2003

International and Comparative Law Review

No. 9/2003

Doc. JUDr. Naděžda Šišková, Ph.D. Vedoucí katedry mezinárodního a evropského práva Právnické fakulty Univerzity Palackého v Olomouci (od roku 1996), nositelka Jean Monnet Chair v oboru evropského práva (před tím provozovala advokátní praxi). Disertační práci věnovanou sbližování českého práva s právem ES obhájila na Masarykově Univerzitě v Brně v roce 1999, habilitovala na Vysoké škole ekonomické v Praze v roce 2003 (habilitační práce je věnována problematice ochrany lidských práv v EU). Je autorkou více než 60 publikací (učebních textů, monografií a vědeckých článků) v oborech evropského a mezinárodního práva vydaných v ČR a v zahraničí. Absolvovala řadu studijních a výzkumných stáží na zahraničních univerzitách a v institucích EU a Rady Evropy.

The Head of Department of International and European law, Faculty of Law, Palacký University of Olomouc (since 1996), holder of the Jean Monnet Chair in European law (previously a practicing lawyer). She defended her dissertation thesis on approximation of the Czech and EC laws at the Masaryk University, Brno, in 1999, received the docent degree at the University of Economics, Prague, 2003 (the topic of her thesis is human rights protection in the EU). She is the author of more than 60 publications (textbooks, monographs, articles) on European and international law, published in the Czech Republic and abroad. She took part in many study and research stays at foreign universities, EU institutions and the Council of Europe.

111

Mezinárodní a srovnávací právní revue

číslo 9/2003

VII. Vybrané aktuální problémy evropské unijní ochrany lidských práv Hodně diskutovaná a dlouze očekávaná eventualita začlenění prvního uceleného katalogu lidských práv EU v podobě Charty do návrhu Ústavní smlouvy Evropské unie se stává skutečností. Ačkoliv se nepochybně jedná o zásadní posun v lidsko-právní regulaci na úrovni nadnárodních entit spočívající ve vytvoření formálních základů evropské ústavnosti v oblasti lidských práv, nicméně při hodnocení konkrétních dopadů tohoto kroku na jednotlivce v evropském unijním prostoru je nutno v současné době přistupovat relativně rezervovaně a bez přehnaného optimismu. Účinky Charty /i po její inkorporaci do Ústavní smlouvy/ zůstávají poměrně omezenými, a to nikoliv však náhodně. V této souvislosti je nutno vycházet z toho, že odborná analýza problematiky lidských práv obecně by měla být vždy posuzována přinejmenším ze tří základních zorných úhlů neboli rovin, tj.: 1. filozofického a přirozenoprávního pojetí 2. politických a vztahových aspektů 3. platného práva neboli souboru norem lidských práv, včetně institucionálních záruk pro jejich vynucování. V rámci uvedené symbiózy lze první úroveň tvořenou filozofií a morálkou lidských práv pokládat za výchozí bod a fundament celé problematiky lidských práv. Naproti tomu úroveň platného práva podle vyjádření Frederica Sudre je svým způsobem „vyčnívajícím ledovcem lidských práv“1. Při tomto členění je nutno mít na zřeteli to, že právní řešení je vždy výsledkem konkrétního politického prostředí a konsensu dosaženého v jeho rámci. V této souvislosti je nutno poukázat na zásadně odlišný postoj jednotlivých členských států k otázce právního života Charty a také připomenout to, s jakými obtížemi byla začleňována do této listiny práv řada ustanovení, zejména ta, která mají hospodářskou a sociální povahu. Konečný výsledek oné „druhé úrovně“, jenž vyústil v právní řešení, je takový, že „European Union`s Bill of Rights“ je sice značně velkorysý co se týče materiálních ustanovení, avšak naprosto postrádá svůj vlastní kontrolní

1

Sudre, F.: Mezinárodní a evropské právo lidských práv, Masarykova univerzita, Brno, 1997, s. 11.

