
•
zavedení možnosti zadávání pomoci společných nákupních subjektů – centrálních zadavatelů,
•
doplnění zadávacích řízení o nový druh zadávacího řízení – soutěžní dialog, a je určeno pro zadávání veřejné zakázky se zvlášť složitým předmětem plnění s tím, že prostřednictvím soutěžního dialogu je zadavateli umožněno získat inovativní řešení projektu v situaci, kdy sám není z objektivních důvodů schopen dostatečně specifikovat způsob provedení veřejné zakázky,
•
zavedení zjednodušeného řízení pro zadávání podlimitních veřejných zakázek – zjednodušeného podlimitního řízení,
•
rozšíření možnosti použití institutu rámcových smluv na všechny kategorie zadavatelů,
•
elektronizace zadávání veřejných zakázek – zavedení nových prvků v rámci elektronizace zadávání s tím, že podle důvodové zprávy je cílem této úpravy umožnit plně elektronický průběh veřejného zadávání. Danými novými prvky bylo zavedení: 1. elektronické aukce – jedná se o interaktivní řízení, při kterém po prvním úplném zhodnocení může být nabídka prostřednictvím elektronického zařízení v rámci vymezeného období nadále vylepšována, 2. dynamického nákupního systému – jedná se o plně elektronické řízení pro běžné nákupy, přičemž je řízení časově omezeno a otevřeno všem dodavatelům, kteří 24
splní kvalifikační kritéria a předloží první nabídku v souladu se zadávací dokumentací.46 Zobecněním výše uvedených změn je možné dospět k závěru, že se v podstatě jedná o změny dvojího charakteru. Jedny se zaměřily na odstranění aplikačních problémů zákona č. 40/2004 Sb., a dále na jasnější specifikaci zadávacích postupů a zpřehlednění právní úpravy. Druhé změny souvisely se zavedením nových institutů do zákona o veřejných zakázkách, jako je např. elektronická aukce a dynamický nákupní systém. I když se změny dotkly mnohých ustanovení, koncepční řešení zákona zůstalo stejné.47 Obdobný závěr ohledem koncepčního řešení zákona konstatuje i K. Marek.48 3.2 Charakter zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách Podle důvodové zprávy k zákonu o veřejných zakázkách je hlavním cílem zákona zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Nezbytnost právní regulace nakládání s veřejnými prostředky je možné nejlépe ilustrovat na objemu finančních prostředků, které se prostřednictvím zadávání veřejných zakázek ročně vynakládají z rozpočtu zadavatelů. Jen v roce 2008 to bylo v České republice přibližně 307 mld. Kč49 s tím, že uvedená částka nezahrnuje zakázky malého rozsahu. V EU je toto číslo ještě závratnější, když podle oficiálních stránek Komise se jedná o 16% HDP EU nebo 1500 mld. EUR.50 Zákon o veřejných zakázkách komplexně upravuje oblast veřejného zadávání s výjimkou koncesí, které jsou samostatně upraveny zákonem č. 138/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení. Jedná se o dosud nejkomplexnější a formulačně nejpropracovanější zákon v oblasti veřejných zakázek, ve kterém se odrazily nejen národní, ale i evropské zkušenosti z aplikační praxe. Podle povahy právní úpravy je možné zákon o veřejných zakázkách rozdělit na dvě časti, a to na zadávání veřejných zakázek a na dohled nad zadáváním veřejných zakázek.
46
Podrobněji k změnám oproti úpravě v zákoně č. 40/2004 Sb. Blíže viz BLAŽEK, Jiří. Veřejné zakázky: zákon č. 137/2006 Sb.: výběr ustanovení zákona. Praha: Institut pro místní správu Praha, 2007, s. 17-21. 47 Blíže viz HAVLÍČEK, J. Právní rámec a praktické otázky zadávání veřejných zakázek ve světle vybraných rozhodnutí Evropského soudního dvora a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Obchodní právo, 2009, ročník 18, č. 5, s. 16-26. 48 Blíže viz MAREK, K. Smluvní obchodní právo. Kontrakty. Brno: Masarykova univerzita, 2007, s. 64. 49 Ministerstvo pro místní rozvoj. Portál o veřejných zakázkách a koncesích [citováno 1.12.2009]. Dostupný z: http://www.portal-vz.cz/Aktuality/Souhrnny-statisticky-prehled-verejnych-zakazek-(1). 50 European Commission. Public procurement [citováno 2.12.2009]. Dostupný z: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/index_en.htm.
25
Zadávání veřejných zakázek – úprava zadávání veřejných zakázek je obsažena v části první až čtvrté zákona a dále v části šesté až deváté zákona. V této části jsou vymezené základní pojmy a průběh zadávacího řízení, včetně jednotlivých druhů zadávacích řízení, dále jsou tu definované postupy vedoucí k výběru nejvhodnější nabídky a uzavření smlouvy.51 Dohled nad zadáváním veřejných zakázek – dohled nad zákonným postupem zadavatelů vykonává Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Tímto však není „dotčena působnost jiných orgánů, do jejichž kompetence spadá podle zvláštních právních předpisů kontrola zadávání veřejných zakázek, např. působnost Nejvyššího kontrolního úřadu“52. Působnost ÚOHS ve věcech veřejných zakázek je stanovena zákonem, když podle ustanovení § 2 písm. a) zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, vykonává ÚOHS dohled při zadávání veřejných zakázek. ÚOHS postupuje při přezkumu úkonů zadavatelů podle ustanovení zákona č. 500/2004 Sb., o správním řízení, a jedná se tedy o správní řízení se všemi důsledky z toho plynoucími, např. pro práva a povinnosti účastníků řízení. V souvislosti s řízením o přezkoumání rozhodnutí zadavatele bych rád poznamenal, že se řízení zahajuje buď na základě návrhu, nebo z moci úřední.53 Podle formálního hlediska se zákon o veřejných zakázkách člení do devíti částí a má tři přílohy. Celkově obsahuje 161 paragrafů, což je o 49 paragrafů více než obsahoval zákon 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách. Daný nárůst nepřímo svědčí o růstu komplikovanosti celkové právní úpravy.54 Část první nazvaná obecná ustanovení se věnuje předmětu úpravy, vymezuje zadavatele veřejné zakázky a druhy zadavatelů, definuje pojem relevantní činnost a pojem veřejná zakázka, uvádí zásady, které musí zadavatel dodržovat, uvádí výjimky z působnosti a dále vymezuje i jiné základní pojmy zákona. Část druhá je nazvaná zadávací řízení, a jak je z názvu patrné, upravuje průběh zadávacího řízení, jeho druhy a podmínky použití jednotlivých druhů řízení včetně zadávací dokumentace, kvalifikace dodavatelů a hodnocení nabídek.
51
Blíže viz JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C.H.BECK, 2007, s. 38. 52 KRUTÁKOVÁ, L., KRUTÁK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady. Olomouc: ANAG, 2007, s. 288. 53 Blíže viz ŠEBESTA, M., PODEŠVA, V., OLÍK, M., MACHUREK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem. Praha: ASPI, a.s., 2006, s. 414-418. 54 Blíže PAVEL, J. Veřejné zakázky v České republice. Praha: Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2009, s. 14.
26
V části třetí nazvané zvláštní postupy v zadávacím řízení jsou upraveny rámcové smlouvy, dynamický nákupní systém, elektronická aukce a další instituty. Následná, čtvrtá část upravuje soutěž o návrh. Pátá část zákona je věnovaná výše zmíněné ochraně proti nesprávnému postupu zadavatele, jež je zabezpečovaná zejména ÚOHS. V části šesté jsou obsažena ustanovení o seznamu kvalifikovaných dodavatelů, o systému certifikovaných zadavatelů, o zahraničním seznamu dodavatelů a od 1.1.2010 i ustanovení i o rejstříku osob se zákazem plnění veřejných zakázek. Společná ustanovení jsou uvedené v části sedmé zákona. Předposlední část, tedy část osmá, je věnovaná přechodným a závěrečným ustanovením. Část devátá obsahuje ustanovení o účinnosti. Zákon o veřejných zakázkách obsahuje tři přílohy. Příloha č. 1 uvádí seznam služeb podléhajících uveřejnění v Úředním věstníku EU a příloha č. 2 naopak seznam služeb, které nepodléhají uveřejňovaní v tomto věstníku. Příloha č. 3 obsahuje výčet stavebních činností, které jsou veřejnou zakázkou. K zákonu o veřejných zakázkách bylo vydáno sedm prováděcích předpisů a byl v poměrně krátké době sedmkrát novelizován. První novela byla provedena zákonem č. 110/2007 Sb., o některých opatřeních v soustavě ústředních orgánů státní správy, a souvisela se zrušením Ministerstva informatiky ČR s tím, že úlohy přešly na Ministerstvo vnitra ČR. Další změna zákona o veřejných zakázkách souvisela se zákonem č. 296/2007 Sb., kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení, kdy došlo ke změně textace ustanovení zákona o podmínkách použití jednacího řízení bez uveřejnění a ustanovení zákona o základních kvalifikačních předpokladech, a to v souvislosti se změnou insolvenčního zákona. Třetí novelizace, někdy nazývána i technická novelizace, byla provedena zákonem č. 76/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 110/2007 Sb. Účelem novely byla zejména oprava technických chyb v zákoně a vyvedení limitů mezi podlimitními a nadlimitními veřejnými zakázky do zvláštního právního předpisu55. Další nepřímá novelizace zákona o veřejných zakázkách souvisela se zákonem č. 124/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, a kterou došlo
55
Tímto právním předpisem je nařízení vlády č. 77/2008 Sb., ve znění nařízení vlády č. 474/2009 Sb., o stanovení finančních limitů pro účely zákona o veřejných zakázkách, o vymezení zboží pořizovaného Českou republikou – Ministerstvem obrany ČR, pro které platí zvláštní finanční limit, a o přepočtech částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách v eurech na českou měnu.
27
ke změně ustanovení § 129 ZVZ, ve kterém je upraven zápis do seznamu kvalifikovaných dodavatelů. Pátá novelizace byla provedena zákonem č. 110/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků. Další novela, v pořadí již šestá, souvisí s novým trestním zákoníkem, tj. zákonem č. 40/2009 Sb., když jeho přijetím vyvstala potřeba nahradit pojem zločinné spolčení pojmem organizovaná zločinecká skupina. Změna se uskuteční prostřednictvím zákona č. 41/2009., o změně některých zákonů v souvislosti s přijetím trestního zákoníku, a to s účinností od 1. 1. 2010. 3.2.1 Novela provedena zákonem č. 417/2009 Sb., kterým se mění zákon o veřejných zakázkách s účinností od 1.1.2010 Sedmou novelizaci zákona o veřejných zakázkách, jež byla provedena zákonem č. 417/2009 Sb., si vyžádala povinnost České Republiky transponovat směrnici Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES ze dne 11. prosince 2007, kterou se mění směrnice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS. Změny legislativy vyvolané transpozicí směrnice 2007/66/ES do českého právního řádu se podle původního vládního návrhu (sněmovní tisk č. 833) měly týkat „zvýšení účinnosti přezkumného řízení, stanovení povinných odkladných lhůt, stanovení pravidel pro „neúčinnost smluv“, posílení záruky transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace, přičemž členské státy měly pro svou potřebu a v zájmu Společenství sestavit vlastní tabulky uvádějící srovnání mezi touto směrnicí a prováděcími opatřeními a tyto tabulky zveřejnit a v neposlední řadě i oznámení o dobrovolné průhlednosti ex ante“56. V souvislosti s rozsahem plánovaných změn uvedených v původním vládním návrhu bych rád uvedl, že nakonec bylo přistoupeno jen k některým nutným změnám, které byly zapracovány do poslaneckého návrhu (sněmovní tisk č. 882) a na základě daného návrhu byla přijata novela zákona o veřejných zakázkách, jež byla zveřejněna ve Sbírce zákonu pod č. 417/2009 Sb. Za velké negativum považuji nepřistoupení k zjednodušení elektronizace zadávání veřejných zakázek, jež mělo spočívat v „zrušení povinnosti atestace elektronických nástrojů pro jejich zadávání podle § 149“57, když se ztotožňuji s L. Lochmanovou, která uvádí, že „aplikační praxe prokázala, že tato povinnost nepřináší zadavateli jistotu, že
56
LOCHMANOVÁ, L. Ideová, právní a ekonomická východiska novely zákona o veřejných zakázkách. In Sborník s konference „Ekonomické znalosti pro tržní praxi“, Olomouc : Lešingrová Romana, 2009, s. 233. 57 LOCHMANOVÁ, L. Ideová, právní a ekonomická východiska novely zákona o veřejných zakázkách. In Sborník s konference „Ekonomické znalosti pro tržní praxi“, Olomouc : Lešingrová Romana, 2009, s. 234.
28
atestovaný nástroj pracuje v souladu se ZoVZ a v některých případech se jednalo pouze o formální úkon“58. Nejvýznamnějšími změnami oproti předešlé právní úpravě je zavedení nové lhůty pro podání námitek proti zadávacím podmínkám, a to do 5 dnů od skončení lhůty pro podání nabídek, dále opětovné zavedení možnosti sdělit uchazečům informaci o nabídkové ceně, úprava doplňování a objasňování kvalifikace, preciznější vymezení subjektů, kterým se zasílá rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky, zavedení výslovné možnosti podat návrh na přezkoumání úkonů zadavatele i po uzavření smlouvy, zavedení možnosti uložení zákazu plnění smlouvy v případě hrubého porušení zákona a v neposlední řadě i zavedení dlouho diskutovaného rejstříku dodavatelů se zákazem plnění veřejných zakázek. Registr dodavatelů se zákazem účasti na plnění veřejných zakázek neboli tzv. černé listiny (black list), vede Ministerstvo pro místní rozvoj ČR a budou v něm evidované právnické nebo podnikající fyzické osoby, kterým byl udělen podle ustanovení § 120a odst. 2 ZVZ zákaz plnění veřejných zakázek. Jedná se tedy o seznam dodavatelů, kteří při prokazování kvalifikace předložili informace nebo doklady, které neodpovídají skutečnosti a měly nebo mohly mít vliv na posouzení kvalifikace. Pokud ÚOHS posoudí takové jednání jako správní delikt, může uložit pokutu až do výše 10 mil. Kč. Pro některé dodavatele bude významnější sankcí samotný zákaz plnění veřejných zakázek, který může trvat až po dobu tří let od nabytí právní moci rozhodnutí ÚOHS.59 Při stanovení doby trvání zákazu bude ÚOHS „brát v potaz zejména rozsah, v jakém dodavatel prokázáním nepravdivé informace hodlal porušit zákon či obejít požadavky zadavatele“60. Dodavatelé tak budou sankcionovány např. za uvádění zkreslených údajů o technických předpokladech nebo obratů. Registr dodavatelů se zákazem účasti na plnění veřejných zakázek je podle mého názoru relativně komplikovaný a v některých aspektech (především ústavných) ne zcela vyjasněný institut, a je tedy možné očekávat další odbornou diskusi o daném institutu. V souvislosti s výše uvedeným bych rád poukázal na, podle mého názoru, nedostatečný postih zadavatelů ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Právě zadavatelé se totiž nejčastěji dopouštějí porušení zákona o veřejných zakázkách, ale nízké
58
LOCHMANOVÁ, L. Ideová, právní a ekonomická východiska novely zákona o veřejných zakázkách. In Sborník s konference „Ekonomické znalosti pro tržní praxi“, Olomouc : Lešingrová Romana, 2009, s. 234. 59 Blíže viz HAVLOVÁ, A. Novela zákona o veřejných zakázkách [citováno 21. února 2010]. Dostupný z: http://www.havelholasek.cz/publikace_archiv_LN_09.htm. 60 ZEJDA, D., KULHÁNKOVÁ, K. Černá listina: Průhlednost, represe, prevence. Moderní obec, 2010, č. 1, s. 42.
