157 De (on)verzekerbaarheid van terrorisme

Letsel & Schade 2015 nr. 2

Minister Asscher heeft gelijk: We moeten goed kijken naar de afhandeling van de dossiers. En niet alleen kijken. Ook luisteren. En niet alleen luisteren, ook horen. Uit het voorbeeld van Piet moeten wij lering trekken voor de toekomst. We leven in een wereld van globalisering. De laatste keer dat wij keken maakte Nederland daarvan deel uit. Zou Nederland ervoor kiezen het Australische voorbeeld niet te volgen, dan moet ook dat aan de slachtoffers uit te leggen zijn. Uitgelegd moet dan worden dat dat geen keuze is op juridische gronden, maar veeleer op econo-

| 157 |

mische grondslag. Dat het belang van verzekeraars zwaarder weegt. Rechters zouden in dat geval deze economische keuze niet moeten volgen in hun oordelen omtrent het smartengeld voor mesothelioomslachtoffers, maar zouden voor de bepaling van het smartengeld over de landsgrenzen moeten kijken. Wat vinden de slachtoffers en hun familie ervan? Het is tijd voor een wake up call.

De (on)verzekerbaarheid van terrorisme mr. S. de Lang mr. R.A. Hebly1

Door de aanslagen van 11 september 2001 kwam de verzekeringswereld in een wereldwijde crisis terecht. Terrorisme werd namelijk niet langer verzekerbaar geacht. Om in Nederland het terrorismerisico toch (beperkt) verzekerbaar te houden werd de Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschade N.V. (hierna: de NHT) opgericht. Omdat de laatste jaren de dreiging van een terroristische aanslag (weer) is toegenomen beschrijven de auteurs in dit artikel de totstandkoming en werking van de NHT, waarbij zij tevens ingaan op het belang van de NHT voor de letselschadepraktijk.

1.

Inleiding

Door de aanslagen op het World Trade Center van 11 september 2001 en de aanslagen in Madrid en Londen in 2004 en 2005 werd in toenemende mate duidelijk dat de kans op een terroristische aanslag reëler is dan voorheen werd gedacht. Anno 2015 wordt er nog altijd serieus rekening gehouden met het gevaar van terrorisme, zeker in de Westerse wereld.2 De bloedige aanslagen begin dit jaar in Parijs, de aanslagen in Kopenhagen in februari en het in maart verijdelde plot in Verviers bevestigen dat op confronterende wijze. In Nederland heeft een grote terroristische aanslag zich gelukkig nog niet voorgedaan. Toch is het dreigingsniveau door de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding beoordeeld als ‘substantieel’, waarmee wordt aangeduid dat de kans op een terroristische aanslag in Nederland als ‘reëel’ wordt ingeschat.3

1 2 3

Duidelijk is dat er een hoop is veranderd na de aanslagen van de afgelopen jaren. Eén van deze veranderingen manifesteerde zich op het gebied van het verzekeringsrecht. Na de aanslagen van 11 september 2001 verkeerde de verzekeringswereld namelijk in een wereldwijde crisis vanwege de plotselinge verwezenlijking van het onverzekerbare risico van een terroristische aanslag. Om in Nederland het terrorismerisico toch (beperkt) verzekerbaar te houden werd de Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschade N.V. (hierna: de NHT) opgericht. Aangezien de dreiging van een terroristische aanslag nog altijd reëel is, bestaat er ook een kans dat het regiem van de NHT in praktijk toegepast zal (moeten) worden. In dit artikel zal, nadat wordt stilgestaan bij de aanleiding en oprichting van de NHT, de werking van de NHT nader worden belicht. Ook zal kort worden stilgestaan bij het belang van de NHT voor de letselschadepraktijk.

Beide auteurs zijn werkzaam bij Sap Letselschade Advocaten. Dat blijkt onder meer uit de Terrorism & Political Violence Map van AON d.d. 26 mei 2015. Bron: http://www.schadevak.nl/terrorismedreiging-in-westerse-landen-toegenomen/. Zie voor het actuele dreigingsbeeld: https://www.nctv.nl/onderwerpen/tb/dtn/actueeldreigingsniveau/.

33


2.

De aanleiding voor de NHT

2.1

De verzekerbaarheid van het terrorisme risico vóór 11 september 2001

Voor een volledig beeld van de werking en het doel van de NHT is het belangrijk te weten wat de aanleiding is geweest voor de oprichting ervan. Tot de aanslagen van 11 september 2001 in Amerika achtte men het risico van een terroristische aanslag klein. Dit kwam onder meer tot uitdrukking in de wettelijke bepaling van het verbod op het verzekeren van ‘groot molest’. Zo bepaalde art. 64 lid 2 van de (toenmalige) Wet Toezicht verzekeringsbedrijf 1993 (thans opgegaan in de WFT): ‘Een schadeverzekeraar mag geen schaden verzekeren, veroorzaakt door of ontstaan uit gewapend conflict, burgeroorlog, opstand, binnenlandse onlusten, oproer en muiterij. In overeenkomsten van zee-, transport-, luchtvaart- en reisverzekering mogen evenwel de algemene gebruikelijke molestrisico’s worden opgenomen zolang de Pensioen- & Verzekeringskamer daartegen geen bedenkingen naar voren heeft gebracht.’

Tot de aanslagen van 11 september 2001 was schade als gevolg van terroristische acties ‘gewoon’ door de verzekeraars gedekt. Niet alleen omdat terrorisme niet onder het verzekeringsverbod viel, maar ook omdat volgens de risicoberekeningen van de verzekeraars zelf, het risico van terrorisme verzekerbaar werd geacht. Bij risicoberekeningen worden de volgende criteria gebruikt: •

•

• • •

• De wetgever beoogde met dit ‘verzekeringsverbod’ insolventie van de verzekeraars te voorkomen. De risico’s die in het onderhavige artikel centraal staan worden door de wetgever namelijk ‘ondraaglijk’ geacht. Bij verwezenlijking van dergelijke risico’s brengen de grootschaligheid van de totale schadeomvang en het zogenoemde ‘cumulatie-effect’ met zich mee dat er een grote kans is dat de verzekeraars failliet zullen gaan.4 Mede omdat de solvabiliteit van de verzekeraar van groot belang is, spitst het toezicht op de verzekeraars zich dan ook veelal op financiële draagkracht toe.5 ‘Terrorisme’ viel voor 11 september 2001 niet onder het verzekeringsverbod, omdat de wetgever – net als de verzekeraars destijds – de risico’s van terrorisme zeer klein achtte, zodat er bij een terroristische aanslag geen sprake zou zijn van het in het geding komen van de solvabiliteit van de verzekeraar. Terrorisme werd daarom gerekend tot de zogenaamde klein molest risico’s.6

4

5 6 7 8

9

34

De (her)verzekeraar moet een inschatting kunnen maken van de mate van waarschijnlijkheid dat de onzekere gebeurtenis zich zal voordoen. De (her)verzekeraar moet een inschatting kunnen maken van het te verwezenlijken schadebedrag. Hij moet een inschatting kunnen maken van de maximale schade dat zich bij het intreden van het onzekere voorval openbaart. Het tijdstip van het voorvallen van de onzekere gebeurtenis moet onvoorspelbaar zijn. De onzekere gebeurtenis moet zich onafhankelijk van de wil van de verzekerden voor doen. De verzekeraar moet over voldoende kapitaal beschikken middels eigen vermogen dan wel via herverzekering. Op basis van bovenstaande criteria moet de verzekeraar in staat zijn om een premie te kunnen berekenen.7

