HU
11
2014
Különjelentés
SZ.
Az Európai Külügyi Szolgálat létrehozása
EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBURG Tel. +352 4398-1 E-mail:
[email protected] Internet: http://eca.europa.eu Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA
Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu). Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2014 ISBN 978-92-872-0586-5 doi:10.2865/18122 © Európai Unió, 2014 A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett. Printed in Luxembourg
HU
11
2014
Különjelentés
SZ.
Az Európai Külügyi Szolgálat létrehozása (az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)
Tartalomjegyzék
02
Bekezdés I – VI
Összefoglaló
1 – 9
Bevezetés
1 – 6
Jogalap és előzmények
7 – 9
Szervezeti felépítés
10 – 12
Az ellenőrzés hatóköre és módszere
13 – 67
Észrevételek
13 – 22
Az EKSZ létrehozása sietősen történt és nem volt megfelelően előkészítve, és azt a túl sok korlátozás, illetve a pontatlanul meghatározott feladatok is akadályozták
14 – 18
Az EKSZ szerepéről későn döntöttek, és azt túl homályosan határozták meg
19 – 22
Az EKSZ számos politikai és pénzügyi kihívással szembesült
23 – 50
Az EKSZ hatékonyságát csökkentik a források rangsorolásával, szervezésével és elosztásával kapcsolatos hiányosságok
25 – 28
Az EKSZ nem tekintette prioritásnak azt, hogy az uniós külpolitika számára átfogó stratégiai keretet dolgozzon ki, és nem készített belső stratégiát sem
29 – 34
Az EKSZ összetett felépítése nem könnyíti meg a részlegek közötti időben történő együttműködést
35 – 39
Az Unió különmegbízottjai nincsenek kellőképpen integrálva az EKSZ-be
40 – 44
Az EKSZ nehézségekkel szembesült a létfontosságú álláshelyeknek az átadott forrásokból történő betöltésekor
45 – 50
A munkaerő-felvételi eljárások hosszadalmasak és költségesek voltak, és nem korrigálták teljes mértékben a meglévő egyensúlyhiányt
Tartalomjegyzék
03
51 – 67
A Bizottsággal és a tagállamokkal való együttműködés javul, de továbbra sem elég az EKSZ-ben rejlő lehetőségek kiaknázásához
52 – 56
A Bizottsággal való együttműködés részben volt eredményes
57 – 61
Az uniós külképviseletek új szervezeti felépítése több koordinációt igényel, és adminisztratív irányítása kevésbé hatékony
62 – 64
A tagállamok és az EKSZ még nem aknázták ki teljes mértékben a diplomáciai képviseleti hálózatuk közötti szinergiákban rejlő potenciált
65 – 67
Még nem teljesen valósultak meg az abban rejlő előnyök, hogy az EKSZ tölti be a Tanács előkészítő szerveinek állandó elnökségét
68 – 73
Következtetések és ajánlások
Az EKSZ válasza
04
Összefoglaló
I
A Lisszaboni Szerződés létrehozta a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő tisztségét, az ezt betöltő személy egyben az Európai Bizottság alelnöke is (a továbbiakban főképviselő/alelnök). A főképviselő/alelnök törekszik az uniós külpolitika egységességének biztosítására, és e feladatában egy újonnan létrehozott diplomáciai testület, az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) segíti őt.
II
Az EKSZ hivatalosan 2011. január 1-jén kezdte meg működését, egy brüsszeli központtal és egy, az Unió érdekeinek képviseletét ellátó 140 külképviseletből álló globális hálózattal.
III
A Számvevőszék a következőket vizsgálta: ūū
Megfelelően készítették‑e elő az EKSZ létrehozását.
ūū
Hatékony volt‑e az EKSZ forrásainak rangsorolása, szervezése és elosztása.
ūū
Eredményes volt‑e az EKSZ‑nek a Bizottsággal és a tagállamokkal való együttműködése.
IV
Az EKSZ létrehozása óta az Unió rendelkezik egy olyan működő, politikai és válságkezelési részlegekből álló külpolitikai szolgálattal, valamint diplomáciai képviseletek széles körű hálózatával, amelynek személyzeti összetételében kiegyensúlyozott arányban vannak jelen a különböző szakmai hátterű munkatársak. A Számvevőszék ugyanakkor a következőket állapította meg: ūū
Az EKSZ létrehozása sietősen történt és nem volt megfelelően előkészítve, és túl sok korlátozás és a pontatlanul meghatározott feladatok is akadályozták.
ūū
Az EKSZ hatékonyságát csökkentették a források rangsorolásával, szervezésével és elosztásával kapcsolatos hiányosságok, és az Unió különmegbízottjai nincsenek kellőképpen integrálva az EKSZ‑be.
ūū
A Bizottsággal és a tagállamokkal való együttműködés javul, de továbbra sem elég az EKSZ‑ben rejlő lehetőségek kiaknázásához.
V
Ez a jelentés az EKSZ létrehozására irányuló független értékelés eredménye. A számvevőszéki ellenőrzésre az EKSZ félidős értékelésének előkészítésével egy időben került sor. A Számvevőszék megállapításai és ajánlásai általában összhangban vannak az EKSZ önértékelésével, és ez alátámasztja, hogy a megállapított hiányosságok kezelésre szorulnak.
VI
A jelentés egy sor ajánlást fogalmaz meg az EKSZ hozzáadott értékének megerősítésére és hatékonyságának növelésére, pl. a feladatok és a célok világossá tételével, a szervezeti felépítés optimalizálásával, az igazgatási keret egyszerűsítésével, a stratégiai szerep erősítésével és a tervezés fejlesztésével kapcsolatban. A jelentés azt is javasolja továbbá, hogy vizsgálják felül az uniós különmegbízottak kinevezési folyamatát és működését, valamint az EKSZ munkaerő‑felvételi eljárásait. Az EKSZ működjön együtt a Bizottsággal annak érdekében, hogy enyhüljön a pénzügyi és személyzeti szabályzata merevségének az uniós külképviseletek hatékonyságára gyakorolt hatása. Végezetül, az EKSZ továbbra is törekedjen a tagállamok közötti információcsere és közös elhelyezés elősegítésére; és mérje fel bizonyos konzuli szolgáltatások nyújtásának a lehetőségét.
05
Bevezetés
Jogalap és előzmények
01
A Lisszaboni Szerződés létrehozta az új külpolitikai vezető, a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő tisztségét, az ezt betöltő személy egyben az Európai Bizottság alelnöke is (a továbbiakban főképviselő/alelnök)1. A főképviselőt/ alelnököt feladatai ellátásában új diplomáciai testület, az EKSZ segíti. Ezekkel a változásokkal megszűnt az uniós külpolitikát az elmúlt két évtizedben vezető „trojka” mechanizmus2.
02
Az EKSZ‑t az új uniós külpolitika sarokkövének tervezték, „olyan korszerű és jól működő külügyi szolgálatként, amely alkalmas az uniós értékek és érdekek előmozdítására, valamint képes biztosítani az Európai Unió és a világ többi része közötti kapcsolatok összehangoltságát és következetességét”3, és amely szintetizálja az uniós intézmények és a tagállamok erőfeszítéseit. Ebből a célból az EKSZ munkatársai egyesítik a fő érdekeltek – a Bizottság, a Tanács és a tagállamok – erejét. A munkatársak különböző hátterét a siker kritikus elemének tekintették, ezért külön meg is fogalmazták a Lisszaboni Szerződésben4.
03
A Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jei életbe lépésekor a tagállamok még vizsgálták az EKSZ létrehozásának különböző lehetőségeit. A főképviselő/ alelnök javaslatára, az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt és az Európai Bizottság egyetértését követően a Tanács elfogadta az EKSZ szervezetének és működésének a megállapításáról szóló, 2010. július 26-i tanácsi határozatot5, amely megerősítette a szervezet önállóságát, lefektette a szervezeti felépítést meghatározó alapelveket és döntött arról, hogy a Bizottságtól és a Tanács Főtitkárságától mely részlegek kerülnek át az EKSZ‑hez.
04
Az EKSZ egyedi jellege megkülönbözteti a szervezetet mind a Bizottságtól (amely egy nemzetek feletti intézmény), mind a Tanácstól (amely pedig egy kormányközi intézmény). Attól függően, hogy egy adott téma uniós hatáskörbe tartozik‑e, az EKSZ vagy a Bizottság egy részlegeként, vagy pedig a Tanács Főtitkárságához hasonlóan működik. Amikor bizottsági részlegként működik, az EKSZ ugyanolyan jogokkal és hatáskörökkel rendelkezik, mint bármely más részleg, és mint ilyen részt vesz a Bizottság belső koordinációs mechanizmusaiban.
1
Az Európai Unióról szóló szerződés 18. cikke.
2
A közös kül- és biztonságpolitika főképviselője, a külkapcsolatokért felelős biztos és a soros elnökséget betöltő tagállam külügyminisztériuma.
3
A Tanács következtetései az EKSZ felülvizsgálatáról, az Általános Ügyek Tanácsának ülése, 2013. december 17.
4
Az Európai Unióról szóló szerződés 27. cikkének (3) bekezdése szerint az EKSZ a Tanács Főtitkársága, valamint a Bizottság tisztviselőiből, továbbá a tagállami diplomáciai szolgálatok által kirendelt személyzetből áll.
5
A Tanács 2010. július 26-i 2010/427/EU határozata az Európai Külügyi Szolgálat szervezetének és működésének a megállapításáról (HL L 201., 2010.8.3., 30. o.).
06
Bevezetés
05
A tanácsi határozat rendelkezett az EKSZ létrehozásának félidős értékeléséről. A 2013. július 29-én közzétett értékelés összefoglalja az eddigi eredményeket és a felmerült nehézségeket, továbbá közép-, és rövidtávú ajánlásokat fogalmaz meg a működés javításához. 2013. december 17-én a Tanács elfogadta az értékelésről szóló következtetéseit6, amelyben támogatja a rövidtávú ajánlások végrehajtását és felhívja a következő főképviselőt/alelnököt, hogy 2015 végéig nyújtsa be az EKSZ felépítéséről és működéséről szóló értékelését, valamint szükség esetén egy új tanácsi határozatra irányuló javaslatot is.
06
A Számvevőszék ellenőrzésére az EKSZ által végzett félidős értékeléssel párhuzamosan került sor. A Számvevőszék ismeri az értékelést és a Tanács arra vonatkozó következtetéseit, és megjegyzi, hogy számos ponton saját következtetései és ajánlásai mindkét dokumentummal összhangban vannak. Ebben az összefüggésben és különösen a meghozandó helyesbítő intézkedések fényében, a Számvevőszék független értékelést ad egy létfontosságú új európai uniós szervezetről.
Szervezeti felépítés
6
A Tanács következtetései az EKSZ felülvizsgálatáról, az Általános Ügyek Tanácsának ülése, 2013. december 17.
7
A hálózat létrehozását a Bizottság kezdeményezte 50 évvel ezelőtt.
8
A tisztviselőkre vonatkozó személyzeti szabályzat és az Európai Közösségek egyéb alkalmazottaira vonatkozó alkalmazási feltételek szerint az uniós tisztviselők feladataik jellege és fontossága szempontjából két csoportba sorolhatók: ezek az adminisztrátorok és az asszisztensek. Az adminisztrátorok adminisztratív, tanácsadói, nyelvi és tudományos feladatokat hajtanak végre, míg az asszisztensek technikai, illetve irodai feladatokat látnak el.
9
A 2010/427/EU tanácsi határozat 6. cikkének (9) bekezdése.
07
Az EKSZ hivatalosan 2011. január 1-jén kezdte meg működését. A szervezet egyrészt egy brüsszeli központból, másrészt egy 140 korábbi bizottsági külképviseletet magában foglaló globális hálózatból áll7, amelyet az említett napon átadtak az EKSZ‑nek. Az Unió érdekeinek képviseletét hangsúlyozandó, a külképviseleteket „bizottságiból” „unióssá” minősítették fel, szélesebb körű politikai megbízatással.
08
Az EKSZ igazgatási kérdésekben önállóan jár el. Az EKSZ személyzetét kezdetben kizárólag néhány tanácsi főtitkársági, illetve bizottsági részleg áthelyezése jelentette, majd a szervezet fokozatosan vett fel tagállami diplomatákat is. A tanácsi határozat által kitűzött cél szerint a teljes kapacitás elérésekor az EKSZ AD fokozatú tisztviselői egyharmadának8 a tagállamoktól kirendelt diplomatákból kell állnia9. 2013 júniusában az EKSZ létszáma 3392 főből állt, ebből 1487 dolgozott a központban, 1905 pedig a külképviseleteken, a 935 tisztviselői álláshely 33%-át töltötték be a tagállamok által kirendelt diplomaták10.
09
Az EKSZ 2014-es költségvetése 519 millió euró, amelyből a központ 41%-kal, a külképviseletek pedig 59%-kal rendelkeznek. A Bizottság a külképviseletek költségvetését kb. évi 270 millió eurós további összeggel egészíti ki. Ennek oka, hogy az uniós külképviseleteken jelenleg is nagyszámú bizottsági alkalmazott dolgozik, legtöbbjük az Unió operatív költségvetésnek végrehajtásán, amelyért pedig a Bizottság felel.
