1.1. A közösségi regionális politika fogalma és fejlődése A közösségi regionális politika fogalma Az EU úgynevezett „regionális” politikáját nagyon sokszor a területfejlesztési, kohéziós, avagy strukturális szavakkal is szokták helyettesíteni. Mi ennek az alapja? Az EU regionális politikája: Ø
Egyrészt területfejlesztési politika, hiszen a támogatasok célja a területi
különbségek csökkentése Ø
Másrészt strukturális politika, hiszen a közösségi támogatások célja a fogadó
országok gazdasági és társadalmi szerkezetének modernizációja, a versenyképesség, a foglalkoztatottság, a magas életszinvonal biztosítása érdekében Ø Harmadrészt kohéziós politika is, hiszen a gazdasági és monetáris unió megvalosításának és sikeres működésének előfeltétele, hogy az Unión belül gazdasági és társadalmi értelemben is közel hasonló feltételek alakuljanak ki, függetlenül a földrajzi elhelyezkedéstől.
A regionális politika kialakulása és fejlődése Bár az egységes európa gondolatának már a kezdetektől szerves része volt a szolidaritás, az egyenlőség és a méltányosság eszméje, az európai közösségben a hatvan-hetvenes évek fordulójáig a nemzeti szintű regionális politikák játszották a főszerepet. A második világháborút követő gazdasági fellendülés jegyében az államok a központosított jövedelmek egyre nagyobb hányadát fordították térszerkezeti átalakításokra, a területi egyenlőtlenségek mérséklésére, erős állami szerepvállalásra épülő, fentről lefele irányuló ösztönzési rendszerek működtetése által. Az a tény, hogy a Római Szerződés preambulumának 2. cikkelye csupán a tagállamok azon törekvéséről beszél „hogy népeik gazdaságait egyesítik és azok harmónikus fejlődését előmozdítják, az egyes területek közötti különbségeket és a kedvezőtlenebb adottságú területek elmaradottságát csökkentik” ekkor érthető is volt, hiszen a megalakuló Európai Gazdasági Közösség – a dél-olasz területek kivételével – gazdasági fejlettségét tekintve meglehetősen homogén volt[1]. A közösségi szintű regionális támogatáspolitika kiépítésének szükségessége csak jóval később, a bővülési folyamatok előrehaladásával párhuzamosan fogalmazódott meg. A hetvenes évek elején bekövetkezett első „bővítési hullám”, illetve a gazdasági válság a kevésbé fejlett régiók fokozott közösségi támogatását teszik szükségessé. Az alig fél évszázad alatt lezajlott 21 állam csatlakozása: §
1973 – Anglia, Dánia, Írország
§
1981 – Görögország
§
1986 – Portugália, Spanyolország
§
1995 – Ausztria, Finnország, Svédország
§ 2oo4 – Ciprus, Csehország, Észtország, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Szlovákia, Szlovénia §
2oo7 – Bulgária, Románia
Nagy-Britannia, Írország és Dánia 1973-as csatlakozásával ipari szerkezetváltással küszködő térségek kerültek a Közösségekbe, a déli kibővülést követően pedig (Görögország – 1981, Portugália, Spanyolország – 1986) a Közösségek olyannyira heterogén fejlettségű területté vált, ahol a 1o legfejlettebb régió GDP-je háromszor akkora volt a 1o legelmaradottabbé. Az Európai Közösségek működésének tapasztalatai idővel nyilvánvalóvá tették, hogy a gazdasági integráció önmagában nem tompítja az eleve adott különbségeket, inkább kiélezi, polarizálja azokat, mérséklése helyett növelve a területi egyenlőtlenségeket, amelyek hosszú távon nem csupán a gazdasági fejlődés és versenyképesség akadályává váltak, hanem társadalmi feszültségekhez is vezettek. Mivel a korábban szétszórtan jelentkező, jól behatárolható problémák immár közösségi szinten jelentkeztek, indokolttá vált egy, hatékony kompenzációs pénzügyi eszközök bevezetésére alapozott közösségi szintű regionális politika kidolgozása. Ennek jegyében hozzák létre 1975-ben, a már korábban működő két alap (az Európai Szociális Alap – 1958 és az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap – 1962) kiegészítésére, az Európai Regionális Fejlesztési Alapot (ERFA), melynek feladata a Közösségen belüli regionális gazdasági és társadalmi fejlettségbeli különbségek mérséklése, szerkezet-átalakítási intézkedések támogatása által. Működésének első 1o évében az ERFA felállítása nem vezetett a várt eredményekhez, mivel a regionális politika alakítása kizárólag a nemzeti kormányok hatáskörébe tartoztak, a kedvezményezett területek és finanszírozott tevékenységek kijelölésében sem a Közösségnek, sem a régióknak nem volt beleszólásuk.