Op basis van deze criteria werd het terrorismerisico in Nederland8 voor 11 september 2001 verzekerbaar geacht. De kans op een grootschalige aanslag werd als nihil beschouwd. 2.2

De verzekerbaarheid van het terrorisme risico na 11 september 2001

De schade, veroorzaakt door de aanslagen op 11 september 2001 in Amerika, leek niet te overzien. Toen de rookpluimen nog maar net opgetrokken waren, was al vrij snel duidelijk dat de aanslagen ook wereldwijd verzekeringsproblemen hadden veroorzaakt. Van Lent, de toenmalig voorzitter van de sector Schadeverzekering van het Verbond van Verzekeraars, zei in een eerste reactie over de gevolgen van de aanslagen: ‘we zijn met deze aanslagen een nieuw tijdperk ingegaan’.9 Hij bedoelde hiermee dat er anders gedacht zou gaan wor-

Het cumulatie-effect houdt in dat meerdere verzekerde personen of objecten in één of meer verzekeringsbranches door één en dezelfde gebeurtenis zwaar worden getroffen, met als gevolg dat alle verzekeringsproducten worden geraaktVerbond van verzekeraars, Bondig dossier, Den Haag juni 2003, pagina 2. Ph. H.J.G. van Huizen, Grondslagen van het verzekeringsrecht, Heerlen: Vermande 1999, blz. 270. Bij klein molest risico’s was (en is) het aan de verzekeraars zelf om te bepalen of zij dekking willen bieden voor dergelijke risico’s Enkele andere vormen van klein molest zijn; rellen, opstootjes, sabotage, staking en bedrijfsbezetting. Onder andere te vinden in C. Brauner, e.a., Terrorism risks in property insurance and their insurability after 11 september 2001, Zurich: Swiss Reinsurance company 2003. Terzijde wordt opgemerkt, dat hier bewust alleen het terrorismerisico in Nederland wordt beschouwd. In enkele landen, bijvoorbeeld Ierland was het terrorismerisico namelijk voor 11 september 2001 wel degelijk aanwezig. In die landen werd terrorisme veelal uitgesloten van verzekering. H. van Lent, Terroristische aanslagen in VS luiden nieuw tijdperk in, Welwezen 10/2001, Den Haag: Verbond van Verzekeraars 2001.


den over de verzekerbaarheid van het terrorismerisico. Zo werd duidelijk dat een nauwkeurige inschatting van de kans dat het gevaar van een terroristische aanslag zich verwezenlijkt niet mogelijk is: terroristen laten zich immers niet aan statistische wetten onderwerpen. Anders is dit bijvoorbeeld bij schade als gevolg van een storm of overstroming. Zulke gebeurtenissen zijn met statistieken en rekenmodellen bij benadering te voorspellen, althans qua frequentie en potentiële schade.10 Ook werd duidelijk dat er gezien de enorme omvang van de schade – er wordt gesproken over meer dan 40 miljard dollar als directe materiële schade11 – van te voren geen inschatting gemaakt kon worden van de eventuele omvang van het schadebedrag. Tevens bleek dat het eerder genoemde cumulatie-effect zich bij een grootschalige terroristische aanslag als 11 september 2001 kan voordoen. Met deze aanslagen werden namelijk alle verzekeringsproducten getroffen. De schade die ontstond, was niet beperkt tot één verzekeringsbranche, maar strekte zich over alle verzekeringsbranches uit, zodat zij gunstige bedrijfsresultaten uit een andere branche niet meer konden compenseren. Bovendien werd duidelijk dat de mogelijkheid dat een terroristische aanslag zeer snel gevolgd zou kunnen worden door een tweede, niet langer uitgesloten kan worden.12 Ondanks bovengenoemde problemen omtrent de verzekerbaarheid van de gevolgen van een terroristische aanslag stelde de regering zich op het standpunt dat er geen verbod zou moeten komen op het verzekeren van terrorisme, omdat een dergelijk verbod maatschappelijk onaanvaardbaar werd geacht.13 Dit betekende dat het aan de markt zelf was om te bepalen hoe om te gaan met de nieuwe situatie. Hier kwamen de herverzekeraars in beeld.

3.

De rol van de herverzekeraars

Herverzekeraars hebben als doel om een deel van de dekkingen, die verzekeraars aan hun klanten bieden, over te nemen. Vooral bij betrekkelijk grote risico’s,

10 11 12 13

14 15 16 17

waarbij het gevaar van cumulatie bestaat, zijn de ‘directe’ verzekeraars mogelijk financieel niet in staat om de gehele schadelast te kunnen dragen. Door het afsluiten van zogenaamde herverzekeringsovereenkomsten kunnen zij het bedrijfsrisico dat bij dergelijke situaties ontstaat als het ware ook weer verzekeren. De herverzekeraars proberen op hun beurt de risico’s zoveel mogelijk te spreiden, zodat het risico uiteindelijk over meerdere partijen wordt verdeeld. Omdat herverzekeraars veelal internationaal opereren, kunnen zij het risico mondiaal spreiden.14 Lokale risico’s komen zodoende ten laste van het kapitaal dat over de hele wereld verspreid is.15 Dit betekent dat wanneer er een grote natuurramp heeft plaatsgevonden, bijvoorbeeld een orkaan in Florida, de Nederlandse verzekeringnemer indirect aan deze catastrofe meebetaalt.16 Veel herverzekeringsmaatschappijen brengen hun eigen risico op hun beurt weer onder bij andere herverzekeraars. Dit verschijnsel, dat bekend staat als ‘retrocessie’, zorgt ervoor dat de risico’s nagenoeg worden uitgevlakt, zodat een grote catastrofe niet leidt tot de ondergang van de verzekeringsmaatschappijen.17 Naast het spreiden van risico’s houden de herverzekeringsmaatschappijen zich vooral bezig met de inschatting van bepaalde risico’s. Zo onderzoeken zij onderwerpen als klimaatverandering, genetische technologie en vergrijzing van de bevolking om aan de hand daarvan een schatting te kunnen maken van bepaalde risico’s. Op basis van de uitkomsten van deze onderzoeken bepalen zij de premiehoogte. Het spreekt voor zich dat de herverzekeraars voor hun inspanningen een tegenprestatie verlangen, te weten een deel van de premie die de directe verzekeraars aan hun verzekerden berekenen. Door middel van het afsluiten van de eerder aangehaalde herverzekeringsovereenkomsten met de directe verzekeraars leggen zij die voorwaarden vast. De herverzekeraars reageerden vrij snel na de aanslagen van 11 september 2001. Omdat de aanslagen duidelijk