10 46% a külképviseleteken (376 AD fokozatú álláshely) és 24% a központban (559 AD fokozatú álláshely).
Az ellenőrzés hatóköre és módszere 10
Az EKSZ létrehozásával kapcsolatos számvevőszéki ellenőrzés három kérdés megválaszolására irányult: a) Megfelelően készítették elő az EKSZ létrehozását? b) Hatékony volt az EKSZ forrásainak rangsorolása, szervezése és elosztása? c) Eredményes volt az EKSZ‑nek a Bizottsággal és a tagállamokkal való együttműködése?
11
Az ellenőrzés az uniós intézmények és a tagállamok előkészítő munkájára, valamint az EKSZ 2011. január 1-jei elindítása és a 2013 decembere közötti időszakban végzett tevékenységeire terjedt ki.
12
A Számvevőszék többféle módon gyűjtött bizonyítékokat az értékeléshez, melyek a következők voltak: a) dokumentumok elemzése és a szakirodalom áttekintése; b) egy a Tanács elnöke, a Bizottság elnöke, a főképviselő/alelnök és más biztosok által 2011-ben és 2012-ben készített 30 információkérésből11 álló minta;
c) egy 30 AD fokozatú tisztviselő munkaerő‑felvételi eljárásából álló minta: ebből 15-öt a központ, 15-öt pedig a külképviseletek vettek fel; d) egy EKSZ tisztviselőknek szóló, 2011től kezdve szervezett 14 képzésből álló minta; e) az EKSZ 2013. április 15-i, 2012. január 10-i és 2011. január 25-i személyi állományára vonatkozó adatok mennyiségi elemzése; f) egy 35 uniós külképviseletből álló mintára irányuló felmérés (mind a 35 külképviselet válaszolt); g) a tagállamokra irányuló felmérés, melyre 15 tagállamból érkezett válasz12; h) a Tanács Főtitkárságának és kilenc bizottsági főigazgatóságnak a képviselőivel készített interjúk, amelyek során az EKSZ‑szel való együttműködésről kérdeztük a véleményüket; i)
az EKSZ vezetőivel és munkatársaival, az Európai Unió emberi jogokért, a dél‑mediterrán térségért, valamint Koszovóért felelős különmegbízottjaival, továbbá a belga, a német, a francia, a luxemburgi és a lengyel külügyminisztérium képviselőivel készített interjúk.
07
11 Az információkérések a magas szintű találkozók előkészítését segítik. Ezekre az EKSZ alkalmazottai különböző dokumentumok (pl. beszédpanelek, beszédek vagy háttéranyagok) révén válaszolnak. 12 Bulgária, Cseh Köztársaság, Észtország, Spanyolország, Olaszország, Ciprus, Lettország, Magyarország, Hollandia, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Szlovákia, Svédország és Egyesült Királyság.
08
Észrevételek
Az EKSZ létrehozása sietősen történt és nem volt megfelelően előkészítve, és azt a túl sok korlátozás, illetve a pontatlanul meghatározott feladatok is akadályozták
13
Ez a szakasz (13–22. bekezdés) az első kérdésre (Megfelelően készítették elő az EKSZ létrehozását?) ad választ. A jelentés azt elemzi, hogy az EKSZ feladatait pontosan határozták‑e meg, azok száma korlátozott‑e, azokat a Bizottság és a tagállamok egyformán értelmezik‑e; valamint hogy az EKSZ rendelkezésére állnak‑e azok a szakpolitikai és pénzügyi eszközök, amelyek szükségesek a feladatai ellátásához.
Az EKSZ szerepéről későn döntöttek, és azt túl homályosan határozták meg
14
A Lisszaboni Szerződés ratifikációjával kapcsolatos bizonytalanságok miatt13 a tagállamok és az uniós intézmények az EKSZ létrehozása előtt csekély mértékben végeztek csak előkészítő munkálatokat. Így a Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jei hatályba lépésekor a jövőbeni szolgálat mikéntjéről még folytak a tagállamok, a Bizottság és a Tanács közötti viták.
15
A tárgyalások menetét befolyásolta az a jelentős tényező, hogy az Unió célkitűzései nem álltak össze egy olyan átfogó uniós külpolitikai stratégiává, ami irányt adhatott volna az előkészítő munkának14.
16
Ebből adódóan a tanácsi határozat nem tűz ki célokat az EKSZ számára. Ehelyett csupán a feladatait határozza meg15: a) a főképviselő/alelnök támogatása hármas megbízatásának teljesítésében: a közös kül- és biztonságpolitika irányításában, valamint a Külügyek Tanácsa elnöki posztjának és a Bizottság alelnöki tisztségének betöltésében; b) az Európai Tanács elnökének, a Bizottság elnökének, valamint magának a Bizottságnak a támogatása a külkapcsolatokkal összefüggő feladataik ellátása során; c) a tagállami diplomáciai szolgálatoknak, a Tanács Főtitkárságának, a Bizottságnak, valamint az egyéb uniós intézményeknek és szerveknek, különösen az Európai Parlamentnek a támogatása, valamint a velük való együttműködés.
13 Az ír választók 2008 júniusában elutasították, majd a 2009. október 2-i második népszavazáson elfogadták a Lisszaboni Szerződést. 14 A legfrissebb átfogó uniós stratégiai dokumentum jelenleg is a 2003-as európai biztonsági stratégia, amely ma már – noha 2008-ban aktualizálták – nem tükrözi a világrendet átalakító geopolitikai események alakulását. A tagállamok azonban nem értenek egyet abban, hogy új stratégiára van‑e szükség, mivel néhányuk szerint a 2003-ban meghatározott elvek jelenleg is érvényesek. 15 A 2010/427/EU tanácsi határozat 2. és 3. cikke. Továbbá, azzal összefüggésben, hogy a főképviselő/alelnök megbízatása, hogy biztosítsa a szakpolitika következetességét az Unió külső fellépései tekintetében, a 9. cikk elismeri, hogy az EKSZ kulcsszerepet játszik a Bizottság külső fellépési eszközeinek programozásában.
09
Észrevételek
17
A tanácsi határozat a tagállamok, az Európai Parlament és a Bizottság között a megszövegezéskor meglévő megállapodást tükrözi. Ennél részletesebben nem határozza meg e széles körű feladatokat, és keveset árul el azok lényegéről.
18
Ebből adódóan a részlegek áthelyezése az EKSZ‑hez nem annak alapján történt, hogy várhatóan hogyan járulnak hozzá az EKSZ céljainak megvalósításához, hanem annak alapján, hogy a Bizottságon, illetve a Tanács Főtitkárságán belül milyen tevékenységet végeztek és milyen hivatali pozíciót töltöttek be. Ez különösen szembetűnő a belső uniós szakpolitikák külső dimenziója tekintetében, amelyre az EKSZ nem kapott forrásokat a Bizottságtól16. Megemlítendő különösen az, hogy az EKSZ‑t olyan részlegek nélkül hozták létre, amelyek az Unió szempontjából jelentős globális kérdésekkel tudnának foglalkozni (mint például az éghajlatváltozás vagy az energiabiztonság), mivel az e kérdésekre előirányzott forrásokat a Bizottság korábbi Külkapcsolati Főigazgatóságától (DG RELEX) még az EKSZ létrejötte előtt más bizottsági részlegekhez helyezték át. Ez ténylegesen ahhoz vezetett, hogy az EKSZ gyakorlati nehézségekkel szembesült a Bizottság egyes, az uniós külpolitikára is kiható fellépéseinek koordinálásakor.
Az EKSZ számos politikai és pénzügyi kihívással szembesült
19
Az EKSZ létrehozása egybeesett a dél‑mediterrán térség egyre súlyosabb krízisével17. Az EKSZ elsősorban arra összpontosított, hogy vezető szerepet játs�szon az uniós reagálás irányításában18, és így háttérbe szorult a külpolitikai kezdeményezések – mint például a közös biztonság- és védelempolitikai eljárások és struktúrák reformjának, valamint az Unió átfogó koncepciójának – kidolgozása, noha ez utóbbit mind a tagállamok, mind az uniós intézmények régóta várták19.
16 Az Unió belső politikái és fellépései jelentős hatással járhatnak az uniós határokon túl is, ahogyan a külső események szintén befolyásolhatják az Unió belső dinamikáját. A „belső politikák külső dimenziója” alatt általában olyan helyzetet értünk, amelyben a belső uniós szakpolitikák külső vonatkozásai egyre növekvő kül- és biztonságpolitikai dimenziót is tartalmaznak. Az uniós belső politikáknak az uniós külpolitikára gyakorolt hatását jól illusztrálja a Kanadával fenntartott kétoldalú kapcsolatok példája, amelyeket hosszú ideig az arról szóló vita uralta, hogy az éghajlatváltozással kapcsolatos uniós politikák milyen hatással járnak az olajhomokból előállított olaj európai piacokon történő forgalmazására. 17 Az EKSZ az arab tavasz idején, egészen pontosan a líbiai nemzetközi intervenció előestéjén kezdte meg működését. 18 A reagálás számos kezdeményezést foglalt magában, mint például a 2011 májusában elfogadott új szomszédságpolitika kidolgozása, a benghazi uniós iroda 2011. májusi megnyitása és az Európai Unió dél‑mediterrán térségért felelős különmegbízottjának 2011. júliusi kinevezése. A líbiai uniós külképviselet végül 2011 novemberében nyílt meg. 19 Az Unió átfogó koncepciója integrált megközelítést jelent egy adott ország vagy régió tekintetében, amely egy adott magas szintű cél elérése érdekében egyaránt alkalmaz hagyományos eszközöket (pl. fejlesztési támogatás), illetve közös kül- és biztonságpolitikai fellépéseket (pl. szankciókat). E két eszköztípus együttes alkalmazásának többletértékét már korábban (pl. a balkáni háborúk után) is felismerték, de végrehajtásukat akkor még hátrányosan befolyásolta az uniós külpolitikai szereplők nagy száma. Erről a témáról a főképviselő/alelnök és a Bizottság közös közleménye 2013. december 11-én jelent meg.
10
Észrevételek
20
Az uniós és tagállami költségvetési szigorítások bevezetésének idején a Tanács úgy határozott, hogy az EKSZ létrehozása során a költségvetési semlegesség elvét kell követni20. Egy új intézmény létrehozása azonban eredendően költséges vállalkozás, és ez még inkább igaz akkor, ha a létrejövő szervezetnek új feladatokat kell végrehajtania. A Tanács erről voltaképpen olyan forrásfelmérés nélkül határozott, amelynek figyelembe kellett volna vennie mind az új igényeket21, mind a bizottsági és tanácsi főtitkársági részlegek összevonásából eredő szinergiák lehetőségét.
21
A költségvetési semlegesség feltételét szigorúan alkalmazták, és csak a külpolitikai részlegeket helyezték át az újonnan létrehozott szervezetbe. Ennek értelmében az EKSZ támogatási feladatokra nem kapott forrásokat. Ehelyett a Bizottság, valamint a Tanács Főtitkársága továbbra is ellátott olyan feladatokat, mint a munkaerő‑gazdálkodás (pl. felvétel, orvosi vizsgálatok, bérek kifizetése) vagy az adminisztratív támogatás (pl. informatika, épületek vagy az üléstermek berendezése). Ebből a célból az EKSZ szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodásokat (service level agreements, SLA) kötött a Bizottsággal és a Tanács Főtitkárságával. Ez rövid távon pragmatikus megoldásnak ígérkezett, összességében azonban a nyújtott szolgáltatások nem teljes mértékben elégítették ki az EKSZ igényeit: a) Az EKSZ‑nek nem volt alkalma e megállapodások hatókörét és hasznát értékelni vagy módosítani, mivel azokat a nyújtott támogatásnak megfelelően, még a szervezet létrehozása előtt szövegezték meg.
b) A megállapodások időtartama nem vette figyelembe az EKSZ igényeit. Például a Tanács Főtitkársága által a minősített információk továbbítására szolgáló biztonságos rendszerek karbantartására nyújtott támogatás még azelőtt megszűnt, hogy alternatív és eredményes (a költségvetési semlegesség elvének megfelelő) megoldás született volna.
22
Nem készült olyan átfogó értékelés, amely összehasonlította volna az EKSZ operatív költségeit a megelőző – többek között tagállami – struktúrák költségeivel. E tekintetben az EKSZ létrehozása valószínűleg jelentős megtakarításokat eredményezett a tagállamok számára. A tagállamok például felhasználhatják az EKSZ politikai jelentéseit ahelyett, hogy saját jelentéseket kellene készíteniük, a soros elnökségre kevesebb munka hárul a tanácsi munkacsoportok előkészítése és az ezeken való elnöklés során, továbbá a kirendelt diplomaták illetményét jelenleg az EKSZ fizeti.
