14 |#&-&*%#&45663."/"(&.&/51&%"(0(*&,*/%&,*/%&3017"/(t JANUARI 2012
HET CPB-RAPPORT ‘KINDEROPVANG
IN KAART’
#&-&*%#&45663."/"(&.&/51&%"(0(*&,*/%&,*/%&3017"/(t JANUARI 2012 | 15
Spectaculaire uitkomsten zoekt u vergeefs in het CPB-rapport Kinderopvang in Kaart, maar het biedt wel een vracht wetenswaardigheden over de kinderopvangmarkt. Kritische noot: de gebruikte categorisering in rechtsvormen lijkt te simplistisch om er harde conclusies aan te verbinden. Addie Roetman
De
kinderopvang en het publiek belang O
p verzoek van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft het Centraal Planbureau (CPB) in 2011 onderzocht hoe de markt voor de kinderopvang werkt. Daarbij is gekeken naar drie publieke belangen die de kinderopvang volgens de overheid zou moeten dienen: toegankelijkheid, kwaliteit en kosteneffectiviteit. Hoe is het met deze belangen gesteld sinds de invoering van de vraagfinanciering in 2005 (de subsidies worden sindsdien via de Belastingdienst direct aan ouders verstrekt in plaats van aan de aanbieders): dat is de centrale vraag in
‘Het CPB schetst van de toegankelijkheid, kwaliteit en kosteneffectiviteit een gemengd, maar nergens verontrustend beeld.’
het onderzoek Kinderopvang in Kaart. Het belang van de overheid is te toetsen of de publieke gelden die in de kinderopvang omgaan, verantwoord besteed worden. Het onderzoek brengt de recente ontwikkelingen vooral aan de aanbodkant in beeld. Behalve op de centrale vraag, gaat het onderzoek ook in op vragen als: ç 0DDNWKHWZDWXLWYRRUGHNZDOLWHLWHQGRHO matigheid van de kinderopvang of aanbieders for profit of not for profit zijn? Dit is belangrijk om de vooronderstelling te adresseren dat for-profitspelers hoge winsten zouden behalen ten koste van de klant.
16 |#&-&*%#&45663."/"(&.&/51&%"(0(*&,*/%&,*/%&3017"/(t JANUARI 2012
ç ,V GH NLQGHURSYDQJ HYHQ WRHJDQNHOLMN HQ betaalbaar voor huishoudens van alle inkomensklassen? Deze vraag is belangrijk vanuit herverdelingsoogpunt: ouders met een laag inkomen zouden evenveel toegang moeten hebben tot de arbeidsmarkt als ouders met hogere inkomens.
Groeiend aanbod volgt vraag Het aanbod van kinderopvang is vanaf 2003 tot en met 2010 in kinderdagverblijven bijna verdubbeld en in de buitenschoolse opvang zelfs meer dan verdrievoudigd. De locaties voor kinderopvang zijn niet meer kinderen gaan opvangen, maar vooral het aantal locaties is uitgebreid. Ook de structuur van de markt is veranderd: de aanbieders zijn gemiddeld groter geworden (schaalvergroting) en meer op winst gericht (commercialisering). Daarnaast is de capaciteit aan kindplaatsen ongelijk verdeeld op de kinderopvangmarkt: er zijn veel kleine aanbieders en een klein aantal zeer grote spe-
lers: de grootste 5 procent van de aanbieders beheersen 44 procent van de markt. Hamvraag voor dit onderzoek is of met dit toegenomen aanbod ook meer ouders en kinderen een onbelemmerde toegang tot kinderopvang hebben gekregen. Om deze vraag te beantwoorden, heeft het CPB per postcodegebied gekeken naar de potentiële toegang tot de kinderopvang (kunnen kinderen desgewenst, binnen een straal van 4 kilometer rond een postcodegebied, van een kinderopvangvoorziening gebruikmaken en kunnen ze daarbij ook kiezen uit meer instellingen?). Door het sterk gegroeide aanbod is deze potentiële toegang tussen 2006 en 2010 flink verbeterd. Alleen in het noorden van het land zitten nog lichte knelpunten in de toegang: enkele procenten van de kinderen hebben er geen toegang en ongeveer 7 procent is er aangewezen op één instelling. Ook wachtlijsten kunnen de toegang tot de kinderopvang belemmeren. Voor kinderdagverblijven zijn de wachtlijsten de laatste jaren gestegen en voor bso’s juist afgenomen. Lan-