Onder andere te vinden in C. Brauner, e.a., Terrorism risks in property insurance and their insurability after 11 september 2001, Zurich: Swiss Reinsurance company 2003. Inclusief alle indirecte kosten lopen de schattingen op tot 2 biljoen dollar How much did the September 11 terrorist attack cost America?, Institute for the Analysis of Global Security:http://www.iags.org/costof911.html Verbond van verzekeraars, Bondig dossier, Den Haag juni 2003, pagina 2. Brief Minister van Financiën van 6 november 2002, Kamerstukken II 2002/03, 28668, nr. 1. Terzijde zij hierover opgemerkt dat een dergelijk verbod op een andere manier kan worden bewerkstelligd. Middels de gewijzigde Noodwet Financieel Verkeer kan de Minister van Financiën namelijk ingrijpen in alle soorten verzekeringsovereenkomsten en bijvoorbeeld het uit te keren bedrag verlagen zodat de solvabiliteit van de verzekeraar niet in het geding zal komen. Voor de wijziging in 2003 mocht de Minister van Financiën slechts ingrijpen in levensverzekeringscontracten en niet in de schadeverzekeringsovereenkomsten. De bekendste herverzekeraars zijn Swiss Re, Munchener Ruck en Lloyd’s of London. Asser/Clausing/Wansink (VI-I), De verzekeringsovereenkomst, Deventer: Kluwer 1998, nr.37. Hier zij nog opgemerkt dat een verzekerde nauwelijks iets zal merken van een dergelijke catastrofe. De premiestijging zal hooguit een paar promille bedragen gezien de grote mondiale spreiding over alle verzekerden. N. von Bombard, Verzekeren op basis van solidariteit heeft nog alle toekomst, Welwezen 3/2002, Den Haag: Verbond van Verzekeraars, 2002.

35


maakte dat het risico van terrorisme niet langer verzekerbaar was, en omdat herverzekeraars volledig vrij zijn in het formuleren van de contractvoorwaarden van de overeenkomsten met de directe verzekeraars, gingen herverzekeraars over tot wijziging of opzegging van hun contracten met de directe verzekeraars, zodat dat terrorisme niet langer gedekt werd door de herverzekeraars.18 Wereldwijd ontstond hierdoor voor de directe verzekeraars een probleem: juist omdat zij bij grote risico’s volledig aangewezen waren op de dekking van de herverzekeraars, en zij zelf de contracten met hun verzekerden niet zomaar konden wijzigen of opzeggen kwam hun solvabiliteit in gevaar. Door de opstelling van de herverzekeraars zouden zij namelijk niet meer aan hun verplichtingen voldoen bij een eventuele terroristische aanslag.19

4.

Een tijdelijke oplossing

De sector waar de gevolgen van het onverzekerbaar worden van het terrorismerisico zich als eerste manifesteerde betrof de luchtvaart. Enkele dagen na de aanslagen van 11 september 2001 maakten de Ministers van Financiën en Verkeer en Waterstaat bekend dat ‘wereldwijd met ingang van 24 september 2001 om 23.59 uur GMT de molestdekking (lees: terrorisme dekking) van luchtvaartmaatschappijen voor aansprakelijkheidsschade aan derden, met uitzondering van schade aan de door de betrokken luchtvaartmaatschappij zelf vervoerde personen, werd beperkt tot maximaal US $ 50 miljoen per ongeval en per jaar.’20 Voor de aanslagen van 11 september 2011 lagen de bedragen voor dergelijke risico’s rond de 1,5 miljard US dollar per ongeval. Het directe effect van deze maatregel was dat luchtvaartmaatschappijen vanaf 25 september 2001 niet meer in staat zouden zijn om hun vliegtuigen in de lucht te laten. De reden hiervoor was dat zowel nationale wetgeving als internationale verdragen eisten dat de aansprakelijkheid bij luchtvaartongelukken voldoende gedekt is bij het verlenen van de landingsrechten. Bij bedragen van maximaal 50 miljoen US dollar werd deze dekking niet meer gewaarborgd, waardoor de luchtvaartmaatschappijen hun landingsrechten zouden verliezen.

18 19 20 21 22 23 24 25

36

Ook de banken en de leasemaatschappijen met wie de luchtvaartmaatschappijen veelal overeenkomsten hadden gesloten, stelden zulke eisen.21 Aangezien het maatschappelijk onaanvaardbaar is dat de luchtvaart volledig stil zou komen te vallen, werd door de Ministers van Financiën van de verschillende Europese lidstaten besloten dat de verschillende overheden tijdelijk garant zouden staan voor het gat dat ontstaan was in de verzekeringsovereenkomsten tussen de luchtvaartmaatschappijen en de verzekeraars.22 Tot 31 oktober 2002 heeft de Nederlandse regering garant gestaan voor het terrorismerisico van de luchtvaartsector.23 Voor industriële- en bedrijfsrisico’s werd de dekking door de herverzekeraars bij terroristische aanslagen vanaf 1 januari 2002 uitgesloten. Bij de schadeverzekeringsovereenkomsten van particulieren en het midden- en kleinbedrijf bleven de dekkingen voor terrorismeschade per 1 januari 2002 gehandhaafd. De (internationale) herverzekeraars beschouwden 2002 namelijk als een overgangsjaar voor wat betreft de particuliere en MKB verzekeringsovereenkomsten. De herverzekeraars kondigden evenwel aan dat per 1 yjanuari 2003 de dekkingen voor terreurschade voor de laatste categorie verzekeringsovereenkomsten zou worden uitgesloten dan wel zou worden gereduceerd.24

5.

De oprichting van de NHT

Omdat de onverzekerbaarheid van terrorisme als maatschappelijk onaanvaardbaar werd geacht moest er een structurele oplossing komen. Om dit te bereiken zijn het Verbond van Verzekeraars, het ministerie van financiën en de Pensioen en Verzekeringskamer vrij snel na de aanslagen van 11 september 2001 bij elkaar gekomen. Zij waren het er al snel over eens dat de verzekeraars bij wat voor vorm van dekking dan ook hulp nodig zouden hebben van herverzekeraars en van de overheid. Ook realiseerden de drie partijen zich dat, nu de herverzekeraars niet langer bereid waren om terrorisme te verzekeren, er een plafond aan de verzekering zou moeten worden vastgesteld.25 Zoals reeds aangegeven, is één van de voorwaarden voor de verzekerbaarheid van een

Zo bepaalt art. 7.17.1.2 expliciet dat de bepalingen van titel 7.17 BW niet van toepassing zijn op herverzekeringovereenkomsten. Enkele artikelen uit de Wet Financieel Toezicht (Wft) zijn echter wel van toepassing op de herverzekeraars. Zie onder meer brief van de Pensioen- en Verzekeringskamer van 14 oktober 2002 op ww.dnb.nl en Brief Minister van Financiën van 6 november 2002, Kamerstukken II 2002/03, 28668, nr. 1, blz. 2. Brief van de Ministers van Financiën en van Verkeer en Waterstaat, 24 september 2001, Kamerstukken II 2001/02, 27925, nr. 3, blz. 1. Brief van de Ministers van Financiën en van Verkeer en Waterstaat, 24 september 2001, Kamerstukken II 2001/02, 27925, nr. 3, blz. 2. Spoedberaad van de Ministers van Financiën van de Europese lidstaten tijdens de Ecofin bijeenkomst van 21 en 22 september 2001 in Luik. Verslag van algemeen overleg van 15 januari 2003, Kamerstukken II 2002/03, 21501, nr. 15 blz. 5 juncto Kamerstukken II 2002/03, 22112, nr. 244, blz. 15. Brief van de Minister van Financiën, 6 november 2002, Kamerstukken II 2002/03, 28668, nr. 1, blz. 2. A. Neven, Alleen met limitering kun je terrorisme dekken, Welwezen 2/2003, Den Haag: Verbond van Verzekeraars 2003.