20 A tanácsi határozat (15) preambulumbekezdése a következőket mondja ki: „A (...) létrehozás vezérelvéül a költségvetési semlegességet célzó költséghatékonyságot kell választani”. 21 Az EKSZ önállóságával kapcsolatos igazgatási feladatok, a korábbi soros elnökségek által elvégzett feladatok (pl. egyes tanácsi munkacsoportok elnöki tisztségének betöltése) és az uniós külképviseletek új politikai feladatai (pl. az uniós követségek koordinálása a helyszínen).
11
Észrevételek
Az EKSZ hatékonyságát csökkentik a források rangsorolásával, szervezésével és elosztásával kapcsolatos hiányosságok
23
Ez a szakasz (23–50. bekezdés) a második kérdésre (Hatékony volt az EKSZ forrásainak rangsorolása, szervezése és elosztása?) ad választ. A Számvevőszék munkaerő‑felvételi eljárásokból, tájékoztatókból és képzésekből álló mintákat ellenőrzött, továbbá a személyi állomány adatairól mennyiségi elemzést készített.
24
Ennek alapján a Számvevőszék értékelte az EKSZ‑nél alkalmazott vezetői stratégiát, a célok kitűzését és a tervezést, a szervezeti felépítést, az uniós különmegbízottak szerepét, valamint az emberierőforrás‑menedzsmentet, különös figyelmet szentelve a felvételnek, a létszámelosztásnak és a képzéseknek.
Az EKSZ nem tekintette prioritásnak azt, hogy az uniós külpolitika számára átfogó stratégiai keretet dolgozzon ki, és nem készített belső stratégiát sem
25
A gyorsan változó nemzetközi helyzet tekintetében az EKSZ inkább eseti alapon közelítette meg a problémákat ahelyett, hogy egy átfogó külpolitikai stratégiára tett volna javaslatot. Az EKSZ továbbá az uniós stratégiai partnerségek kezelésének átfogó módszerére sem tett javaslatot, noha a meglévő partnerségek 22 jóval a Lisszaboni Szerződés előtt, eseti alapon jöttek létre, és előfordulhat, hogy már nem kapcsolódnak egyértelműen a jelenlegi uniós külpolitika prioritásaihoz. Néhány tagállam23 és az Európai Parlament24 kritizálta az átfogó stratégiai keret hiányát és azt várta, hogy az EKSZ proaktívabb szerepet vállal az uniós külpolitika kialakításában25.
26
Amennyiben nincs stratégiai iránymutatás, az EKSZ az uniós intézményekkel és a tagállamokkal konzultálva készíti elő az Európai Unió válaszát. Az így születő eseti jellegű stratégiák intenzív viták eredményeként jönnek létre, majd azokat hivatalosan elfogadja a Bizottság és jóváhagyja a Tanács is. Ez az eljárás nem segíti elő az időben történő fellépést.
22 Az Unió jelenleg a következő tíz országgal áll stratégiai partnerségi kapcsolatban: Brazília, Kanada, Kína, India, Japán, Mexikó, Oroszország, Dél‑Afrika, Dél‑Korea és Amerikai Egyesült Államok. Ezeket a partnerségi kapcsolatokat a Tanács jóval az EKSZ megalakulása előtt kötötte. 23 Spanyolország, Olaszország, Lengyelország és Svédország úgy vélte, hogy az Unió külkapcsolatainak fenntartásához széles körű stratégiai megközelítésre van szükség, és ezt előkészítendő a négy ország a „Munkacsoport egy európai globális stratégiáért” nevű kezdeményezés elindítása mellett döntött. 24 Az Európai Parlament jelentése a közös biztonság- és védelempolitika végrehajtásáról (A70357/2012), 2012.10.31. 25 A felmérésre válaszoló tagállamok fele szerint az EKSZ‑nek jobban hozzá kellene járulnia az Unió külpolitikájának, és ezen belül például a regionális stratégiáknak a kialakításához.
12
Észrevételek
27
Az EKSZ mindeddig sem belső stratégiát, sem gazdálkodási tervet nem fogadott el. 2011-ben ugyanakkor a főképviselő/ alelnök három kezdeti prioritást jelölt ki, melyek a következők: a) az EKSZ mint működő intézmény létrehozása; b) a tíz meglévő uniós stratégiai partnerség továbbfejlesztése; c) válaszul az arab tavaszra az európai szomszédságpolitika megszilárdítása. E korlátozott számú prioritás mellett az EKSZ rugalmasan tudott alkalmazkodni a változó körülményekhez, és fontos közvetítőszerepet játszott a Koszovó és Szerbia közötti párbeszédben, valamint az iráni nukleáris programmal kapcsolatos tárgyalásokon.
28
Az EKSZ e prioritások megvalósulásának értékeléséhez sem célokat, sem részletes kritériumokat nem adott meg. Nem dolgozott ki továbbá átfogó tervezési keretet sem, így az egyes részlegek maguk döntenek tevékenységeik megtervezéséről. Ez csökkenti az EKSZ általános szintű hatékonyságát, mivel a feladatok és a források nem feltétlenül állnak összhangban a legfelső szintű célokkal. Az átfogó tervezési keret hiánya emellett megnehezíti azt is, hogy az EKSZ a tevékenységeit összehangolja a Bizottság éves munkaprogramjával, illetve a három egymást követő soros elnökség és a Tanács Főtitkársága által kidolgozott 18 hónapos trióprogrammal26.
Az EKSZ összetett felépítése nem könnyíti meg a részlegek közötti időben történő együttműködést
29
Az EKSZ átfogó struktúrája összetett, részben amiatt, mert a hagyományos külügyminisztériumtól eltérően olyan további feladatokat is ellát, amelyeket jellemzően a védelmi vagy a belügyminisztériumok, illetve a hírszerző szolgálatok szoktak ellátni. Az országreferatúrák, amelyek leginkább a Bizottság korábbi Külkapcsolati Főigazgatóságától (DG RELEX) kerültek át az EKSZ‑hez, és a válságkezelési részlegek, amelyeket pedig a Tanács Főtitkárságától vett át a szervezet27, két elkülönülő részleget képeznek a szervezeten belül, és utóbbi közvetlenül a főképviselő/alelnök alá tartozik.
30
Az EKSZ szervezeti felépítése piramidális szerkezetű, és összetettebb azoknál a külpolitikai részlegeknél, amelyek helyébe lépett: a) az országreferatúrák, amelyek az EKSZ alapfunkcióját látják el28 több vezetési szintet tartalmaznak, mint azelőtt (lásd: Táblázat); b) több szervezeti egység van, köztük kisebb méretűek is (a vezetők hatásköre szűkebb, mert kb. 20%-kal kevesebb egy adott vezető beosztottjainak száma); c) az EKSZ‑nél kétszer annyi felsővezető dolgozik, mint elődeinél29.
26 A hármas elnökséget 2007-ben hozta létre az Európai Tanács határozata, amely szerint az uniós tagállamok az Európai Unió Tanácsának soros elnökségét három egymást követő soros elnökségi csoportokban töltik be, és e csoportok alkotják a triót. A trió létrehozásának célja a tanácsi munka folytonosságának és egységességének a biztosítása. 27 A 2009-ben megalakult Válságkezelési és Tervezési Igazgatóság, a 2007-ben megalakult Polgári Tervezési és Végrehajtási Szolgálat, a 2002-es Helyzetelemző Központ és a 2001-es Katonai Törzs. Ezek a részlegek alapvető szerepet játszanak a válságokra válaszul adandó civil és katonai eszközök bevetésében (pl. katonai kiképzőmisszió indítása Maliban 2013 februárjában a Száhel‑övezet stabilitásának megszilárdításához), amelyekről a Tanács határoz. 28 Egy országreferatúrán az adott országra vonatkozó feladatokat egy vagy több EKSZ‑alkalmazott látja el. Az alkalmazottak földrajzilag illetékes részlegekbe szerveződnek. 29 A DG RELEX‑nél négy felsővezető (egy főigazgató és három főigazgató‑helyettes), a Tanács Főtitkárságán pedig két felsővezető (a főigazgató és a főigazgató‑helyettes) tevékenykedett. Az EKSZ‑nek ezzel szemben 13 felsővezetője van.
13
Táblázat
Észrevételek
Vezetői szintek áttekintése az EKSZ, a DG RELEX és a Tanács Főtitkársága esetében Új struktúra
Előző struktúrák
EKSZ
DG RELEX
a Tanács Főtitkársága
(hat szint)
(öt szint)
(öt szint)
1. Főképviselő/alelnök
1. Biztos
2. Ügyvezető főtitkár / operatív igazgató
–
1. Főtitkár
3. Főtitkárhelyettesek
–
–
4. Ügyvezető igazgatók
2. Főigazgató
2. Főigazgató
–
3. Főigazgató-helyettesek
3. Főigazgató-helyettes
5. Igazgatók
4. Igazgatók
4. Igazgatók
6. Osztályvezetők
5. Csoportvezetők
5. Csoportvezetők
Forrás: Az EKSZ személyi állományának adatai és az Európai Unió hivatalos név- és címjegyzéke, 2010.
31
Az EKSZ „fejnehéz” szervezetének részben a tanácsi határozat az oka, mivel földrajzi területenként felelős főigazgatóságok létrehozását tervezte, és előírta, hogy az EKSZ személyi állományának egyharmadát a tagállamok delegálják. Mivel az EKSZ‑hez áthelyezett vezetői álláshelyek nagy részét már állandó tisztviselők töltötték be, az EKSZ egy olyan struktúrát alakított ki, amelyben nagy a vezetők aránya, és így lehetővé vált, hogy nagyszámú vezetői álláshelyet tagállami diplomaták töltsenek be.
32
A közös biztonság- és védelempolitikával foglalkozó, a Tanács Főtitkárságától átvett részlegek az évek során átfogó keretek nélkül, eseti alapon szerveződtek, és átfedések jöttek létre más válságkezelési részlegekkel30. Az EKSZ megkezdte ugyan ezeknek a problémáknak a kezelését, de összetett folyamatról van szó, amelyben több tanácsi határozat módosításához egyhangú tagállami támogatás szükséges. Az EKSZ ezzel egy időben új mechanizmusokat is bevezetett a koordináció elősegítése érdekében, mint pl. a válságkezelési tanácsot és a válságplatformot (lásd: 1. háttérmagyarázat).
30 Elsősorban a válságkezelésért és az operatív koordinációért felelős részleggel, a biztonságpolitikai és konfliktusmegelőzési igazgatósággal, és bizonyos mértékig a globális kérdésekért és a terrorizmus elleni küzdelemért felelős osztállyal. Az ellenőrzés átfedésekre világított rá például a válságmegelőzés, a válsághelyzeti reagálás tervezése, az űrpolitika és a biztonsági ágazat reformja terén.
14
1. háttérmagyarázat
Észrevételek
A válságplatform A válságplatform egy új koordinációs mechanizmus, amelynek feladata, hogy az EKSZ‑t és a Bizottságot egy adott válság kezelése esetén világos politikai és stratégiai iránymutatással lássa el. Az adott válság jellemzőitől függően a válságplatform összehozza a válságkezelési részlegeket, a földrajzi és horizontális részlegeket, és az érintett bizottsági részlegeket. Amennyiben válságplatform elindítására kerül sor, a földrajzi területért felelős ügyvezető igazgató az országgal kapcsolatos vezető szerepet átadja a válságkezelésért és az operatív koordinációért felelős ügyvezető igazgatónak, aki koordinálja az Unió reakcióját. Ebből adódóan az Unió egy időben csak korlátozott számú válságot tud kezelni, mivel a válságkezelésért felelős ügyvezető igazgatónak nem áll rendelkezésére elegendő erőforrás kettőnél több válság egyidejű kezelésére. Emiatt előfordulhat, hogy egy adott országra vonatkozóan felállított válságplatformot úgy kell megszüntetni, hogy a válság még fennáll és az Unió válasza még nem született meg (ez történt pl. Líbia esetében).
33
Az EKSZ‑nek van egy Vezetőtestülete, ebben a szervezet négy legfelsőbb szintű vezetője31 vesz részt. A testület célja annak biztosítása, hogy az EKSZ tevékenységei következetesek legyenek és hozzájárulnak a főképviselő/alelnök által kitűzött politikai célok eléréséhez. Az EKSZ belső eljárásai értelmében a testület nem tekinthető meghatározott szereppel rendelkező és feladatokat ellátó kollektív entitásnak. Noha a Vezetőtestület megkönnyítette a koordinációt a legfelső vezetők között, a várakozásokkal ellentétben nem csökkentette a főképviselőre/alelnökre háruló munkaterhet, mivel még mindig 23 közvetlen alárendeltje van.
34
Csakúgy, mint a diplomáciai szolgálatok esetében, az információk időben történő elérése itt is kulcsfontosságú. A Számvevőszék az információs termékek két fő típusának előállítása és terjesztése tekintetében ellenőrizte a meglévő eljárások eredményességét. E két fő típus a következő: a) Az EKSZ az Európai Tanács elnöke, a Bizottság elnöke, a főképviselő/ alelnök és a biztosok által tartott ülések előkészítéséhez az információkérésekre kellő időn belül történő válaszadás révén nyújt támogatást. A válaszok előkészítése azonban – elsősorban az EKSZ szervezeti felépítéséből adódó validálási eljárás miatt32 – viszonylag hosszú időt is igénybe vehet. Ezenkívül a részlegek ritkán kapnak visszajelzést a szöveggel, illetve annak az ülésnek a végleges eredményével kapcsolatban, amelyre az adott tájékoztató feljegyzés készült, és ez megnehezíti a feljegyzések minőségének javítását.