delijk gezien staat 5 procent van de kinderen op een wachtlijst voor een kinderdagverblijf en 2 procent voor een bso. De wachtlijsten blijken het grootst in het zuiden van het land. De wachtlijsten maken de effectieve concurrentie tussen kinderopvanginstellingen op prijzen en kwaliteit eerder kleiner dan groter. Het CPB heeft ook de daadwerkelijke toegang tot de kinderopvang onderzocht door te kijken in hoeveel postcodegebieden de kinderopvang een volle bezetting heeft, dat wil zeggen een bezettingsgraad van 98 procent of meer. In die gebieden kan het aanbod de vraag niet bijbenen en zullen ouders hun vraag lastig vervuld krijgen. Van 2006 tot 2009 hebben meer kinderen te maken met een volle bezettingsgraad, het vaakst in bso’s in het noorden van het land. De langere wachtlijsten en de toename van gebieden met volle bezettingsgraad laten zien dat de vraag de laatste jaren harder gestegen is dan het aanbod. Wel blijkt het aanbod in de
#&-&*%#&45663."/"(&.&/51&%"(0(*&,*/%&,*/%&3017"/(tJANUARI 2012 | 17
Kritische noot uit de sector: hoe bepaal je wat een bv en wat een stichting is? Hoewel de commercialisering van de kinderopvang volgens het CPB-onderzoek niet schadelijk is voor de publieke belangen kwaliteit en kosteneffectiviteit, valt er wat af te dingen op het onderzoeksdesign waarop deze uitkomst is gebaseerd. Het gaat dan met name om de gebruikte indeling in rechtsvormen zoals bv/nv, stichting, vof en eenmanszaak. Dekt deze categorisering de lading van de kinderopvang, ofwel gaat het hier – in onderzoekstermen – om uitsluitende categorieën? Staat de rechtsvorm ‘stichting’ wel eenduidig voor not-for-profit en die van bv voor for-profit? En is de registratie bij de Kamer van Koophandel maatgevend voor het feit of een organisatie al dan niet winst nastreeft? Geert de Wit, directeur van Kinderstad, heeft over de definiëring en indeling van rechtsvormen kritische vragen gesteld aan de onderzoekers. Dat deze rechtsvormen in de praktijk diffuus zijn en door elkaar lopen, illustreerde hij aan de situatie van zijn eigen organisatie Kinderstad. Kinderstad (een grote organisatie met een omzet van 40 miljoen) is namelijk
gebieden met een volle bezetting robuust en sterker gegroeid dan in andere gebieden, een aanwijzing dat het aanbod sneller stijgt waar dit ook het hardste nodig is en dus een teken dat het aanbod goed reageert op de vraag. Lagere inkomensgroepen blijken niet meer last te hebben dan andere groepen van een volle bezetting in de buurt.
Betaalbaarheid In het onderzoek is de betaalbaarheid van de kinderopvang onderzocht aan de hand van de uurtarieven die instellingen rekenen. Daartoe zijn de gegevens vergeleken van 2006 en 2009 uit de bestanden van de Belastingdienst over alle ontvangers van kinderopvangtoeslag. Bovendien heeft het CPB over 2011 tarieven en maanduren verzameld in de provincie ZuidHolland. Uit beide datasets blijkt dat veel kinderopvanginstellingen, en dan vooral bso’s,
een stichting die al haar activiteiten heeft ondergebracht in diverse werkmaatschappijen die een bv-vorm hebben. De stichting Kinderstad is 100 procent aandeelhouder in Kinderstad Holding BV, die op haar beurt weer diverse kinderopvang-bv’s exploiteert. De Wit veronderstelt dat Kinderstad in het CPBonderzoek is gecategoriseerd als bv in plaats van als stichting. Hier plaatst De Wit terecht vraagtekens bij. In de kinderopvang zijn meer voorbeelden van situaties waarin rechtsvormen ingewikkeld vervlochten zijn. Denk aan stichtingen die volgens de fiscus winst nastreven en ook als zodanig worden aangeslagen voor de vennootschapsbelasting. Of aan bv’s die geen winst uitkeren aan de aandeelhouders, maar alle winst investeren in de kinderopvang. Duidelijk is dat de indeling in rechtsvormen in de kinderopvang veel complexer en gedetailleerder ligt dan gepresenteerd wordt in het CPB-onderzoek. In reactie op de opmerkingen van De Wit hierover, realiseert ook het CPB zich dit en heeft toegezegd dit in het vervolg scherper in de gaten te houden.