29
pokuty je dostatečně nemotivují, aby postupovali transparentně a v souladu se zákonem. Podle statistik za rok 2008 představovala průměrná pokuta částku ve výši 45000,- Kč61, což je při veřejných zakázkách, jejichž předpokládána hodnota se obvykle „pohybuje“ v desítkách milionu korun, skutečně zanedbatelná částka. Podle mého názoru je významnou změnou, která do určité míry posiluje právní postavení stěžovatele skutečnost, že nově nemusí stěžovatel v námitkách proti rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky nebo v námitkách proti rozhodnutí zadavatele o vyloučení z účasti v zadávacím řízení označit újmu, která mu v důsledku domnělého porušení zákona hrozí nebo vznikla. Daná skutečnost vyplývá z ustanovení § 110 odst. 7 ZVZ. Nicméně ÚOHS se už před účinností dané novely přikláněl ve své rozhodovací činnosti k extensivnímu výkladu ustanovení § 110 odst. 6 ZVZ (před novelizací), ve kterém byla upravena povinnost stěžovatele označit v námitkách újmu, která stěžovateli hrozí nebo vznikla. V konkrétním rozhodnutí ÚOHS uvedl, že „není nutné, aby hrozící či vzniklá újma byla v námitkách vyjádřena konkrétní skutečností a obecně postačuje poukaz na újmu, která objektivně hrozí tj. např. i na skutečnost, že nabídka uchazeče nebyla v důsledku porušení zákona vybrána jako nejvhodnější“62. 3.3 Prameny právní úpravy veřejných zakázek V následujících oddílech v stručnosti vymezím jednotlivé prameny právní úpravy veřejných zakázek, což je podle mého názoru nezbytné vzhledem k tomu, že zadávání veřejných zakázek a potažmo zadávací řízení není upraveno jenom zákonem o veřejných zakázkách, ale i dalšími formálními63 prameny práva. Jedním ze základních dělení pramenů práva veřejných zakázek je rozdělení podle toho, zda jsou obsaženy v právu mezinárodním, unijním nebo vnitrostátním. 3.3.1 Mezinárodní prameny práva veřejných zakázek Mezinárodní prameny nejsou pro úpravu veřejných zakázek v České Republice zcela stěžejními na rozdíl od unijních pramenů a jedná se tedy o prameny marginální povahy.
61
Blíže viz FINANČNÍ NOVINY. ÚOHS chce dávat vyšší pokuty za chybné zakázky [citováno 4.4.2010]. Dostupný z: http://www.financninoviny.cz/zpravy/uohs-chce-davat-vyssi-pokuty-za-chybnezakazky/426679&id_seznam=348. 62 Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 20.01.2010, sp. zn. R106/2009. 63 K pojmu formální pramen práva Blíže viz GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 5 vydání. Plzeň : Aleš Čenek, 2009. s. 69.
30
Nejdůležitějším mezinárodním pramenem je bezpochyby Dohoda WTO64 o veřejných zakázkách nazývána Goverment Procurement Agreement – GPA. GPA vstoupila v platnost dne 1. 1. 1996 a nahradila do té doby platný Kodex o veřejných zakázkách GATT.65 Na rozdíl od multilaterální smlouvy GATT66, která je závazná pro všechny členy WTO, je GPA plurilaterální mezinárodní smlouvou, jejímiž smluvními stranami jsou na základě dobrovolnosti jen některé členské státy WTO. V dnešní době má GPA 14 smluvních stran s tím, že jednou ze smluvních stran je Evropská Unie. Ačkoliv Česká Republika GPA neratifikovala a nestala se tedy ani smluvní stranou, je v zásadě závazná i pro ni, a to s ohledem na ustanovení čl. 218 odst. 7 SFEU67, v němž je normováno, že mezinárodněprávní dohody (uzavřené mezi Evropskou Unii a třetími státy nebo mezinárodními organizacemi) jsou závazné pro orgány Evropské Unie i pro členské státy, a tyto mají proto povinnost GPA respektovat a na svém území dodržovat.68 GPA upravuje základní principy, které je potřeba dodržovat při zadávání veřejných zakázek na území smluvních stran GPA. Především GPA stanoví povinnost smluvním stranám, aby při zadávání veřejných zakázek zajistily stejné zacházení dodavatelům z ostatních smluvních stran jako poskytují domácím dodavatelům a dále, aby nečinili rozdíly mezi dodavateli z jednotlivých smluvních stran GPA.69 Jde tedy o vyjádření principu zákazu diskriminace a principu rovného zacházení, které jsou s určitými odlišnostmi uvedeny i v ustanovení zákona o veřejných zakázkách. Jednou z odlišností je podle mého názoru skutečnost, že GPA stanovuje zákaz diskriminace jen vůči ostatním smluvním stranám GPA, na rozdíl od zákona o veřejných zakázkách, který daný princip rozšiřuje i na dodavatele ze zemí, které nejsou smluvními stranami GPA. Čeští zadavatelé tedy nesmí diskriminovat žádného dodavatele a nemohou se tedy dostat do rozporu
64
WTO je zkratka pro World Trade Organization neboli Světová obchodní organizace. Blíže viz SCHNITZER, S. J., KRUTÁKOVÁ, L. Dohoda o veřejných zakázkách (GPA) – Je pro zadavatele v České Republice závazná?. Veřejné zakázky a PPP projekty, 2009, ročník 1, č. 1, s. 59-73. 66 GATT je zkratka pro General Agreement on Tariffs and Trade neboli Všeobecná dohoda na clech a obchodu. Jedná se o multilaterální (mnohostrannou) dohodu obsahující pravidla pro řízení obchodu a pro fórum, Světovou obchodní organizaci, k jednání o obchodních záležitostech a řešení obchodních sporů mezi členy. 67 Původně se jednalo o článek 300 odst. 7 SES, ale ke dni 1.12.2009 došlo k přejmenovaní smlouvy o založení ES (SES) na smlouvu o fungování EU (SFEU) a také k přečíslovaní jednotlivých článků. 68 Blíže viz SCHNITZER, S. J., KRUTÁKOVÁ, L. Dohoda o veřejných zakázkách (GPA) – Je pro zadavatele v České Republice závazná?. Veřejné zakázky a PPP projekty, 2009, ročník 1, č. 1, s. 59-73. 69 Blíže viz JURČÍK, R., OSTŔÍZEK, J.. Veřejné zakázky a veřejně – soukromá partnerství: Učebnice – cvičebnice s příklady do cvičení. 1. vydání. Brno : Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně, 2008, s. 8. 65
31
s GPA, pokud se budou řídit zákonem o veřejných zakázkách. Kromě výše uvedených principů klade GPA důraz i na zakotvení principu transparentnosti v národní legislativě upravující oblast veřejných zakázek. Dále považuju za nutné uvést, že jednotlivé ustanovení GPA byly převzaty do zadávacích směrnic, čímž došlo po transpozici těchto zadávacích směrnic k převzetí ustanovení GPA i do vnitrostátní právní úpravy. Pochopitelně existují některé rozdíly mezi zákonem o veřejných zakázkách a GPA jako např. to, že GPA používá vzhledem k povaze smluvních stran jednotku Mezinárodního měnového fondu SDR pro vyjádření finančních limitů a dále skutečnost, že GPA neupravuje dotovaného zadavatele.70 3.3.2 Unijní prameny práva veřejných zakázek Jak jsem již uvedl v předchozím oddíle, unijní prameny mají pro vnitrostátní právní úpravu zadávání veřejných zakázek podstatně větší význam než mezinárodní prameny. Na úrovni primárního práva EU je zadávání veřejných zakázek normováno smlouvou o fungování EU, na úrovni sekundárního práva se jedná o akty přijímané společnými orgány EU, a to nařízeními, směrnicemi a rozhodnutími. Dané oblasti se dále dotýkají i ustanovení uvedené v Zelených71 a Bílých72 knihách orgánů EU. Pro další výklad a aplikaci práva EU v oblasti veřejných zakázek jsou důležité i rozhodnutí Soudního dvoru Evropské Unie.73 Smlouva o fungování EU neobsahuje konkrétní ustanovení, jež by přímo normovaly zadávání veřejných zakázek. Upravuje však čtyři základní principy, které se vztahují i k zadávání veřejných zakázek v EU, a to: •
zákaz jakékoliv diskriminace z důvodu státní příslušnosti, jež je explicitně uveden v ustanovení čl. 18 SFEU (ex 12 SES),
•
volný pohyb zboží a zákaz jakýchkoliv kvantitativních omezení importu a exportu, jakož i veškerých opatření se stejným účinkem, který je upraven v ustanovení čl. 34 a násl. SFEU (ex 28 a násl. SES),
70
Podrobněji k smlouvě GPA Blíže viz JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C.H.BECK, 2007, s. 24-28. 71 Zelené knihy je označení pro dokumenty orgánů EU, které informují o diskutované strategii vývoje v určité oblasti. 72 Bílé knihy je označení pro dokumenty orgánu EU, které informují o přijaté strategii vývoje v určité oblasti. 73 Blíže BERGEROVÁ, E. Veřejné zakázky v České Republice. Praha: Eurolex Bohemia, 2005, s. 42.
32
•
svoboda podnikání příslušníků jednoho členského státu na území druhého členského státu, jež je upraven v ustanovení čl. 49 a násl. SFEU (ex 43 a násl. SES),
•
a svoboda poskytování služeb, pokud jde o příslušníky členských státu, kteří mají bydliště v některém jiném státě EU než příjemce služeb s tím, že daný princip je upraven v čl. 56 a násl. SFEU (ex 49 a násl. SES).74 Tyto čtyři obecné principy vycházejí ze SFEU a je potřeba je aplikovat i v případě
vynakládání veřejných prostředků, které spadá pod dolní hranici prahových hodnot směrnic, z čehož plyne, že v určitých případech může dojít k porušení SFEU bez toho, aby zároveň došlo k porušení směrnic.75 Pro zadávání veřejných zakázek v České Republice jsou dále zcela stěžejními následující právní akty: •
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb,
•
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby,
•
nařízení Komise (ES) č. 2151/2003 ze dne 16. prosince 2003, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2195/2002 o společném slovníku pro veřejné zakázky (CPV),
•
nařízení Komise (ES) č. 1564/2005 ze dne 7. záři 2005, kterým se stanoví standardní formuláře pro zveřejňování oznámení v oblasti zadávání veřejných zakázek (ve znění nařízení Komise (ES) č. 1150/2009 ze dne 10. listopadu 2009),
•
směrnice Komise 2001/78/ES ze dne 13. září 2001, kterou se mění příloha IV směrnice Rady 93/36/EHS, přílohy IV, V a VI směrnice Rady 93/37/EHS, přílohy III a IV směrnice Rady 92/50/EHS ve znění směrnice 97/52/ES, a přílohy XII až XV, XVII a XVIII směrnice Rady 93/38/EHS ve znění směrnice 98/4/ES (Směrnice o použití jednotných formulářů při zveřejňování vyhlášení veřejné zakázky),
•
směrnice Komise 2005/51/ES ze dne 7. září 2005, kterou se mění příloha XX směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES a příloha VIII směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES o veřejných zakázkách,
•
směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2007/66/ES ze dne 11. prosince 2007, kterou se mění směrnice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek,
74
Podrobněji k těmto zásadám Blíže viz ČTVRTNÍČKOVÁ, I. a kol. Veřejná podpora a veřejné zakázky po vstupu do EU: průvodce pro obce a města. Praha : Linde, 2005, str. 17. 75 Blíže viz JURČÍK, R., OSTŔÍZEK, J.. Veřejné zakázky a veřejně – soukromá partnerství: Učebnice – cvičebnice s příklady do cvičení. 1. vydání. Brno : Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně, 2008, s. 10.
33
•
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/81/ES ze dne 13. července 2009 o koordinaci postupů při zadávání některých zakázek na stavební práce, dodávky a služby zadavateli v oblasti obrany a bezpečnosti a o změně směrnic 2004/17/ES a 2004/18/ES,
•
rozhodnutí Komise ze dne 9. prosince 2008, kterým se mění přílohy směrnic Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES a 2004/18/ES o postupech pro zadávání veřejných zakázek, pokud jde o seznamy zadavatelů a veřejných zadavatelů,
•
rozhodnutí Komise ze dne 22. prosince 2008, kterým se stanoví, že čl. 30 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb se nevztahuje na výrobu elektřiny v České republice.76
Co se týče závaznosti a použitelnosti výše uvedených právních aktů je podle mého názoru nutné zdůraznit následující skutečnosti. Nařízení je obecně závazné a přímo použitelné v každém členském státě, což znamená, že stanovuje práva a povinnosti přímo jednotlivcům, kteří se jich mohou přímo dovolávat nejen vůči členskému státu a jeho orgánům, ale i vůči ostatním jednotlivcům. Na rozdíl od nařízení, směrnice zavazuje pouze členský stát, kterému je určena, a to pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba forem a prostředků se ponechává na vnitrostátních orgánech, z čehož vyplývá, že směrnice by v zásadě neměla mít přímý účinek. Nicméně Soudní dvůr Evropské Unie přímý účinek směrnici přiznal, avšak v omezené míře a po splnění určitých podmínek77. 3.3.3 Vnitrostátní prameny právní úpravy veřejných zakázek Při tvorbě a následné aplikaci právních předpisů v oblasti veřejných zakázek v České republice musí být respektovány zásady vyplývající ze smlouvy o fungování Evropské unie a evropských zadávacích směrnic, jestliže se jedná o zásadu transparentnosti, nediskriminace, rovného zacházení a vzájemného uznávání. Tyto zásady je nutné aplikovat i na vztahy, které nejsou právními akty EU přímo upraveny, tj. např. podlimitní zakázky. Základní právní předpisy upravující oblast veřejných zakázek jsou následující: •
zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, s účinností od 1. 7. 2006,
•
zákon č. 138/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o veřejných zakázkách, s účinností od 1. 7. 2006,
76
Blíže viz Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Legislativa veřejné zakázky – Evropská unie [citováno 7.3.2010]. Dostupný z:http://www.compet.cz/legislativa/verejne-zakazky/evropska-unie/ a Ministerstvo pro místní rozvoj ČR. Portál o veřejných zakázkách a koncesích [citováno 7.3.2010]. Dostupný z: http://www.portalvz.cz/Legislativa/Evropska-legislativa---aktualni-zneni-smernic-c--2. 77 K podmínkám přímého účinku směrnic Blíže viz ŠIŠKOVÁ, N., STEHLÍK, V. Evropské právo 1 – Ústavní základy Evropské Unie. Praha: Linde, 2007, str. 126-135.
34
•
vyhláška č. 326/2006 Sb., o podrobnostech atestačního řízení pro elektronické nástroje, náležitostech žádosti o atest a o výši poplatku za podání žádosti o atest (vyhláška o atestačním řízení pro elektronické nástroje),
•
vyhláška č. 328/2006 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přezkoumání úkonů zadavatele pro účely zákona o veřejných zakázkách,
•
vyhláška č. 329/2006 Sb., kterou se stanoví bližší požadavky na elektronické prostředky, elektronické nástroje a elektronické úkony při zadávání veřejných zakázek,
•
vyhláška č. 330/2006 Sb., ve znění vyhlášky 16/2010 Sb., o uveřejňování vyhlášení pro účely zadávání veřejných zakázek,
•
vyhláška ministerstva obrany č. 274/2006 Sb., kterou se stanoví seznam vojenského materiálu pro účely zákona o veřejných zakázkách,
•
nařízení vlády č. 77/2008 Sb., ve znění nařízení č. 474/2009 Sb., o stanovení finančních limitů pro účely zákona o veřejných zakázkách, o vymezení zboží pořizovaného Českou republikou – Ministerstvem obrany ČR, pro které platí zvláštní finanční limit, a o přepočtech částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách v eurech na českou měnu,
•
nařízení vlády č. 304/2006 Sb., o přepočtu finančních částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách v eurech na českou měnu a o vymezení zboží pořizovaného Českou republikou - Ministerstvem obrany ČR, na které se vztahuje finanční limit stanovený v zákoně o veřejných zakázkách.78
3.4 Dílčí shrnutí V této kapitole jsem se zaměřil na vymezení některých aspektů zákona o veřejných zakázkách, jako je např. systematika a účel zákona. Hlavním účelem a zároveň cílem zákona je tedy zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Smlouva GPA stanovuje povinnost smluvním stranám, aby při zadávání veřejných zakázek zajistily stejné zacházení dodavatelům z ostatních smluvních stran jako poskytují domácím dodavatelům a dále, aby nečinily rozdíly mezi dodavateli z jednotlivých smluvních stran GPA. Jde tedy o vyjádření zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace, jež jsou uvedeny expressis verbis v zadávacích směrnicích a potažmo zákona o veřejných zakázkách. Na úrovni Evropské Unie je hlavním cílem právní úpravy zadávání veřejných zakázek dosažení nerušené hospodářské soutěže, když podle mého názoru, právě nerušená hospodářská soutěž pozitivně působí na zvýšení hospodárnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Smlouva o fungování EU upravuje čtyři základní principy, které se vztahují i na oblast veřejných zakázek, a to zákaz jakékoliv diskriminace z důvodu státní
78
Blíže viz Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Legislativa veřejné zakázky – Evropská unie [citováno 7.3.2010]. Dostupný z: http://www.compet.cz/legislativa/verejne-zakazky/ceska-republika/ a Ministerstvo pro místní rozvoj ČR. Portál o veřejných zakázkách a koncesích [citováno 7.3.2010]. Dostupný z: http://www.portalvz.cz/Legislativa/Narodni-legislativa---aktualni-a-uplne-zneni-zakon.