31 Az ügyvezető főtitkár, az operatív igazgató és két főtitkárhelyettes. 32 A mintában szereplő validálási eljárások átlagosan négy napot vettek igénybe, és volt közöttük olyan, amelyben öt validáló személy (osztályvezető‑helyettes, osztályvezető, igazgató, ügyvezető igazgató, a Vezetőtestület tagja) vett részt, mielőtt a dokumentum a Kabinethez érkezett, ahol előfordulhat, hogy a dokumentumot átfogalmazzák.
15
Észrevételek
b) Az EKSZ létrehozásával a hírszerző szolgálatok és a külképviseletek elsőként kerültek ugyanazon szervezethez, és ezzel megnőtt a lehetősége, hogy a politikai jelentéstétel és a hírszerzés együttesen támogassák a döntéshozatalt. A hírszerzési információk megosztása azonban még mindig korlátozott, mivel egyes címzettek esetében a gyakorlatban nehézséget okoz a minősített információk megosztása. E tekintetben a legtöbb uniós külképviselet még nincs felkészülve a minősített dokumentumok kezelésére, számos külképviseleti vezető esetében még nem került sor megfelelő nemzetbiztonsági átvilágításra, és a politikai, illetve hírszerzési jelentéstételhez alkalmazott rendszerek továbbra sem kompatibilisek egymással33. Emiatt az EKSZ‑en belül – és különösen a külképviseleteken – a minősített információkhoz való hozzáférés és ezen információk felhasználása jelenleg súlyos akadályokba ütközik.
Az Unió különmegbízottjai nincsenek kellőképpen integrálva az EKSZ‑be
35
A közös kül- és biztonságpolitika egyik legrégebb óta alkalmazott eszköze az uniós különmegbízottak alkalmazása válságoknak vagy konkrét feladatoknak az Unió nevében történő kezelésére34. A különmegbízottak, akiket a főképviselő/alelnök javaslata alapján a Külügyek Tanácsa jelöl ki, erőteljes támogatást élveznek a tagállamok részéről.
36
A különmegbízottak kezdetben fontos szerepet játszottak a külpolitikának a Tanács és a Bizottság közötti koordinálásának támogatásában, ez azonban az EKSZ létrejöttével feleslegessé vált. Ennek ellenére, figyelembe véve a regionális problémák és az eseti jellegű válságok kezelésével kapcsolatos különleges feladataikat, az EKSZ továbbra is hasznos eszköznek tekinti ezt a funkciót, a Tanács pedig értékes külpolitikai eszközként nagyra becsüli szerepüket. Ennek köszönhetően bár számuk egy átmeneti ideig csökkent (2010-ben 12, 2011-ben pedig 9 ilyen képviselő volt), 2013 végére már 11 lett a különmegbízottak száma.
37
A különmegbízottak széles körű megbízatással rendelkeznek. Ez nagyfokú rugalmasságot tesz lehetővé a végrehajtás során, ugyanakkor nehezebbé is teszi a teljesítmény értékelését. Annak ellenére, hogy ezt a funkciót eseti jellegű válságkezelési eszköznek tekintik, a különmegbízottak átlagosan nyolc évig vannak hivatalban, ami azzal a kockázattal jár, hogy számuk megnövekszik és megkérdőjeleződik a hivatalos EKSZ‑struktúrák szerepe.
33 Ez a Tanács Főtitkárságánál alkalmazott rendszerek „öröksége”, mivel azok kialakításakor törekedtek a civil és a katonai információk elkülönítésére. 34 Különmegbízottak 1996 óta állnak a Tanács rendelkezésére. Kezdetben a Tanács, ha szükségesnek ítélte, bármikor kijelölhetett különmegbízottat, de a Lisszaboni Szerződés hatályba lépése óta már csak a főképviselő/alelnök javaslatára kerülhet sor a kijelölésre.
16
Észrevételek
38
2013 decemberében a 11 különmegbízottból hétnek a székhelye Brüsszelben, az EKSZ épületében volt. Az uniós különmegbízottak csak akkor integrálódnak az EKSZ struktúrájába, ha egyben külképviselet‑vezetői funkciót is betöltenek (ez a 11-ből négy képviselőt jelent, ezek mindegyikének székhelye az Unión kívül található). Egyértelmű eljárások hiányában az egyes különmegbízottak belátására van bízva, hogyan irányítják a koordinációt az EKSZ vonatkozó részlegeivel, és így megnő annak a veszélye, hogy fellépéseik nem állnak összhangban más uniós fellépésekkel. A felmérésben szereplő külképviselet‑vezetőknek csupán a fele gondolta úgy, hogy megfelelő tájékoztatást kaptak a különmegbízottak tevékenységeiről.
39
A különmegbízottak tevékenysége a Bizottság által kezelt uniós működési költségvetésből finanszírozódik, ezáltal a költségvetési megszorítások idején az EKSZ igazgatási költségvetése jelentős további forrásokkal egészül ki35. Emiatt az EKSZ számára létrehozott igazgatási és gazdálkodási keretrendszer nem vonatkozik a különmegbízottakra, különösen a személyzeti kérdéseket, a béreket és az alárendeltségi viszonyt illetően, és arra kötelezi őket, hogy további adminisztratív és pénzügyi kötelezettségeknek tegyenek eleget, így azonban kevesebb idejük marad a politikai döntéshozatalra.
Az EKSZ nehézségekkel szembesült a létfontosságú álláshelyeknek az átadott forrásokból történő betöltésekor
40
Az EKSZ adott forrásokkal és részlegekkel kezdte meg a működését, és alkalmazottait 2010. december 31-én érvényes státuszuk alapján helyezték át a szervezet állományába. 2011-ben az EKSZ kiindulási átvilágítást végzett, különös figyelemmel az országreferatúrák racionalizálására. 2012-ben indult egy második átvilágítás, ezúttal ambiciózusabb célokkal: az igények felmérése és az erőforrásoknak az uniós külpolitika prioritásaihoz való igazítása. E két átvilágítás eredményeképpen az EKSZ megerősíthette igazgatási és támogatási funkcióit, amelyek az EKSZ létrejöttekor még nem voltak megfelelő mértékben betöltve.
41
Annak ellenére, hogy 18 alkalmazott áthelyezésére került sor, a külképviseletek politikai részlegeinek személyzete még jelenleg sem teljes, és nem bocsátottak rendelkezésre további forrásokat számukra ahhoz, hogy a soros elnökséggel kapcsolatos feladatokat átvállalhassák. Ugyanígy, a vonatkozó részlegek 36 nem kaptak megfelelő új humán erőforrást a közös kül- és biztonságpolitika 2012ben és 2013-ban, különösen a Líbiában, az Afrika szarva‑régióban és a Száhel‑övezetben zajló válságok kezelésére indított nagyszámú misszióinak operatív tervezésére és végrehajtására sem.
35 2012-ben a közös kül- és biztonságpolitika keretében a különmegbízottak finanszírozása 27 897 500 eurót tett ki, amely összeg az EKSZ 2012-es összkiadásának 5,7%-át jelenti. Ennek az összegnek a finanszírozása a közös kül- és biztonságpolitika operatív előirányzataiból történik. 36 Különösen a Polgári Tervezési és Végrehajtási Szolgálat, amelynek feladata a polgári KBVP‑missziók operatív tervezése és végrehajtása.
17
Észrevételek
42
A számvevőszéki ellenőrzés az éghajlatváltozás és az energiabiztonság mellett (lásd: 18. bekezdés) számos további olyan területre mutatott rá, ahol az adott témában nem volt megfelelő szakértelem, és ez különösen nagy problémát okozott: gazdasági és pénzügyi kérdések, közös biztonság- és védelempolitikával kapcsolatos szakértelem külképviseleti szinten, az űrbeli tevékenységekre vonatkozó magatartási kódex, kiberbiztonság, migráció, szankciók és vagyonvisszaszerzés. A Bizottság fő partnerei a szolgálatok közötti konzultáció során a tematikus referatúrák: az EKSZ számára ez döntő fontosságú alkalmat jelent a politikai döntéshozatal irányának befolyásolására. Ezek a hiányosságok megnehezítik az EKSZ számára a belső politikák külső dimenziója tekintetében a szakpolitikai következetesség biztosítását.
43
A Tanács Főtitkárságához, illetve a Bizottsághoz tartozó külpolitikai részlegek különböző informatikai alkalmazásokat használtak. Az EKSZ létrehozása ráadásul új követelményeket is teremtett, pl. a külképviseletekkel való információmegosztás céljából biztonságos kommunikációs hálózatokra volt szükség. Az EKSZ azonban nem tudta kielégíteni a Bizottságtól és a Tanács Főtitkárságától „örökölt” alkalmazások frissítésével és integrálásával, valamint a külképviseletekkel és a tagállamokkal folytatott kommunikáció javításával kapcsolatos azonnali igényeit.
44
Az EKSZ nagymértékben függ a létszámtervben nem szereplő kirendelt nemzeti szakértőktől (2013 júniusában a központban és a külképviseleteken összesen 366 ilyen szakértő tevékenykedett). Ennek értelmében az EKSZ AD fokozatú alkalmazottainak több mint fele a tagállamok által meghatározott időre kirendelt és visszahívható alkalmazott, ami veszélyt jelent az EKSZ intézményi tudásállományára és üzletmenet‑folytonosságára nézve.
A munkaerő‑felvételi eljárások hosszadalmasak és költségesek voltak, és nem korrigálták teljes mértékben a meglévő egyensúlyhiányt
45
Az EKSZ‑nek úgy kellett két és fél év alatt felújítania munkaerő‑állományát, hogy vezetői egyharmadát a tagállamokból toborozza: ilyen kötelezettségre az uniós intézmények körében eddig nem volt példa. Az EKSZ teljesítette ezt a célkitűzést.
46
Az egyharmados kötelezettség természetes létszámcsökkenés útján történő teljesítése önmagában is nehéznek bizonyult, mivel a meglévő alkalmazottak többsége végleges szerződéssel rendelkezett. Mindez negatívan érintette a karrierlehetőségeket, és emiatt számos alkalmazott távozott az EKSZ‑től, elsősorban olyanok, akiknek lejárt a megbízatásuk egy adott külképviseleten37. Emiatt egyrészt értékes szaktudás veszett el az EKSZ számára, másrészt számos alkalmazott nehéz helyzetbe is került.
47
Az EKSZ munkaerő‑felvételi eljárásai hosszadalmasak, különösen a külképviselet‑vezetői álláshelyek tekintetében, ugyanis a főképviselő/alelnök az előválogatáson túljutó jelöltek mindegyikével interjút folytat, bármilyen méretű külképviseletről van is szó. Az eljárások emellett költségesek is, mivel számos jelölt az Unió területén kívül tartózkodik, az interjúkon azonban személyesen, Brüsszelben kell megjelenni38. A főképviselő/alelnök szoros időbeosztása miatt nehéz előre megszervezni az interjúkat és elkerülni az utolsó pillanatban történő módosításokat, ami további költségekkel, késedelemmel és a média bírálatával jár.
37 A Brüsszelbe visszatérő külképviselet‑vezetők összesen 35%-a nem kapott eddig vezetői állást. 38 Az EKSZ munkaerő‑felvételi eljárásainak összköltsége nem ismeretes, mivel az EKSZ humánerőforrás‑részlege csak a tagállami diplomaták költségeit téríti meg, az uniós tisztviselők vonatkozó költségeit az uniós intézmények állják. Az az előírás, hogy a munkaerő‑felvételi eljárásokon részt vevő alkalmazottaik kiadásait a külképviseleteknek kell állniuk, szintén nyomást gyakorolt költségvetéseikre.
18
Észrevételek
48
A bizalmas pozíciók betöltésére meghirdetett munkaerő‑felvételi eljárásokon a tagállamok, a Tanács Főtitkársága és a Bizottság képviselői vesznek részt, ami a jelöltek származása tekintetében megkönnyíti a tárgyilagos eljárást. Az EKSZ azonban nem alakított ki a vezetőkre vonatkozó kompetenciakeretet, ami alapul szolgálhatna az előválogatáson túljutó jelöltek értékeléséhez. Az EKSZ ráadásul a lehetséges előnyök ellenére úgy döntött, hogy a vezető pozíciók betöltéséhez nem vesz igénybe értékelő központokat. Az értékelő központok például csökkenthetnék az interjúk szükségességét39, további információkkal szolgálhatnak a jelöltek képességeiről, és meg tudnák állapítani a képzési és fejlesztési igényeket.