112


No. 9/2003

mechanismus ve formě procesněprávních a institucionálních záruk vynucování těchto práv. Tato skutečnost je zvlášť markantní při komparaci s Evropskou úmluvou na ochranu lidských práv a základních svobod, která obsahuje efektivní kontrolní mechanismus zahrnující institut individuální stížnosti umožňující jednotlivci se bezprostředně dovolávat svých oprávnění lidsko-právní povahy v rámci štrasburské procedury. Jelikož samotná Charta základních práv EU v současné době žádná ustanovení obdobné povahy nemá, zcela logicky by měla přicházet v úvahu jiná řešení. Při analýze konkrétních eventualit a možností individua bezprostředně se dovolávat svých práv artikulovaných v Chartě za současného stavu a za stávající právní úpravy včetně avizovaných výhledů v podobě Ústavní smlouvy, lze konstatovat velice ztížené a obtížné podmínky pro vynucování těchto subjektivních oprávnění. Při zkoumání konstrukce norem tohoto katalogu lidských práv evropského unijního standardu lze objevit řadu vágních formulací a norem programového charakteru, u nichž přímý účinek lze stěží anticipovat. Jako příklad může posloužit ustanovení čl. 31 odst. 1, který uvádí: „Každý pracovník má právo na takové pracovní podmínky, které respektují jeho zdraví, osobní bezpečnost a důstojnost“. Kromě toho Charta na řadě míst odkazuje na úpravu obsaženou v sekundární legislativě, mezinárodních smlouvách a vnitrostátním právu jednotlivých členských států. Názornou ilustraci v tomto směru poskytuje zejména čl. 16 /“Svoboda podnikání je uznaná v souladu s právem Společenství a vnitrostátním právem a praxí jednotlivých států“/ nebo čl. 30 /“Každý pracovník má právo na ochranu proti neoprávněnému propuštění ze zaměstnání v souladu s právem Evropského společenství a vnitrostátními právními řády a praxí jednotlivých členských států“/ atd. Na základě výše uvedeného lze říci, že Charta ze své samotné povahy je způsobilá artikulovat práva jen velice rámcově a heslovitě, zatímco samotný obsah a náplň takto obecně deklarovaných práv ponechává na aktech sekundární legislativy vnitrostátní úpravě, respektive autoritativní interpretace Evropského soudního dvora.

113


číslo 9/2003

S ohledem na výše uvedená specifika listiny základních práv EU a ve spojitosti se zněním omezující klauzule čl. 51 odst. 2 Charty2 nelze předpokládat vynucování řady jejích norem ze strany jednotlivců bezprostředně před vnitrostátními soudy členských států. Proto přichází v úvahu aplikace uvedených vágních ustanovení na komunitární úrovni, tzn. před Evropským soudním dvorem, resp. Tribunálem prvního stupně. Avšak právě v rámci řízení před ESD v případě dovolání se práv obsažených v aktech sekundárního práva, jednotlivec coby neprivilegovaný žalobce se častokrát stává objektem zbytečných restrikcí. Je tomu tak proto, že formulace čl. 230 odst. 4 a čl. 231 odst. 3 Smlouvy ES, pokud nedoznají odpovídajících změn v Ústavní smlouvě, vyžaduje po soukromé osobě, aby prokázala, že aktem je nejen bezprostředně, ale i individuálně dotčena. Právě slovo individuálně vyvolává určité problémy v praxi a je zdrojem zbytečných omezení ve vztahu k jednotlivcům, zejména v případě aktů obecné povahy a normativního charakteru, u kterých bývá obtížné /ne-li nemožné/ prokázat, že tyto akty se dotýkají soukromých osob individuálně. V tom byl mnohými spatřován deficit v komunitárním systému ochrany práv.3 Navíc i judikatura Evropského soudního dvora4 položila dostačující základy pro to, aby extenzívní pojetí aktivní legitimace soukromých osob bylo jednoznačně a nezvratně zakotveno v aktu primárního, resp. ústavního práva. Postačí, když by u ustanovení zakotvujícího řízení o přezkoumání legality aktu ze strany jednotlivce bylo vynecháno slovo individuálně. Bez ohledu na výše navrhované změny, jež podle našeho názoru jsou nezbytné pro všestrannou ochranu těch oprávnění lidsko-právní povahy, která jsou obsažená v sekundární legislativě anebo která jsou způsobilá interferovat do osobní sféry jednotlivce, za úvahu stojí i zavedení zvláštního druhu řízení pro porušení Charty. Toto řízení může být koncipováno jednak ve formě inkorporace nového ustanovení pro porušení lidských práv chráněných Chartou /v části Ústavní smlouvy regulující činnost orgánů a institucí EU/, a jednak cestou rozšíření kapitoly „Spravedlnost“ samotné Charty /čl. 47-50 této listiny/. Při realizaci kterékoli z těchto variant, jejichž konkrétní výběr se bude odvíjet mimo jiné i od zvolené právní techniky, lze mluvit o tom, že „European Union`s Bill of Rights“ získá svůj vlastní kontrolní mechanismus a stane se tedy zárodkem 2

Ustanovení čl. 51 odst. 2 Charty zní: „Tato Charta nezakládá žádnou novou pravomoc ani nový úkol pro Společenství či Unii, ani nemění pravomoci a úkoly stanovené ve Smlouvách“.