risico dat een inschatting kan worden gemaakt van de maximale omvang van de eventuele schade. Door het maximale schadebedrag te fixeren, kan aan deze voorwaarde worden voldaan. Wanneer zich namelijk een schadevoorval realiseert, weet de verzekeraar welk bedrag hij maximaal kwijt is bij de uitkering. Op deze manier kan een risico worden gelimiteerd. Na maandenlang intensief overleg werd op 6 november 200226 de definitieve oplossing voorgesteld. Kern hiervan was de oprichting van een verzekeringspool waarin de verzekeraars, de herverzekeraars en de overheid een bijdrage zouden moeten leveren. Het uit te keren bedrag werd vervolgens gelimiteerd door te bepalen dat de maximumcapaciteit van de NHT op 1 miljard euro per kalenderjaar zou worden gesteld. Door dit voorstel besloten de herverzekeraars de aangekondigde schrapping van het terrorismerisico per 1 januari 2003 uit de door hun geboden dekkingen, voor een half jaar uit te stellen. Dit betekende dat het terrorismerisico in de particuliere en bedrijfsverzekeringsovereenkomsten tot 1 juli 2003 gedekt zou blijven. De betrokken partijen hadden dus nog iets meer dan zeven maanden de tijd om invulling te geven aan de door hun voorgestelde verzekeringspool. Toen ook de Tweede Kamer in februari 200327 groen licht gaf aan het voorstel, stond niets meer aan de oprichting van de Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij N.V. (eerder steeds de NHT) in de weg. Op 13 juni 2003 werden het Protocol afwikkeling claims en het Clausuleblad terrorisme – de belangrijkste documenten van de NHT – gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel.28 Op 1 juli 2003 is de NHT in werking getreden, zodat vanaf die datum de verzekeraars voor wat betreft het terrorismerisico terecht konden bij deze maatschappij.

6.

De dekkingscapaciteit en het layer-systeem

De reguliere verzekeraars, de herverzekeraars en de overheid dragen zorg voor de financiering van de NHT en dus ook voor de dekkingscapaciteit van 1 miljard euro per kalenderjaar. De drie partijen staan garant voor het door hun ingebrachte aandeel waarbij een verdeling is vastgesteld volgens een ‘layer-systeem’. Dit houdt in dat

26 27 28

29 30 31

– afhankelijk van de hoogte van de totale schadelast – verschillende lagen (layers) worden aangesproken. De directe verzekeraars staan garant voor de eerste laag van 475 miljoen euro. Als het totale schadebedrag als gevolg van de terroristische aanslag onder dit bedrag blijft, wordt alleen deze laag aangesproken. Voor de tweede laag (475 tot 950 miljoen euro) staan de herverzekeraars garant. Voor de derde laag (950 miljoen – 1 miljard) staat de overheid garant. Dus pas als de totale dekkingslast als gevolg van een terroristische aanslag meer bedraagt dan 950 miljoen euro, draagt de overheid bij. Het aandeel van de overheid was bij de oprichting van de NHT aanvankelijk € 200 miljoen euro, waarbij het de bedoeling was dat de Nederlandse Staat zijn aandeel in de NHT volledig zou afbouwen. Daarom werd afgesproken dat de premie van de Staat iets hoger zou liggen dan die van de herverzekeraars, om het voor herverzekeraars aantrekkelijk te maken tegen een lagere premie het risico van de Staat over te nemen. Door deze constructie is het aandeel van overheid in 2005 teruggebracht naar € 100 miljoen en een jaar later naar € 50 miljoen euro. Herverzekeraars gaven toen echter aan de participatie van de Staat te willen laten voortzetten, omdat het volgens hen van belang is dat na een grote terroristische aanslag de verzekeraars en de overheid hun activiteiten en communicatie nauwgezet op elkaar afstemmen. Eind 2006 heeft de Minister van Financiën de verzekeraars te kennen gegeven met deze wens in te stemmen. De Staat is dan ook nog altijd betrokken bij de NHT.29

7.

Het regiem en de werking van de NHT

Het regiem van de NHT is van toepassing op alle verzekeringsovereenkomsten waar het ‘clausuleblad terrorisme’ aan is toegevoegd. Dat is bij vrijwel alle verzekeringen die na de oprichting van de NHT zijn afgesloten het geval. Meer dan 93% van de verzekeringsmaatschappijen die polissen aanbieden op de Nederlandse markt is lid van de NHT en hebben hun polisvoorwaarden daarop aangepast.30 Voor verzekeringsovereenkomsten die voor 1 juni 2003 (de oprichtingsdatum van de NHT) waren afgesloten gold dat de polisvoorwaarden gewijzigd dienden te worden.31

Brief van de Minister van Financiën, 6 november 2002, Kamerstukken II 2002/03, 28668, nr. 1. De vaste Kamercommissies voor Financiën en voor Economische Zaken hebben op 13 februari 2003 het op 6 november 2002 gepresenteerde voorstel onderschreven. Kamerstukken II 2002/03, 28915, nr. 3. Het Clausuleblad is op 13 juni 2003 bij de Kamer van Koophandel Haaglanden te 's-Gravenhage gedeponeerd onder nummer 27178761 en op 12 juni 2003 bij de Rechtbank Amsterdam onder nummer 78/2003. Het protocol, inclusief toelichting, is op 13 juni 2003 bij de Kamer van Koophandel Haaglanden te 's-Gravenhage gedeponeerd onder nummer 27178761, en op 12 juni 2003 bij de Rechtbank Amsterdam onder nummer 79/2003. rapport van de Commissie Risicoregelingen en Kabinetsreactie, bijlage Toetsingskader NHT, 29 oktober 2013 (www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/09/17/rapport-commissie-risicoregelingen-en-kabinetsreactie.html). Zie voor een overzicht van alle deelnemende verzekeringsmaatschappijen de website van de NHT: www.terrorismeverzekerd.nl. Dat was alleen mogelijk indien er in de polisvoorwaarden een en-bloc clausule was opgenomen. Een dergelijke clausule bepaalt dat de polisvoorwaarden eenzijdig door de verzekeringsmaatschappij kunnen worden gewijzigd. Veel polissen van levensverzekeringen kunnen niet worden gewijzigd en daarom is op veel levensverzekeringen die voor 1 juni 2003 zijn afgesloten de NHT niet van toepassing.

