1
Inleiding
De NMa heeft onderzoek verricht naar de hoogte van de aardgasprijzen op de Nederlandse groothandelsmarkt, onder meer naar aanleiding van klachten van tuinbouworganisaties over de tarieven van GasTerra. De NMa concludeert dat GasTerra geen excessieve prijzen voor gas heeft gerekend.1 Deze rapportage is als volgt opgebouwd: na de inleiding volgt een uiteenzetting van het mededingingsrechtelijke kader dat in deze zaak van belang is, vervolgens worden de methode en aanpak van het onderzoek beschreven. Daarna volgen de resultaten van het onderzoek en de beoordeling van de NMa. Tot slot wordt er ingegaan op de actualiteit: de koppeling van gasprijzen aan olieprijzen.
De NMa heeft klachten, tips en signalen ontvangen over vermeend misbruik van een economische machtspositie door GasTerra.2 De klachten gaan vooral over de hoogte van de tarieven die GasTerra hanteert. De eerste klacht kwam in juli 2006 en was afkomstig van het Productschap Tuinbouw/ LTO Nederland/ Glaskracht Nederland. Deze klacht wordt ondersteund door de vereniging van ondernemers in de technologisch-industriële sector FME-CWM en de Consumentenbond. In de pers is er uitgebreid aandacht geweest voor deze zaak en er zijn ook Kamervragen gesteld. Ook andere partijen hebben zich bij de NMa over de prijsstelling van GasTerra beklaagd.
Aangezien de NMa verschillende klachten heeft ontvangen over grotendeels hetzelfde onderwerp wordt in deze rapportage eerst een algemene analyse gepresenteerd. Als partijen na het lezen van deze rapportage nog een besluit willen op hun individuele klacht, dan zal de NMa die op individuele basis bekijken. De inhoud van de klachten is in hoofdlijnen op te splitsen in drie onderdelen die betrekking hebben op vermeend misbruik van een economische machtspositie door GasTerra. Ten eerste het hanteren van een ontransparante prijsformule en de regelmatige wijziging van die formule, die een koppeling maakt tussen de gasprijzen en de olieprijzen. Ten tweede zou er sprake zijn van prijsdiscriminatie en ten derde van excessieve prijzen.
1
Da tarieven van GasTerra zijn niet duurzaam aanzienlijk hoger dan een concurrerend prijsniveau geweest. Met een concurrerend prijsniveau wordt in deze rapportage bedoeld het prijsniveau dat tot stand komt op een effectief concurrerende groothandelsmarkt. Dit betekent niet noodzakelijkerwijs dat de markten waarop groothandels op hun beurt inkopen ook concurrerend zijn. Het is daarom mogelijk dat het resulterende prijsniveau op de groothandelsmarkt is nog altijd ‘hoog’ is. 2 GasTerra B.V. is de rechtsopvolger van de voormalige handelstak van de N.V. Nederlandse Gasunie.
1
De NMa handhaaft de Mededingingswet (hierna Mw). Binnen dat kader beziet de NMa klachten, tips en signalen en treedt op als daar aanleiding toe is en er mogelijkheden voor zijn. De Mw heeft geen betrekking op de wijze waarop prijzen tot stand komen of op tussentijdse prijswijzigingen als zodanig. De NMa kan zich daarom op grond van de Mw geen oordeel vormen over de transparantie van, of tussentijdse wijzigingen in, de door GasTerra gehanteerde prijsformules. De NMa heeft geen aanwijzingen gevonden dat GasTerra op hetzelfde moment hetzelfde product aangeboden zou hebben tegen verschillende prijzen voor verschillende afnemers. Mogelijke prijsdiscriminatie door GasTerra heeft de NMa daarom niet nader onderzocht. Het hanteren van te hoge prijzen door een onderneming met een economische machtspositie kan op grond van de Mw verboden zijn. Het onderzoek van de NMa heeft zich gezien het voorgaande geconcentreerd op de hoogte van de door GasTerra gehanteerde prijzen. Dat onderzoek is inmiddels afgerond. Een onafhankelijk internationaal onderzoeksbureau heeft in opdracht van de NMa een studie gedaan naar de tarieven van GasTerra in relatie tot een concurrerend prijsniveau. Met behulp van de resultaten uit deze studie, heeft de NMa geoordeeld over het vermeende misbruik van een economische machtspositie door GasTerra, in de vorm van het hanteren van excessieve prijzen. Gasterra en de Nederlandse groothandelsmarkt voor gas GasTerra is de grootste Nederlandse groothandel in gas, ondermeer omdat zij exclusief toegang heeft tot gas uit het Groningenveld. GasTerra is actief in de inkoop en verkoop van aardgas en bijbehorende diensten. Zij koopt aardgas van producenten van Nederlandse velden en importeert aardgas uit het buitenland. GasTerra levert direct aan enkele grote industriële afnemers, aan andere groothandels en aan energiedistributiebedrijven. De energiedistributiebedrijven, zoals Essent, Nuon en Eneco, leveren het gas vervolgens aan eindverbruikers. Er zijn twee groepen eindverbruikers te onderscheiden: kleinverbruikers, zoals huishoudens, en grootverbruikers, zoals tuinders.