35
příslušnosti, dále volný pohyb zboží, svobodu podnikání příslušníků jednoho členského státu na území druhého členského státu a svobodu poskytování služeb. Dále jsem poukázal na nejvýznamnější změny úpravy zadávání veřejných zakázek, které byly provedeny poslední novelizací (zákon č. 417/2009 Sb.). Prvním krokem zadavatele ale i dodavatele je obvykle seznámení se s platnou právní úpravou, a jelikož zadávání veřejných zakázek a zadávací řízení je normováno i právními předpisy EU a mezinárodními smlouvami, zaměřil jsem v posledních dvou podkapitolách i na tyto prameny.
36
4. Zásady zadávacího řízení Při aplikaci ustanovení zákona o veřejných zakázkách se zadavatelé a pochopitelně i dodavatelé střetávají s určitými základními pojmy nebo instituty, které jsou pro úpravu zadávacího řízení zcela stěžejní. Mezi dané základní pojmy patří nepochybně zásady zadávacího řízení. V této kapitole se tedy zaměřím na vymezení pojmu zásad zadávacího řízení a jejich významu v systému veřejných zakázek, jelikož se jedná o ústřední pojem mojí diplomové práce. 4.1 Obecně k pojmu zásady zadávacího řízení Právní zásady charakterizují podstatné znaky právního odvětví nebo právní úpravy. Někteří autoři odlišují pojmy právní princip a pojem právní zásada, když například A. Gerloch uvádí, že „právní principy jsou vůdčí zásady, regulativní ideje, které představují východiska práva nebo určitého právního odvětví“79. Ovšem z hlediska praktické aplikace nemá toto rozlišení většího významu.80 Z výše uvedeného důvodu budu vycházet z definice, kterou uvádí R. Jurčík, když podle něho „zákon o veřejných zakázkách obsahuje základní zásady zadávacího řízení, které musí být v zadávacím řízení dodrženy a jde v podstatě o principy zadávacího řízení“81. Funkce zásad zadávacího řízení je dvojího charakteru. Za první se jedná o funkci aplikační, což znamená, že při praktické aplikaci jednotlivých postupů v zadávacím řízení je nutno přihlížet i k těmto základním zásadám. Za druhé se jedná o funkci interpretační, která se uplatní při nejednoznačném výkladu právní normy nebo při kolizi právních norem. V takových sporných případech lze aplikovat ustanovení zákona o veřejných zakázkách jen způsobem, který je v souladu s obecnými zásadami zadávání veřejných zakázek.82 Cílem zásad upravených v § 6 ZVZ je podle D. Rause a R. Nerudy „zajistit zejména volnou a efektivní soutěž dodavatelů o zakázky, které jsou častou financovány z veřejných rozpočtů. Prvotní je tedy zájem na efektivní konkurenci, kdežto zájem na účelném vynakládání veřejných prostředků přistupuje až následně, když tohoto cíle má být dosaženo právě
79
GERLOCH, A. In HENDRYCH, D. a kol. Právnický slovník. 3. Podstatně rozšířené vydání. Praha : C.H.Beck, 2009, str. 791. 80 JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C.H.BECK, 2007, s. 54. 81 Tamtéž s. 53. 82 Blíže viz tamtéž s. 55.
37
prostřednictvím zajištění nediskriminačního a transparentního zacházení se všemi zainteresovanými dodavateli“83. Základní zásady zadávacího řízení vycházejí ze zásad obsažených v právu Evropské Unie, a to konkrétně těch uvedených v ustanovení čl. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES a dále specifikovaných ve smlouvě o fungování EU, které jsem blíže vymezil v oddíle 3.3.2. V obecné částí důvodové zprávy k zákonu o veřejných zakázkách je uvedeno, že zásady uvedené v zákoně je nezbytné vykládat tak, jak jsou vykládány v unijním právu a v souladu s rozhodnutími Soudního dvora Evropské Unie. Podle D. Rause a R. Nerudy lze tyto zásady „považovat jednak za základ systému zadávání veřejných zakázek, jednak za vlastní příčinu zakotvení právní úpravy veřejných zakázek jak v České republice, tak v Evropské unii“84. Veřejný a dotovaný zadavatel musí postupovat při zadávání veřejných zakázek v souladu se zásadami uvedenými v ustanovení § 6 ZVZ, tj. zásadou transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace, a to při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu, podlimitních veřejných zakázek, nadlimitních veřejných zakázek a soutěže o návrh. Povinnost sektorového zadavatele respektovat základní zásady při zadávání veřejných zakázek měla být podle původního vládního návrhu (sněmovní tisk č. 833) částečně modifikovaná. Podle aktuálního znění zákona má sektorový zadavatel povinnost řídit se základními zásady jen v případě zadávání nadlimitních veřejných zakázek. Podle původního znění vládního návrhu mělo dojít ke změně ustanovení § 19 odst. 1 ZVZ s tím, že na konec prvního odstavce mělo být doplněno ustanovení, že sektorový zadavatel je však vždy povinen dodržet zásady uvedené v § 6 ZVZ, jde-li o veřejné zakázky, jejichž předmět souvisí s výkonem relevantní činnosti. Tato změna ovšem nebyla schválena. V případě, že by výše uvedená změna byla schválena, bylo by dle mého názoru možné dovodit, že povinnost respektovat zásady zadávacího řízení by stíhala i sektorového zadavatele, který zadává podlimitní veřejné zakázky a veřejné zakázky malého rozsahu, a to za předpokladu, že předmět veřejné zakázky by souvisel s výkonem relevantní činnosti. Kromě výše uvedeného mám za to, že sektorový zadavatel musí i při zadávání podlimitních zakázek dodržovat základní zásady EU, a to vzhledem ke skutečnosti, že povinnost dodržovat základní zásady práva EU vyplývá ze Smlouvy o založení EU.
83
RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář a prováděcí předpisy. Praha : Linde, 2005, s. 130. 84 RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář a prováděcí předpisy. Praha : Linde, 2005, s. 130.
38
Stejný názor zastává i část odborné veřejnosti.85 V ustanovení § 6 ZVZ jsou přímo normovány pouze některé zásady zadávacího řízení s tím, že se nejedná o výčet taxativní, ale pouze demonstrativní. Jiné zásady tam neuvedené vyplývají přímo z povahy zákona o veřejných zakázkách anebo jsou „bez obecnějšího zakotvení konkrétně vyjádřeny v jednotlivých ustanoveních zákona o veřejných zakázkách“86. Základní zásady zadávacího řízení je tedy možné rozdělit na ty, jež jsou expressis verbis uvedeny v zákoně o veřejných zakázkách a na ty, které nejsou výslovně upravené. 4.2 Zásada transparentnosti Jednou ze základních zásad výslovně uvedenou v ustanovení § 6 ZVZ je zásada transparentnosti. Účelem této zásady je zajistit „průhlednost zadávacího řízení, což má zamezit nekalé praktiky účastníků zadávacího řízení a zabezpečit čistou (efektivní) hospodářskou soutěž o veřejnou zakázku“87. Průhlednost zadávacího řízení je nezbytným předpokladem pro účinné přezkoumání celého postupu zadavatele orgánem dohledu. Naplnění zásady transparentnosti lze spatřovat například v povinnosti pořizovat o všech významných úkonech písemnou dokumentaci v dostatečném rozsahu, což případně umožní úkony zadavatele nezávisle přezkoumat, dále v povinnosti jasně vymezit kritéria, dle kterých budou hodnoceny nabídky dodavatelů vždy v dostatečném předstihu před samotným vypracováním nabídek a v povinnosti opatřit všechna rozhodnutí řádným odůvodněním.88 Podle D. Rause a R. Nerudu „lze říci, že v rozporu s touto zásadou, a tedy i zákonem, je jakékoli jednání zadavatele, které by činilo zadávací řízení nečitelným, nekontrolovatelným nebo hůře kontrolovatelným“89. K upřesnění výkladu pojmu transparentnosti přispěl svými rozhodnutími i Evropský soudní dvůr, když v konkrétním případě dovodil, že „povinnost zajištění transparentnosti spočívá v zajištění takového stupně inzerce, který umožní, aby byl trh otevřen konkurenci ve
85
Blíže viz KRUTÁKOVÁ, L., KRUTÁK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady. Olomouc: ANAG, 2007, s. 43. 86 JURČÍK, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. 1. vydání. Praha : C.H.BECK, 2006, s. 69. 87 JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha: C.H.BECK, 2007, s. 57. 88 Ministerstvo pro místní rozvoj ČR. Metodika zadávání veřejných zakázek podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách [citováno 8. 2. 2010 ]. Dostupný z: http://www.portal-vz.cz/Metodiky---stanoviska 89 RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 67.
39
prospěch jakéhokoliv potencionálního uchazeče a aby mohla být přezkoumána nestrannost zadávacího řízení“90. Nejvyšší správní soud se k zásadě transparentnosti vyjádřil v souvislosti s postupem jisté hodnotící komise. Ve svém rozhodnutí judikoval, že pro zajištění transparentnosti je „nutností, aby rozhodnutí hodnotící komise o přidělení nulového počtu bodů nabídce, jejíž kritéria shledala jako zjevně nepřiměřené, bylo řádně odůvodněno, aby toto posouzení bylo přezkoumatelné v rámci podání námitek dotčeným uchazečem“91. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže k zásadě transparentnosti uvedl, že „obsah zprávy o posouzení a hodnocení nabídek musí obsahovat skutečnosti, které vedly členy komise k přidělení určitého počtu bodů, což je důležité zvlášť u kritérii, jejichž hodnocení záleží ve značné míře na úvaze a zkušenostech členů komise, aby bylo zřejmé, proč právě určitá nabídka získala v daném kritériu určitý počet bodů a rovněž další okolnosti související s hodnocením nabídek. Pokud zpráva není zpracování ve smyslu výše uvedených zásad, nezbývá než konstatovat, že provedené hodnocení je netransparentní a nepřezkoumatelné“92. 4.3 Zásada rovného zacházení Povinnost dodržovat v zadávacím řízení zásadu rovného zacházení je expressis verbis uvedená v zákoně o veřejných zakázkách. Opět se jedná o zásadu, jež byla převzata ze zadávacích směrnic ES a podle mého názoru je vyjádřením hlavního cíle unijní úpravy zadávání veřejných zakázek, kterým je dosažení nerušené hospodářské soutěže. D. Raus a R. Neruda v komentáři k zákonu o veřejných zakázkách uvádějí, že „podstatou této zásady je pravidlo, že žádny z dodavatelů, zájemců nebo uchazečů nesmí být přímo nebo nepřímo, vědomě nebo nevědomě zvýhodněn oproti jiným subjektů ve stejném postavení“93. Zadavatel musí tedy při zadávání postupovat vůči všem dodavatelům, kteří mohou podávat nabídky nebo jich podali, neutrálně a stejným způsobem, aby tak bylo zachováno jejich právo na stejný přístup k veřejným zakázkám.94
90
Rozhodnutí Evropského soudního dvora ze dne 7. 12. 2000, ve věci Teleaustria Verlags GmbH v Telecom Austria AG, C-324/98 Sb. 91 Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 6. listopadu 2009, sp.zn. 5 Afs 75/2009 92 KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 32. 93 Tamtéž s. 64. 94 Blíže viz KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 33.
40
Příkladem projevu zásady rovného zacházení v zákoně o veřejných zakázkách může být např.: •
omezování počtu zájemců v užším řízení, jednacím řízení s uveřejněním a soutěžním dialogu dle předem stanovených objektivních kritérií,
•
stanovení stejných zadávacích podmínek pro všechny dodavatele,
•
možnost každého dodavatel podat nabídku v zadávacím řízení, pokud se nejedná o jednací řízení bez uveřejnění, nebo
•
vyřazení nabídky jakéhokoliv dodavatele pouze při nesplnění předem stanovených zadávacích podmínek či při nedodržení požadavků stanovených zákonem.95 Zákon pochopitelně zásadu rovného zacházení nedefinuje. Při výkladu daného pojmu
je potřeba přihlížet k rozhodnutím Evropského soudního dvora, jakož i k ustálené rozhodovací praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Právě k zásadě rovného zacházení v souvislosti s hodnotícími kriterii se vyjádřil Evropský soudní dvůr v jednom ze svých rozhodnutí, když uvedl, že „zásada rovného zacházení znamenám, že uchazeči musí být v rovném postavení, jak ve fázi přípravy nabídek, tak i v průběhu jejich hodnocení. Naplnění uvedené zásady s sebou v tomto směru nese požadavek na transparentnost zadávacího řízení. Konkrétně to znamená, že hodnotící kritéria musí být v zadávací dokumentaci anebo v oznámení zakázky formulována způsobem, který umožní uchazečům vykládat tyto kritéria stejným způsobem. Zároveň to znamená, že zadavatel musí hodnotící kritéria interpretovat stejným způsobem v průběhu celého zadávacího řízení a uplatňovat je objektivně a stejně ke všem nabídkám“96. Ze zásadou rovného zacházení souvisí s institutem poskytnutí dodatečné informace. V případě, že dodavatel požádá o poskytnutí dodatečné informace k zadávacím podmínkám, je zadavatel povinen v zákonem stanovené lhůtě takovou dodatečnou informaci dodavateli poskytnout. V souladu se zásadou rovného zacházení „ukládá zákon zadavateli podat obsahově totožnou informaci, spolu s doslovným zněním žádosti, i všem ostatním dodavatelům, kterým byla zadávací dokumentace poskytnuta, nebo kteří požádali o poskytnutí zadávací dokumentace“97. Navíc je potřeba poskytnou dodatečnou informaci „zásadně nejen ve stejném rozsahu, nýbrž také ve stejnou dobu“98. 95
ŠEBESTA, M., PODEŠVA, V., OLÍK, M., MACHUREK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem. 1. vydání. Praha : Aspi, 2006. s. 55. 96 Rozhodnutí Evropského soudního dvora ve věci SIAC Construction Ltd vs. County Council of the County Mayo ze dne 18.10.2001, č. C-19/00. 97 RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 378. 98 Tamtéž s. 379.