37


Het clausuleblad terrorisme bestaat uit een drietal artikelen en vormt de kern van het regiem van de NHT. Het eerste artikel geeft een aantal begripsomschrijvingen. Het tweede artikel bevat een aantal bepalingen omtrent de begrenzing van de dekking voor het terrorismerisico. Het derde en laatste artikel gaat over het zogenaamde ‘Protocol afwikkeling claims’, dat ook onderdeel uitmaakt van de regeling van de NHT. Hierna zullen de belangrijkste bepalingen artikelsgewijs worden besproken en tegen het licht worden gehouden, waarbij ook zal worden stilgestaan bij het Protocol afwikkeling claims. 7.1

Het begrip terrorismerisico

Het eerste artikel van het clausuleblad geeft een definitie van terrorisme. Hiermee is getracht de belangrijke – zo niet doorslaggevende vraag – te beantwoorden wanneer het regiem van de NHT van toepassing is. Het bleek echter niet eenvoudig om tot een eenduidige definitie te komen. Uit een rapport van de Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD; inmiddels AIVD) bleek dat er in 2001 wereldwijd 109 verschillende definities bestonden van terrorisme.32 Vlak na de aanslagen van 11 september 2001 werd ook op Europees niveau getracht een definitie te formuleren van het begrip terrorisme. Volgens de Europese Raad is er sprake van een terroristisch misdrijf als er aan een aantal (cumulatieve) voorwaarden is voldaan. Er moet sprake zijn van opzettelijke (en strafbare) gedragingen die door hun aard en context een land of internationale organisatie ernstig kunnen schaden, waarbij geldt dat de feiten zijn gepleegd met het oogmerk om een bevolking ernstige vrees aan te jagen, de overheid of een internationale organisatie op onrechtmatige wijze te dwingen tot het verrichten of het zich onthouden van een handeling of de politieke, constitutionele, economische of sociale basisstructuren van een land of een internationale organisatie ernstig te ontwrichten of te vernietigen.33 In Nederland is deze ‘definitie’ opgenomen in de Wet Terroristische Misdrijven.34 Deze formulering heeft tot kritiek geleid, vooral vanwege de (mogelijk) nogal ruime strekking.35 Bij de oprichting van de NHT bestond veel discussie over de vraag of aansluiting diende te worden gezocht bij de door de Europese Raad geformuleerde begripsomschrijving. Door de oprichters van de NHT is

32 33 34 35 36 37 38

38

uiteindelijk gekozen daarvan af te wijken en een eigen definitie te formuleren. 7.2

De definities onder de NHT

Voordat de NHT werd opgericht was schade als gevolg van terrorisme ‘gewoon’ gedekt. Een onderscheid tussen terrorisme en andere vormen van molest werd niet gemaakt. De enige afbakening die een rol speelde, was de het onderscheid tussen terrorisme en de vormen van ‘groot molest’ van artikel 64 Wet Toezicht Verzekeringsbedrijf.36 In de definitie onder de NHT is dat onderscheid wel gemaakt, wat ook expliciet blijkt uit de begripsomschrijving die in het clausuleblad terrorismedekking van de NHT is opgenomen: Gewelddadige gedragingen en/of handelingen – begaan buiten het kader van een van de zes in artikel 3:38 van de wet op het financieel toezicht genoemde vormen van molest – in de vorm van een aanslag of in een reeks van in tijd en oogmerk met elkaar samenhangende aanslagen als gevolg waarvan letsel en/of aantasting van de gezondheid, al dan niet de dood tot gevolge hebbend, en/of schade ontstaat aan zaken ontstaat dan wel anderszins economische belangen worden aangetast, waarbij aannemelijk is dat deze aanslag of reeks – al dan niet in organisatorisch verband – is beraamd met het oogmerk om bepaalde politieke en/of religieuze en/of ideologische doelen te verwezenlijken.37 Naast deze algemene definitie wordt in artikel 1.2. van het clausuleblad een nadere definitie gegeven van het begrip ‘kwaadwillige besmetting’.38 Ook hier moet de besmetting zijn uitgevoerd met het oogmerk bepaalde politieke, religieuze en/of ideologische doelen te verwezenlijken. Waarom deze – vrij specifieke – handelingen nader zijn gedefinieerd is niet geheel duidelijk. Andere specifieke vormen van terrorisme worden immers niet nader gedefinieerd. Mogelijk wordt hiermee gepoogd te voorkomen dat gedragingen die kunnen worden aangemerkt als ‘kwaadwillige besmetting’ buiten de werking van de NHT vallen, aangezien niet direct duidelijk is of dit onder

Rapport BVD: Terrorisme aan het begin van de 20ste eeuw: dreigingsbeeld en positionering BVD, Den Haag: BVD 2001. Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 inzake terrorismebestrijding Kaderbesluit van de Europese Unie inzake terrorismebestrijding, 13 juni 2002, PbEG, 2002, L164/33. Zie bijvoorbeeld: E. Prakken, Voorzichtig met Europese strafrechtelijke terrorismebestrijding, NJB 2001/1879. Deze bepaling is per 1 januari 2007 vervallen en aangepast in het huidige artikel 3:38 Wet financieel toezicht. Hierin is bepaald dat schade als gevolg van gewapend conflict, burgeroorlog, opstand, binnenlandse onlusten, oproer of muiterij niet mag worden gedekt. Artikel 1.1 van het clausuleblad terrorismedekking bij de Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij Terrorismeschaden. Artikel 1.2 van het clausuleblad geeft de volgende definitie: Het – buiten het kader van een van de zes in artikel 3:38 van de wet op het financieel toezicht genoemde vormen van molest – (doen) verspreiden van ziektekiemen en/of stoffen die als gevolg van hun (in)directe fysische, biologische, radioactieve of chemische letsel en/of aantasting van de gezondheid, al dan niet de dood ten gevolge hebbend, bij mensen of dieren kunnen veroorzaken en/of schade aan zaken kunnen toebrengen dan wel anderszins economische belangen kunnen aantasten, waarbij aannemelijk is dat het (doen) verspreiden – al dan niet in enig organisatorisch verband – is beraamd en/of uitgevoerd met het oogmerk om bepaalde politieke en/of religieuze en/of ideologische doelen te verwezenlijken.


de ‘algemene’ begripsomschrijving van terrorisme (art. 1.1 van het clausuleblad) zou moeten vallen.

verzekerden moet worden verdeeld, waarover later meer.

Vergelijkt men de Europese begripsomschrijving van terrorisme met de definitie van terrorisme van de NHT, dan valt op dat in beide gevallen het subjectieve element (het ‘oogmerk-vereiste’) doorslaggevend lijkt te zijn voor de beantwoording van de vraag of er sprake is van terrorisme. Bij de NHT gaat het er dan om of een aanslag is beraamd om bepaalde ideologische, politieke of religieuze doelen te verwezenlijken. Het is niet te verwachten dat deze verschillende definities in de praktijk tot problemen zullen leiden. De Europese definitie is vooral in het strafrecht van belang, terwijl de definitie van de NHT vooral op het verzekeringsaspect ziet. Daarnaast zullen vrijwel alle vormen van terroristisch geweld onder beide definities vallen. Wel zal met toepassing van de Europese definitie eerder sprake zijn van terrorisme, aangezien in die definitie niet is opgenomen dat de dader of organisatie het oogmerk moet hebben gehad bepaalde ideologische/religieuze/politieke doelen te verwezenlijken.39

Het is niet duidelijk wanneer er sprake is van maatregelen die genomen zijn om het onmiddellijk dreigend gevaar van terrorisme af te wenden. Het neerhalen van een gekaapt vliegtuig, om te voorkomen dat deze zich in een woontoren boort, is een duidelijk voorbeeld van een dergelijke preventieve maatregel. Maar als luchthaven Schiphol een paar uur wordt afgesloten, omdat er concrete aanwijzingen zijn voor een aanslag, is dat ook aan te merken als een maatregel om een dreigend gevaar van terrorisme af te wenden? Ook als achteraf wordt vastgesteld dat het dreigende gevaar minder groot bleek? En welke schade valt daar dan onder? De gederfde inkomsten van winkeliers op Schiphol, de vertragingsschade van passagiers? De NHT zal deze vragen zelf moeten beantwoorden.40