Az 1988-as reform – a regionális politika új korszaka A regionális támogatáspolitika fejlődésének fordulópontját az 1987 január 1-én hatályba lépett Egységes Európai Okmány elfogadása jelentette. A dokumentum a társadalmi és gazdasági kohéziót a Közösség céljai közé emeli, a regionális politikát közösségi politikaként ismeri el, a támogatási rendszer középpontjába a régiókat állítja, és megkétszerezi a támogatási alapokat. A gazdasági és társadalmi kohéziós politikát tulajdonképpen a szolidaritás - és ezen belül elsősorban a pénzügy szolidaritás – politikájaként határozzák meg, mely biztosítja az tagállamok hozzájárulásából kialakított Közösségi költségvetés egy részének az újraelosztását, az Unió kevésbé fejlett térségei támogatására. Az Európai Közösségeket megalapító, immár a gazdasági és szociális kohézióra vonatkozó részekkel (158-162 cikkek) kiegészült, római szerződés kimondja, hogy a kohéziós politika a Közösség harmonikus fejlődésének az előfeltétele, melynek célja a tagállamok és a régiók közötti fejlettségbeli különbségek csökkentése. A regionális politika főszereplői Ø
Az Európai Bizottság Regionális Politikai Főigazgatósága (DG REGIO)
Ø
A Régiók Bizottsága – az európai helyi önkormányzatok érdekvédelmi
intézménye, amelynek véleményezési joga van a ERFA által finanszírozott programok jóváhagyásában Ø
Az Európai Beruházási Bank – melynek szerepe a fejlesztési projektekhez
szükséges kedvezményes hitelek biztosítása Ø
Az Európai Befektetési Alap – a fejlesztési projektek kivitelezéséhez szükséges
garanciavállalási és részvényfelvásárlási finanszírozásokat biztosító intézmény
Az 1988-as reform fő elemei: A.
A tervezési-statisztikai régiók rendszerének (NUTS) egységesítése
B.
A Strukturális Eszközök szabályozásának egységesítése
C.
A koncentráció, programozás, partnerség és addicionalitás – mint a közösségi
regionális politika alapelveinek - bevezetése A. A tervezési-statisztikai régiók rendszerének (NUTS) egységesítése A regionális támogatáspolitika méltányos és hatékony működése érdekében ugyancsak ekkor fogalmazódott meg a tagállamok saját hagyományos közigazgatási rendszerének és területi felosztásának egységesítésére, statisztikai összehasonlíthatóságuk kialakítására vonatkozó igény. Ehhez igazodva az EU Statisztikai Hivatala (Eurostat) 1988-ban dolgozta ki a Területi Statisztikai Egységek Nomenklatúrája (Nomenclature of Teritorial Statistical Units – NUTS) elnevezésű egységes területi osztályozási rendszert, amely a legalkalmasabb a Közösség regionális problémáinak és regionális gazdasági kapacitásának vizsgálatára. Az Eurostat által kidolgozott rendszer eredetileg három regionális (NUTS 1–3) és két lokális (NUTS 4– 5) szintet különböztet meg a strukturális alapok célterületeinek meghatározásához, valamint a regionális társadalmi-gazdasági elemzésekhez és statisztikai adatgyűjtésekhez. A keleti bővítést megelőzően a NUTS rendszer újraszabályozására került sor, amelyben az immár nem öt, hanem három szintű NUTS egységek a tagállamokban jelenleg is létező közigazgatási egységekre épülnek és a lakosságszám alapján határolódnak le: SZINT NUTS I NUTS II NUTS III
LAKOSSÁGSZÁM LEGALÁBB 3 millió 800.000 150.000
LAKOSSÁGSZÁM - LEGFELJEBB 7 millió 3 millió 800.000
Románia NUTS struktúrája ebben a rendszerben: SZINT NUTS I
EGÉSZ ROMÁNIA TERÜLETE
NUTS II
8 FEJLESZTÉSI RÉGIÓ
NUTS III
MEGYÉK