41
Odlišně od výše uvedeného postupu je upravena povinnost zadavatele umožnit prohlídku místa plnění, když o to dodavatel požádá. Zadavatel musí totiž místo plnění „zpřístupnit pouze těm dodavatelům či zájemcům, kteří o to požádali“99 a ne všem dodavatelům, jenž si vyžádali zadávací dokumentaci nebo jim byla poskytnuta. Zákon dále nestanovuje jestli musí zadavatel pozvat na prohlídku místa všechny dodavatele, kteří projevili zájem ve stejnou dobu. V případě, že se zadavatel rozhodne pro umožnění prohlídky ve stejnou dobu, bude se, podle mého názoru, jednat o transparentnější postup vzhledem k tomu, že ostatní dodavatelé budou „fungovat“ jako jakási ochrana před korupčním jednáním nebo sdělováním informací, které nebudou poskytnuty ostatním dodavatelům. Na druhou stranu může být takový postup „spíše nevhodný, neboť jím dochází k odhalení identity jednotlivých zájemců a dodavatelů, a tím ke zvýšení nebezpečí, že zadávací řízení a zejména jeho výsledek bude ovlivněn případnou dohodou těchto subjektů ohledně ceny a jiných podmínek (dohody bid rigging)“100. Konkrétní postup bude tedy záležet na rozhodnutí zadavatele s tím, že musí postupovat tak, aby nedošlo k porušení zásad zadávacího řízení. 4.4 Zásada zákazu diskriminace Poslední zásadou stanovenou expressis verbis v zákoně o veřejných zakázkách je zásada zákazu diskriminace neboli zásada nediskriminace. Výše uvedená zásada rovného zacházení je podle D. Rause a R. Nerudy „určitou specifikací obecnější zásady nediskriminace“101. Dodržovat zásadu nediskriminace znamená pro zadavatele povinnost „žádným způsobem nezvýhodňovat určitého dodavatele oproti dodavatelů ostatním a to zejména z důvodů národnostních či z důvodů výkon své činnosti na určitém území či v určité oblasti“102. Porušením dané zásady se může zadavatel dopustit nejrůznějších pochybení v zadávacím řízení a to například pokud: •
zadavatel použije jednací řízení bez uveřejnění, ačkoliv nejsou naplněny zákonné podmínky pro použití,
•
zadavatel stanovení zcela nepřiměřené požadavky na prokázání splnění kvalifikace, v důsledku čehož účelově a v rozporu se zákonem omezí účast určité skupiny dodavatelů,
99
RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 380. Tamtéž s. 381. 101 Tamtéž s. 64. 102 Blíže viz KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 35. 100
42
•
zadavatel omezí účast dodavatelů v zadávacím řízení pouze na tuzemské dodavatele,
•
zadavatel vyzývá k podání nabídek na plněni veřejných zakázek ve zjednodušením podlimitním řízení neustále totožný okruh dodavatelů, ačkoliv tato skutečnost není odůvodněna ani předmětem plnění veřejné zakázky, ani jinými objektivními okolnostmi.103 Podrobné vymezení pojmu diskriminace provedl Nejvyšší správní soud v jednom ze
svých nejznámějších rozhodnutí týkajících se zásad zadávacího řízení, a to v tzv. kauze Lumius. Nejvyšší správní soud v závěru odůvodnění rozhodnutí uvádí, že „zákaz diskriminace uvedený v § 6 ZVZ zahrnuje jednak formu zjevnou, jednak formu skrytou. Za skrytou formu nepřípustné diskriminace v zadávacích řízeních je třeba považovat i takový postup, pokud zadavatel znemožní některým dodavatelům ucházet se o veřejnou zakázku nastavením takových technických kvalifikačních předpokladů, které jsou zjevně nepřiměřené ve vztahu k velikosti, složitosti a technické náročnosti konkrétní veřejné zakázky, v důsledku čehož je zřejmé, že zakázku mohou splnit toliko někteří z dodavatelů (potencionálních uchazečů), jež by jinak byli bývali k plnění předmětu veřejné zakázky objektivně způsobilými. Někteří z dodavatelů totiž mají v takovém případě a priori znemožněnu účast v zadávacím řízení, byť by předmět veřejné zakázky mohli realizovat stejně úspěšně jako dodavatelé ostatní. Tím se znemožňuje dosažení cíle zákona o veřejných zakázkách, tedy zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli“104. Odůvodnění rozhodnutí představuje podle mého osobního názoru podrobný návod k výkladu pojmu diskriminace, a to i s ohledem na skutečnost, že Nejvyšší správní soud vycházel při své argumentaci nejenom z unijního práva, ale i z příkladů ze Spolkové republiky Německo a Francie. Domnívám se, že k porušení zásady zákazu diskriminace ze strany zadavatelů dochází nejčastěji právě stanovením nepřiměřených kvalifikačních předpokladů. Daný názor je potvrzen jednak výše uvedeným rozhodnutím ve věci Lumius, ale i rozhodnutím předsedy ÚOHS o rozkladu podaném zadavatelem Českou centrálou cestovního ruchu – Czech Turismem. V konkrétním rozhodnutí předseda potvrdil rozhodnutí ÚOHS v prvém stupni a rozklad zamítl, když ve svém odůvodnění mimo jiné uvedl, že „zadavatel po uchazeči požadoval tři zakázky na propagaci konkrétní turistické destinace – České republiky na konkrétním asijském trhu cestovního ruchu. Takto vymezená technická způsobilost je však značně omezující. Jelikož propagovat určitou turistickou destinaci v asijských zemích je 103
ŠEBESTA, M., PODEŠVA, V., OLÍK, M., MACHUREK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem. 1. vydání. Praha : Aspi, 2006. s. 55. 104 Rozhodnutí Nejvyššího správní soudu ze dne 5.6.2008, sp.zn. 1 Afs 20/2008.
43
specifické, bylo by přiměřené požadovat referenční zakázky realizované v Asii a zároveň by postačovala propagace kterékoliv turistické destinace, nejenom České republiky“105. Zásadu nediskriminace je potřeba vykládat v souladu s rozhodnutími Evropského soudního dvora. V konkrétním rozhodnutí Evropský soudní dvůr uvedl, že „princip nediskriminace mezi uchazeči je použitelný na všechna stadia zadávacího řízení a nejen od okamžiku, kdy dodavatel předloží nabídku. Tato interpretace je v souladu s účelem směrnice, kterým je otevření veřejných zakázek komunitární soutěži“106. V jiném rozhodnutí zas poukázal na to, že „označení části veřejné zakázky odkazem na klasifikaci národních profesních organizací může mít odrazující účinek na uchazeče z jiných členských států, představuje nepřímou diskriminaci a tudíž překážku volnému poskytování služeb“107. Za porušení zásady nediskriminace však není za žádných okolností možné považovat používání českého jazyka, a to v rámci průběhu celého zadávacího řízení.108 4.5 Zásady přímo neuvedené v zákoně o veřejných zakázkách Jak jsem již výše uvedl, na zadávací řízení je nutné aplikovat i některé další zásady, jež nejsou expressis verbis uvedené v ZVZ. Dané zásady vyplývají z „charakteru veřejných zakázek (z jejich obecných principů)“109, když dále k tomuto R. Jurčík dodává, že „jsou buď „duchem“ zákona, anebo jsou bez obecnějšího zakotvení konkrétně vyjádřeny v jednotlivých ustanoveních zákona o veřejných zakázkách“110. V následujícím přehledu se zaměřím jen na zásady, které mají v systému veřejných zakázek hospodářskou funkci. První a nepochybně významnou zásadou je zásada hospodárnosti a efektivního nakládání s veřejnými prostředky. K významu dané zásady se vyjádřil i Krajský soud v Brně, když v jednom ze svých rozhodnutí konstatoval, že „hospodárnost vynakládání finančních prostředků zadavatele je hlavním důvodem existence zákona o veřejných zakázkách, který ve
105
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 18.12.2009, sp.zn. R88/2009. KRČ, R., MAREK, K., PETR, M. Zákon o veřejných zákazech a koncesní zákon s vysvětlivkami a předpisy souvisejícími. Praha : Linde, 2006, s. 38. 107 KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 34. 108 Blíže viz Ministerstvo pro místní rozvoj ČR. Metodika zadávání veřejných zakázek podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách [citováno 21. 2. 2010 ]. Dostupný z: http://www.portal-vz.cz/Metodiky---stanoviska. 109 JURČÍK, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. 1 vydání. Praha : C.H.BECK, 2006, s. 69. 110 Tamtéž s. 69. 106
44
své podstatě a s důrazem na zabezpečení nerušené hospodářské soutěže zabezpečuje hospodárnost, a tím šetří finanční prostředky zadavatelů“111. Je tedy možné shrnout, že účelem uvedené zásady je zajištění svobodné soutěže mezi co nejširším počtem dodavatelů, když právě vytvoření konkurenčního prostředí by mělo zabezpečit dosažení co nejnižší ceny za pořízení předmětu veřejné zakázky a zároveň zaručit požadovanou kvalitu plnění poskytovaného vybraným dodavatelem.112 Ve světle výše uvedeného se mi jeví nelogické, že zásada hospodárnosti není přímo uvedena v zákoně o veřejných zakázkách, tak jak je tomu například v slovenské úpravě zadávání veřejných zakázek. Výslovné uvedení zásady hospodárnosti v zákoně o veřejných zakázkách navrhují i někteří ekonomický odborníci, když např. J. Pavel uvádí, že „k současným třem (transparentnost, rovné zacházení a nediskriminace) by bylo vhodné doplnit princip účelného, hospodárného a efektivního vynakládání veřejných prostředků“113. Na druhou stranu rozumím důvodům, které vedou ÚOHS k odmítavému postoji k zákonnému zakotvení zásady hospodárnosti do zákona, čímž by totiž došlo k rozšíření dohledové působnosti ÚOHS i na dohled na dodržování zásady hospodárnosti. Podle vyjádření představitelů ÚOHS není za dnešního stavu reálné, aby úřad kontroloval dodržování této zásady, a to vzhledem k nedostatečnému personálnímu a administrativnímu zázemí tohoto dohledové orgánu.114 Další výslovně neuvedenou zásadou je zásada výběru nejvhodnější nabídky, která částečně navazuje a souvisí se zásadou hospodárnosti. „Naplnění a dodržení uvedené zásady zadavatelem totiž ve svém výsledku znamená výběr nejefektivnějšího a nejhospodárnějšího řešení ze všech možných, které byly ze strany dodavatelů v rámci zadávacího řízení v podaných nabídkách navrženy.“115 V této souvislosti bych rád uvedl, že ne v každém případě je nabídka s nejnižší cenou zárukou nejhospodárnějšího využití finančních prostředků zadavatele. Konkrétním příkladem by mohlo být pořízení školského nábytku za nejnižší cenu ovšem s tím, že tento je vyhotoven z méně odolného dřeva a tím dojde v budoucnu k jeho rychlejšímu opotřebení. Z dlouhodobého hlediska by proto bylo hospodárnější pořídit předmět vyroben z kvalitnějšího 111
Rozhodnutí Krajského soudu v Brně ze dne 21. 5. 2009, sp.zn. 62 Ca 8/2009. Blíže viz KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 35. 113 PAVEL, J. Veřejné zakázky v České republice. Praha : Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2009, s. 68. 114 Informace získána z osobní konzultace s R. Páleníkem, ředitelem odboru veřejných zakázek (ÚOHS), na odborném semináři Zákon o veřejných zakázkách z pohledu teorie a praxe. konaném dne 13.12.2009 na Právnické fakultě Univerzity Palackého. 115 KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 35. 112
45
materiálu i na úkor vyšší pořizovací ceny, což je možné označit jako výběr nejvhodnější nabídky. Projevem zásady výběru nejvhodnější nabídky v zákoně je např. proces hodnocení nabídek prováděný hodnotící komisí podle určených hodnotících kriterií, kterými je buď nejnižší nabídková cena, nebo ekonomická výhodnost nabídky.116 Pří zadávání veřejných zakázek je častým problém korupce, a to nejenom v České republice. „Pokud má právní úprava zadávání veřejných zakázek vést k efektivnímu a ekonomickému využití veřejných prostředků, musí současně zabraňovat korupci a úplatkářství či nadržovaní některým podnikatelům“.117 V zákoně o veřejných zakázkách jsou uvedeny některé instituty, které mají zabezpečit bezkorupční a transparentní zadávání veřejných zakázek. Dané instituty jsou dle mého názoru projevem zásady zabránění nečestné soutěže a korupci. Příkladem takového institutu je hodnotící komise, která je kolektivním orgánem určeným pro posuzování a hodnocení nabídek s tím, že členy hodnotící komise by měly být osoby nestranné a odborně způsobilé. Dále se domnívám, že čímž je vyšší předpokládána hodnota veřejné zakázky, tím se zvyšuje riziko korupčního jednání. Toto je možné dovodit i z ustanovení zákona o veřejných zakázkách, které upravují odlišný postup při jmenování členů hodnotící komise a dále stanovují povinnost vyššího počtu členů hodnotící komise, a to za předpokladu, že předpokládaná hodnota veřejné zakázky přesáhne 200 mil. Kč bez DPH, respektive přesáhne 500 mil. Kč bez DPH.118 Novým institutem, jenž by měl částečně eliminovat korupci a nečestnou soutěž, je rejstřík osob se zákazem plnění veřejných zakázek - tzv. black list nebo černá listina, který byl zaveden novelou provedenou zákonem č. 417/2009 Sb. Bližšímu vymezení daného institutu jsem se věnoval v podkapitole 3.2.1. Jestli daný institut přispěje podstatnější mírou ke snížení korupce a pletich při zadávání veřejných zakázek, ukáže až praktická aplikace. 4.6 Dílčí shrnutí V této kapitole jsem se zaměřil vymezení zásad zadávacího řízení, kterými jsou zásada rovného zacházení, nediskriminace a transparentnosti. Existují však i jiné zásady, které nejsou expressis verbis uvedeny v zákoně o veřejných zakázkách, když tyto vyplývají 116
Blíže viz KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 35. 117 JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha : C.H.BECK, 2007, s. 62. 118 Další podmínkou je, že jde o veřejnou zakázku zadávanou veřejným zadavatelem.
46
přímo z povahy zákona o veřejných zakázkách anebo jsou „bez obecnějšího zakotvení konkrétně vyjádřeny v jednotlivých ustanoveních zákona o veřejných zakázkách“119. Základní zásady zadávacího řízení je tedy možné rozdělit na ty, jež jsou expressis verbis uvedeny v zákoně o veřejných zakázkách a na ty, které nejsou výslovně upravené. Dále jsem uvedl svůj názor, že sektorový zadavatel by měl postupovat v zadávacím řízení podle základních zásad EU i v případě podlimitních veřejných zakázek, a to s ohledem na skutečnost, že povinnost dodržovat základní zásady práva EU vyplývá ze Smlouvy o založení EU. Podrobnější vymezení základních zásad je důležité i pro následující kapitolu, kde se kromě jiného budu snažit poukázat na to, že základní zásady zadávacího řízené se v jednotlivých zadávacích řízeních projevují v různé míře. Při vymezení některých základních institutů jsem poukázal i na některé nejvýznamnější nebo aktuální rozhodnutí ÚOHS, správních soudů a Soudního dvora Evropské Unie, které sice nejsou formálními prameny práva v České Republice, ale podle mého názoru jsou minimálně směrodatné a fakticky obecně závazné.
119
JURČÍK, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. 1 vydání. Praha : C.H.BECK, 2006, s. 69.
47
5. Zadávací řízení V této kapitole se budu podrobněji zabývat samotným zadávacím řízením a jednotlivými druhy zadávacích řízení. Vymezím jejich obvyklý průběh a podmínky jejich použití s tím, že toto je nezbytné z důvodů zjištění jakým způsobem, respektive do jaké míry se zásady zadávacího řízení projevují v jednotlivých zadávacích řízeních a do jaké míry jsou akcentovány zákonem o veřejných zakázkách. 5.1 Obecně k pojmu zadávací řízení Platný zákon o veřejných zakázkách nedefinuje na rozdíl od zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, pojem zadávacího řízení. Dříve platný zákon vymezoval zadávací řízení jako postup, který musí zadavatel dodržet při zadávání veřejné zakázky do uzavření smlouvy s dodavatelem, pokud zákon nestanovil jinak. Vymezení pojmu zadávací řízení je možné nalézt i v odborné literatuře, když např. L. Krutáková uvádí, že se jedná o „proces, který vede k zadání veřejné zakázky, tedy k rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky a k uzavření smlouvy s vybraným uchazečem“120. Poněkud odlišné vymezení používá R. Jurčík, který zadávací řízení definuje jako „zvláštní postup vedoucí k uzavření smlouvy, který není správním řízením a jeho výsledkem není vydání správního aktu“121, a dále doplňuje, že „jde o postup sui generis, tedy právní rámec, jenž vede k zadání veřejné zakázky“122. Konečně D. Raus a R. Neruda uvádějí (podobně jako v předešlém zákoně), že se jedná o „postup, který musí zadavatel dodržet od okamžiku jeho zahájení podle § 26 zákona do uzavření smlouvy s dodavatelem“123. Podle mého osobního názoru není pochyb o tom, že zadávací řízení je zákonem upravený proces, jenž vede k zadání veřejné zakázky, avšak zároveň je možné v širším smyslu říci, že jde o určitý právní rámec, v rámci kterého může zadavatel postupovat při zadávání veřejné zakázky. Zákon sice nedefinuje zadávací řízení, ale vymezuje druhy zadávacích řízení, a to: a) otevřené řízení, b) užší řízení, c) jednací řízení s uveřejněním, d) jednací řízení bez uveřejnění, 120
KRUTÁKOVÁ, L., KRUTÁK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady. Olomouc: ANAG, 2007, s. 94. 121 JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha : C.H.BECK, 2007, s. 260. 122 Tamtéž s. 260. 123 RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 152.