Uit artikel 1.3 van het clausuleblad blijkt dat ook de maatregelen die de overheid, verzekerden en/of derden nemen om het onmiddellijk gevaar van terrorisme of kwaadwillige besmetting af te wenden (of nadat het gevaar zich heeft verwezenlijkt, de schade te beperken) onder het terrorismerisico vallen en dus ook onder de werking van de NHT. Deze uitbreiding van de dekking van de NHT lijkt in het voordeel van de directe verzekeraars en verzekeringnemers/verzekerden. Toch roept deze bepaling een aantal vragen op. Men kan zich afvragen wat de meerwaarde is van het opnemen van deze bepaling, aangezien de gevolgen en schade van een groot aantal preventieve maatregelen in de meeste gevallen onder de reguliere dekking van verzekeringsovereenkomsten vallen. Herverzekeraars hebben immers (nog) niet expliciet aangegeven dat zij geen dekking meer bieden voor de risico’s die met deze preventieve maatregelen gepaard gaan. Mogelijk is de strekking van artikel 1.3 om een vangnet te bieden voor verzekeringnemers en verzekerden in situaties waarin de verzekeringsovereenkomsten geen dekking bieden bij bepaalde preventieve maatregelen. In die zin is artikel 1.3 als een uitbreiding van de dekking te beschouwen. Dit kan echter tot gevolg hebben dat als er – ondanks de genomen preventieve maatregelen – toch een terroristische aanslag plaatsvindt, het aantal claims zal toenemen en dan zal het plafond van € 1 miljard euro eerder zijn bereikt. Dat zou tot gevolg hebben dat de totale dekkingscapaciteit onder (veel) meer

39

40

Naast bovengenoemde vragen zal de NHT ook zelf moeten bepalen of er schade is ontstaan of kosten zijn gemaakt als gevolg van een terroristische aanslag of kwaadwillige besmetting. Aangezien de directie niet bestaat uit onafhankelijke leden, maar uit personen afkomstig uit de verzekeringsbranche zelf, zal de beoordeling afhangen van het standpunt dat de verschillende deelnemers aan de NHT innemen. Dat zou – gezien de verschillende belangen – tot problemen kunnen leiden. Bij een grote aanslag zullen directe verzekeraars sneller geneigd zijn de aanslag als terrorisme te definiëren, zodat de claims over (vrijwel) alle verzekeraars worden verdeeld. De (internationale) herverzekeraars zullen mogelijk met twee maten meten, waarbij ze bij een schadelast van minder dan 475 miljoen euro zullen stellen dat de NHT van toepassing is. Bij een schadelast van meer dan 475 miljoen euro, zullen de herverzekeraars te rade moeten gaan of de gebeurtenis onder hun eigen geformuleerde definitie als terrorisme is te beschouwen. Indien zij van oordeel zijn dat er geen sprake is van terrorisme, zullen de herverzekeraars ‘gewoon’ dekking moeten bieden en zal de NHT geen toegevoegde waarde hebben. Problematisch wordt het echter wanneer de directie van de NHT beslist dat er geen sprake is van terrorisme, terwijl herverzekeraars een gebeurtenis wel als terrorisme beschouwen. Zowel de herverzekeraars als de NHT zijn dan niet gehouden om tot uitkering over te gaan. Een mogelijk doemscenario dat de oprichting van de NHT nu juist diende te voorkomen. De verschillende belangen van de partijen die verantwoordelijk zijn voor de totale dekkingscapaciteit zouden

Zo zullen misdaden van een criminele organisatie onder de `Europese definitie’ als terroristische acties kunnen worden gezien. Hier staat echter tegenover dat het bij de definitie van de NHT voldoende is dat het aannemelijk is dat er een bepaald religieus, politiek of ideologisch doel mee is beoogd. Artikel 3.2 Clausuleblad en bepaling 7 van het Protocol afwikkeling claims.

39


dus mogelijk kunnen leiden tot conflicten. Mocht het regiem van de NHT in werking treden, dan zal vermoedelijk onder druk van politiek en publieke opinie worden voorkomen dat een dergelijke conflictsituatie ontstaat. De kans dat deze conflicten zich daadwerkelijk voordoen lijkt dan ook niet groot. 7.3

In het protocol zijn een aantal bepalingen opgenomen over de wijze waarop de claims die als gevolg van een terroristische aanslag worden afgewikkeld. Ook bevat het enkele bepalingen die zien op de situatie dat de maximale dekkingscapaciteit van 1 miljard euro per jaar wordt overschreden. Hierna zullen de belangrijkste bepalingen van het protocol worden besproken.

De begrenzing van de dekking 8.1

Het tweede artikel van het clausuleblad betreft een aantal bepalingen over de begrenzing van de dekking voor het terrorismerisico. In de kern komt het erop neer dat voor alle claims die bij de verzekeraars worden ingediend als gevolg van het terrorismerisico geldt dat het bedrag van uitkering of schadevergoeding niet meer bedraagt, dan hetgeen de (directe) verzekeraar ontvangt voor deze claim van de NHT. Hierop zijn uitgezonderd de verzekeringsovereenkomsten die zien op (gevolg)schade aan onroerende zaken of de inhoud daarvan. Daarvoor geldt een maximale uitkering van 75 miljoen euro per verzekeringnemer per verzekerde locatie.41 Daarnaast is in dit artikel vastgelegd dat de maximale dekking 1 miljard euro per kalenderjaar bedraagt. Indien er meer terroristische aanslagen in één kalenderjaar plaatsvinden, betekent dat dus dat de dekkingsgraad van 1 miljard euro geldt voor alle aanslagen die in dat jaar plaatsvinden.42 Men kan zich afvragen in hoeverre de begrenzing van de dekking van 1 miljard euro voldoende zal zijn. Zo is uit een scenariostudie van verzekeraars gebleken dat de totale verzekerde schade bij een aanslag op een voetbalstadion zal variëren tussen de 250 miljoen tot 1,22 miljard euro.43 Dit zal ook afhangen van de beslissingen die de NHT zelf neemt, bijvoorbeeld over de vraag welke schade als een gevolg van de terroristische aanslag is te beschouwen. Zoals hiervoor al aangegeven, is het zeer lastig een inschatting te maken van de gevolgen van een terroristische aanslag.

8.

