EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 12.X.2006 C(2006)4364 def.
Betreft:
Steunmaatregel N 348/2006 – Nederland Overgangsbudget voor de liberalisatie van inburgeringscursussen voor recente immigranten
de
markt
voor
Excellentie, I. PROCEDURE 1. De Nederlandse autoriteiten hebben bij elektronische aanmelding van 6 juni 2006 hogervermelde maatregel aangemeld. 2. Bij brief D/55655 van 5 juli 2006 verzocht de Commissie om aanvullende gegevens, die op 24 juli 2006 werden verstrekt. II. BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL A. Regionale opleidingencentra (hierna: "roc's") 3. Roc's zijn onderwijsinstellingen die door de overheid uit hoofde van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (hierna: "WEB") worden gefinancierd. Zij worden bestuurd door een privaatrechtelijke rechtspersoon (een stichting of een vereniging). Deze non-profit rechtspersoon moet op grond van de WEB diensten op het gebied van onderwijs leveren. 4. Het aantal werknemers bij elk van de 42 thans bestaande roc's loopt uiteen van 165 tot 2.372. Het balanstotaal van de roc's loopt uiteen van 12 miljoen EUR tot 248 miljoen EUR. 5. Roc's verrichten zowel de bij wet vereiste publieke diensten, namelijk beroepsonderwijs en opleidingen educatie, als commerciële activiteiten. Zij ontvangen overheidsmiddelen uitsluitend om de publieke taakopdracht uit te voeren. 6. Beroepsonderwijs bestaat uit cursussen waarmee wordt beoogd de studenten op het beroepsleven voor te bereiden terwijl diensten op het gebied van onderwijs zijn gericht op de bevordering van de persoonlijke ontwikkeling. De laatstgenoemde vorm van onderwijs omvat lezen en schrijven, het wegnemen van deficiënties, taalonderwijs voor allochtonen Zijne Excellentie de Heer Bernard Rudolf BOT Minister van Buitenlandse Zaken Bezuidenhoutseweg 67 NL - 2500 EB Den Haag Commission européenne, B-1049 Bruxelles – Belgique/Europese Commissie, B-1049 Brussel – België Telefoon: 00- 32 (0) 2 299.11.11.
(tot niveau NT2) en algemeen middelbaar onderwijs voor volwassenen. Op grond van de Wet Inburgering Nieuwkomers van 1998 (hierna: "WIN") moeten roc's daarnaast inburgeringscursussen verzorgen voor immigranten (Nederlanders en niet-Nederlanders) van 16 jaar en ouder die voornemens zijn zich niet-tijdelijk in het land te vestigen (hierna: "nieuwkomers"). 7. De commerciële activiteiten van de roc's bestaan onder meer uit het verzorgen van inburgeringscursussen voor oudkomers, die vrijwillig worden gevolgd. De gemeenten zijn niet verplicht deze cursussen van roc's te kopen (bij cursussen voor nieuwkomers is dit wel het geval) en kopen deze via openbare aanbestedingen waarin roc's met andere marktspelers concurreren. 8. Roc's zijn wettelijk verplicht een transparante administratie te voeren voor hun publieke en private (contract)activiteiten1 en een transparante jaarrekening in te dienen die wordt voorzien van een verklaring omtrent de getrouwheid door een accountant. Op grond van een door de Nederlandse regering vastgesteld controleprotocol voor accountants, beoordeelt de accountant de opzet en werking van de administratieve organisatie van de contractactiviteiten, waaronder de prijsstelling. B. Huidige situatie op de markt voor inburgeringscursussen voor nieuwkomers 9. Op dit ogenblik zijn nieuwkomers bij wet verplicht een inburgeringscursus te voltooien, maar er bestaat geen verplichting om een examen af te leggen. 10. Nederlandse gemeenten moeten deze inburgeringscursussen verstrekken en ontvangen van de overheid compensatie voor deze taak. Zij moeten deze cursussen inkopen bij roc's, die verplicht zijn de cursussen aan te bieden. 11. Er is vrijwel geen concurrentie tussen roc's. Door hun geografische spreiding kopen de gemeenten de onderwijsdiensten van hun plaatselijke roc. Nieuwkomers die verplicht zijn een inburgeringscursus te volgen doen dit gewoonlijk in hun eigen regio. C. Nieuwe situatie 12. De Nederlandse autoriteiten zijn voornemens het onderscheid tussen inburgeringscursussen voor nieuwkomers en dit soort cursussen voor oudkomers af te schaffen. Beide groepen zullen verplicht zijn een examen te doen en niet alleen een cursus te volgen. Voor de voorbereiding van dit examen, dat hoofdzakelijk de kennis van de Nederlandse taal en samenleving betreft, is de immigrant zelf verantwoordelijk. 