48
e) soutěžní dialog, f) zjednodušené podlimitní řízení. První čtyři zadávací řízení upravoval již zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, s tím, že poslední dvě jsou novými druhy zadávacího řízení. K šesti zákonným zadávacím řízením je třeba připočítat ještě dvě zvláštní řízení sui generis, a to rámcové smlouvy a dynamický nákupní systém.124 „Tyto zvláštní druhy řízení sui generis ovšem vyžadují, aby jim předcházelo řádné provedení některého z druhů zadávacích řízení.“125 Veřejný zadavatel má povinnost zadávat všechny nadlimitní a podlimitní veřejné zakázky v jednom ze zadávacích řízení kromě těch, jež jsou vyjmuty z působnosti zákona.126 Pod působnost zákona o veřejných zakázkách nespadají určité veřejné zakázky jako např. veřejné zakázky, jejich předmětem jsou utajované informace, výroba nebo koupě zbraní, koupě nebo převod cenných papírů, dále podlimitní veřejné zakázky zadávané zastupitelským úřadem České republiky v zahraničí nebo zpravodajskou službou a v neposlední řadě jsou vyjmuty z působnosti zákona i veřejné zakázky malého rozsahu - ovšem s tím, že veřejný zadavatel postupuje při jejich zadávání v souladu se zásadami zadávacího řízení. Sektorový zadavatel je povinen postupovat podle některých zadávacích řízení jen v případě nadlimitních veřejných zakázek.127 Pro výběr zadávacího řízení není rozhodující předpokládaná hodnota veřejná zakázky (s výjimkou zjednodušeného podlimitního řízení), jak tomu bylo v případě zákona č. 199/1994 Sb., ale „rozhodujícím faktorem jsou především podmínky, za kterých se zadávání uskutečňuje, a charakter veřejné zakázky“128. Částečně nesouhlasím s názorem M. Krenka, že „pro volbu zadávacího řízení veřejným zadavatelem v zásadě není rozhodující, zda je zadávána veřejná zakázka zakázkou na dodávky, veřejnou zakázkou na služby či veřejnou zakázkou na stavební práce“129, protože z ustanovení § 22 odst. 5 ZVZ je možné dovozovat, že veřejný zadavatel může využít jednací řízení s uveřejněním v případě veřejných zakázek na 124
Blíže viz KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 95. 125 ŠEBESTA, M., PODEŠVA, V., OLÍK, M., MACHUREK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem. 1. vydání. Praha : ASPI, 2006. s. 111. 126 Blíže viz JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha : C.H.BECK, 2007, s. 260. 127 Blíže viz KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 94. 128 JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha : C.H.BECK, 2007, s. 260. 129 KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 95.
49
služby podle přílohy č. 2 ZVZ i bez naplnění dalších podmínek, což u veřejných zakázek na stavební práce a dodávky neplatí. Otevřené a užší řízení jsou tzv. „obecnými“130 zadávacími řízeními, protože jich mohou využít všechny kategorie zadavatelů při zadávaní všech druhů veřejných zakázek. Použití ostatních zadávacích řízení je vázáno na splnění některých zákonných podmínek. 5.2 Otevření řízení Otevřené řízení je obecným nebo taky univerzálním druhem zadávacího řízení, které může veřejný i sektorový zadavatel využít bez jakéhokoliv omezení, tj. bez splnění dalších zákonných podmínek. Zákon otevřené řízení stručně upravuje v ustanovení § 27 ZVZ, podle kterého v oznámení otevřeného řízení oznamuje zadavatel neomezenému počtu dodavatelů svůj úmysl zadat veřejnou zakázku v tomto zadávacím řízení a dále uvádí, že oznámení otevřeného řízení je výzvou k podání nabídek dodavatelů a k prokázání kvalifikace. Mám za to, že pojmenovaní tohoto řízení jako otevřené vychází ze skutečnosti, že nabídku může podat neomezený počet dodavatelů.131 Otevřené řízení je v souladu s ustanovením zahájeno uveřejněním oznámení o zahájení zadávacího řízení. Zadavatel je povinen provést toto oznámení na formuláři Oznámení o zakázce, který je uveden v příloze nařízení Komise (ES) č. 1564/2005 ze dne 7. záři 2005, kterým se stanoví standardní formuláře pro zveřejňování oznámení v oblasti zadávání veřejných zakázek132. Vyplněný formulář je zadavatel povinen uveřejnit v informačním systému, jehož správcem je Ministerstvo pro místní rozvoj ČR a v případě nadlimitní veřejné zakázky i v Úředním věstníku EU.133 Oznámením je tedy vyzván neurčitý okruh dodavatelů k podání nabídky a prokázání kvalifikace s tím, že lhůta pro podání nabídek u nadlimitních zakázek nesmí být kratší než 52 dnů a u podlimitních kratší než 22 dnů. Může se zdát, že uvedené lhůty jsou přehnaně dlouhé, avšak zákon umožňuje zadavateli dané lhůty podstatně zkrátit, a to za splnění zákonem stanovených podmínek Po zahájení zadávacího řízení poskytuje zadavatel dodavatelům
130
KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 95. 131 Pojmenování otevřené řízení je zároveň překladem anglického termínu open procedure, který uvádí směrnice. 132 Původní název nařízení Komise (ES) č. 1564/2005 byl změněn nařízením Komise (ES) č. 1150/2009 ze dne 10. listopadu 2009. 133 Blíže viz KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 97.
50
zadávací dokumentaci s tím, že tak může učinit i prostřednictvím přímého dálkového přístupu např. prostřednictvím odkazu na webové stránky. Po uplynutí lhůty pro podání nabídek následuje tzv. proces otvírání obálek s nabídkami, dále následuje posouzení, zda je nabídka vhodnou nabídkou s případným vyloučením nevhodných uchazečů, následně samotné posuzování a hodnocení nabídek hodnotící komisí.134 Obvyklým výsledkem hodnotícího procesu je rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky a případné uzavření smlouvy s vybraným uchazečem. Veřejný zadavatele je povinen po uzavření smlouvy odeslat oznámení o výsledku zadávacího řízení k uveřejnění, a to v lhůtě 48 dní (pro sektorového zadavatele platí lhůta 2 měsíce).135 Zásada transparentnosti se v otevřeném řízení projevuje ze všech zadávacích řízení nejvíce, protože zde nedochází k omezování počtu kvalifikovaných uchazečů.136 D. Raus a R. Neruda dále uvádějí, že „otevřené řízení je nejtransparentnější, neboť jsou v něm přítomny všechny prvky komplexního zadávacího řízení, které u jiných druhů zadávacích řízení v různě míře absentují“137. Domnívám se, že v otevřeném řízení se ve významné míře projevuje i zásada hospodárnosti, protože právě umožnění podání nabídky neomezenému počtu dodavatelů přispívá k účinné hospodářské soutěži a zvyšuje „tlak“ na dodavatele, aby poskytl co nejvýhodnější nabídku. Na druhou stranu je třeba použití daného druhu zadávacího řízení pečlivé zvážit, protože se jedná o technicky a organizačně nejnáročnější zadávací řízení. Náročnost otevřeného řízení vyplývá z nutnosti vyhodnotit a analyzovat velký počet nabídek.138 5.3 Užší řízení Užší řízení139 je druhým typem obecného zadávacího řízení, které mohou využít veřejní a sektoroví zadavatelé bez splnění dalších zákonných podmínek. V oznámení užšího řízení oznamuje zadavatel neomezenému počtu dodavatelů svůj úmysl zadat veřejnou zakázku 134
Blíže viz JURČÍK, Radek. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha : C.H.BECK, 2007, s. 266. 135 Blíže k postupu zadavatele v otevřeném řízení viz Ministerstvo pro místní rozvoj ČR. Metodika zadávání veřejných zakázek podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách [citováno 25. února 2010]. Dostupný z: http://www.portal-vz.cz/Metodiky---stanoviska. 136 Blíže viz KRUTÁKOVÁ, L., KRUTÁK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady. Olomouc: ANAG, 2007, s. 94. 137 RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 156. 138 Blíže viz JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha : C.H.BECK, 2007, s. 264. 139 Zadávací směrnice používá termín restricted procedure.
51
v tomto zadávacím řízení, (tady zákon používá stejné vymezení jako při otevřeném řízení) ale na rozdíl od otevřeného řízení je oznámení užšího řízení výzvou k podání žádosti o účast v užším řízení a k prokázání splnění kvalifikace. Užší řízení se dále odlišuje od otevřeného řízení tím, že se dělí na dvě relativně oddělené části, a to na část, ve které podávají zájemci žádost o účast v užším řízení a prokazují splnění kvalifikace a dále na část, ve které jsou kvalifikovaní zájemci vyzvání k podání nabídky a následně podávají nabídku.140 Užší řízení je zahájeno uveřejněním oznámení o zahájení zadávacího řízení, když oznámení je nutno provést (stejně jako u otevřeného řízení) na formuláři označeném Oznámení o zakázce obsaženém v nařízení Komise (ES) č. 1564/2005. Požadavky na informace obsažené ve formuláři jsou v zásadě shodné s těmi pro otevřené řízení, liší se jen v případě omezování počtu zájemců o účast.141 Po uveřejnění oznámení o zahájení řízení podávají dodavatelé žádost o účast v tomto řízení a současně prokazují splnění kvalifikace, když tak můžou činit minimálně v lhůtách specifikovaných v ustanovení § 39 odst. 2 ZVZ. Po uplynutí lhůty pro doručení žádosti o účast provede zadavatel u zájemců, kteří žádost a požadované dokumenty doručili včas, posouzení kvalifikace a pokud si to vymínil v oznámení, tak provede i omezení jejich počtu.142 V tomto odstavci se zaměřím na postup při omezení počtu zájemců, a podle kterého se postupuje nejen v užším řízení, ale i v jednacím řízení s uveřejněním a soutěžním dialogu. Zadavatel tedy může přistoupit k omezení počtu zájemců jen v případě, že to výslovně uvedl v oznámení a počet kvalifikovaných zájemců převyšuje počet stanovený v oznámení. Kritéria pro omezení počtu zájemců musí být objektivní povahy, musí být stanovena s ohledem na povahu, rozsah a složitost předmětu plnění a v neposlední řadě musí respektovat zásady zadávacího řízení. Kritéria pro omezení musí být zároveň hodnocena s ohledem na základní principy zadávání veřejných zakázek.143 V zásadě přicházejí do úvahy tři druhy kritérii, a to splnění jednoho nebo více ekonomických a finančních kvalifikačních předpokladů nebo technických předpokladů pro
140
Blíže viz ŠEBESTA, M., PODEŠVA, V., OLÍK, M., MACHUREK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem. 1. vydání. Praha : ASPI, 2006. s. 138. 141 Blíže viz KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 99. 142 Blíže viz Tamtéž s. 99. 143 Blíže viz Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 15.3.2005, sp. zn. S11/2005.
52
plnění veřejné zakázky, jejichž prokázání veřejný zadavatel požadoval, nebo náhodný výběr losem popřípadě kombinace obou kritérií. Omezení počtu zájemců losováním se mi jeví i ve světle některých rozhodnutí ÚOHS144 jako značně sporné a umožňující zvýšený výskyt korupčního jednání. Zákon sice stanovuje zadavateli povinnost dodržet zásady zadávání veřejných zakázek a dále umožňuje dotčeným zájemců účast na losování, což je nepochybně preciznější úprava než tomu bylo v zákoně č. 40/2004 Sb., ovšem podle mého názoru již samotná povaha losování má za následek, že losování je méně transparentní způsob výběru než výběr na základě finančních nebo technických předpokladů. Z výše uvedených důvodů se domnívám, že de lege ferenda by mohl zákonodárce stanovit možnost kontroly losovacího zařízení přítomnými zájemci případně kriterium losování úplně vyňat z dikce zákona. K samotnému postupu omezení počtu zájemců je potřeba dodat, že zadavatel je povinen o daném postupu pořídit protokol, ze kterého bude patrný způsob a výsledek omezení počtu zájemců a zároveň musí umožnit zájemcům nahlížet do protokolu. Následně po provedení výběru zadavatel písemně vyloučí všechny zájemce, kteří nebyli vybráni. Po posouzení žádosti o účast, posouzení kvalifikace a případném omezení počtu zájemců přechází užší řízení do druhé částí, která je zahájena písemnou výzvou zadavatele zájemcům k podání nabídky na plnění veřejně zakázky.145 Minimální náležitosti výzvy jsou normovány zákonem s tím, že se toliko jedná o výčet demonstrativní a tedy výzva může obsahovat i další údaje a informace. Po obdržení výzvy zasílají zájemci své nabídky, a to v lhůtě vymezené zadavatelem v oznámení užšího řízení, která zároveň musí respektovat zákonné požadavky na minimální lhůty. Po uplynutí lhůty pro podání nabídek postupuje zadavatel stejně jako v otevřeném řízení „s výjimkou toho, že po podání nabídek v užším řízení se neprovádí posouzení kvalifikace, jelikož posouzení kvalifikace se provádí po uplynutí lhůty pro doručení žádosti o účast“146. Ve srovnání s otevřeným řízením je užší řízení méně transparentní. Podle mého názoru je hlavním důvodem této skutečnosti právě existence institutu omezení počtu zájemců. Omezení nebo výběr zájemců je vždy určitý myšlenkový a rozhodovací proces, který z objektivních důvodů představuje nižší stupeň transparentnosti, než kdyby takového procesu nebylo. Užší řízení je zároveň „méně příznivé z hlediska rozvoje soutěže na relevantním trhu, neboť existuje vyšší stupeň nebezpečí, že zadávací řízení nepovede k výběru nejvýhodnějšího 144
Jednalo se o případ tzv. Karlovarské losovačky. Blíže viz Rozhodnutí předsedu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 26.2.2008, sp.zn. R191/2007. 145 Blíže viz JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha : C.H.BECK, 2007, s. 264. 146 Tamtéž s. 274.