Het Protocol Afwikkeling Claims

In het derde artikel van het clausuleblad terrorismedekking is een aantal bepalingen opgenomen die zien op en verwijzen naar het Protocol afwikkeling claims. Het protocol en een toelichting daarop zijn beschikbaar via de website van de NHT.44

41 42

43 44 45 46

40

Verhouding directe verzekeraars, verzekerden en de NHT

In het protocol is uiteengezet wat de verhouding is tussen de directe verzekeraars, verzekerden en de NHT. Daarbij geldt dat, aangezien de NHT een herverzekeringsmaatschappij is, de eigen verzekeraar van een claimant de formele verzekeraar blijft en ook verantwoordelijk blijft voor de afwikkeling van de claim en de contacten met de verzekerde/verzekeringnemer.45 De NHT houdt zich op de achtergrond en heeft grofweg drie hoofdtaken. De NHT dient zo spoedig mogelijk de totale kosten voor afwikkeling van schadegevallen vast te stellen. Mocht de totale dekkingscapaciteit onvoldoende blijken, dan zal aan de hand van de begroting het uitkeringspercentage door de NHT worden vastgesteld. Daarnaast is het aan de NHT om de coördinatie op zich te nemen van en gelijkvormigheid te bereiken in schadevaststelling. Ook zal de NHT optreden als ‘clearinghouse’, waarmee wordt bedoeld dat de NHT zorg draagt voor een soepel verloop van geldstromen en schaden van behandelende verzekeraars zal verrekenen, zodat de totale dekkingslast wordt verdeeld.46 Ondanks dat de behandelend verzekeraar primair is belast met de afwikkeling van de claims, is het de NHT die beslist wanneer er sprake is van een verwezenlijking van het terrorismerisico en of er voldoende verband aanwezig is tussen de claim en het terrorismerisico. Deze beslissing van de NHT werkt volgens bepaling 8 van het Protocol rechtstreeks door in de verhouding tussen de (direct) verzekeraar en verzekerde. Deze constructie kan ertoe leiden dat (directe) verzekeraars, als het standpunt van de NHT nog niet duidelijk is, terughoudend zullen optreden en geen toezeggingen zullen doen of uitkeringen zullen betalen. De NHT zal dus snel moeten beslissen of er sprake is van een terrorismerisico, om te voor-

Artikel 2.3 van het clausuleblad terrorismedekking. Wat overigens in dit artikel (en in de overige regelingen) ontbreekt is de drempelfranchise van 7,5 miljoen euro. Dit houdt in dat als blijkt dat de totale schadelast onder dat bedrag blijft, (directe) verzekeraars zelf dekking dienen te verlenen, en zal het systeem van de NHT niet in werking treden. Zie: Verbond van Verzekeraars, Bondig dossier, juni 2003, Den Haag. Kamerstukken II 2002/03 28 915, nr. P. 6-7. Zowel het clausuleblad als het Protocol afwikkeling claims zijn te downloaden via www.terrorismeverzekerd.nl. Bepaling 2 en 3 van het Protocol afwikkeling claims. Bepaling 4 van het Protocol afwikkeling claims.


komen dat het proces van het uitkeren van de claims vertraging oploopt.47 8.2

Begrotingen en tijdspad

In het Protocol is bepaald dat de NHT zo snel mogelijk nadat het regiem van de NHT in werking treedt (en er dus sprake is van een terroristische aanslag), een eerste inschatting van de totale schade voor het kalenderjaar maakt. Deze inschatting zal gebaseerd zijn op basis van de op dat moment reeds ingediende claims, de verwachte schadegevallen en ook de eventuele dreiging van andere terroristische daden. Op basis van deze eerste inschatting zal de NHT een (voorlopig) uitkeringspercentage bekend maken.48 Dit voorlopige uitkeringspercentage zal de basis vormen voor een voorschot dat door de (directe) verzekeraars zal worden uitbetaald. Zes maanden na de eerste begroting wordt een tweede begroting gemaakt, waarbij ook opnieuw een uitkeringspercentage wordt berekend. Indien dit percentage hoger is dan het eerste, dan zullen de (directe) verzekeraars dit verschil uitkeren.49 Voor schade die pas later wordt gemeld, geldt het tweede uitkeringspercentage. Dit zal een nauwkeuriger inschatting zijn, aangezien de NHT een vollediger beeld zal hebben van alle ingediende claims. Uiterlijk twee jaar na de eerste begroting zal een definitieve begroting worden opgesteld, waarna op basis van die begroting ook het definitieve uitkeringspercentage zal worden vastgesteld. Op basis daarvan zullen de directe verzekeraars de (gerechtvaardigde) claims kunnen afwikkelen. Het in het Protocol weergegeven tijdpad zal tot een aantal lastige keuzes kunnen leiden. Bij een omvangrijke gebeurtenis zal het uitkeringspercentage (en daarmee dus de uitkering) steeds worden aangepast. Hoe eerder de schade is gemeld, hoe gunstiger dat zal zijn, zeker als er in hetzelfde kalenderjaar een tweede aanslag plaatsvindt. Bij het opstellen van dergelijke begrotingen zal dan ook rekening moeten houden met de goede en kwade kansen voor de nabije toekomst, waarbij eventuele

47 48

49 50 51 52 53

verkeerde inschattingen ten koste zullen gaan van claimanten die zich later melden.50 Dit zal mogelijk vooral ten koste gaan van slachtoffers met (ernstig) letsel, waarbij begrijpelijkerwijs het melden van de schade kort na de gebeurtenis niet als prioriteit zal worden beschouwd. Ditzelfde zal ook gelden voor de nabestaanden. Wat verder opvalt bij de bepalingen omtrent de begroting en de vaststelling van het uitkeringspercentage is dat onder de NHT alle verzekeringsvormen gelijk worden behandeld. Uit de totale pot van 1 miljard euro worden alle verzekerden gelijk behandeld, ongeacht of het een claim uit hoofde van een arbeidsongeschiktheidsverzekeringspolis of een cascoschadeverzekeringspolis betreft. Van differentiatie is geen sprake, terwijl een zekere prioritering toch wel gewenst lijkt te zijn. Zo zal er eerder behoefte zijn om letselen overlijdensschade integraal te vergoeden dan zaakschade of zuivere vermogensschade.51

9.

De NHT en de letselschadepraktijk

Bij een terroristische aanslag spelen de aansprakelijkheidsverzekeraars geen rol en zijn slachtoffers met letsel aangewezen op hun ‘eigen’ verzekering.52 De belangrijkste verzekeringen voor slachtoffers en nabestaanden zijn de eigen zorgverzekering, de (particuliere) arbeidsongeschiktheidsverzekering, de levensverzekering en de uitvaartverzekering.53 Voor deze verzekeringen kan het regiem van de NHT van toepassing zijn, wat betekent dat de verzekeraars in afwachting van een beslissing van de NHT de uitkering kunnen opschorten. Bij een aanslag waarbij de schade het plafond van de NHT overstijgt, zal dat dus ook betekenen dat er geen volledige uitkering zal volgen, maar slechts een percentage. Dit zal bijvoorbeeld bij claims uit hoofde van zorgverzekeringen tot onwenselijke situaties kunnen leiden. Hoe moet het verder met een slachtoffer dat op de intensive care ligt en waarbij de NHT besluit dat de zorgverzekeraar dat de zorgkosten nog maar voor 50% worden gedekt? Mogelijk zou een dergelijk pro-

Zie hierover ook W.H. van Boom, V.C. Ammerlaan , De Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschaden en de rol van de overheid bij het vergoeden van terreurschade. NJB 2003, p. 2330-2337. Bepaling 17 t/m 20 van het Protocol afwikkeling claims. Het uitkeringspercentage betreft een percentage wat zal gelden als het voorlopige door de NHT te vergoeden aandeel in alle met betrekking tot de terroristische daad verband houdende claims. Is er geen redelijke verwachting dat de totale schadelast het plafond van 1 miljard euro overstijgt, dan zal een percentage van 100% worden vastgesteld. Als het percentage lager uitvalt, zijn verzekeringsnemers niet verplicht het bedrag dat zij teveel hebben ontvangen terug te betalen (artikel 23 Protocol afwikkeling claims). Zie ook: W.H. van Boom, V.C. Ammerlaan , De Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschaden en de rol van de overheid bij het vergoeden van terreurschade. NJB 2003, p. 2330-2337. Kamerstukken II 2002/03, 28915, nr. 5, blz. 8. Uitzonderingen zijn uiteraard denkbaar, zoals de bedrijfsongevallenverzekering, indien er een aanslag plaatsvindt op een (groot) bedrijf waar veel mensen werkzaam zijn. Zorgverzekeringen werden in eerste instantie van de regeling van de NHT uitgesloten, maar in 2005 werd het Besluit Zorgverzekering aangepast. Artikel 2.3 van het Besluit Zorgverzekering sluit aan bij de NHT en nagenoeg alle zorgverzekeraars hebben het Clausuleblad Terrorisme opgenomen in de polisvoorwaarden.