13. Roc's zullen niet langer inburgeringscursussen voor nieuwkomers hoeven aan te bieden en gemeenten zullen niet langer verplicht zijn deze cursussen bij roc's in te kopen. 14. Taalonderwijs blijft wel deel uitmaken van de door de overheid bekostigde educatieactiviteiten van de roc's2. Ter voorkoming van een eventuele situatie waarbij de taalcursussen die met publieke middelen worden gefinancierd conflicteren met de inburgeringscursussen (die een belangrijke taalcomponent zullen hebben) die op commerciële basis worden aangeboden, zullen inburgeringsplichtigen dan ook niet kunnen deelnemen aan het taalonderwijs dat onder de publieke taak valt. 1 2
Uit hoofde van artikel 2.5.3. van de WEB en het desbetreffende ministeriële besluit. Zie punt 6. 2
15. Na de deregulering van de markt moeten roc's inburgeringscursussen tegen marktprijzen, dat wil zeggen tegen een integrale kostprijs, aanbieden. De door roc's gehanteerde prijzen zullen onder meer door accountants worden gecontroleerd3. De Nederlandse regering en de gemeenten ontwikkelen dit najaar een benchmark, dat de prestaties van gemeenten bij de inkoop van inburgeringscursussen voor nieuwkomers onderling vergelijkbaar moet maken. D. Behoefte aan overgangsbudget 16. In 2003 is een bedrag van circa 113 miljoen EUR door de staat uitgegeven aan inburgeringscursussen voor nieuwkomers die door roc's werden verstrekt. In hetzelfde jaar is 59,3 miljoen EUR door de staat uitgegeven aan het taalonderwijs (publieke taak) van de roc's voor personen die in het kader van de nieuwe regeling een inburgeringsexamen zullen moeten afleggen. Het totale bedrag dat door de staat aan deze cursussen is besteed, te weten 172,3 miljoen EUR, dat op dit ogenblik uitsluitend aan de roc's ten goede komt, zal worden toegekend aan de plaatselijke overheden die in een vraaggestuurde markt via openbare aanbestedingen cursussen inkopen. 17. De Nederlandse autoriteiten verwachten dat de belangrijkste concurrenten van roc's in de gedereguleerde markt reïntegratiebedrijven zijn, commerciële taalaanbieders, zoals die nu al actief zijn op de gedereguleerde markt voor inburgeringscursussen voor oudkomers en andere kleinere bedrijven die taalcursussen geven. Buitenlandse aanbieders kunnen deelnemen aan de openbare aanbestedingen. Tot nu toe zijn er geen buitenlandse aanbieders op de oudkomersmarkt actief en volgens de Nederlandse autoriteiten ligt het ook niet in de verwachting dat er na invoering van het nieuwe stelsel buitenlands aanbod op de markt voor nieuwkomers komt. De reden hiervoor is dat de inburgeringscursussen een belangrijke component bevatten van kennis van de Nederlandse samenleving, die buitenlandse bedrijven moeilijk kunnen leveren. 18. De wettelijke deregulering van de markt zal plotseling zijn. Om te zorgen voor een geleidelijke overgang naar het nieuwe stelsel en toe te zien op de continuïteit van voldoende aanbod, acht de Nederlandse regering het noodzakelijk overheidssteun aan roc's te verlenen. 19. Het overgangsbudget beloopt 122 miljoen EUR en zal over een periode van drie jaar worden gespreid (62 miljoen EUR in 2007, 40 miljoen EUR in 2008 en 20 miljoen EUR in 2009). Dit budget zal aan roc's worden toegekend in verhouding tot hun huidige aandeel van het budget voor inburgeringscursussen ten behoeve van nieuwkomers. Het bedrag dat aan ieder roc wordt verstrekt loopt uiteen van 345 000 tot 14 miljoen EUR. 20. De Nederlandse autoriteiten betogen dat het overgangsbudget voor de roc's door een aantal beperkingen/handicaps wordt gerechtvaardigd wanneer men de centra met andere marktpartijen vergelijkt: Hoge salariskosten 21. Ongeveer 85% van de totale kosten voor de roc's die inburgeringscursussen voor nieuwkomers bieden zijn personeelskosten (2.658 arbeidsplaatsen full time equivalent). Op het personeel van de roc's is een collectieve arbeidsovereenkomst van toepassing in 3
Zie punt 8. 3