53
nebo nejlevnějšího možného způsobu získání zboří nebo služby, v takovém případě nelze pominout riziko, že „nejvýhodnější zájemce nebude vybrán do druhé fáze, tj. nebude vybrán k podání nabídky“147. Výše uvedené skutečnosti jsou kompenzovány menší administrativní náročností užšího řízení s ohledem na to, že zadavatel musí posoudit méně nabídek. 5.3 Jednací řízení s uveřejněním Třetím druhem zadávacího řízení je jednací řízení s uveřejněním148. Jedná se o zvláštní druh zadávacího řízení, které může veřejný zadavatel využít jenom v specifických případech ovšem i tak, se jedná o druhé nejvyužívanější149 zadávací řízení. Výše uvedené neplatí pro sektorového zadavatele, který může dané řízení využít bez dalších zákonních omezení. Jednací řízení s uveřejněním se na rozdíl od otevřeného řízení a užšího řízení člení na tři základní části, a to na část, ve které zájemci podávají žádost o účast v jednacím řízení s uveřejněním, dále na část, v níž jsou zájemci vyzvání zadavatelem k podání nabídek, které jsou následně předběžně vyhodnoceny a na část, ve které zadavatel jedná s uchazeči o podaných nabídkách s cílem dosáhnout co nejlepších podmínek pro plnění veřejné zakázky.150 První a druhá část jednacího řízení s uveřejněním „představuje ve většině ohledů analogii“151 k postupu zadavatele v užším řízení. Jak jsem výše uvedl, veřejný zadavatel může jednací řízení s uveřejněním využít při naplnění určitých podmínek. Podle L. Krutákové lze podmínky zjednodušeně rozdělit do třech skupin, a to „předchozí neúspěšné zadávací řízení, jiný druh zadávacího řízení by nebyl vhodný a zadávání veřejných zakázek na služby z přílohy č. 2 ZVZ “152. První podmínku bude moci zadavatel využít, když v předchozím otevřeném řízení, užším řízení nebo soutěžním dialogu byly podány pouze neúplné nebo nepřijatelné nabídky, podstatně nezmění zadávací podmínky a jednací řízení s uveřejněním zahájí bezodkladně po zrušení předchozího zadávacího řízení.153
147
RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 158. Jednací řízení s uveřejněním je v zadávací směrnici označeno jako negotiated procedure with prior publication of a contract notice.. 149 Ministerstvo pro místní rozvoj. Portál o veřejných zakázkách a koncesích [citováno 3.4.2010]. Dostupný z: http://www.portal-vz.cz/Aktuality/Souhrnny-statisticky-prehled-verejnych-zakazek-(1). 150 Blíže viz ŠEBESTA, M., PODEŠVA, V., OLÍK, M., MACHUREK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem. 1. vydání. Praha : ASPI, 2006. s. 142. 151 KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 106. 152 KRUTÁKOVÁ, L., KRUTÁK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady. Olomouc: ANAG, 2007, s. 98. 153 Blíže viz RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 167-172. 148
54
Neúplnou nabídkou je nabídka, která nesplní náležitosti vymezené v ustanovení § 71 odst. 8 ZVZ. Okruh případu, kdy se bude jednat o nepřijatelnou nabídku je normován zákonem s tím, že se jedná o taxativní výčet. Do druhé skupiny spadají situace, kdy vzhledem k specifikám předmětu veřejné zakázky by nebylo vhodné použít jiný druh zadávacího řízení, tj. například situace kdy s ohledem na povahu plnění lze důvodně předpokládat, že nabídkové ceny budou navzájem nesrovnatelné nebo v případě veřejných zakázek na služby, zejména jde-li o pojišťovací, bankovní či právní služby, a povaha těchto služeb neumožňuje dostatečně přesně určit předmět veřejné zakázky. Třetí skupina podmínek dopadá na služby, které jsou uvedeny v příloze č. 2 ZVZ s tím, že veřejný zadavatel může zadat veřejnou zakázku na tyto služby v jednacím řízení bez uveřejnění i bez naplnění dalších podmínek. Důvodem pro danou specifickou úpravu je skutečnost, že se u těchto služeb „nepředpokládá existence jednotného evropského trhu (jedná se o tzv. neprioritní služby)“154. Jednací řízení s uveřejněním je zahájeno uveřejněním oznámení o zahájení zadávacího řízení, které je nutno učinit (stejně jako u užšího řízení) na formuláři označeném Oznámení o zakázce obsaženém v nařízení Komise (ES) č. 1564/2005. Podle ustanovení § 29 odst. 1 ZVZ v oznámení jednacího řízení s uveřejněním oznamuje zadavatel svůj úmysl zadat veřejnou zakázku v tomto zadávacím řízení a zároveň je oznámení jednacího řízení s uveřejněním výzvou k podání žádosti o účast v jednacím řízení s uveřejněním a k prokázání kvalifikace. Z povinnosti zahájit jednací řízení s uveřejněním výše uvedeným oznámením existuje výjimka, jež je upravena v ustanovení § 22 odst. 2 ZVZ, a která dopadá na situace, kdy byly v předchozím řízení ve lhůtě pro podání nabídek podány nabídky, které splnili náležitosti uvedené v ustanovení § 69 odst. 5 ZVZ (např. nabídka byla podaná v listinné podobě a v uzavřené obálce). Výjimka tedy spočívá ve vyloučení povinnosti uveřejnit oznámení a dále v možnosti postupovat v řízení obdobně jako v jednacím řízení bez uveřejněním. V souladu se zásadou rovného zacházení, tedy zadavatel vyzve všechny uchazeče, kteří podali předešlé nabídky, k předložení upravených nebo doplněních nabídek. Po doručení žádostí o účast, posouzení kvalifikace zájemců a případném omezení počtu zájemců nastává druhá část jednacího řízení s uveřejněním, jež je zahájena písemnou výzvou zájemcům, kteří prokázali splnění kvalifikace, k podání nabídek. Zadavatel je povinen vyzvat k podání nabídek nejméně 3 zájemce s tím, že počet zájemců musí specifikovat již v oznámení jednacího řízení s uveřejněním.
154
Blíže viz ŠEBESTA, M., PODEŠVA, V., OLÍK, M., MACHUREK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem. 1. vydání. Praha : ASPI, 2006. s. 114.
55
Poslední třetí část jednacího řízení s uveřejněním „nastává v okamžiku, kdy jsou podány nabídky, na podkladě těchto nabídek totiž vede zadavatel s jednotlivými uchazeči jednání o podmínkách v nabídkách obsažených“155. Samotný postup zadavatele při jednání o nabídkách je podrobně upraven v zákoně o veřejných zakázkách a proto se zaměřím jen na některé aspekty. Jednání zadavatele s uchazeči se může uskutečnit v jedné nebo vícero fázích, ve kterých může zadavatel postupně omezovat počet uchazečů avšak jen za předpokladu, že tuto skutečnost uvedl v oznámení a popis postupu při omezování uvedl ve výzvě k podání nabídek.156 Třetí část jednacího řízení s uveřejněním, jakož i samotné zadávací řízení je ukončeno uzavřením smlouvy s uchazečem, jehož nabídka byla vyhodnocena jako nejvýhodnější.157 O skutečnosti, že nabídka byla vyhodnocena jako nejvýhodnější musí zadavatel rozhodnout, i když „to z § 31 a 31 ZVZ příliš nevyplývá“158. Domnívám se, že uvedený názor je správný i s ohledem na skutečnost, že rozhodnutí o výběru nevhodnější nabídky je podkladem pro oznámení o výběru nejvhodnější nabídky, kterým se kvalifikovaným způsobem informují všichni dotčení zájemci a uchazeči o rozhodnutí zadavatele. Na základě daného oznámení se tedy zájemci a uchazeči dovídají o výsledku posouzení a hodnocení nabídek a mohou se rozhodnout jestli eventuálně proti němu nepodají námitky. Význam dodržovaní zásad zadávacího řízení v tomto řízení je dokonce akcentován v příslušným ustanoveních zákona o veřejných zakázkách. Zákon tedy výslovně normuje povinnost zadavatele zajistit v rámci jednání o nabídkách dodržení zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Zdůraznění zásad je projevem toho, že při jednání o nabídkách může ve větší míře docházet k jejich porušování. Podle D. Rause a R. Nerudy je možné ustanovení „§ 30 odst. 8 ZVZ chápat zejména jako určité připomenutí či zdůraznění významu těchto zásad a potřeby jejich dodržování v průběhu jednání o nabídkách, která mohou být náchylná k praktikám těmto zásadám se příčícím“159. Zásada rovného zacházení se např. projevuje v tom, že zadavatel má povinnost doručit protokol o konečném výsledku hodnocení všem uchazečům, s kterými bylo v dané fázi jednáno. Podle mého názoru by však 155
RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 220. Blíže viz ŠEBESTA, M., PODEŠVA, V., OLÍK, M., MACHUREK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem. 1. vydání. Praha : ASPI, 2006. s. 114. 157 Blíže viz KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 112. 158 SERAFIN, P., DVOŘÁK, D. Zadávání veřejných zakázek ve stavebnictví. Praha : ABF – nakladatelství ARCH, 2009, s. 44. 159 RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 239. 156
56
bylo vhodnější, aby de lege ferenda byla povinnost doručit protokol nahrazena povinností odeslat protokol, protože je prakticky nemožné, aby byl všem uchazečům doručen v jeden okamih. V jednacím řízení se projevuje kromě jiných zásad i zásada hospodárnosti, a to s ohledem na skutečnost, že jednání o nabídkách jsou vedeny s cílem dosáhnout pro zadavatele co nejlepší a nejvýhodnější podmínky plnění veřejné zakázky. 5.4 Jednací řízení bez uveřejnění Jednací řízení bez uveřejnění je zvláštním druhem zadávacího řízení, které může veřejný ale i sektorový zadavatel využít jenom v taxativně vymezených případech, a jež se „svým průběhem velmi blíží standardnímu soukromoprávnímu uzavírání smlouvy“160. Hlavním rozdílem oproti jednacímu řízení s uveřejněním je skutečnost, že zadavatel neuveřejňuje oznámení zadání veřejné zakázky, což v podstatě vyplývá již z názvu tohoto zadávacího řízení.161 Zadavatel tedy v podstatě vynechá úvodní fází jednacího řízení s uveřejněním a přímo vyzve jednoho nebo vícero dodavatelů k jednání o veřejné zakázce. I z výše uvedeného důvodu je použití jednacího řízení bez uveřejněním omezeno jen na výjimečné situace, a to navíc ještě jen za předpokladu splnění striktních podmínek stanovených zákonem.162 Podmínky použití jednacího řízení bez uveřejnění jsou podrobně vymezeny v zákoně a proto se budu věnovat jen některým. Zadavatel může zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění, jestliže v předcházejícím otevřeném, užším či jednacím řízení s uveřejněním nebyly podány žádné nabídky nebo byly podány pouze nevhodné nabídky, případně nebyly podány žádné žádosti o účast v užším řízení či jednacím řízení s uveřejněním. K těmto podmínkám přistupuje ještě požadavek, aby zadavatel jednací řízení bez uveřejnění zahájil bezprostředně po zrušení předcházejícího zadávacího řazeni a aby podstatně nezměnil zadávací podmínky. „Podstatnou změnou je přitom taková změna kvalifikace nebo zadávacích podmínek, která může mít vliv na okruh potencionálních dodavatelů.“163 Další podmínka použití jednacího řízení bez uveřejnění je se vztahuje na situace, kdy veřejná zakázka může být splněna z technických či uměleckých důvodů, z
160
SERAFIN, P., DVOŘÁK, D. Zadávání veřejných zakázek ve stavebnictví. Praha : ABF – nakladatelství ARCH, 2009, s. 44. 161 Označení jednacího řízení bez uveřejnění vychází z anglické verze zadávací směrnice, jež uvádí označení negotiated procedure without prior publication of a contract notice. 162 Blíže viz. SERAFIN, P., DVOŘÁK, D. Zadávání veřejných zakázek ve stavebnictví. Praha : ABF – nakladatelství ARCH, 2009, s. 25. 163 Tamtéž str. 26.
57
důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodu vyplývajících ze zvláštního předpisu pouze určitým dodavatelem. Problematickým se může jevit právě pojem určitý dodavatel, a to s ohledem na „teritoriální dosah uvedeného pojmu“164 Zákon totiž nestanoví, jestli se musí jednat o určitého (jediného) dodavatele na území České republiky nebo na území členských státu EU případné na celém světě. R. Jurčík k výše uvedenému uvádí, že „konstatováním, že předmět veřejné zakázky může realizovat pouze jeden dodavatel, nikoliv dva či více dodavatelů je nutno rozumět, že jde o jednoho dodavatele na celém světě“165 M. Šebesta a kolektiv vztahují podmínku odlišně, a to na jednoho dodavatele jenom na území členských státu EU.166 Dále existuje názor, že postačí pokud se bude jednat o jednoho dodavatele na území „relevantního trhu dané dodávky či služby (plnění předmětu veřejné zakázky) určený analogicky postupem podle zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářského soutěže“167. Domnívám se, že výklad daného ustanovení v tom smyslu, že se má jednat pouze o jediného dodavatele na celém světě je příliš striktní a navíc podrobný přezkum na celém světovém trhu by byl ve většině případů realizovatelný jen s velkými obtížemi. Souhlasím tedy s názorem, že postačí pokud se bude jednat o jediného dodavatele na relevantním trhu ovšem v zájmu právní jistoty by měl dodavatel zkoumat trh na území všech členských státu EU. Zadavatel může dále jednací řízení bez uveřejnění využít v krajně naléhavém případě, který ovšem zadavatel svým jednáním nezpůsobil a ani jej nemohl předvídat, a z časových důvodů není možné zadat veřejnou zakázku v jiném druhu zadávacího řízení. K danému ustanovení se vyjádřil i Evropský soudní dvůr, když ve svém rozhodnutí uvedl, že „možnost zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění je daná pouze při kumulativním splnění všech podmínek s tím, že jednou z nichž je vznik nepředvídatelné události“168. Zároveň upřesnil i pojem nepředvídatelná událost, za kterou „není možné považovat zdržení vzniklé negativním rozhodnutím příslušného orgánu, který podle vnitrostátních předpisů schvaluje projekty veřejných stavebních prací“169.
164
KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 116. 165 JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha : C.H.BECK, 2007, s. 295. 166 Blíže viz Blíže viz ŠEBESTA, M., PODEŠVA, V., OLÍK, M., MACHUREK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem. 1. vydání. Praha : ASPI, 2006. s. 123. 167 VRŠECKÝ, R. Nezákonné zadávání formou jednacího řízení bez uveřejnění. Právní rádce, 2009, č.2, s. 36. 168 Blíže viz Rozhodnutí Evropského soudního dvora ve věci Komise vs. Spolková republika Německo ze dne 28.3.1994, č. C-318/94. 169 Blíže viz KRUTÁKOVÁ, L., KRUTÁK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady. Olomouc: ANAG, 2007, s. 108.
58
Poměrně častým případem využití jednacího řízení bez uveřejnění je v situaci, kdy se dodatečně objeví potřeba zadat dodatečné stavební práce nebo dodatečné služby (tzv. vícepráce) nebo kdy si možnost opakovaného plnění (tzv. opční právo) vymíní zadavatel již v zadávací dokumentaci. V obou případech je umožněno zadat v jednacím řízení bez uveřejnění stavební práce nebo služby existujícímu dodavateli avšak jen v případě naplnění striktních podmínek stanovených zákonem. Zákon o veřejných zakázkách umožňuje využít jednacího řízení bez uveřejnění i v jiných situacích např. v případě dodávky zboží pro účely výzkumu a vývoje, dodatečných dodávek se shodnými technickými parametry, dodávek nabízených a kupovaných na komoditních burzách, dodávek pořizovaných za zvlášť výhodných podmínek, zboží pořizovaného za podstatně nižší cenu než je obvyklá tržní cena a zadání veřejné zakázky na služby v návaznosti na soutěž o návrh.170 K podmínkám použití jednacího řízení bez uveřejnění bych rád uvedl, že dané ustanovení je potřeba „vykládat restriktivně a že důkazní břemeno ohledně existence okolností opravňujících použiti tohoto druhu řízení leží na tom, kdo se jich dovolává“.171 Na rozdíl od podmínek použití je průběh jednacího řízení bez uveřejnění upraven v zákoně jen minimálně. Řízení je zahájeno odesláním písemné výzvy k jednání, ve které zadavatel oznamuje jednomu nebo omezenému počtu zájemců svůj úmysl zadat veřejnou zakázku. Samotný postup zadavatele při jednání s zájemci „není zákonem regulován, zadavatel musí pouze dodržet základní zásady zadávacího řízení (§ 6 ZVZ)“172 a v případě jednání s více zájemci nesmí sdělovat údaje týkající se podmínek a návrhu jiných zájemců bez jejich souhlasu, a to ani výši nabídkové ceny. Další odlišností od jednacího řízení s uveřejněním je možnosti zadavatele měnit podmínky plnění veřejné zakázky, které byly uvedeny ve výzvě k jednání nebo v zadávací dokumentaci. Jednací řízení bez uveřejnění je „zadávací řízení, které je typově nejméně transparentním a které vytváří horší předpoklady pro skutečnou soutěž o přiděleni veřejné zakázky mezi jednotlivými dodavateli“173. Netransparentnost se projevuje např. v tom, že se dané řízení nezahajuje uveřejněním oznámení a dále v tom, že zadavatel může jednací řízení bez uveřejnění kdykoliv zrušit. Na druhou stranu je dané zadávací řízení „velmi málo 170
Podrobněji k podmínkám použití jednacího řízení bez uveřejnění Blíže viz RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 187-192. 171 Blíže viz Rozhodnutí Evropského soudního dvora ve věci Komise vs. Spolková republika Německo ze dne 10.4.2003, č. C-20/01. 172 SERAFIN, P., DVOŘÁK, D. Zadávání veřejných zakázek ve stavebnictví. Praha : ABF – nakladatelství ARCH, 2009, s. 32. 173 RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 261.