41


bleem via artikel 33 van de Zorgverzekeringswet kunnen worden ondervangen. Daarin is namelijk bepaald dat bij een uitzonderlijke catastrofe het Zorginstituut een extra bijdrage beschikbaar kan stellen aan zorgverzekeraars, als blijkt dat – als gevolg van een catastrofe – de kosten voor de zorgverzekeraars te hoog oplopen.54 Een garantie op volledige dekking is dit uiteraard niet. En wat te denken van de zelfstandig glazenwasser die denkt dat hij zijn inkomen keurig heeft verzekerd bij zijn AOV verzekeraar en volledig arbeidsongeschikt raakt als gevolg van een terroristische aanslag? Een oplossing zou kunnen zijn door de regeling van de NHT zo aan te passen dat er wel onderscheid gemaakt zal worden tussen de verschillende verzekeringsvormen. Bij invoering van andere (wettelijk) gelimiteerde schades bleek dit ook mogelijk. Zie bijvoorbeeld de regeling die van toepassing wordt na een nucleaire ramp in Nederland.55 In deze regeling wordt ‘voorrang’ gegeven bij het uitkeren van een schadevergoeding als gevolg van letselen overlijdensschade ten opzichte van bijvoorbeeld zaakschade.56 Een ander probleem bij het huidige systeem is dat slachtoffers en nabestaanden vermoedelijk later een claim indienen dan de claimanten met enkel zaakschade. Dat zal ook in het nadeel van letselschadeslachtoffers uitvallen, aangezien bij het opstellen van de begrotingen van de totale schadelast rekening moet worden gehouden met de toekomst, waarbij eventuele verkeerde inschattingen ten koste zullen gaan van claimanten die later een claim indienen. Het is dan ook raadzaam zo snel mogelijk na een terroristische aanslag een claim in te dienen bij de verzekeraar en een goede inschatting te maken de toekomstschade. Juist hier lijkt een rol weggelegd voor de letselschadebehandelaar die als geen ander weet een toekomstige schade in kaart te brengen.

is. Zo zal bij personen- en overlijdensschade door de slachtoffers en nabestaanden vooral een beroep gedaan worden op algemene sociale zekerheidsvoorzieningen zoals de WIA en de AWBZ. Ook zouden slachtoffers en nabestaanden zich kunnen melden bij het Schadefonds Geweldsmisdrijven voor een tegemoetkoming voor de geleden schade.57 Ten slotte is het denkbaar dat de rijksoverheid een vergoeding aanbiedt aan de nabestaanden van de overledenen en de letselschadeslachtoffers, gezien eerdere regelingen die de overheid naar aanleiding van bepaalde gebeurtenissen instelde. Voorbeelden hiervan zijn de regelingen voor slachtoffers van de Bijlmerramp58 en de Volendamse nieuwjaarsbrand.59

10.

Tot slot

De NHT bestaat inmiddels al meer dan 10 jaar. Ondanks de toegenomen dreiging van een terroristische aanslag is heeft zich in Nederland nog geen situatie voorgedaan waarbij de NHT in werking is getreden. In dit artikel is getracht een beschrijving gegeven van wat er mogelijk kan gebeuren als dat (onverhoopt) wel het geval is. De NHT opereert vooral achter de schermen, maar neemt wel een aantal belangrijke beslissingen. De begrotingen die de NHT opstelt zijn daarbij de belangrijkste, aangezien die uitmaken welk percentage van de claims worden vergoed als de maximale dekkingscapaciteit wordt overschreden. Ondanks de nodige kritiek op de NHT en het achterliggende regiem heeft de oprichting ervan in ieder geval voor zekerheid op de verzekeringsmarkt gezorgd en is de schade als gevolg van een terroristische aanslag (deels) verzekerd. Hoe de praktische uitvoering van de NHT zal verlopen is onbekend en hopelijk zal dat ook zo blijven.

Voor veel schade als gevolg van een terroristische aanslag geldt overigens dat deze waarschijnlijk niet gedekt

54 55 56

57

58 59

42

Overigens is in artikel 33 Zorgverzekeringswet niet expliciet opgenomen dat een terroristische aanslag of terrorisme ook als catastrofe dient te worden aangemerkt. Wat als catastrofe dient te worden aangemerkt, kan echter wel bij ministeriële regeling worden besloten. Zie onder meer over deze problematiek S. de Lang en S.J. de Groot, Kernongeval Japan; hoe zit het met de aansprakelijkheid voor zo’n ramp in Nederland?, Letsel & Schade 2012, nr. 3, p. 5-12 Zo bepaalt artikel 27 van de WAKO dat indien er zowel personenschade als overige schade wordt gevorderd, het maximumbedrag uit twee delen bestaat. Twee derde van het bedrag is in principe bestemd voor de voldoening van schade aan personen. Voor vorderingen uit zaakschade staat een derde van het bedrag ter beschikking. Indien het bedrag dat beschikbaar wordt gesteld voor vorderingen in verband met personenschade onvoldoende is voor volledige vergoeding van deze vorderingen, dan delen deze vorderingen voor het overige naar evenredigheid mee in het voor andere schade bestemde gedeelte. Er bestaat dan dus een overloop tussen beide fondsen. Hiermee wordt aan de vorderingen wegens personenschade dan ook een voorkeursbehandeling gegeven, waardoor deze ook in het geval van grote zaakschade van een billijk deel van het maximaal uit te keren bedrag verzekerd blijven. Blijft daarentegen na vergoeding van alle vorderingen wegens personenschade een gedeelte van het voor die vorderingen bestemde bedrag over, dan staat dit restant ter beschikking van de vorderingen voor zaakschade. Kamerstukken II 1988/89, 20 374, nr. 3 (MvT) Zie ook www.schadefonds.nl. Overigens geldt voor aanvragen die na 15 oktober 2014 bij het Schadefonds zijn ingediend dat er een ‘all-in’ bedrag wordt toegekend. Omdat het een tegemoetkoming is wordt de denkwijze in 'schadeposten' verlaten voor genormeerde categorieën, waarbij het uitkeringsbedrag kan variëren van € 1000,--euro tot € 35000,--. Stcr, 26 januari 2000, nr. 18, p. 15. Stcr. 28 februari 2003, nr. 42, p. 15.

157 De (on)verzekerbaarheid van terrorisme

Recommend Documents