Az EU szemszögéből a regionális politika legfontosabb célterülete a NUTS 2 szinű “régió”, mivel a társadalmi-gazdasági beavatkozások ezek szintjén bizonyulnak a leghatékonyabbnak. B. A Strukturális Eszközök szabályozásának egységesítése Az önállóan már korábban létrejött és működő támogatási alapok egész sora – így például a 2ooo és 2oo6 között működő négy Strukturális Alap és a Kohéziós Alap, valamint a nagyszámú közösségi kezdeményezéseket támogató eszközök sokasága, a felhasználók számára bonyolult és néha átláthatatlan szövevényt képezett. Ezért, az ésszerűsítés és átláthatóság érdekében 2oo7-től kezdődően a Strukturális Alapok száma kettőre csökken - az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) és az Európai Szociális Alap (EszA) illetve velük együtt a Kohéziós Alap (KA) működik tovább. E három alap alkotja a Strukturális eszközöket. Ugyancsak 2oo7-től működik önállóan a közös agrár- és halászati politika támogatására létrehozott Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap (EMVA) és az Európai Halászati Alap (EHA). C. A koncentráció, programozás, partnerség és addicionalitás – mint a közösségi regionális politika alapelveinek, bevezetése Az 1988-as reform megfogalmazott négy, a Strukturális alapok hatékony felhasználására vontakozó alapelvet, melyhez további két kiegészítő elvet – a transzparencia és a szubszidiaritás elvét – csatolta. A regionális politika négy alapelve: KONCENTRÁCIÓ, PARTNERSÉG, PROGRAMOZÁS, ADDICIONALITÁS A regionális politika két kiegészítő elve: SZUBSZIDIARITÁS, TRANSZPARENCIA A KONCENTRÁCIÓ elve – a források felaprózódásának elkerülése érdekében, a Strukturális Alapok csak a fejlesztési programokban rögzített célok megvalósítására felhasználhatóak. A koncentrációnak három tipusáról beszélhetünk: • Tematikus koncentráció – amely a fejlesztési célok számának csökkentése • Pénzügyi koncentráció – a programok, projektek alsó és felső támogatási határértékének a rögzítése • Földrajzi koncentráció – a támogatható területek egységesített lehatárolása A PROGRAMOZÁS elve – a regionális politika hatékonyság-növelésének, a rendelkezésre álló erőforrások jobb koordinálásának érdekében az Unió áttér a stratégiai tervezés alapú, átfogó célrendszer szerinti finanszírozás rendszerére, amely biztosítja a közösségi célok, az országos fejlesztési tervek és a szakágazati operatív programok célkitűzései közötti illeszkedést, valamint a
hozzájuk rendelt források, eszközök összehangolását. A programozás, vagy tervezés, háromlépcsősen valósul meg, a felülről lefele történő illeszkedést tartva szem előtt: a Közösségi Támogatási Kerettervből kiindulva, a Nemzeti és/vagy Regionális Fejlesztési Terveken át az Ágazati vagy Regionális Operatív Programokig és Végrehajtási Keretdokumentumokig. Az első tervezési-programozási időszak 1989-ben kezdődött és 1993-ig tartott. A tervezési időszakok hossza azóta folyamatosan nőtt – a kezdeti öt évről napjainkra már hét éves ciklusokra. Az EU regionális politikájában alkalmazott programozási időszakok:
A PARTNERSÉG elve – a döntések decentralizációjának szükségességéből kiindulva, a az Unió felismeri regionális és helyi szereplők bevonásának a fontosságát a regionális politika teljes folyamatába, a tervezéstől a végrehajtásig, a programok kidolgozásától a projektek kivitelezéséig. A partnerség elve úgy a tervezési mint a végrehajtási folyamatban függőleges és vízszintes irányban egyaránt
megvalósul
az
önkormányzatok,
a
tagállamok
és
a
közösség
szintjei
közötti
együttműködésben. Ezen elv fontos gyakorlati eszközeként, 1994-ben létrehozzák a Régiók Bizottságát, a helyi és regionális közigazgatás valamint a közösségi intézmények közötti közvetlenebb kapcsolattartás érdekében. A Régiók Bizottságának elsődleges feladata a helyi önkormányzatok érdekeinek közösségi szintű képviselete, az Európai Regionális Fejlesztési Alap által támogatott programok jóváhagyásában gyakorolt véleményezési jogát érvényesítve. Az ADDICIONALITÁS elve – a felhasználás felelősségének a nyomatékosítása érdekében, a programok megvalósításához szükséges uniós források csakis a tagállamok, illetve a végső felhasználók (kedvezményezettek) saját forrásainak (önrészének) a kiegészítéseként nyerhetők el. Ennek az elvnek az eredményeként, a Strukturális Alapok csupán kiegészítik és nem helyetesítik a tagállamok saját támogatási rendszerét, ezáltal is biztosítva a ténylegesen fontos és valós szükségletekre válaszoló fejlesztések finanszírozását.