59
formalizované a dává zadavateli největší prostor k výběru dodavatelů, s nimiž bude jednat, jakož i k úpravě procedury vlastního jednání“174 Co se týče navrhovaných změn týkajících se jednacího řízení bez uveřejnění, rád bych poukázal na původní vládní návrh novely (sněmovní tisk č. 833), který počítal s rozšířením použití daného zadávacího řízení i v případě, že mělo předchozí zadávací řízení formu zjednodušeného podlimitního řízení. 5.5 Soutěžní dialog Pátým druhem zadávacího řízení je soutěžní dialog175, jenž umožňuje „veřejnému zadavateli získat inovativní řešení daného projektu v situaci, kdy sám není z objektivních důvodu schopen přesně specifikovat způsob provedení veřejné zakázky“176. Důvodem pro danou nemožnost může být např. skutečnost, že daný způsob provedení může být obchodním tajemstvem dodavatelů. Prostřednictvím soutěžního dialogu tedy veřejný zadavatel hledá nejvhodnější řešení svých požadavků a až následně po nalezení daného řešení vyzývá účastníky soutěžního dialogu k podání nabídek. Použití soutěžního dialogu je ovšem omezeno jen na veřejného zadavatele. Co se týče průběhu soutěžního dialogu, tak je možné najít určité „společné prvky s užším i jednacím řízením s uveřejněním“177. Podmínky použití soutěžního dialogu jsou upraveny zákonem o veřejných zakázek s tím, že veřejný zadavatel může dané řízení použít pro zadání veřejné zakázky se zvláště složitým předmětem plnění, pokud použití otevřeného řízení či užšího řízení není s ohledem na povahu předmětu veřejné zakázky možné. Veřejné zakázka se zvlášť složitým předmětem plnění je veřejná zakázka, u níž není veřejný zadavatel objektivně schopen přesně vymezit technické podmínky, případně právní nebo finanční požadavky na plnění veřejné zakázky. V případě neschopnosti formulovat technické podmínky půjde typicky o rozsáhle a komplexní projekty jako např. řešení městské hromadní dopravy nebo inovativní a technicky obtížně projekty.178 Příkladem druhé podmínky může být situace kdy zadavatel „není schopen nastavit adekvátní smluvní podmínky způsobem, který zaručí, že jde z jedné strany o optimální řešení
174
RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 260. Zadávací směrnice jej vymezuje jako competive dialogue. 176 JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha : C.H.BECK, 2007, s. 304. 177 GROSSOVÁ, M. E. Soutěží dialog. In JURČÍK, R., KRUTÁKOVÁ, L. (eds) Veřejné zakázky a PPP projekty - potřebnost změny právní úpravy v EU a v ČR. Sborník příspěvků z 2. ročníku mezinárodní konference konané dne 15. - 16. 5. 2008. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008, s. 104. 178 Blíže viz SERAFIN, P., DVOŘÁK, D. Zadávání veřejných zakázek ve stavebnictví. Praha : ABF – nakladatelství ARCH, 2009, s. 38. 175
60
z jeho pohledu, které je však zároveň z druhé strany akceptovatelné pro potencionální uchazeče“179 Průběh soutěžního dialogu je možné, obdobně jak v jednacím řízení s uveřejněním rozdělit na tři relativně samostatné fáze. Soutěžní dialog je zahájen uveřejněním oznámení s tím, že v oznámení soutěžního dialogu oznamuje veřejný zadavatel neomezenému počtu dodavatelů svůj úmysl zadat veřejnou zakázku v tomto zadávacím řízení a dále je obdobně jako v užším řízení normováno, že oznámení soutěžního dialogu je výzvou k podání žádosti o účast v soutěžního dialogu a k prokázání splnění kvalifikace. I v případě soutěžního dialogu může veřejný zadavatel omezit počet zájemců, kteří budou vyzvání k účasti v soutěžním dialogu s tím, že musí vyzvat nejméně troch. Vzhledem k nemožnosti specifikovat předmět veřejné zakázky není zadavatel v této fázi schopný vyhotovit kompletní zadávací dokumentaci avšak je oprávněn specifikovat své potřeby, požadavky a jiné skutečnosti v dokumentaci soutěžního dialogu. Výhodu, kterou přináší pořízení této dokumentace je skutečnost, že „konkrétnější popis provedený v dokumentaci soutěžního dialogu může jednotlivým zadavatelům usnadnit rozhodování, zda se zúčastní jednací fáze soutěžního dialogu“180. Je si však potřeba uvědomit, že dokumentace soutěžního dialogu nenahrazuje zadávací dokumentaci, když ta musí být obligatorně pořízená po skončení dialogu s vyzvanými zájemci. Druhá fáze soutěžního dialogu je zahájena odesláním písemné výzvy k účasti v soutěžním dialogu adresovanou zájemcům po případném omezení jejich počtu.181 Základem druhé fáze, jakož i podstatným rysem soutěžního dialogu je samotné „jednání mezi zadavatelem a vyzvanými zájemci, jehož účelem je nalezení jednoho nebo více řešení schopných splnit jeho potřeby a požadavky, které bude posléze vzato (nebo budou vzata, je-li jich více) za základ pro zpracování zadávací dokumentace“182. V souladu s ustanovením zákona o veřejných zakázkách je zadavatel oprávněn s vybranými zájemci projednat veškeré aspekty veřejné zakázky avšak při projednávání musí dodržet zásady zadávacího řízení, případně i ty přímo v zákoně nespecifikované např. zásadu zabránění nečestné soutěže a korupci. Další povinnosti zadavatele, jenž je akcentována zákonem je zachovávat důvěrnost navrhovaných řešení případně i jiných informací, které jsou často krát
179
KRUTÁKOVÁ, L., KRUTÁK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady. Olomouc: ANAG, 2007, s. 111. 180 RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 272. 181 KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 116. 182 RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 279.
61
předmětem obchodního tajemství dodavatele. Pokud si to zadavatel v oznámení soutěžního dialogu vymínil, může dialog probíhat i ve vícerých fázích, jejichž cílem pak bude snížit počet řešení, o nichž bude nadále probíhat soutěžní dialog. V samotném dialogu se pokračuje tak dlouho, než může zadavatel vybrat jedno nebo i více řešení, které budou způsobilé splnit jeho požadavky a potřeby. Tím, že se zájemci účastní dialogu jim vznikají zvýšené náklady a „navíc může docházet k prozrazení jejich know-how“183, což je možné do určité míry kompenzovat tím, že zadavatel poskytne účastníku, jehož řešení bylo vybráno jako nejvhodnější soutěžní cenu. Kromě soutěžní ceny je možné nahradit i jiné náklady spojené s účastí v soutěžním dialogu. Zadavatel je však povinen podmínky poskytování soutěžních cen nebo kompenzace nákladu upravit již v oznámení soutěžního dialogu nebo dokumentaci soutěžního dialogu. Po nalezení nejvýhodnějšího řešení nastává třetí fáze, která je zahájena písemnou výzvou adresovanou zájemcům, jež se účastnili dialogu, k podávání nabídek. Po uplynutí lhůty k podání nabídek nastává obvyklý proces posouzení a hodnocení nabídek hodnotící komisí.184 Zásada transparentnosti se v průběhu soutěžního dialogu projevuje např. v povinnosti zadavatele pořizovat o každém jednání protokol, z něhož bude patrný předmět a výsledek jednání. Projevem zásady rovnosti v soutěžním dialogu může být povinnost zadavatele zachovat obdobný předmět a rozsah jednání se všemi zájemci, a to především v situaci, kdy jedná s každým samostatně. V případě soutěžního dialogu, obdobně jak je tomu při jednacím řízení bez uveřejnění, zákonodárce akcentoval povinnost striktně dodržovat zásady vymezené v ustanovení § 6 ZVZ. Někteří autoři poukazují na problém související s „pasivitou zájemce v soutěžním dialogu“185, který spočívá v tom, že k podání nabídky musí být vyzvání všichni zájemci, kteří byli vyzvání k účasti v soutěžním dialogu. Výše uvedené v podstatě znamená, že vyzván k podání nabídky musí být i ten zájemce, jež byl ve fázi dialogu pasivní a aktivně se ho neúčastnil. Tímto způsobem může dojít k neželanému stavu, kdy se zájemce obohatí na úkor jiných zájemců podáním nabídky, „aniž by vynakládal své prostředky a odhaloval své know-how“186, případně ani nepodá nabídku, ale „detailně se seznámí s originálním know-
183
SERAFIN, P., DVOŘÁK, D. Zadávání veřejných zakázek ve stavebnictví. Praha : ABF – nakladatelství ARCH, 2009, s. 38. 184 Blíže viz KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 133. 185 Blíže viz SERAFIN, P., DVOŘÁK, D. Zadávání veřejných zakázek ve stavebnictví. Praha : ABF – nakladatelství ARCH, 2009, s. 39. 186 Tamtéž s. 39.
62
how ostatních zájemců“187. Domnívám se, že de lege ferenda by měla být v zákoně upravena možnost vyloučit zájemce, jenž je ve fázi dialogu pasivní, ještě před tím než bude mít možnost se seznámit s finální zadávací dokumentaci. Podmínky pro vyloučení daného zájemce ovšem musí být stanoveny dostatečně precizně a neumožňující dvojí výklad, aby naopak nedošlo k porušení zásady nediskriminace. 5.6 Zjednodušené podlimitní řízení Posledním druhem zadávacího řízení je zjednodušené podlimitní řízení, které je „řízením ryze národním, jehož úprava obsažena v zákoně postrádá odpovídající reflexi v evropském právu“188. Jedná se o zvláštní druh zadávacího řízení vzhledem k tomu, že jej může využít pouze veřejný zadavatel, a tedy i dotovaný zadavatel, a to jenom v případě naplnění zákonem stanovených podmínek. Veřejný zadavatel použít zjednodušené podlimitní řízení pro zadání podlimitní veřejné zakázky na dodávky nebo podlimitní veřejné zakázky na služby a dále i v případě zadání podlimitní veřejné zakázky na stavební práce, jejíž předpokládána hodnota nepřesáhne 20000000,- Kč bez DPH. Zákon tedy váže možnost použití zjednodušeného podlimitního řízení na předpokládanou hodnotu veřejné zakázky, a to bez dalších věcných omezení.189 V této souvislosti bych rád zdůraznil, že v souladu s novým nařízením Komise EU byly nařízením vlády č. 474/2009 Sb., s účinností od 1. 1. 2010 stanovené nové, nižší finanční limity pro nadlimitní veřejné zakázky, čímž zároveň došlo k snížení rozpětí pro podlimitní veřejné zakázky na dodávky a služby zadávané v zjednodušeném podlimitním řízení. Průběh zjednodušeného podlimitního řízení je jen částečně upraven zákonem o veřejných zakázkách. V otázkách přímo zákonem neupravených se zadavatel obvykle „řídí obecnými pravidly, podle kterých se postupuje v otevřeném řízení“190. Zjednodušené podlimitní řízení je zahájeno odesláním písemné výzvy k podání nabídky a k prokázaní kvalifikace, a to nejméně 5 zájemcům. Vzhledem k tomu, že postup při výběre zájemců, kteří budou vyzvání k podání nabídky není upraven zákonem, mohlo by docházet ze strany 187
Blíže viz GROSSOVÁ, M. E. Soutěžní dialog. In JURČÍK, R., KRUTÁKOVÁ, L. (eds) Veřejné zakázky a PPP projekty - potřebnost změny právní úpravy v EU a v ČR. Sborník příspěvků z 2. ročníku mezinárodní konference konané dne 15. - 16. 5. 2008. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008, s. 104. 188 KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, str. 134. 189 Blíže viz SERAFIN, P., DVOŘÁK, D. Zadávání veřejných zakázek ve stavebnictví. Praha : ABF – nakladatelství ARCH, 2009, s. 33. 190 RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 199.
63
zadavatele k opakovanému výběru těch samých zájemců, což by bylo v rozporu se zásadou nediskriminace a nepochybně by byla narušena i hospodářská soutěž. Danému stavu by mělo zabránit ustanovení zákona, které stanoví zákaz opakovaně vyzývat stejný okruh zájemců, není-li to odůvodněno předmětem plnění veřejné zakázky či jinými zvláštními okolnostmi. Neurčitý pojem stejný okruh zájemců je potřeba vykládat „zejména s ohledem na předmět požadovaného plnění, respektive okruh dodavatelů na trhu, kteří jsou toto plnění nabídnout“191. K zákazu vyzývání stejného okruhu zájemců se vyjádřil i ÚOHS, když konstatoval, že „nelze považovat za opakované vyzývání stejného okruhu zájemců ve smyslu § 84 odst. 4 zákona, případ kdy zadavatel vyzve ve zjednodušeném podlimitním řízení k podání nabídky zájemce, které vyzval v předchozím zrušeném a tedy nerealizovaném zadávacím řízení“192. Zadavatel musí kromě toho, že výzvu zašle přímo nejméně 5 zájemcům, navíc zajistit uveřejnění výzvy vhodným způsobem po celou dobu trvání lhůty pro podání nabídek. V souvislosti s výše uvedenou povinností zveřejňovat vhodným způsobem výzvu k podání nabídek vyvstala v minulosti otázka jestli se může podat nabídku v zjednodušeném podlimitním řízení i zájemce, jenž nebyl přímo vyzván. Odpověď na tuto otázku dal s definitivní platností ÚOHS, když uvedl, že „svou nabídku tedy mohou podat ve zjednodušeném podlimitním řízení nejen zájemci, kteří byli zadavatelem přímo osloveni k podání nabídky, ale i ti, kteří se o výběrovém řízení dozví např. z úřední desky zadavatele“193. V případě, že by zadavatel ve výzvě uvedl podmínku, že nabídku mohou podat pouze vybraní uchazeči, dopustil by se porušení zásady nediskriminace a tedy i porušení zákona o veřejných zakázkách. Vhodným způsobem zveřejnění se jeví především zveřejnění na internetových stránkách zadavatele a v případě správních úřadu i na úřední desce, které musí mít i elektronickou podobu.194 Lhůty pro podání nabídek musí být stanoveny s ohledem na předmět veřejné zakázky, když u zjednodušeného podlimitního řízení nesmí být kratší než 15 dní nebo 7 dní v případě naléhavých objektivních důvodů.195
191
SERAFIN, P., DVOŘÁK, D. Zadávání veřejných zakázek ve stavebnictví. Praha : ABF – nakladatelství ARCH, 2009, s. 34. 192 Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 31.8.2007, sp. zn. S183/2007. 193 Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 19.12.2007, sp. zn. S312/2007. 194 Blíže viz SERAFIN, P., DVOŘÁK, D. Zadávání veřejných zakázek ve stavebnictví. Praha : ABF – nakladatelství ARCH, 2009, s. 35. 195 Blíže viz POREMSKÁ, M. Lhůty v zadávacím řízení. Právní rádce, 2008, č. 2, s. 33-41.
64
Po doručení nabídek a uplynutí lhůty následuje posouzení kvalifikace uchazečů a následně posouzení a hodnocení nabídek, jež je ukončeno rozhodnutím o výběru nejvhodnější nabídky. Z výše uvedeného plyne, že význam zásady zákazu diskriminace v zjednodušeném podlimitním řízení je především v tom, že je umožněno podat nabídku i těm zájemcům, jenž nebyli přímo vyzvání zadavatelem. V opačném případě by docházelo k narušování hospodářské soutěže a tím zprostředkovaně i k porušení zásady hospodárnosti a efektivního vynakládání veřejných prostředků. V zájmu právní jistoty by bylo podle mého názoru vhodné, závěr ÚOHS o povinnosti akceptovat i nabídky nevyzvaných zájemců de lege ferenda přímo uvést do zákona. 5.7 Dílčí shrnutí V této kapitole jsem vymezil pojem zadávací řízení, když podle mého názoru se jedná o zákonem upravený proces, jenž vede k zadání veřejné zakázky, avšak zároveň je možné v širším smyslu říci, že jde o určitý právní rámec, v rámci kterého může zadavatel postupovat při zadávání veřejné zakázky. Dále jsem se zaměřil na jednotlivé druhy zadávacích řízení, v stručnosti jsem popsal jejich obvyklý průběh a podmínky jejich použití. Toto bylo nezbytné z důvodů zjištění jakým způsobem, respektive do jaké míry jsou zásady zadávacího řízení akcentované zákonem o veřejných zakázkách u jednotlivých zadávacích řízeních. Zásada transparentnosti se nejvíc projevuje v otevřeném řízení, což potvrzují i D. Raus a R. Neruda, kteří uvádějí, že „otevřené řízení je nejtransparentnější, neboť jsou v něm přítomny všechny prvky komplexního zadávacího řízení, které u jiných druhů zadávacích řízení v různě míře absentují“196. Naopak nejméně transparentním druhem zadávacího řízení je jednací řízení bez uveřejnění, a to mimo jiné vzhledem k tomu, že se dané řízení nezahajuje uveřejněním oznámení a dále, že zadavatel může jednací řízení bez uveřejnění kdykoliv zrušit. Zásada rovného zacházení se podle mého názoru projevuje méně v těch zadávacích řízeních, v kterých je umožněno zadavateli omezit počet zájemců o veřejnou zakázku, tj. v užším řízení, v jednacím řízení s uveřejněním a soutěžním dialogu. Jakékoliv omezení počtu zájemců je totiž ze své podstaty porušením dané zásady, protože je zájemcům zabráněno nadále účastnit se zadávacího řízení. Při omezování počtu zájemců však nedochází k porušení 196
RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 156.