het kader waarvan hogere lonen (circa 20%) en kortere arbeidstijden (circa 30%) gelden dan de marktnorm voor vergelijkbaar personeel. Globaal genomen bedragen de loonkosten voor roc’s 38% meer dan voor vergelijkbare marktpartijen. Hoge afvloeiingskosten 22. De Nederlandse autoriteiten schatten dat de productiviteit van roc-personeel als gevolg van de liberalisatie van de markt voor inburgeringscursussen voor nieuwkomers met circa 30% zal toenemen. Dit betekent dat circa 30% van het personeel geleidelijk zal afvloeien (ongeveer 797 arbeidsplaatsen full time equivalent). Op basis van een specifieke overeenkomst (wachtgeldakkoord) liggen de afvloeiingsuitkeringen die door roc's worden betaald aan werknemers die zijn ontslagen hoger dan de uitkeringen door vergelijkbare marktdeelnemers. Rigide arbeidsovereenkomsten 23. Roc's hebben thans personeel in dienst voor de activiteiten op het gebied van inburgering op basis van overeenkomsten voor onbepaalde duur. Vergelijkbare marktpartijen, daarentegen, kunnen personeel in tijdelijke dienst nemen en dit pas in vaste dienst aanstellen wanneer zij het contract voor het verstrekken van inburgeringscursussen hebben gekregen. Mogelijke spill-over naar activiteiten in het kader van de openbare dienst 24. Indien de roc's niet concurrerend worden in de geliberaliseerde markt, kan dit negatieve gevolgen hebben voor de uitvoering van de overige openbare-dienstopdrachten op het gebied van beroepsonderwijs en educatie. Andere kosten 25. Er zijn nog verdere kosten gemoeid met de aanpassing van de financiële en administratieve structuur van de publieke naar de private sfeer, met de nodige veranderingen in de interne bedrijfscultuur, met verbintenissen op lange termijn, waaronder accommodatie en investeringen in studiemethoden alsook met de ITinfrastructuur, die hetzij veroudert hetzij aan de nieuwe situatie moet worden aangepast. III. BEOORDELING A. Staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-verdrag 26. De Nederlandse autoriteiten hebben voldaan aan de procedurele vereisten van artikel 88, lid 3, van het EG-verdrag door de steunregeling aan te melden. 27. Overeenkomstig artikel 87, lid 1, van het EG-verdrag zijn steunmaatregelen van de lidstaten, in welke vorm ook, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt, behoudens de afwijkingen waarin het EG-verdrag voorziet.
4
28. Het overgangsbudget wordt uitsluitend aan bepaalde marktpartijen, dat wil zeggen de roc's, toegekend. De maatregel, waarmee duidelijk staatsmiddelen zijn gemoeid, is derhalve selectief en verleent deze bedrijven een voordeel ten opzichte van potentiële concurrenten. 29. De markt is voortaan voor concurrentie opengesteld. Er zijn andere ondernemingen die in de markt soortgelijke diensten kunnen aanbieden, met name bedrijven die op dit ogenblik inburgeringscursussen voor oudkomers aanbieden. De regeling vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen. 30. Tot nu toe zijn er geen buitenlandse aanbieders op de markt voor inburgeringscursussen voor oudkomers actief. De Nederlandse autoriteiten verwachten, gelet op het gewicht van de kennis over de Nederlandse samenleving in de inburgeringscursussen, evenmin dat buitenlandse bedrijven de markt voor nieuwkomers zullen betreden. De taalcomponent van deze cursussen is echter niet specifiek voor de doelgroep maar veeleer algemeen van aard en kan in beginsel door internationale taalinstituten of soortgelijke buitenlandse bedrijven worden verzorgd. Hoewel het waarschijnlijk moeilijker is voor potentiële internationale concurrenten om onderwijs in kennis van de Nederlandse samenleving aan te bieden, kan deze mogelijkheid, gelet op de vrij algemene aard van het onderwijs, niet worden uitgesloten. In de nieuwe situatie is het niet verplicht een bepaalde cursus te volgen, maar zal het wel verplicht zijn een inburgeringsexamen af te leggen. Gezien het gewicht van taalonderwijs in dit examen zullen personen die het moeten afleggen mogelijk ervoor kiezen in plaats van een inburgeringscursus een algemene taalcursus te volgen. Het valt daarom niet uit te sluiten dat roc's rechtstreeks zullen concurreren met internationale taalinstituten of soortgelijke buitenlandse ondernemingen, die er mogelijk belangstelling voor hebben een markt te betreden die circa 172 miljoen EUR per jaar waard is. De maatregel kan derhalve de handel tussen de lidstaten beïnvloeden. 31. Kortom, de maatregel is staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-verdrag B. Verenigbaarheid 32. De Commissie is van oordeel dat de maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-verdrag, aangezien de steun de ontwikkeling van de markt voor inburgeringscursussen zal vergemakkelijken zonder de voorwaarden waaronder het handelsverkeer in de EU plaatsvindt in aanzienlijke mate te beïnvloeden. 