49
2013 szeptemberében továbbra is jelentős nemi és földrajzi egyenlőtlenségek álltak fenn, amelyek már a korábbi külpolitikai szervezetek esetében is megvoltak40: a) Az AD szintű álláshelyeken túl kevés nő dolgozott (34%), és a nők aránya még ennél is kisebb volt a külképviseleteken (az AD szintű állások 26%-a), illetve a vezető kategóriákban (21%). b) A vezetőknek mindössze 14%-a jött azokból a tagállamokból, amelyek 2004-ben, illetve 2007-ben csatlakoztak az Unióhoz, ez kevesebb, mint 21%, e tagállamok népességének az Unió össznépességéhez viszonyított aránya.
50
Az igényekhez képest nem elég célzottan nyújtottak felkészítő képzéseket az EKSZ alkalmazottainak, a tagállami diplomaták ugyanis a bizottsági eljárásokat és gyakorlatokat nem ismerik jól, az uniós tisztviselők pedig az új diplomáciai feladatuk ellátásához nem megfelelően képzettek. 2013 szeptemberétől azonban változások történtek a felkészítő képzések terén.
39 2012-ben 75, 2013-ban pedig 39 jelölt vett részt egynél több interjún. 2013-ban a legtöbbször interjúra hívott tíz jelölt összesen 37 interjún vett részt Brüsszelben. 40 2011 januárjában az AD szintű álláshelyeken dolgozók 28%-a volt nő és 13%-uk jött az Unióhoz 2004-ben, illetve 2007-ben csatlakozott tagállamokból.
19
Észrevételek
A Bizottsággal és a tagállamokkal való együttműködés javul, de továbbra sem elég az EKSZ‑ben rejlő lehetőségek kiaknázásához
51
Ez a szakasz (51–67. bekezdés) a harmadik kérdésre (Eredményes volt az EKSZ‑nek a Bizottsággal és a tagállamokkal való együttműködése?) ad választ. A Számvevőszék által alkalmazott kritériumok arra vonatkoztak, hogy az EKSZ‑nek a Bizottsággal és a tagállamokkal való együttműködéshez alkalmazott mechanizmusai eredményesek voltak‑e, mind a központ, mind a külképviseletek szintjén.
A Bizottsággal való együttműködés részben volt eredményes
52
Az EKSZ‑nek elviekben hozzá kell járulnia a külpolitika egységességének növeléséhez. Ez a megbízatás szoros együttműködést igényel a Bizottsággal, amely a Lisszaboni Szerződés értelmében felelős maradt bizonyos külkapcsolati területekért (ilyenek például a fejlesztés, kereskedelem, bővítés, humanitárius segítségnyújtás és a belső politikák külső vonatkozásai).
53
A Bizottság alelnökeként a főképviselő/ alelnök ugyan teljes körű szerepet tölt be a Bizottság döntéshozatali folyamatában, de munkájának jellegéből következően 2012-ben a bizottsági ülések kétharmadán nem tudott részt venni, és ezek között voltak olyanok is, amelyek közvetett vagy közvetlen hatással járnak az uniós külpolitikára. Ezenfelül az is bebizonyosodott, hogy nehéz hivatalos üléseket szervezni a külkapcsolati biztosok között: ezekből 29 hónap alatt összesen ötöt tartottak, és mindegyiket a Bizottság elnöke vezette 41. E tekintetben korlátozott eredmény született azzal kapcsolatban, hogy melyek is az alelnöki szereppel járó konkrét funkciók, illetve hatáskörök, különösen ami a többi biztos koordinálását illeti. Az alelnöki szerep hatásköre nem azonos azzal, amit a gazdasági ügyekért, a monetáris politikáért és az euróért felelős biztos esetében alkalmaztak (ezt az alelnöki pozíciót a pénzügyi válság súlyosságára adott válaszként 2011 októberében hozták létre 42).
54
A napi munka szintjén az EKSZ és a Bizottság különböző fórumokon hangolhatja össze tevékenységeit. A Számvevőszék megállapította, hogy az adott országokkal foglalkozó csoportok, a hírszerzési irányítóbizottság és a válságkezelési tanács a tervezettnél ritkábban ülésezik, és az üléseken nem minden releváns fél vesz mindig részt43. A Bizottság Főtitkársága és a Szakpolitikai Koordinációs Egység heti koordinációs ülésein, valamint az EKSZ és a bizottsági főigazgatóságok részvételével a tanácsi munkacsoportok előkészítő munkálatai során tartott üléseken szisztematikusabb együttműködés folyt.
41 Az EKSZ működésének felülvizsgálata szerint: „Sajnos ilyen ülésekre nem került elég gyakran sor. A Bizottság elnöke és a Főképviselő között a közelmúltban megegyezés született arról, hogy a biztosok Relex‑csoportjának rendszeresebben kell találkoznia, és ezeken az üléseken a Főképviselőnek kell elnökölnie”. 42 A Bizottság azzal, hogy alelnöki pozícióvá tette, és a pozíciót betöltő személyt további munkaeszközökkel látta el, megerősítette a gazdasági ügyekért, a monetáris politikáért és az euróért felelős biztos szerepét. 43 Az adott országokkal foglalkozó csoportok üléseit az egyes földrajzi részlegek szervezik évente átlagosan kétszer vagy háromszor, és azokon gyakran nem vesz részt minden szereplő (pl. a tematikus referatúrák, a közös biztonság- és védelempolitikai részlegek vagy az uniós különmegbízottak). Az EKSZ terrorizmus elleni küzdelemért és fejlesztési kérdésekért felelős ügyvezető igazgatósága, a Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatósága, a Fejlesztési és Együttműködési Főigazgatóság – EuropeAid és a különmegbízottak nem képviseltetik magukat a válságkezelési tanácsban. A bizottsági főigazgatóságok közül egyedül a Belügyi Főigazgatóság van jelen a hírszerzési irányítóbizottságban.
20
Észrevételek
55
2. háttérmagyarázat
Az EKSZ részt vesz ugyan a Bizottság szolgálatközi konzultációin, ám korlátozott erőforrásai csökkentik a belső politikák külső dimenziójában játszott szerepét. A közös kül- és biztonságpolitikában, amelynek irányítása kormányközi hatáskörben történik, a főképviselő/alelnök amikor a Bizottsággal való konzultációról dönt, felméri hogy az adott téma túlnyomó részben vagy kizárólagosan e kategóriába tartozik‑e. Előfordul, hogy ez csupán eseti megítélés kérdése, a javaslat viszont a Bizottság hatáskörébe tartozó területeken is következményekkel jár.
56
Az EKSZ és a Bizottság tevékenységeik összehangolása érdekében formális együttműködési megállapodásokat kötött. Mivel az EKSZ a Bizottságtól különálló szervezetet alkot, az új eljárások összességükben kevésbé rugalmasak, és munkaigényesebbek is, mint amelyek akkor voltak érvényben, amikor a külkapcsolatokat a Bizottság Külkapcsolati Főigazgatósága irányította. Noha számos volt bizottsági EKSZ‑alkalmazott továbbra is jó kapcsolati hálózattal rendelkezik, ami megkönnyíti az együttműködést, ezek a hálózatok valószínűleg idővel egyre gyengébben működnek. Ráadásul az EKSZ mint különálló szervezet létrehozásával megnőtt az azonos ügyekkel foglalkozó uniós intézmények száma, és ez megnehezítheti a hatékony munkamegosztás kialakítását: ezt mutatja például az EU‑n belüli válságközpontok jelenlegi rendszere is (lásd: 2. háttérmagyarázat).
Válságközpontok A helyzetfigyelés a világ különböző pontjain zajló események folyamatos figyelemmel kísérése és elemzése minden rendelkezésre álló erőforrás felhasználásával, beleértve az uniós külképviseletek jelentéseit, a hírszerzési forrásokat és a nyilvános médiát. Az EKSZ 2012-ben hozta létre az EU helyzetelemző központját olyan meglévő erőforrások felhasználásával, amelyek megelőzően három különálló részleg között lettek felosztva. Ez ugyan pozitív lépés volt a hasonló feladatokat ellátó válságközpontok számának csökkentésében, uniós szinten ennek ellenére még rengeteg tennivaló maradt. 2013 májusában a Bizottság létrehozta saját Veszélyhelyzet‑reagálási Központját annak érdekében, hogy „összehangoltabb, gyorsabb és hatékonyabb választ adhasson, ha Európában vagy a világ más részén katasztrófa következik be”. Továbbá, a Tanács Főtitkársága támogatja a szükséghelyzeti és válságkoordinációs intézkedések (EU‑CCA) bevezetését, amelyek célja „súlyos válságok alkalmával gyors és összehangolt, több uniós ágazaton átívelő politikai reagálás biztosítása a soros elnökség vezetésével”. Jelenleg nincs olyan egyértelmű feladatmegosztás az EU helyzetelemző központja, a Veszélyhelyzet‑reagálási Központ és az EU‑CCA struktúrák között, ami enyhítené a nyilvánvaló átfedések veszélyeit. A válságkezelésben más szakosodott központok szintén továbbra is szerepet játszanak44. A jelenlegi felépítés kérdéseket vet fel a hatékonyság és eredményesség szempontjából, mivel az információk és a feladatkörök számos különböző szereplő között oszlanak meg és az Unió közös integrált fenyegetés- és kockázatértékelési jelentést például csak 2015-től fog majd készíteni. 44 A stratégiai elemzési és reagálási részleg (Belügyi Főigazgatóság), az egészségügyi vészhelyzetek esetén végrehajtott műveletekre szolgáló egység (Egészség- és Fogyasztóügyi Főigazgatóság), az Európai Betegségmegelőzési és Járványvédelmi Központ sürgősségi központja és a Frontex helyzetelemző központja.
21
Észrevételek
Az uniós külképviseletek új szervezeti felépítése több koordinációt igényel, és adminisztratív irányítása kevésbé hatékony
57
3. háttérmagyarázat
A külképviseletek szintjén az EKSZ és a Bizottság igazgatási költségvetésének éles elkülönülése még bonyolultabbá tette a költségvetés‑előkészítést és -végrehajtást. 2012-ben például a Bizottság nyolc különböző főigazgatóságon keresztül, három eszköz révén finanszírozta a külképviseletek igazgatási kiadásait. A költségvetések elkülönülése csökkenti a külképviseletek hatékonyságát, mivel a jelenlegi rendszerben több forrásra van szükség az igazgatási költségvetés kezeléséhez, és ez veszélyforrást jelent a korlátozott források, valamint a decentralizált költségvetés‑végrehajtás miatt (lásd: 3. háttérmagyarázat). 2013 novemberében az EKSZ javaslatot tett a Bizottságnak az egyszerűsítésre: amennyiben a javaslat megvalósul, azzal legfeljebb kettőre fog csökkenni a finanszírozási források száma.
58
A külképviselet‑vezetők jelentős nehézségekkel szembesülnek akkor is, amikor beosztottjaikat elsőbbségi feladatokkal kell megbízniuk, mivel a bizottsági alkalmazottakat csak azok munkaidejének 20%-a erejéig bízhatják meg EKSZ‑feladatokkal. Ezenkívül a bizottsági alkalmazottak nem engedélyezhetnek EKSZ‑kiadásokat. Mindebből adódóan a külképviselet‑vezetők idejük jelentős részét adminisztratív, nem pedig politikai kérdéseknek szentelik, és ez csökkenti hatékonyságukat45.
45 A külképviselet‑vezetők számvevőszéki felmérésre adott válaszai szerint 46%-uk töltötte idejének legalább 50%-át irányítási, illetve adminisztratív feladatokkal.
59
A külképviselet‑vezetők és a központban dolgozó szakreferensek nem mindig kapnak tájékoztatást a bizottsági központ és a külképviseleteken dolgozó bizottsági alkalmazottak közötti utasításokról és jelentésekről. Ez azt a kockázatot vonja maga után, hogy az Unió fellépései nem lesznek következetesek.
Pénzügyi engedélyezési korlátozások Szigorú korlátozások vannak érvényben arra vonatkozóan, hogy a külképviselet melyik alkalmazottja engedélyezhet EKSZ‑igazgatási kiadást, illetve bizottsági operatív kiadást. Az egyetlen kivétel a külképviselet‑vezető, aki munkáját ugyan az EKSZ számára végzi, de a Bizottság közvetve megbízza a bizottsági operatív kiadások engedélyezésével. Mindezek miatt előfordult, hogy a pénzügyi tranzakciók egyes alapvető lépéseinek elvégzésére senki nem volt felhatalmazva, főként olyan külképviseleteken, ahol az egyetlen EKSZ‑tisztviselő a külképviselet‑vezető: távollétében senki más nem engedélyezhetett EKSZ‑igazgatási kiadásokat.
22
Észrevételek
60
Az EKSZ és a Bizottság az EUDEL révén koordinálják a külképviseletek irányítását. Az EUDEL egy vezetői és operatív szinten egyaránt ülésező szerv. A Bizottság ugyanakkor a bizottsági vonatkozású ügyek kezelésére egy másik különálló fórummal is rendelkezik (COMDEL). Az EKSZ nem kapja meg a COMDEL üléseinek jegyzőkönyveit, és a releváns kezdeményezésekkel kapcsolatban nem kérik ki a véleményét. A Bizottság például 2011-ben nagyszabású értékelést végzett a külképviseletek bizottsági álláshelyeire jellemző munkateherről, amely azonban nem terjedt ki a külképviseletek valamennyi alkalmazottjának (beleértve az EKSZ személyi állományát is) viszonylagos munkaterhére, sem az Unió átfogó prioritásaira. Az, hogy a külképviseleteket érintő kérdésekkel két különálló szervezet foglalkozik, bonyolulttá teszi a munkafeltételeket.