3

Viz Arnold, R.: Nový vývoj komunitárního procesního práva, „Evropské právo“, 2002, č. 8, s. 11.

4

Podrobněji argumentaci viz Stanovisko Generálního advokáta Jacobse ze dne 31.3.2002 ve věci C-0/00 Unión de Pequeňos Agricultores v. Rada EU, zatím není publikován ve Sbírce.

114


No. 9/2003

uceleného subregionálního systému protekce lidských práv evropského unijního standardu. Další cestou pro dosažení efektivní ochrany základních práv, včetně odpovědnosti orgánů EU za případné nedodržení těchto oprávnění individua, je přistoupení ES/EU k Evropské úmluvě lidských práv, jinými slovy připojení nadnárodních entit k soustavě protekce lidských práv celoevropské územní působnosti a panevropského dosahu. Je to žádoucí především s ohledem na to, že katalog lidských práv chráněných Úmluvou a Chartou do značné míry se shodují, zejména v oblasti práv osobního charakteru, politických práv a práv smíšené povahy. Na druhé straně Úmluva na rozdíl od unijní listiny práv zcela zásadně neupravuje práva sociální a hospodářské povahy, stejně tak jako kulturní práva, jelikož přenechává jejich regulaci jiným instrumentům5, z nichž převážná většina se vyznačuje povahou soft law a mají mnohem slabší kontrolní mechanismus, který neumožňuje realizaci institutu individuální stížnosti. Proto akcese ES/EU k Úmluvě lidských práv, o které se zmiňuje Laekenská deklarace6, ve své podstatě znamená dosažení pouze minimálního standardu protekce základních práv, které nicméně je nezbytné ve vztahu k zajištění právní jistoty jednotlivce. V současné době EU a její instituce zůstávají jedinou mocností v Evropě, jejichž akty se ocitají mimo vnější kontrolu Štrasburského soudu, čímž dochází k různé úrovni ochrany práv individua, jenž se odvíjí zejména od toho, zda se jedná o kauzu s komunitárním prvkem anebo ne. Celkově problematika možného přistoupení ES/EU k uvedené Konvenci vyžaduje hlubší zamyšlení7 nejen s ohledem na určité právní potíže spojené s nutností rozsáhlých změn jak na straně acquis Úmluvy, tak i acquis communautaire, o čemž svědčí zejména dřívější četné pokusy vyřešit alespoň část z těchto otázek.8 Úvahy by měly také směřovat ke zjištění, zdali Evropská úmluva, jež byla vypracována před více než půlstoletím a určena programově pouze státům, je tím pravým nástrojem, který je postačující pro adekvátní ochranu práv individua v rámci fungování entit vybavených primárně supranacionalitou. Charta základních práv EU, která, co se týče palety chráněných práv /včetně formulací moderních práv/, může být považována za instrument par excellence, je

5

Viz např. Evropská sociální charta, Evropská kulturní úmluva, atd.

6

The Future of European Union, Laeken Declaration, SN 273/01, 15.12.2001, s. 5.

7

Podrobně viz Šišková, N.: K problematice možného přistoupení Evropských společenství k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, „Právník“, 2003, č. 1, s. 41-54.

8

Viz např. Posudek Evropského soudního dvora č. 2/94 ze dne 28.3.1996 „Přistoupení Společenství k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod“, SbSD 1996, I-1959-1790.

115


číslo 9/2003

dalším argumentem pro příklon k vytvoření vlastního subregionálního systému záštity práv jednotlivce. Lze tedy shrnout, že vyřešení výše uvedeného problému znamená ve své podstatě zásadní rozhodnutí ohledně toho, jakou úroveň hodlají supranacionální entity ochraně lidských práv zajistit, a zdali tato práva budou tvořit skutečně prioritu /jak je tomu již avizováno v Preambuli Charty/ v rámci integrace nové generace a směrování států EU ke stále většímu sepětí, nevyjímaje eventualitu nějaké formy státoprávního uspořádání /anebo případně jeho obdoby/ v rámci evropského unijního prostoru. Při rozhodování o úrovni a rozsahu ochrany práv individua /zdali v intencích Úmluvy anebo Charty s efektivním kontrolním mechanismem/ je nutno mít na zřeteli i tu skutečnost, že lidská práva tvoří nejenom součást společných evropských hodnot, ale jsou i základem pro formování a dotváření evropské identity, jelikož jsou klíčovými pojítky mezi národy sjednocující se Evropy. Je nepochybné, že dosažení zdařilého projektu evropské integrace v rámci kterékoliv právní konstrukce budoucí podoby EU by se mělo primárně odvíjet od vyrovnaného, pevného a stabilního fundamentu v oblasti lidských práv.