per uur hogere tarieven rekenen dan het maximumsubsidiebedrag. Zuid-Holland bleek overigens geen ideale graadmeter, omdat de tarieven in Zuid-Holland volgens de Belastingdienst gemiddeld lager liggen dan het landelijke gemiddelde. Tussen 2006 en 2011 zijn steeds meer ouders meer gaan betalen dan de maximumprijs: bij kinderdagverblijven steeg het percentage van 24 in 2006 tot 50 in 2011 en bij bso’s van 21 in 2006 tot 80 in 2011. Hoe de tarieven precies bepaald worden, is lastig te verklaren. Het CPB houdt het deels op de macht der gewoonte en denkt ook dat instellingen bij hun bso-tarieven compensatie zoeken voor de lichte daling van de maximumsubsidie in de afgelopen jaren. Opvallend is dat de prijsstijging nauwelijks beïnvloed wordt door lokale factoren zoals aantal aanbieders, regionale bezettingsgraad of inkomen van ouders. Zo betalen ouders – tegen de verwachting in – niet in de Randstad het vaakst het maximum-
tarief of meer, maar speelt dit juist vooral in het oosten van het land. Als de prijzen in een regio hoog blijven zonder dat duidelijk is waarom, duidt dit op weinig prijsprikkels in de markt en dus op een gebrek aan concurrentie.
Kwaliteit De kwaliteit van de kinderopvang is onderzocht met twee maatstaven: hoeveel personeel zetten instellingen in per kind en hoeveel personeelskosten betalen ze per kind? Het CPB wilde zo een grote groep instellingen met elkaar vergelijken, maar realiseert zich dat met deze indicatoren een complex begrip als ‘kwaliteit’ niet perfect te meten is. Bovendien betreurt het CPB het dat maar 500 concerns de nodige informatie voor deze indicatoren – hoeveelheid kindplaatsen; gemiddelde bezetting; hoeveelheid beroepskrachten; opleiding en salaris van deze beroepskrachten – hebben verstrekt. De sector zou zichzelf volgens
18 |#&-&*%#&45663."/"(&.&/51&%"(0(*&,*/%&,*/%&3017"/(t JANUARI 2012
Slim omgaan met geld Het CPB onderzocht hoe kosteneffectief de kinderopvangmarkt werkt, ofwel hoe slim de kinderopvang met geld omgaat. Kosteneffectiviteit is belangrijk opdat er geen publiek geld weglekt. Daarom heeft het CPB gekeken naar de ‘overige kosten’ per bezette kindplaats. Dit zijn alle bedrijfskosten behalve de personeelslasten. Die kosten kunnen dalen als organisaties kosteneffectiever gaan werken. De uitkomst is verschillend voor kinderdagverCMJKWFOFOCTPT%FLPTUFOFó DJÑOUJFWBO bso’s is (tot 2008) toegenomen, maar kinderdagverblijven hadden per kindplaats juist meer geld nodig voor huisvesting en dergelijke. De kinderopvangmarkt is van 2005 tot 2008 minder winstgevend geworden, waarschijnlijk door de oplopende kosten per kindplaats bij kinderdagverblijven. Met een gemiddelde rentabiliteit van 5 procent is de sector echter economisch niet in gevaar. Grote marktpartijen behalen hogere winsten dan kleinere aanbieders, zonder dat die winsten buitensporig zijn. Er lekt maar weinig publiek geld weg door het in rekening brengen bij ouders van te veel gesubsidieerde uren kinderopvang. Hiervan lijkt bij kinderdagverblijven geen sprake te zijn en bij bso’s in beperkte mate.