61
E problémák ellenére a tagállamok úgy ítélik meg, hogy a korábbi bizottsági külképviseletek uniós külképviseletekké alakítása jelentős sikert jelentett az EKSZ számára.
A tagállamok és az EKSZ még nem aknázták ki teljes mértékben a diplomáciai képviseleti hálózatuk közötti szinergiákban rejlő potenciált
62
Az EKSZ a közös érdeklődésre számot tartó kérdések megvitatására rendszeres üléseket tart a tagállami diplomáciai szolgálatokkal. Ezeket az üléseket különböző szinteken tartották, és azok révén az EKSZ a témák széles körét koordinálhatta, a politikai kérdésektől az olyan igazgatási kérdésekig, mint pl. a képzések vagy a biztonság.
63
Az uniós külképviseletek új szerepe nyomán azonban nem használták ki jelentős mértékben a tagállami diplomáciai szolgálatokkal való szinergiákat, ami nagymértékben az eddig eltelt rövid időnek, valamint annak tudható be, hogy maguk a tagállamok nem voltak elkötelezve ez iránt. Az, hogy az uniós külképviseletek és a tagállami diplomáciai képviseletek közös elhelyezéssel működnének, még mindig igen kevéssé jellemző, és a közös politikai beszámolók készítése kivételesnek számít. A gyakorlatban az információk továbbítása az uniós külképviseletek és a tagállami követségek között továbbra is egyirányú; a külképviseletek kapnak némi tájékoztatást. A közös elhelyezés és a közös politikai jelentéstétel olyan területek, amelyek révén az EKSZ könnyen többletértéket hozhatna létre 46.
46 E tekintetben a Tanács az EKSZ felülvizsgálatáról szóló következtetéseiben teljes mértékben támogatta a közös elhelyezés hangsúlyosabb alkalmazását, valamint a jelentések és az információk megosztását.
23
Észrevételek
64
Az uniós külképviseleteket létrehozó Lisszaboni Szerződés megnövelte az arra irányuló várakozásokat, hogy ezek az „Európa Házak” konzuli szolgáltatásokat is nyújtsanak, beleértve az uniós polgárok konzuli védelmét. Még azonban sok tennivaló maradt ezen a téren, és az EKSZ mindeddig nem készített részletes elemzést arról, hogy ezeknek a kérdéseknek a kezelése milyen pénzügyi következményekkel járna, különösen, ha eleget kíván tenni néhány közepes és kis tagállam várakozásainak is. A tagállamok még nem jutottak közös álláspontra ebben a kérdésben, és a szükség- és válsághelyzetek esetén alkalmazandó szabályok, illetve jogszabályok harmonizálásáról, az alkalmazottak képzéséről, illetve a költségek megosztásáról sem állapodtak meg.
Még nem teljesen valósultak meg az abban rejlő előnyök, hogy az EKSZ tölti be a Tanács előkészítő szerveinek állandó elnökségét
65
A Külügyek Tanácsán – az Európai Unió Tanácsának egyik formációjában – a főképviselő/alelnök elnököl, és ő jelöli ki egyes előkészítő szervek, köztük a Politikai és Biztonsági Bizottság állandó elnökét. Noha ez megkönnyíti a koordinációt, és az EKSZ számára komoly lehetőséget biztosít a külpolitika egészének befolyásolására, vannak még hiányosságok: például nincs olyan előkészítő szerv, amely a belső politikák külső dimenziójával foglalkozna.
66
Az állandó elnökök rendszerét a hosszú távú tervezésre és a stratégiai gondolkodásra nyíló nagyobb lehetőségek miatt előnyösebbnek tartották, mint a korábbi soros elnökségi modellt. A számvevőszéki kérdőívre a tagállamok által adott válaszok szerint azonban az, hogy a tanácsi bizottságokban és munkacsoportokban az EKSZ elnököl, a soros elnökségi rendszerhez képest nem járt a stratégiai megközelítés javulásával.
67
A jelenlegi rendszer összességében még mindig szoros együttműködést igényel a kulcsfontosságú témákért – pl. a csatlakozási tárgyalásokért – felelős Általános Ügyek Tanácsán, az Állandó Képviselők Bizottságában és egyes tanácsi munkacsoportokban, többek között a fejlesztési munkacsoportban elnöklő soros elnökséggel. A gyakorlatban ez a koordináció mindeddig működött, noha hatékonyságát csökkentették az EKSZ tervezésének és napirend‑összeállításának hiányosságai, ami a dokumentumok késedelmes benyújtását és a nemzetközi csúcstalálkozók előtt, az utolsó pillanatban történő módosításokat eredményezett.
Következtetések és ajánlások 68
Ez a jelentés az EKSZ létrehozásáról szóló független értékelés eredménye. A számvevőszéki ellenőrzésre az EKSZ félidős értékelésének előkészítésével egy időben került sor. A Számvevőszék megállapításai és ajánlásai általában összhangban vannak az EKSZ önértékelésével, és ez alátámasztja, hogy a megállapított hiányosságok kezelésre szorulnak.
69
Az EKSZ létrehozása óta az Unió rendelkezik egy olyan működő, politikai és válságkezelési részlegekből álló külpolitikai szolgálattal, valamint diplomáciai képviseletek, illetve irodák széles körű hálózatával, amelynek személyzeti ös�szetételében kiegyensúlyozott arányban vannak jelen a különböző szakmai hátterű munkatársak.
70
Az EKSZ létrehozása egybeesett a pénzügyi korlátozások idejével és az uniós határokhoz közeli térség egyre súlyosabb krízisével. Az EKSZ létrehozása sietősen történt és nem volt megfelelően előkészítve, és túl sok korlátozás és a pontatlanul meghatározott feladatok is akadályozták. Mindezen tényezők miatt a szervezet elindítása összességében nehéznek bizonyult (lásd: 13–22. bekezdés).
71
Az EKSZ hatékonyságát csökkentették a célkitűzéssel és a tervezéssel, valamint a források szervezésével és elosztásával kapcsolatos hiányosságok is. Az uniós különmegbízottaknak az EKSZ munkájában való részvétele jelenleg még nem megfelelő. A munkaerő‑felvételt illetően a Számvevőszék megállapította, hogy a jelentős nemi és földrajzi egyenlőtlenségeket mindeddig nem orvosolták teljes mértékben, a munkaerő‑felvételi eljárások pedig költségesek és hosszadalmasak (lásd: 23–50. bekezdés).
72
Az EKSZ Bizottsággal való együttműködése összességében csak részben volt eredményes, főként mert a legfelső szinten hiányoznak az eredményes koordinációs mechanizmusok és a külképviseleteken merevek a pénzügyi és igazgatási keretek: mindez forrásokat von el a politikai feladatoktól. A tagállamokkal való együttműködés javult, bár további fejlesztést igényel: jobban ki kell aknázni a szinergiákat, pl. az információk megosztása és közös elhelyezés révén, javítani kell a konzuli szolgáltatásokat (felvállalva az uniós polgárok konzuli védelmét is) és elő kell segíteni a Tanács és előkészítő szervei számára a stratégiai szerep javítását (lásd: 51–67. bekezdés).
73
A fenti következtetések alapján a Számvevőszék ajánlásai a következők: a) Az EKSZ tegye egyértelműbbé célkitűzéseit, feladatait és hatáskörét, optimalizálja szervezeti felépítését és egyszerűsítse működésének igazgatási kereteit. b) Az EKSZ a tagállamokkal és a Bizottsággal együtt vizsgálja meg, hogy szükséges, illetve megvalósítható‑e egy új átfogó stratégiai keret kidolgozása az uniós kül- és biztonságpolitika számára, és ha igen, ezt elfogadásra nyújtsa be az Európai Tanácsnak. c) Az EKSZ dolgozzon ki átfogó tervet egyrészt tevékenységei belső következetességének javítására, másrészt arra, hogy ezeket hogyan kapcsolhatja össze a Bizottság éves munkaprogramjával, valamint a soros elnökségi triók programjával.
24
Következtetések és ajánlások
d) Az EKSZ tegyen javaslatot a Tanácsnak az uniós különmegbízottakra alkalmazandó jelenlegi keretek felülvizsgálatára, és ezzel biztosítsa zökkenőmentes integrálásukat az EKSZ munkafolyamatába, azaz tegye egyértelműbbé kinevezésük felté teleit, megbízatásuk jellemzőit, teljesítményértékelésük mechanizmusait, valamint – személyzeti és pénzügyi szempontokat is figyelembe véve – javasoljon megoldásokat hivatali státuszuk módosítására. e) Az EKSZ az eddigi három év tanulságai alapján vizsgálja felül munkaerő‑felvételi eljárásait, fogadjon el a vezetőkre vonatkozó kompetenciakeretet, a költségek csökkentése érdekében alkalmazza szélesebb körben az új technológiákat, a bizalmi álláshelyek betöltéséhez alkalmazzon értékelő központokat, és válogassa meg jobban, hogy mely álláshelyek esetében van szükség a politikai szint bevonására a kiválasztási eljáráskor.
f) Az EKSZ és a Bizottság a jelenlegi költségvetési szabályokból eredő összetett és merev jelleg enyhítése érdekében javasoljon új igazgatási és pénzügyi keretet az uniós képviseletek irányításához, amelynek köszönhetően rugalmasabbá válhat a külképviseleti személyzet uniós érdekeknek megfelelő alkalmazása. g) Az EKSZ továbbra is törekedjen az információ‑megosztásra és a közös elhelyezésre a tagállamokkal; és készítsen megvalósíthatósági tanulmányt a konzuli szolgáltatások kezdeményezéséhez, beleértve az uniós polgárok konzuli védelmét.
A jelentést a Karel PINXTEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara fogadta el 2014. május 20-i luxembourgi ülésén.
a Számvevőszék nevében
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA elnök
25
26
Az EKSZ válasza
Észrevételek Az Európai Külügyi Szolgálat (a továbbiakban: EKSZ) szerepéről túl későn döntöttek, és túl homályosan határozták meg
15
Az EKSZ feladata, hogy segítse a Főképviselőt megbízatása ellátásában, a Főképviselő pedig a Tanács megbízása alapján irányítja az Unió közös kül- és biztonságpolitikáját (a továbbiakban: KKBP) és közös biztonság- és védelempolitikáját (a továbbiakban: KBVP), valamint biztosítja az Unió külső tevékenységeinek összhangját. A közös kül- és biztonságpolitikával kapcsolatos határozatokhoz az uniós tagállamok egyhangú döntése szükséges. Az EKSZ csak akkor tudott volna átfogó külpolitikai stratégiát kidolgozni, ha az EU tagállamai erre vonatkozó egyértelmű megbízást adnak a Főképviselőnek, erre azonban nem került sor. Ehelyett volt néhány olyan, korlátozott számú tagállam által indított, de a többi tagállam által nem támogatott kezdeményezés, amelyhez az EKSZ szorosan kapcsolódott – ezek közé tartozott például a Spanyolország, Olaszország, Lengyelország és Svédország által szorgalmazott európai globális stratégiai kezdeményezés. Az EU stratégiai megközelítése továbbra is a 2003-ban elfogadott európai biztonsági stratégián és annak 2008-ban kiadott végrehajtási jelentésén alapul, melynek megállapításai több vonatkozásban a mai napig érvényesek és helytállóak (lásd még a 25. bekezdésre adott észrevételeinket).
Az EKSZ számos politikai és pénzügyi kihívással szembesült
21
A Tanács Főtitkársága esetében az alkalmazott módszer a fokozatos, de gyors megszüntetés volt.
Az EKSZ nem kezelte prioritásként az EU külpolitikájára vonatkozó átfogó stratégiai keretet és nem fogadott el belső stratégiát
25
Megbízatásának kezdete óta a Főképviselő/alelnök többször jelezte, hogy a stratégiai partnerekkel való kapcsolatok az uniós külpolitika prioritásai közé tartoznak. A legmagasabb politikai szinten – például az Európai
Tanács 2010. szeptemberi ülésén és miniszteri szinteken (a 2010. decemberi Külügyek Tanácsában), a 2011 szeptemberi Gymnich‑ülésen és számos más alkalommal is kemény viták folytak arról, hogyan tudná az EU javítani e kulcsfontosságú viszonyokkal kapcsolatos megközelítését. A stratégiai partnerországok csoportjának heterogén természete és az EU‑val fenntartott viszonyuk miatt mindig is köztudott volt, hogy e partnerségek egyforma megközelítése valószínűleg nem a legésszerűbb dolog. A viták kezdetben az USA‑val, Oroszországgal és Kínával fenntartott stratégiai partnerségekre összpontosítottak. Azután Brazília, India és Dél‑Afrika, valamint természetesen valamennyi többi stratégiai partner is középpontba került. Azt is érdemes megjegyezni, hogy a stratégiai partnerségek szerkezete – amely egy sor, különböző szinteken megvalósuló rendszeres találkozóval, és mindenekelőtt csúcstalálkozók rendszeres szervezésével jár – megkönnyíti e partnerségeknek a politikai prioritásokhoz és a változó nemzetközi helyzethez való hozzáigazítását, valamint a tagállamok általi rendszeres figyelemmel kísérését. Ebben az összefüggésben különösen jelentősek azok az eszmecserék, amelyekre – a csúcstalálkozók hátterében – a COREPER‑ben kerül sor.