116


No. 9/2003

VII. Selected current issues of the European Union’s human rights protection The frequently discussed and long expected opportunity of implementation of a first comprehensive catalogue of the EU’s human rights in the form of the Charter into the Draft Constitutional Treaty of the European Union has became reality. Although it is undoubtedly a substantial move in the human rights regulation on the level of supranational entities consisting in establishment of formal basis of the European constitutionality in the field of human rights, at present we have to be relatively reserved and without exaggerated optimism when evaluating actual impacts of this step upon an individual in the European Union’s space. The impacts of the Charter (even after its incorporation into the Constitutional Treaty) remain relatively limited, though not accidentally. In these respects it is necessary to bear in mind that every expert analysis of the human rights issue in general should always be judged from at least three angles of view or levels, i.e.: 1. 2. 3.

philosophical and natural law viewpoint political and relational aspects effective law, i.e. a body of human rights norms, including institutional guaranties for their enforcement.

In the abovementioned symbiosis it is possible for the first level, consisting of philosophy and morale of human rights, to be considered a starting point and a fundament of the entire human rights issue. On the other hand, as Frederic Sudre noted, the level of effective law is in a way “a sticking out iceberg of human rights“1 . Considering this division, we must remember that legal solution will always be a result of a specific political environment and a consensus reached within its framework. In this respect, it is necessary to point out the fundamentally different attitudes of individual member states towards the question of legal life of the Charter, and also to remind the difficulties accompanying the implementation of a series of provisions into the Charter, namely of those of economical and social nature.

1

Sudre, F.: Mezinárodní a evropské právo lidských práv, Masaryk University, Brno, 1997, p. 11.

117


číslo 9/2003

The final effect of the “second level” resulting in legal solution is that despite the considerable generosity of the „the European Union’s Charter of Rights“ as regards material provisions, it completely lacks its own control mechanism in the form of procedural law and institutional guaranties of enforcement of those rights. This fact is striking especially in comparison with the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms that contains an effective control mechanism comprising the institution of individual complaints that enables individuals to imminently appeal their claims of human rights nature within the Strasbourg proceedings. Since the EU Charter of Fundamental Rights itself does not currently contain any provision of such nature, it would be logical to consider other solutions. When analysing particular options and possibilities of an individual to imminently appeal his/her claims as formulated in the Charter, in the present state and under current legal regulations including suggested prospects in the form of the Constitutional Treaty, we can state that the conditions to enforce the subjective claims are considerably aggravated and difficult. The analysis of the construction of norms contained in this catalogue of the EU human rights standard shows a number of vague formulations and standards of programme character, where a direct effect can hardly be anticipated. The provision of Art. 31(1) can serve as an example: „Every worker has the right to working conditions which respect his or her health, safety and dignity“. In addition, the Charter in many of its sections refers to regulations contained in secondary legislation, international treaties and home laws of individual member states, as can be demonstrated on Art. 16 /“The freedom to conduct a business in accordance with Community law and national laws and practices is recognised. “/ or Art. 30 /“Every worker has the right to protection against unjustified dismissal, in accordance with Community law and national laws and practices.“/, etc. Based on the aforesaid, we can state that the Charter, from its own nature, is capable to articulate the rights only in a general way whereas it leaves the content and filling of the generally declared rights upon particular home regulations and their acts of secondary legislations, or upon authoritative interpretation by the European Court of Justice, respectively. With regards to the abovementioned specifications of the EU Charter of Rights and considering the wording of the restrictive clause in Art. 51(2) of the

118


No. 9/2003

Charter2, it is impossible to anticipate enforcement of many of its standards by individuals directly before national court of member states. Into consideration therefore comes the application of the vague provisions on the community level, i.e. before the European Court of Justice and the Tribunal of first instance, respectively. Yet, it is often within proceedings before the ECJ in cases of infringement of rights of secondary law, when the individual as an unprivileged plaintiff becomes the object of superfluous restrictions. This is for the reason that the wording of Art. 230(4) and 231(3) EC Treaty (if they are not changed in the Constitutional Treaty) require the private person to prove that the act is of his/her direct and individual concern. It is just the word individual that causes certain problems in practice and which is the source of unnecessary limitations as concerns individuals, namely in the case of acts of general nature and normative character, where it is rather difficult /if not impossible/ to prove that those acts are of individual concern of private persons. This is the point where many see a deficit in the community system of human rights protection.3 Yet, the judicature of the European Court of Justice4 has laid a sufficient basis for the extensive notion of active legitimacy of private persons to be unambiguously and irreversibly embedded in an act of primary or constitutional law, respectively. An adequate measure would be just to omit the word individually in the provision that embeds the proceeding on review of legality of the act from the side of an individual. Regardless the hereinbefore suggested changes, which in our opinion are necessary for broad protection of those claims of human rights nature that are comprised in secondary legislation or which are capable to interfere into the private sphere of an individual, worth consideration is also the implementation of a special proceeding for breach of the Charter. This proceeding could be conceived either in the form of incorporation of a new provision on breach of human rights protected by the Charter /into the part of the Constitutional Treaty that regulates activities of EU bodies and institutions/, or by enlargement of the Charter itself in chapter „Justice“/Art. 47-50/. Upon conduct of either variant, selection of which will be derived, among others, from chosen legal technique, we can suggest that the „European Union’s Bill of Rights“ will receive its own control mechanism and thus will became a 2