65
zákona o veřejných zakázkách, protože zásada rovného zacházení „musí být pojímaná nikoliv v absolutní podobě, nýbrž v podobě relativní“197. O zásadě nediskriminace platí v zásadě to samé jako výše uvedené o zásadě rovného zacházení, tj. že v určitých řízeních se může jevit postup zadavatele jako „více diskriminační“ než v jiných zadávacích řízeních ovšem s tím, že podle mého názoru je potřeba zásadu nediskriminace pojímat v její relativní podobě.
197
JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha : C.H.BECK, 2007, s. 58.
66
Závěr Na tomto místě bych rád navázal na úvod mé diplomové práce a zhodnotil, zda se mi podařilo dosáhnout cíle v něm stanovené, přičemž v souvislosti s tím dále shrnu obsah jednotlivých kapitol. V úvodní kapitole diplomové práce jsem vymezil pojem veřejná zakázka, a to s ohledem na skutečnost, že se jedná o stěžejní pojem problematiky zadávání veřejných zakázek. Domnívám se, že povinnost postupovat podle zákona o veřejných zakázkách vznikne zadavateli v případě, že budou naplněny čtyři podmínky nebo kritéria, a to tedy v případě, že je plnění pořizováno zadavatelem, dále předmětem zakázky je poskytnutí dodávek, služeb nebo stavebních prací, dodavatel poskytuje plnění za úplatu a zakázka je realizovaná na základě smlouvy. V druhé kapitole jsem se zaměřil na historický vývoj v oblasti veřejných zakázek s poukázáním na otázku uvedení zásad zadávacího řízení expressis verbis v jednotlivých právních úpravách. Za použití komparační metody jsem dospěl k následujícím závěrům. V Zadávacím řádu zásady zadávacího řízení nebyly expressis verbis uvedeny, ovšem do určité míry jejich existence vyplývala již ze samotné podstaty neboli „ducha“ Zadávacího řádu, protože jeho cílem bylo zajištění účelného a efektivnějšího hospodařeni s veřejnými prostředky. V zákoně č. 199/1994 Sb. opětovně výslovné uvedení zásady nediskriminace a transparentností absentovalo s tím, že povinnost dodržovat zásadu rovného zacházení a transparentnosti byla uvedena v důvodové zprávě k zákonu a opakovaně ji potvrdil i orgán dohledu a soud. Ustanovení § 11 zákona č. 199/1994 Sb. pak výslovně stanovovalo povinnost nezvýhodňovat jednoho účastníka na úkor jiného, což je projevem zásady rovného zacházení. Zákon č. 40/2004 Sb. již expressis verbis zásadu stejného zacházení, nediskriminace a transparentnosti stanovil, což podle mého názoru přispělo k jejich „striktnosti“. Význam zásad zadávacího řízení byl ještě zdůrazněn v zákoně č. 137/2006 Sb., ve kterém „poskytuje zákon samostatné ustanovení vymezující zásady, které je zadavatel při postupu dle zákona povinen dodržovat“198. Ve světle výše uvedeného se domnívám, že zásady zadávacího řízení se projevovali i v právních úpravách, ve kterých expressis verbis nebyly uvedeny, protože prostřednictvím zásady rovnosti, nediskriminace a transparentnosti bylo možné dosáhnou cíle
198
ŠEBESTA, M., PODEŠVA, V., OLÍK, M., MACHUREK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem. 1. vydání. Praha : Aspi, 2006. s. 53.
67
právní úpravy zadávání veřejných zakázek, tj. účelného a hospodárného využívání veřejných prostředků. Další kapitola je zaměřená na vymezení některých aspektů zákona o veřejných zakázkách, jako je např. systematika a účel zákona. Hlavním účelem a zároveň cílem zákona je tedy zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Ve smlouvě GPA je pak stanovena povinnost smluvních stran, aby při zadávání veřejných zakázek zajistily stejné zacházení dodavatelům z ostatních smluvních stran jako poskytují domácím dodavatelům. Jde tedy o vyjádření zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace, jež jsou uvedeny expressis verbis v zadávacích směrnicích a potažmo zákona o veřejných zakázkách. V kapitole nazvané zásady zadávacího řízení jsem se zaměřil na vymezení zásad zadávacího řízení, kterými jsou zásada rovného zacházení, nediskriminace a transparentnosti. Existují však i jiné zásady, které nejsou expressis verbis uvedeny v zákoně o veřejných zakázkách, když tyto vyplývají přímo z povahy zákona o veřejných zakázkách anebo jsou „bez obecnějšího zakotvení konkrétně vyjádřeny v jednotlivých ustanoveních zákona o veřejných zakázkách“199. Základní zásady zadávacího řízení je tedy možné rozdělit na ty, jež jsou expressis verbis uvedeny v zákoně o veřejných zakázkách a na ty, které nejsou výslovně upravené. V poslední kapitole jsem vymezil pojem zadávací řízení, když podle mého názoru se jedná o zákonem upravený proces, jenž vede k zadání veřejné zakázky, avšak zároveň je možné v širším smyslu říci, že jde o určitý právní rámec, v rámci kterého může zadavatel postupovat při zadávání veřejné zakázky. Dále jsem vymezil obvyklý průběh jednotlivých druhů zadávacího řízení a podmínky jejich použití, aby jsem mohl ověřit hypotézu, že zásady zadávacího řízení se projevují v jednotlivých zadávacích řízeních v odlišné míře. Zásada transparentnosti se tedy nejvíc projevuje v otevřeném řízení, „neboť jsou v něm přítomny všechny prvky komplexního zadávacího řízení, které u jiných druhů zadávacích řízení v různě míře absentují“200. Naopak nejméně transparentním druhem zadávacího řízení je jednací řízení bez uveřejnění, a to mimo jiné vzhledem k tomu, že se dané řízení nezahajuje uveřejněním oznámení a že zadavatel může jednací řízení bez uveřejnění kdykoliv zrušit. Zásada rovného zacházení se podle mého názoru projevuje méně v těch zadávacích řízeních, ve kterých je umožněno zadavateli omezit počet zájemců o veřejnou zakázku. Jakékoliv omezení počtu zájemců je totiž ze své podstaty porušením dané 199 200
JURČÍK, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. 1. vydání. Praha : C.H.BECK, 2006, s. 69. RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. Praha : Linde, 2007, s. 156.
68
zásady, protože je jim zabráněno se nadále účastnit zadávacího řízení. Při omezování počtu zájemců však nedochází k porušení zákona o veřejných zakázkách, protože zásada rovného zacházení „musí být pojímaná nikoliv v absolutní podobě, nýbrž v podobě relativní“201. O zásadě nediskriminace platí v zásadě to samé jako o zásadě rovného zacházení, tj. že v určitých řízeních se může jevit postup zadavatele jako „více diskriminační“, než v jiných zadávacích řízeních ovšem s tím, že podle mého názoru je potřeba zásadu nediskriminace pojímat v její relativní podobě. Aplikováním vědeckých metod syntézy a komparace se mi podařilo ověřit a zároveň naplnit ústřední hypotézu diplomové práce, neboť zásady zadávacího řízení se projevují v jednotlivých zadávacích řízeních v odlišné míře, jak vyplývá z výše uvedeného.
201
JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělovaní koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha : C.H.BECK, 2007, s. 58.
69
Resumé This thesis is concerned with a topic of public contracts with focus on principles of awarding contracts. The objective of the thesis is to clearly and complexly define the principles of awarding contracts as a law institute. Furthermore the thesis deals with a hypoteses that principles of awarding contracts are differently displayed in each type of awarding contract. Concept of public contracts is defined in the first chapter of this thesis. Following chapter relates to the historical excursion to public procurement with focus on principles of awarding contracts. Next chapter deals with sources of law that are fundamental for public procurement in Czech Republic such as Public contracts act, EU regulations and directives and GPA agreement. The main goal of EU directives is to promote and secure effective market competition. Fourth chapter can be described as a base of the theses due to the definition of each individual principle that have to be obeyed by contracting authorities and economic operators. It is stated that contracting authorities shall treat economic operators equally and non-discriminatorily and shall act in a transparent way. Last chapter focus on different types of awarding contracts and by description of its usual courses author proves that principles of awarding contracts are differently displayed in each type of awarding contract.
70
Použitá literatura Monografie: 1. BERGEROVÁ, E. Veřejné zakázky v České Republice. Praha: Eurolex Bohemia, 2005, 150 s., ISBN 80-86861-84-8. 2. BLAŽEK, J. Veřejné zakázky : zákon č. 137/2006 Sb. : výběr ustanovení zákona. Praha : Institut pro místní správu Praha, 2007, 113 s. ISBN 80-86976-11-2. 3. ČTVRTNÍČKOVÁ, I. a kol. Veřejná podpora a veřejné zakázky po vstupu do EU: průvodce pro obce a města. Praha: Linde, 2005, 175 s. ISBN 80-7201-528-1. 4. GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 5 vydání. Plzeň : Aleš Čenek, 2009. 308 s. ISBN 97880-7380-233-2. 5. HENDRYCH, D. a kol. Právnický slovník. 3. Podstatně rozšířené vydání. Praha : C.H.Beck, 2009, 1459 s. ISBN 978-80-7400-059-1. 6. JURČÍK, R., OSTŘÍZEK, J. Veřejné zakázky a veřejně –soukromá partnerství: Učebnice – cvičebnice s příklady do cvičení. 1. vydání. Brno : Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně, 2008, 241 s. ISBN 978-80-7375-159-3. 7. JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a EU. 1. vydání. Praha : C.H.Beck, 2007. 571 s. ISBN 978-80-7179-575-9. 8. JURČÍK, R. Zákon o veřejných zakázkách : komentář. 1. vydání. Praha : C.H.Beck, 2004. 522 s. ISBN 80-7179-661-1. 9. JURČÍK, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. 1 vydání. Praha : C.H.Beck, 2006, 773 s. ISBN 80-7179-479-1. 10. KRČ, R., MAREK, K., PETR, M. Zákon o veřejných zákazech a koncesní zákon s vysvětlivkami a předpisy souvisejícími. Praha : Linde, 2006. 543 s. ISBN 80-7201-629-6. 11. KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. 1. vydání. Praha: Galen, 2005, 171 s. ISBN 807262-343-5. 12. KRENK, M. Zadávání veřejných zakázek. Praha : Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, 2008, 237 s. ISBN 978-80-87023-06-8. 13. KRUTÁKOVÁ, L., KRUTÁK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem a příklady. Olomouc: ANAG, 2007, 479 s. ISBN 978-80-7263-376-0. 14. NOVOTNÝ, V. Přehled judikatury ve věcech veřejných zakázek. 1. vydání. Praha : Aspi, 2006. 144 s. ISBN 80-7357-222-2. 15. OCHRANA, F. Veřejné zakázky. 1 vydání. Praha : Ekopress, 2004. 173 s. ISBN 80-8611979-3. 71
16. PAVEL, J. Veřejné zakázky v České republice. Praha : Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2009, 105 s. ISBN 978-80-86729-47-3. 17. RAUS, D., NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář a prováděcí předpisy. Praha : Linde, 2005, 639 s. ISBN 80-7201-538-9. 18. RAUS, D., ROBERT, N. Zákon o veřejných zákazech : komentář. Praha : Linde, 2007, 895 s. ISBN 97-8807-201-677-8. 19. SERAFIN, Petr, DVOŘÁK, David. Zadávání veřejných zakázek ve stavebnictví. Praha : ABF – nakladatelství ARCH, 2009, 256 s. ISBN 978-80-86905-51-8. 20. ŠEBESTA, M., PODEŠVA, V., OLÍK, M., MACHUREK, T. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem. 1. vydání. Praha : Aspi, 2006. 524 s. ISBN 80-7357-213-3 21. TILLMAN, J. Veřejná zakázka. Praha: EKON Jihlava, 1995, 169 s. ISBN 80-7175-027-1. Články v časopisech a sbornících 1. GROSSOVÁ, M. E. Soutěžní dialog. In JURČÍK, R., KRUTÁKOVÁ, L. (eds) Veřejné zakázky a PPP projekty - potřebnost změny právní úpravy v EU a v ČR. Sborník příspěvků z 2. ročníku mezinárodní konference konané dne 15. - 16. 5. 2008. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008, s. 104-113. 2. HAVLÍČEK, J. Právní rámec a praktické otázky zadávání veřejných zakázek ve světle vybraných rozhodnutí Evropského soudního dvora a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Obchodní právo. 2009, č. 5, s. 16-26. 3. LOCHMANOVÁ, L. Ideová, právní a ekonomická východiska novely zákona o veřejných zakázkách. In Sborník s konference „Ekonomické znalosti pro tržní praxi“, Olomouc : Lešingrová Romana, 2009, s. 230-236. 4. MAREK, K. Aktuálně před zadáváním veřejných zakázek. Právo pro podnikání a zaměstnání, 2009, č. 5, s. 3-15. 5. MAREK, K. Před rekodifikací soukromého práva a další změnou v právní úpravě veřejných zakázek v ČR. Justičná revue, 2009, č. 2, s. 292-299. 6. RAUS, D. Dělení veřejných zakázek a jejich zadávání po částech. Právní rádce, 2008, č. 2, s. 28-32. 7. POREMSKÁ, M. Lhůty v zadávacím řízení. Právní rádce, 2008, č. 2, s. 33-41. 8. POREMSKÁ, M. Soukromé prostředky u veřejných zadavatelů. Právní rádce, 2009, č.1, s.31-33. 9. POREMSKÁ, M. Právní zásady v rozhodnutích ve věci veřejných zakázek. Časopis pro právní vědu a praxi, 2009, č. 2, s. 86-91. 72
10. SCHNITZER, S. J., KRUTÁKOVÁ, L. Dohoda o veřejných zakázkách (GPA) – Je pro zadavatele v České Republice závazná?. Veřejné zakázky a PPP projekty, 2009, ročník 1, č. 1, s. 59-73. 11. VRŠECKÝ, R. Nezákonné zadávání formou jednacího řízení bez uveřejnění. Právní rádce, 2009, č.2, s. 35-40. 12. ZEJDA, D., KULHÁNKOVÁ, K. Černá listina: Průhlednost, represe, prevence. Moderní obec, 2010, č. 1, s. 42.
Elektronické zdroje 1. European
Commission. Public procurement
[citováno
3.4.2010]. Dostupný z:
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/index_en.htm. 2. FINANČNÍ NOVINY. ÚOHS chce dávat vyšší pokuty za chybné zakázky [citováno 4.4.2010].
Dostupný
z:
http://www.financninoviny.cz/zpravy/uohs-chce-davat-vyssi-
pokuty-za-chybne-zakazky/426679&id_seznam=348. 3. HAVLOVÁ, A. Novela zákona o veřejných zakázkách [citováno 21.2.2010]. Dostupný z: http://www.havelholasek.cz/publikace_archiv_LN_09.htm. 4. LOCHMANOVÁ, L. K některým ustanovením zákona o veřejných zakázkách ASPI [online]. Identifikační číslo:LIT3878CZ. Publikováno dne 1.3.1995 [citováno 8.2.2010] 5. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR. Metodika zadávání veřejných zakázek podle zákona č. 137/2006
Sb.,
o
veřejných
zakázkách
[citováno
25.2.2010].
Dostupný
z:
http://www.portal-vz.cz/Metodiky---stanoviska. 6. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR. Portál o veřejných zakázkách a koncesích [citováno 7.3.2010]. Dostupný z: http://www.portal-vz.cz/Legislativa/Narodni-legislativa---aktualnia-uplne-zneni-zakon. 7. Ministerstvo pro místní rozvoj. Portál o veřejných zakázkách a koncesích [citováno 3.4.2010]. Dostupný z: http://www.portal-vz.cz/Aktuality/Souhrnny-statisticky-prehledverejnych-zakazek-(1). 8. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Legislativa veřejné zakázky – Evropská unie [citováno
7.3.2010].
Dostupný
z:
zakazky/ceska-republika/.
73
http://www.compet.cz/legislativa/verejne-