Az EKSZ összetett felépítése nem könnyíti meg a részlegek közötti időben történő együttműködést
32. 1. háttérmagyarázat – a válságplatform
Két új mechanizmust is létrehoztunk a koordináció ösztönzésére: a Válságkezelési Tanácsot, amely az Unió válságra adott válaszát szervezi, és a válságfórumot, amely az EU válságra adott válaszát szervezi valamennyi (diplomáciai, humanitárius, biztonsági, válságkezelési stb.) szempontból az EKSZ és a Bizottság érintett szervezeti egységeinek (mindenekelőtt az ECHO és a DEVCO) bevonásával. Amen�nyiben válságplatform elindítására kerül sor, a Főképviselő vagy az EKSZ ügyvezető főtitkára vagy a földrajzi területért felelős ügyvezető igazgató a válságkezelésért és az operatív koordinációért felelős ügyvezető igazgatóval együtt koordinálja az ülést az operatív következtetések elfogadása céljából az uniós válasz kidolgozásába bevont összes szereplővel együtt. A nemrégiben elfogadott, átfogó megközelítésről szóló közlemény szerint a válságplatformok szervezésére nagy rendszerességgel kerül majd sor valamennyi válságban lévő országra vonatkozóan, ahogy az az Unió Líbiában adott válasza volt 2011. októberig.
27
Az EKSZ válasza
34
A b) albekezdést illetően, ugyanaz vonatkozik a polgári KBVP‑missziók által kibocsátott jelentésekre is. Számokra lefordítva: a 140 küldöttségvezetőből 70 rendelkezik biztonsági felhatalmazással. Ez – a nemzeti szolgálatok részvétele miatt – időigényes folyamat. Létrejötte óta azonban az EKSZ jelentős haladást ért el ebben a témában, és ez a trend tovább folytatódik. Célunk annak elérése, hogy minden küldöttségvezető megfelelő szintű biztonsági minősítéssel rendelkezzen. Ennek érdekében a külügyminisztériumok tájékoztatást kapnak arról, hogy jelöltjeiknek lehetőség szerint már rendelkezniük kell biztonsági minősítéssel. A minősített adatokat illetően már létrehozták a nyilvántartásokat azokon a küldöttségeken, amelyeknek EU CONFIDENTIAL vagy annál magasabb szintű dokumentumokat kell kezelniük. EU minősített információkat nyilvántartó tisztviselőket képeztek ki az ilyen minősített dokumentumok kezelésére. A minősített rendszerekre vonatkozóan: Valamennyi delegációnak lehetősége van EU RESTRICTED és annál alacsonyabb szintű információk küldésére és fogadására, ideértve az EU RESTRICTED szintű jelentéseket is. Ugyanazon rendszer egyesíti a politikai és hírszerzési jelentéstételt. Jelenleg 23 küldöttség van felszerelve olyan rendszerrel, amely EU SECRET szintig alkalmas információk fogadására és küldésére. 2014 végére ez a szám 30-ra fog emelkedni, a cél pedig 60 küldöttség 2016 közepére. Ez a rendszer is egyesíti magában a két fajta jelentéstételt. Végül pedig folyamatban van a minősített adatok rendszerének teljes átdolgozása, a cél a jelenleg még mindig heterogén rendszer átalakítása egy átfogó EKSZ‑rendszerré. Ez utóbbinak 2016-ban működőképesnek kell lennie.
Az Unió különleges képviselői nincsenek kellőképpen integrálva az EKSZ‑be
36
Az uniós fellépés egységességének és koherenciájának biztosítása mellett a különleges képviselők a saját régiójukkal vagy tematikus területükkel kapcsolatban segítik a főképviselő/alelnök (a továbbiakban: FK/AE) munkáját. Fontos szerepet játszanak az erősebb és hatékonyabb uniós kül- és biztonságpolitika (KKBP) kialakításában, valamint az Unió arra irányuló erőfeszítéseiben, hogy hatékonyabb, koherensebb és kiterjedtebb jogosítván�nyal rendelkező szereplő legyen a világban. A különleges képviselők aktív politikai részvételt biztosítanak a kulcsfontosságú országokban és régiókban, hangot és arcot adnak az EU‑nak és politikájának.
37
Az EU különleges képviselői tevékenységüket elvileg összehangolják az illetékes uniós szereplőkkel. Például az Európai Unió bosznia‑hercegovinai különleges képviselőjének kinevezéséről szóló, 2011. július 18-i 2011/426/KKBP tanácsi határozat 12. cikkének (2) bekezdésében meghatározottak szerint: Az Unió válságkezelési műveleteinek támogatása érdekében az EUKK – a helyszínen jelen lévő más uniós szereplőkkel együtt – javítja az információk uniós szereplők általi terjesztését és megosztását a magas szintű együttes helyzetfelismerés és -értékelés céljából. Ugyanakkor igaz, hogy a különleges képviselő EKSZ struktúrába való integrálása kihívást jelent.
38
Amint az a megbízatásukban szerepel: ... Az EUKK felel a megbízatás végrehajtásáért a főképviselő felügyelete alatt... Az EUKK szorosan együttműködik az Európai Külügyi Szolgálattal (EKSZ). Ezek a rendelkezések jelentősen csökkentik a mérlegelési jogkört.
28
Az EKSZ válasza
39
A Bizottság felel az adott különleges képviselő megbízatására vonatkozó tanácsi határozat pénzügyi végrehajtásáért. A különleges képviselők költségvetésének nagy része személyzeti és logisztikai kiadásokra megy el, amelyeket természetüknél fogva igazgatási kiadásoknak lehet tekinteni, de jelenleg működési kiadásokként kezelnek, mert a finanszírozás forrása a KKBP költségvetése. Ez eltérő eljárásokhoz vezet, ami nem optimális, a mögötte álló fő ok pedig az, hogy mindegyik különleges képviselőnek fel kell állítania és irányítania kell a saját irodáját, és minden adminisztratív, logisztikai, szerződéses és pénzügyi kérdést nagyon alacsony létszámú – de az iroda működtetéséhez szükséges szaktudással és tapasztalattal rendelkező – személyzettel kell megoldania. A KKBP költségvetéséből az uniós különleges képviselők részére előirányzott összeg 2013-ban 23,5 millió volt. Ezen sokat lehetne javítani, ha a kisegítő személyzetet és a funkciókat az alábbi opciók valamelyike szerint összevonnák:
A személyzet átcsoportosítását követően az EKSZ‑nek nehézséget okozott a kritikus funkciók személyzettel való ellátása
43
Lásd a 34. bekezdésre adott észrevételt.
44
Az EKSZ‑t oly módon hozták létre, hogy az uniós tagállamok nemzeti diplomataszolgálatai és az uniós intézményekből származó személyzet kultúrája kölcsönösen gazdagítsa egymást. Kezdetektől fogva az volt a szándék, hogy a kirendelt személyi állomány lényegében forgó rendszerben működjön. Az EKSZ‑hez rendelt nemzeti szakértőknek lehetőségük van megismerkedni az európai politikák operatív részével és az európai struktúrákkal. Ezek a szempontok kétségtelenül hasznosak a szóban forgó szakértők kormányai számára.
ūū
integrálódás az Európai Külügyi Szolgálatba;
ūū
integrálódás egy megosztott szolgáltatóközpontba;
A felvételi eljárások hosszadalmasak és költségesek voltak, és nem korrigálták teljes mértékben a meglévő egyensúlyhiányt
ūū
egy különleges támogató egység létrehozása.
47
A jelenlegi helyzet szerint az EU különleges képviselői bizonyos területeken (mindenekelőtt a pénzügyek és szerződések, beszerzések, valamint a keretszerződések alapvető szolgáltatásokra és felszerelésekre történő alkalmazása terén) széles körű támogatást kapnak a Külpolitikai Eszközökért Felelős Szolgálattól és az EKSZ‑től. Az EKSZ széles körű logisztikai támogatást (irodákat, irodabútorokat, informatikai és távközlési berendezéseket és szolgáltatásokat) nyújt, amit egyetértési megállapodásokban tesz hivatalossá. A brüsszeli központú különleges képviselők egy helyen vannak elhelyezve az EKSZ helyiségeiben, a küldöttségvezetői tisztséget ellátó, az EU‑n kívüli székhelyű uniós különleges képviselők pedig osztoznak az állomáshelyük szerinti küldöttség irodáin és szolgáltatásain. Függetlenül azonban attól, hogy melyik, az integrációval kapcsolatos opcióra esik majd a választás, az EU különleges képviselőinek a jövőben továbbra is az EKSZ‑től elkülönülten kell jelentést tenniük tevékenységükről, mert a Szerződés különleges rendelkezései továbbra is vonatkoznak rájuk.
A küldöttségvezetői (számvevőszéki szóhasználatban: külképviselet‑vezetői) álláshelyek jelöltjei részére Brüsszelben tartott állásinterjúk szükségesek voltak, mivel a küldöttségvezetők nagy kihívást jelentő vezető pozíciót fognak betölteni az Unió területén kívül. Néha tényleg előfordul, hogy a főképviselő/alelnök (a saját programjában bekövetkezett, elkerülhetetlen változások miatt) kénytelen módosítani a küldöttségvezetői álláshely elnyerésére vonatkozó záró interjú időpontját, ilyenkor azonban minden erőfeszítést megteszünk azért, hogy a jelöltek utazásuk előtt mindig értesüljenek az interjú dátumának és/vagy időpontjának változásáról.
48
Az EKSZ elemezte az értékelő központok vezetői pozíciók esetében történő használatának lehetséges előnyeit. Arra a következtetésre jutottunk, hogy az értékelő központok nem jelentenek ideális megoldást egy olyan intézmény számára, mint a miénk, különösen nem a kezdeti szakaszban, amikor kötelesek vagyunk gyorsan feltölteni a tagállami diplomaták kvótáját.
29
Az EKSZ válasza
49
A 2014. februári számokat figyelembe véve igaz, hogy a nők aránya alacsonyabb az AD kategóriájú állásokban, azonban a vezetői állásokban a nők aránya 25,5%-ra nőtt. Az örökölt földrajzi egyensúlyhiány ellenére az EKSZ jelentős erőfeszítéseket tett az „új” tagállamokból jövő tagállami diplomaták felvételére. 2014 februárjában a vezetői állásokat betöltő tagállami diplomaták 29%-a „új” tagállambeli. Ami a nemek közötti és a földrajzi egyensúlyt illeti, az eredményesen pályázó nők aránya magasabb, mint az eredményesen pályázó férfiaké, a probléma az, hogy nincs elegendő számú női pályázó. A földrajzi egyensúlyhiány attól is függhet, milyen számokat használtak fel: A 2013-as, személyzetről szóló jelentésben kiemeljük, hogy az EU-12 országból származó AD besorolású munkatársak létszáma 16,9%-ról 18,6%-ra emelkedett, miközben ezen országok mérete 20,6%-nak felel meg – ettől az említett arányok nem állnak túl messze és gyorsan javulnak. Az AST kategória esetében egy év alatt 12,7%-ról 16,1%-ra javítottuk az arányt. A szerződéses alkalmazottak esetében ezek a számok alacsonyabbak.
50
A kiküldetésre felkészítő szemináriumok programját – amelynek célja a személyzet felkészítése a valamely küldöttségen betöltendő első állásra – valóban az újonnan kinevezett kollégák szükségleteihez igazítottuk. A küldöttségek személyzete részére tartott éves szemináriumok ideje alatt a diplomáciai feladatokhoz kapcsolódó képzés szervezésére is rendszeresen sor került.
A Bizottsággal való koordinálás részben hatékony volt
54
Vitathatatlan, hogy több erőfeszítésre van szükség a KBVP‑struktúrákon belül annak érdekében, hogy javuljon a koordináció a Bizottsággal és magán az EKSZ‑en belül is.
Ennek fontos példája az EKSZ operatív igazgatója és a Fejlesztési és Együttműködési Főigazgatóság közötti heti találkozó, valamint a bővítésért és az európai szomszédságpolitikáért felelős biztos kabinetjével való heti találkozó is. A rendszeres találkozókon felül más koordinációs mechanizmusok is hozzájárultak az EKSZ és a Bizottság közötti együttműködés hatékonyságához. Az írásbeli megállapodások (pl. az EKSZ és Bizottság közötti együttműködési megállapodások lásd az 56. bekezdést) valamint a bizottságok (pl. EUDEL, lásd a 60. bekezdést) jól illusztrálják ezeket a mechanizmusokat.