Overheidsmaatregelen naar aanleiding van het CPB-rapport Na publicatie van het rapport kondigde minister Kamp de volgende maatregelen aan om de kinderopvangmarkt transparanter te maken en de positie van ouders te versterken: 1 Transparantie voor ouders via Kinderopvangkaart.nl (zie ook BBMP 03|2011): als deze website eind 2012 niet voor 85 procent gevuld is, wordt transparantie in 2013 wettelijk afgedwongen. 2 Financiële transparantie via richtlijnen voor het jaarverslag: De Brancheorganisatie Kinderopvang neemt het voortouw en in 2013 volgt een wetswijziging om deze transparantie voor de hele sector te regelen. 3 Klachtrecht en inspraak voor ouders versimpelen en effectiever maken door: t FFOPOBGIBOLFMJKLFLMBDIUFOGVODUJPOBSJT t CJOEFOEFVJUTQSBBLWBOFFOHFTDIJMMFOJOTUBOUJF t QVCMJDBUJFWBOLMBDIUFOQFSMPDBUJF t WFSSVJNJOHWBOIFUBEWJFTSFDIUPQLXBMJUFJU t PQIFó OHWBOIFUBEWJFTSFDIUPQQSJKT 4 Uren waar geen dienst tegenover staat, mogen niet meer in rekening gebracht worden: hiervoor volgt in 2012 een wetsvoorstel. 5 Algemene Leveringsvoorwaarden algemeen bindend maken: het ministerie onderzoekt de wettelijke mogelijkheden hiertoe in 2012. Bron: Kamerbrief Functioneren markt voor kinderopvang (11 november 2011)
het CPB transparanter presenteren aan ouders en beleidsmedewerkers als alle organisaties deze gegevens openbaar zouden maken. Onder de genoemde beperkingen komt een gemengd beeld naar voren over de kwaliteit van de kinderopvang sinds 2005. De kwaliteit van kinderdagverblijven is op deze indicatoren niet veranderd. Bij bso’s is de personeel/kindratio lager geworden, terwijl de verhouding personeelskosten/ kind wel constant is gebleven. Al met al blijkt de kwaliteit van de kinderopvang met deze maatstaven niet sterk te zijn verslechterd tot en met 2008, maar meer concurrentie heeft de kwaliteit ook niet verbeterd. Er zijn wel grote verschillen in kwaliteit tussen aanbieders.
Het CPB heeft de indicatoren ook gelegd naast omzetklasse en rechtsvorm van kinderopvangorganisaties, om te toetsen of publieke zorgen over een mogelijk mindere kwaliteit van de grote spelers en de for-profitorganisaties bevestigd worden door de realiteit. Dit blijkt niet het geval. De grootste aanbieders zetten per kind niet minder personeel in dan kleinere spelers en for-profitorganisaties scoren op personeel/kindratio iets beter dan de not-forprofitorganisaties (stichtingen). Een betekenisvol gegeven is dat instellingen met een hogere omzet hoger scoren op de kwaliteitsindicatoren. Ondernemingen met een omzet van boven een miljoen per jaar wer-
ken met meer personeel per kind en besteden ook meer personeelskosten per kind dan ondernemingen met een lagere omzet: in kinderdagverblijven 1800 euro per kind meer en in bso’s 1300 euro per kind meer. Blijkbaar leidt schaalvergroting tot meer investeringen in (goed opgeleid) personeel. Deze correlatie moet nader onderzocht worden. Het CPB-rapport en de Kamerbrief kunt u downloaden op de servicepagina van W: http://bbmp.nl Uw wachtwoord is 20bbmp12.
M E E R L E Z E N : W W W. B B M P. N L