EU Charter of Fundamental Rights, Art. 51 (2): „This Charter does not establish any power or task for the Community or the Union, or modify powers and tasks defines by the Treaties“.

3

See Arnold, R.: Nový vývoj komunitárního procesního práva, „Evropské právo“, 2002, vol. 8, p. 11.

4

For argumentation in detail see Opinion by Advocate General Jacobs of March 31, 2002 in the case C-50/00 Unión de Pequeňos Agricultores v. EU Counsil, not yet published in the Collection.

119


číslo 9/2003

nucleus of integrated subregional system of human rights protection of the European Union standard. Another way to reach an effective protection of fundamental rights, including responsibility of EU bodies for conceivable failure in meeting individual’s claims, is the accession of the EC/EU to the European Convention of Human Rights, in other words, a linking of supranational entities with the system of human rights protection with a pan-European territorial reach and scope. This is highly desirable especially with regard to the fact that the catalogues of human rights protected by the Convention and Charter are identical to a certain level, namely in rights of private character, political rights, and rights of mixed nature. On the other hand the Convention, apart from the Union Charter, quite intentionally does not regulate rights of social and economic nature as well as cultural rights, since it leaves their regulation upon other instruments5, most of which are of soft law nature and have much weaker control mechanism that does not allow for conduct of the institute of individual complaint. Therefore, the accession of EC/EU to the Convention on human rights, mentioned in the Laeken Declaration6, means by its nature the reaching of only a minimum standard of human rights protection, which is though necessary as concerns the ensuring of individuals´ legal certainty. Presently the EU and its institutions remain the only power in Europe whose acts lay beyond control of the Strasbourg court, which causes different levels of individual’s rights protection, depending on whether the case contains a community element or not. In general, the issue of possible accession to the EC/EU to the Convention requires a deeper consideration7 not only as regards certain legal difficulties connected with the necessity of large-scale changes both in acquis of the Convention and acquis communautaire, as was indicated by recent numerous attempts to solve at least part of those questions.8 The considerations should also lead to determination whether the European Convention, conducted more than 50 years ago an by its programme tailored to states only, is the right instrument to adequately protect individual’s rights within the functioning of entities primarily provided with supranationality.

5

See e.g. European Social Charter, European Cultural Convention, e.t.c.

6

The Future of European Union, Laeken Declaration, SN 273/01, 15.12.2001, p. 5.

7

For details see Šišková, N.: K problematice možného přistoupení Evropských společenství k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, „Právník“, 2003, vol. 1, p. 41-54.

8

See. e.g. Opinion of the European Court of Justice No. 2/94 of March 28, 1996 „Accession of the Community to the Convention on protection of human rights and fundamental freedoms“, ECJ Coll. 1996, I-1959-1790.

120


No. 9/2003

The EU Charter of Fundamental Rights, which, as to the range of protected rights /including the formulations of modern rights/, can be regarded an instrument par excellence, is another argument supporting the idea to establish a subregional system of individual’s rights protection. To sum up, the solution of the issue essentially means a key decision as regards the level of human rights protection the supranational entities intend to ensure, and if those rights will really be a priority /as advised in the Preamble of the Charter/ within the integration of the new generation and the heading of EU states towards still stronger unity, not excluding the possibility of a certain form of state arrangement /or its analogy/ within the European Union space. Upon decision-making about the level and range of individual’s rights protection /whether within the range of the Convention or the Charter with an effective control mechanism/ it is necessary to consider the fact that human rights are part of common European values and they also mean a basis for forming and trimming of European identity since they are key links between nations of the unifying Europe. It is beyond any doubt that accomplishment of a quality project of European integration based on whichever legal construction of future shape of the EU should primarily stem from a well-balanced, solid and stable fundament in the human rights sphere.

121

2003

Recommend Documents