56
Az EU helyzetelemző szolgálata főleg az Európai Unión kívüli politikai válságokkal és nagyobb természeti katasztrófákkal foglalkozik. Az Európai Veszélyhelyzet‑reagálási Központ főleg az Európai Unión belüli és kívüli természeti katasztrófákkal foglalkozik a humanitárius segítségnyújtásról és polgári védelemről szóló uniós jogszabályok alapján. A szinergiák előmozdítása és az átfedések csökkentése érdekében az Európai Veszélyhelyzet‑reagálási Központ és az EU helyzetelemző szolgálata egy helyen történő elhelyezését javasoltuk az EKSZ 2013. évi felülvizsgálatában.
Az uniós küldöttségek új felállása még több koordinálási munkát igényel, adminisztratív irányítása pedig kevésbé hatékony
57
Az EKSZ teljes mértékben egyetért a Számvevőszék által a küldöttségek pénzügyi folyamatairól készített elemzéssel, ami a KKBP költségvetésére is igaz, mindenekelőtt a polgári KBVP‑missziók költségvetésével való hatékony gazdálkodás tekintetében.
59
Az EKSZ és a Bizottság közötti megállapodás értelmében a központ és a küldöttségek közötti viszonyra vonatkozó szabály az, hogy minden küldöttségvezetőt tájékoztatni kell valamennyi, a központ által a küldöttségeknek címzett utasításról, továbbá a küldöttségvezetőnek minden, a küldöttségről a központba irányuló jelentést látnia kell.
30
Az EKSZ válasza
60
E kettős rendszer (COMDEL‑EUDEL) miatt gyakran előfordul, hogy többszörös vita folyik ugyanarról a témáról, késik a döntéshozatal, illetve akadozik a közvetlen kapcsolattartás az EKSZ és a Bizottság között. Az elmúlt hónapokban azonban az EUDEL formátum kiigazítására került sor, amelyre most a döntéshozatal szempontjából megfelelőbb igazgatói szinten kerül sor. Egyetértünk azonban azzal, hogy a küldöttségek vezetésének koordinációja kevésbe lenne bonyolult, ha csak egy fórum, az EUDEL létezne.
A tagállamok és az EKSZ még nem aknázták ki teljes mértékben a diplomáciai képviseleti hálózatuk közötti szinergiákban rejlő potenciált
63
A már létező négy helymegosztási projekten felül az EKSZ létrehozása óta nyolc helymegosztási projekt jött létre különböző tagállamok részvételével 7 harmadik országban. Más helymegosztási projekteket is mérlegelünk jelenleg, és bízunk abban, hogy ez a gyakorlat továbbfejlődik. A helymegosztás nemcsak gyakorlati és gazdasági okok, hanem szimbolikus értéke miatt is az EKSZ prioritásai közé tartozik. Az uniós intézmények és a tagállamok közötti jelentésmegosztás tekintetében létezik egy szisztematikusabb és egységesebb rendszer a központ és a küldöttségek szintjén. Az EKSZ folytatja a csúcsértekezletekről, az uniós és kétoldalú találkozókról, látogatásokról stb. szóló jelentések COREU‑hálózaton keresztüli megosztásának gyakorlatát, ahogyan azt előzőleg a soros uniós elnökség is végezte. Az uniós küldöttségek számos különböző szintű uniós koordinációs találkozón is részt vesznek, mint például a misszióvezetők, misszióvezető‑helyettesek, Gazdasági és Kereskedelmi Ügyek, Kooperáció, Sajtó, Tájékoztatás és Kultúra stb. szintjén. Közös uniós misszióvezető‑jelentéseket is rendszeresen készítenek az uniós küldöttségek és a tagállamok harmadik országbeli nagykövetségei. A küldöttségek rendszeresen osztanak meg más jelentéseket, elemző felméréseket és értékeléseket, valamint elektronikus feljegyzéseket. Az EKSZ napi rendszerességgel küld „követendő irányvonalakat” a jelentősebb nemzetközi politikai eseményekről. A követendő irányvonalak hatékony módot jelentenek az Unió nemzetközi politikai ügyekkel vagy más nemzetközi jelentőségű – például gazdasági és kereskedelmi, migráció, biztonsági – ügyekkel kapcsolatos álláspontjának ismertetésére. Az uniós küldöttségek általában rendszeresen küldenek követendő irányvonalakat az uniós tagállamok harmadik országbeli nagykövetségei részére.
64
Mindenképpen emlékeztetni kell arra, hogy a konzuli védelem továbbra is tagállami feladat, a küldöttségek tehát nem nyújtanak közvetlen segítséget az uniós állampolgároknak. A küldöttségek támogatják a tagállamokat az együttműködés megkönnyítésében, és segítik őket abban, hogy a képviselettel nem rendelkező állampolgároknak segítséget nyújtsanak. Ez számos országban bevett gyakorlat: erre a közelmúltban volt példa Dél‑Szudánban, ahol a küldöttség segítette a képviselettel nem rendelkező állampolgárok evakuálásának helyi koordinációját (a képviselettel nem rendelkező állampolgárok többsége Olaszországból, Belgiumból, Finnországból, Portugáliából, Svédországból, Írországból, Görögországból, Dániából származott). Hasonló példák voltak Libanonban és a Fülöp‑szigeteken, hogy csak a legfrissebb eseteket említsük.
Még nem teljesen valósultak meg az abban rejlő előnyök, hogy az EKSZ tölti be a Tanács előkészítő szerveinek állandó elnökségét
Közös válasz a 65–67. bekezdésre
Ez a munka valójában még mindig folyamatban van. Az elnökségi munkát ellátó személyek munkája eredményeképpen nyert stabilitás és növekvő tapasztalat azonban számos előnnyel, valamint a szerepük továbbfejlődésével járt, ami főleg abban mutatkozik meg, ahogy a munkacsoportok és bizottságok együttműködnek harmadik felekkel a harmadik országokba tett látogatások, valamint az elnökség által harmadik országokkal, civil társadalommal és más érdekelt felekkel folytatott rendszeres párbeszéd során.
65
Számos tanácsi munkacsoport van, amely a belső politikák külső dimenzióival foglalkozik, például a COTER (a terrorizmus nemzetközi vonatkozásaival), JAIEX (a bel- és igazságügy nemzetközi vonatkozásaival). Ezeket a munkacsoportokat – az adott ágazati területen belül –a soros elnökség vezeti.
31
Az EKSZ válasza
66
A KKBP természetéből adódik, hogy az általa lefedett politikai területek többsége tervezhetetlen és előre nem látható eseményekhez kapcsolódik, valamint, hogy egy válság sürgős választ tesz szükségessé. Az állandó elnökség tényleges előnyei:
1) Állandó tárgyalópartner a politikai párbeszéd és harmadik országokkal való konzultáció során. A Politikai és Biztonsági Bizottság (a továbbiakban: PBB) elnöke például képes volt feléleszteni az Egyesült Államokkal folytatott, halódó párbeszédet, mivel ez utóbbi nem volt érdekelt abban, hogy hathavonta új tárgyalópartnerrel találkozzon. 2) A politikai prioritásokat nem azon politikai követelmény alapján határozzák meg, hogy hat hónapos időtávon belül kell eredményeket felmutatni. Az olyan politikák, mint a tengerhajózási biztonsággal vagy a Guineai‑öböllel kapcsolatos stratégia, fokozatosan és alaposabban készültek el, jóval hosszabb idő alatt és jobb eredményekkel.
67
A három különböző elnökség (EKSZ, soros elnökség és az Európai Tanács elnöke) által vezetett szervek közötti együttműködés megvalósítása igen komplex feladat, amikor ugyanazzal a politikai területtel kell foglalkozni. Azt is meg kell jegyezni, hogy a koordinációs eljárás a szükségesnél bonyolultabb amiatt, hogy a tanácsi szervek megbízásai a Lisszaboni Szerződés óta nem változtak – ez azt jelenti, hogy a hatáskörök megosztása a KKBP/nem KKBP vonalak mentén nem mindig tükrözi az EKSZ, a Bizottság és a Tanács különböző hatásköreit.
Következtetések és ajánlások 71
Az EKSZ elindítása utáni első hónapokban valamennyi adminisztratív szolgálatnak az előzőleg teljesen vagy részlegesen a Bizottság szolgálatainak (Humánerőforrás, Informatika, ...) támogatásával végzett folyamatok ésszerűsítésére kellett összpontosítania. Az EKSZ központi szerkezetének 2012-ben és különösen 2013-ban történő átszervezése, a 20 AD álláshely központból a küldöttségekre történő áthelyezése, és a küldöttségek forrásáthelyezésének nullabázisú felülvizsgálata a forrástervezés és -elosztás hatékonyságának javítására irányuló első kezdeményezések közé tartozott. Az EKSZ személyzeti értékelési rendszer 2012-ben történő elfogadásának és azt követően annak első, 2013ban megvalósult gyakorlatba történő átültetésének célja a teljesítménymenedzsment átfogóbb és integráltabb megközelítésének megalapozása volt. Ez a folyamat várhatóan fokozatosan erősíti a személyzet teljesítménye és az EKSZ prioritásai közötti kapcsolatot az intézmény hatékonysága és eredményessége javára. Az EKSZ hatékonysága ténylegesen javul majd a szervezeti és az egyéni célok közötti szorosabb összhangnak köszönhetően.
72
2012 óta rendszeres munkatalálkozók vannak az EKSZ és a DEVCO humánerőforrás csapata között a küldöttségeken lévő álláshelyekkel való gazdálkodás megvitatása céljából, ami jelentősen hozzájárul az EKSZ és a Bizottság közötti koordináció javulásához. Az olyan humánerőforrás-rendszerek is, mint például a SYSPER2 átalakításra kerültek a közös irányítás érdekében (Job Context rendszer).
32
Az EKSZ válasza
73 a)
Az EKSZ tudomásul veszi a Számvevőszék ajánlását, amelyet az EKSZ felülvizsgálata során már figyelembe fog venni.
73 b)
A fentiekben bemutatott indokok miatt (lásd a 25. bekezdésre adott választ) az EKSZ nincs meggyőződve egy új átfogó uniós kül- és biztonságpolitikai keret szükségességéről és megvalósíthatóságáról, azonban nyitott arra, hogy a jövőben újra megvizsgálja a kérdést a Tanáccsal és a Bizottsággal.
73 c)
Az EKSZ elfogadja ezt az ajánlást. Az EKSZ ugyanakkor hangsúlyozza a belső és az intézményközi koherencia érdekében már megtett erőfeszítéseket, és megismétli azon szándékát, hogy a többi érintett uniós intézmén�nyel és uniós tagállammal való szoros együttműködésben előrébb lépjen ezen a területen.
73 d)
Az EKSZ elfogadja ezt az ajánlást. Javaslatokat tettünk a Tanács és a Bizottság részére, és folytatjuk a kérdés megvitatását.
73 e)
Az EKSZ tudomásul veszi a Számvevőszék ajánlását és egyetért annak lényegével, azonban hangsúlyozza az értékelő központok használatával kapcsolatos kétségeit az EKSZ humánerőforrás politikájának jelenlegi állapotában.
73 f)
Az EKSZ elfogadja ezt az ajánlást, amelyet kiterjesztene a polgári KBVP‑missziók irányítására is. Jelenleg folyik a javaslatok Bizottsággal történő megvitatása, és az EKSZ továbbra is kérvényezni fogja a küldöttségek pénzügyi irányításának egyszerűsítését.
73 g)
Az EKSZ elfogadja ezt az ajánlást, továbbá rámutat arra, hogy a helymegosztással kapcsolatban intenzív és gyümölcsöző a kapcsolat az uniós tagállamokkal, valamint a többi uniós intézménnyel, például az Európai Beruházási Bankkal. A konzuli szolgáltatásokkal kapcsolatban kétoldalú kapcsolatfelvételekre került sor a tagállamokkal – konkrét szükségleteik és várakozásaik megértése céljából. Az ezen a területen történő bármilyen előrelépés a tagállamok egyetértésétől függ.
HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ? Ingyenes kiadványok: •
egy példány: az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),
•
több példány, valamint plakátok, térképek rendelése: az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm), nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm), a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm) vagy a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*). (*)
A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).
Megvásárolható kiadványok: •
az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).
Előfizetéses kiadványok: •
az Európai Unió Kiadóhivatalának forgalmazó partnereitől (http://publications.europa.eu/others/agents/index_hu.htm).
QJ-AB-14-011-HU-C ISSN 1831-0893
A Lisszaboni Szerződés létrehozta az új külpolitikai vezető, a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő tisztségét, az ezt betöltő személy egyben az Európai Bizottság alelnöke is. A főképviselőt feladatainak elvégzésében egy újonnan létrehozott diplomáciai testület, az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) segíti. A jelentés arra a kérdésre kereste a választ, hogy eredményes volt‑e az EKSZ létrehozásának irányítása. A Számvevőszék következtetése szerint az EKSZ létrehozása nem volt megfelelően előkészítve, és hatékonyságát rontották az erőforrás‑gazdálkodás terén tapasztalt hiányosságok. A Számvevőszék megállapította továbbá, hogy a Szolgálatnak a Bizottsággal, illetve a tagállamokkal való együttműködése javult ugyan, de még továbbra sem volt megfelelő.
EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