33. De steun zal om de volgende redenen de ontwikkeling van de markt voor inburgeringscursussen mogelijk maken: (a) De steun wordt verleend in het kader van de liberalisatie van een gereguleerde markt. Deze liberalisatie zorgt voor meer concurrentie en een bredere markt voor potentiële concurrenten, bijvoorbeeld marktpartijen die al inburgeringscursussen voor oudkomers verzorgen. De consumenten hebben een ruimere keuze; (b) Op de middellange termijn zullen de roc's, naar wordt verwacht, dankzij de liberalisatie van de markt efficiënter worden, met minder exploitatiekosten en een optimale benutting van de middelen;
5
(c) De verstrekking van inburgeringscursussen voor nieuwkomers zal naar verwachting verbeteren: hogere kwaliteit, grotere kwantiteit en verscheidenheid en lagere prijs. Staatsmiddelen zullen dus beter worden aangewend; (d) Onderwijs en opleiding zijn hoekstenen van de hernieuwde Lissabon-strategie en alles wat door lidstaten wordt ondernomen om deze gebieden te verbeteren moet worden aangemoedigd. 34. De maatregel mag de voorwaarden waaronder het handelsverkeer in de EU plaatsvindt niet op significante wijze beïnvloeden omdat: (a) Er op dit ogenblik geen buitenlandse spelers zijn op de markt voor inburgeringscursussen voor oudkomers. Gelet op het gewicht van de kennis van de Nederlandse samenleving in de cursussen voor nieuwkomers dient de penetratie van buitenlandse spelers in de geliberaliseerde markt zeer beperkt te blijven; (b) De maatregel komt ten goede aan een beperkt aantal begunstigden die binnen een strikt regelgevingskader werkzaam zijn (non-profit-organisatie's); (c) Het is niet waarschijnlijk dat de steun zal leiden tot conflicten met de openbaredienstactiviteiten van de roc's op het gebied van taalonderwijs, omdat personen die het inburgeringsexamen moeten afleggen de gesubsidieerde taalcursussen niet zullen mogen volgen. 35. Daarnaast is de steun, om de volgende redenen, vereist voor en in verhouding tot het nagestreefde doel: (a) De maatregel is bedoeld voor een specifiek probleem, dat wil zeggen de nodige aanpassingen die de roc's zullen moeten uitvoeren om marktconform te worden, met name afvloeiing; (b) Er is steun nodig om marktverstoringen te voorkomen. Zonder de steun zou de plotselinge invoering van concurrentie in de verlening van deze diensten aanzienlijke negatieve gevolgen kunnen hebben voor het aanbod van de roc's en zou de expertise die zij in deze sector hebben opgebouwd verloren kunnen gaan. Gemeenten zouden in onzekerheid verkeren over de levering van deze diensten. Daarnaast zouden er negatieve gevolgen kunnen zijn voor de overige activiteiten van roc's in het kader van de publieke-taakopdracht; (c) Het budget (122 miljoen EUR in 3 jaar) is redelijk gelet op de kosten die door de roc's worden gemaakt, in het bijzonder de afvloeiingsuitkeringen (797 verwachte ontslagen), hogere loonkosten dan andere marktpartijen (ongeveer 1.861 werknemers blijven over die circa 38% meer kosten dan bij andere marktpartijen) en andere aanpassingskosten (bijvoorbeeld: IT-infrastructuur); (d) De steun is degressief en tot een redelijke looptijd beperkt (3 jaar).
6
IV. CONCLUSIE 36. Op basis van bovenstaande beoordeling heeft de Commissie besloten dat het overgangsbudget voor de liberalisatie van de markt voor inburgeringscursussen voor recente immigranten verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-verdrag. Ingeval deze brief vertrouwelijke gegevens mocht bevatten die niet mogen worden bekendgemaakt, wordt U verzocht de Commissie daarvan binnen vijftien werkdagen vanaf de ontvangst van dit schrijven in kennis te stellen. Ontvangt de Commissie binnen de vastgestelde termijn geen met redenen omkleed verzoek, dan neemt zij aan dat U instemt met mededeling aan derden en bekendmaking van de volledige tekst van dit schrijven in de authentieke taal op Internet: http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/index.htm. Dit verzoek dient bij aangetekend schrijven of bij faxbericht te worden gericht aan: Europese Commissie Directoraat-generaal Concurrentie Directoraat Staatssteun II Wetstraat 200 B-1049 Brussel Faxnr.: +32 2 296 12 42
Met bijzondere hoogachting, Voor de Commissie
Neelie KROES Lid van de Commissie
7