2
Mededingingsrechtelijk kader
De Mededingingswet bevat regels om het goed functioneren van de concurrentie op de Nederlandse markt te waarborgen. In sommige gevallen is er slechts beperkt sprake van concurrentie, doordat een onderneming een economische machtspositie bezit. Een onderneming met een economische machtspositie ondervindt in haar markt geen of slechts een beperkte concurrentiedruk en kan zich daardoor in belangrijke mate onafhankelijk van haar concurrenten, leveranciers, afnemers of eindgebruikers gedragen.3 Misbruik van een economische machtspositie is onder de Mededingingswet verboden.4 Het Europese mededingingsrecht bevat een vergelijkbaar verbod.5
3
Conform definitie artikel 1 (i) Mw. Artikel 24 (1) Mw. 5 Artikel 82 van het EG-verdrag. De Europese jurisprudentie is mede bepalend voor de uitleg van het misbruikverbod in de Nederlandse context. 4
2
Een mogelijke vorm van misbruik is het toepassen van een te hoge prijs, die niet in een redelijke verhouding staat tot de economische waarde van de geleverde prestatie. Prijzen zijn mogelijk excessief als ze duurzaam aanzienlijk hoger zijn dan een concurrerend prijsniveau. In een open markt trekken hoge prijzen en winstmarges normaal gesproken concurrenten aan. Het gevolg van de toegenomen concurrentie is dan dat de prijzen dalen tot een concurrerend niveau. In een goed functionerende markt hebben excessief hoge prijzen daarom normaal gesproken geen lang bestaan. Als er echter sprake is van een minder goed functionerende markt kan een onderneming met een economische machtspositie duurzaam (excessief ) hoge prijzen hanteren. De afnemers hebben immers niet of beperkt de mogelijkheid over te stappen naar een goedkopere leverancier. Om vast te stellen of prijzen mogelijk excessief zijn, moet om te beginnen worden vastgesteld of die prijzen hoger zijn dan een concurrerend prijsniveau. Methode en aanpak van het onderzoek Er kunnen verschillende methoden worden gehanteerd om vast te stellen of prijzen excessief zijn. Dit hangt af van de specifieke situatie. Een veelgebruikte methode is het vergelijken van de verkoopprijs van het product met de kostprijs en te beoordelen of het behaalde rendement redelijk is. De NMa heeft deze methode bijvoorbeeld toegepast bij het beoordelen van de tarieven voor kabeltelevisie (NMa 2005 zaken 3588 en 3528). Deze ‘cost-plus’ benadering is niet in alle gevallen praktisch toepasbaar, zie bijvoorbeeld de rapportage van de NMa van februari 2007 over het toezicht op collectieve beheersorganisaties. Voor de beoordeling van de vraag of GasTerra haar afnemers excessieve tarieven oplegt, is de methode van kostenoriëntatie niet geschikt. De kosten voor de productie van gas kunnen grote verschillen vertonen tussen verschillende gasvelden, wat impliceert dat ook in een open en effectief concurrerende markt niet alle producenten prijzen zullen hanteren op of rond hun eigen kostprijzen. De marktprijs zal in een dergelijke markt op het niveau liggen van de kostprijs van de marginale (duurste in de markt actieve) producent. Het uitgangspunt van de methodiek van kostenoriëntatie is dat de winstmarge van een onderneming niet te hoog mag zijn. Een concurrerend tarief leidt echter niet per se tot een lage winstmarge. Een onderneming die een concurrerend tarief combineert met een benedengemiddeld kostenniveau, houdt een bovengemiddelde winstmarge over. Een hoge winstmarge betekent dus niet automatisch dat de tarieven van GasTerra niet-competitief of excessief hoog zijn. Als de Nederlandse gasmarkt open en competitief zou zijn (en GasTerra dus niet over een economische machtspositie zou beschikken), zou GasTerra door concurrentiedruk gedwongen worden om prijzen te hanteren op het niveau van de kosten van concurrenten. Dat betekent niet dat GasTerra haar prijzen zou moeten laten dalen tot op het niveau van haar eigen kostprijs, die mogelijk lager is dan die van concurrenten. Het lijkt niet redelijk om van GasTerra een lager tarief te verlangen dan zij zonder machtspositie in een competitieve markt zou kunnen hanteren.
3
De NMa heeft daarom in dit geval een andere methode gebruikt om te onderzoeken of GasTerra mogelijk excessieve tarieven heeft gehanteerd. Zij heeft de tarieven van GasTerra vergeleken met tarieven die in een concurrerende markt zouden hebben gegolden: ‘competitive benchmark’ tarieven.
Voor de berekening van deze competitive benchmark-tarieven heeft de NMa onderzoeksbureau Frontier Economics ingeschakeld. Frontier Economics heeft de tarieven van GasTerra over de jaren 2001-2007 vergeleken met een aantal alternatieve benchmark-prijzen. Om een schatting te kunnen maken van concurrerende prijzen zijn twee typen benchmarks opgesteld. In de eerste benchmark worden concurrerende prijzen berekend door na te gaan wat, voor drie verschillende hypothetische potentiële concurrenten van GasTerra, (bij benadering) de kosten zouden zijn om groepen afnemers te beleveren met een gelijksoortig afnameprofiel als de afnemers van GasTerra. Dit is gedaan voor een groot Duits gasbedrijf, een gashandelaar en een Nederlandse nieuwkomer op de groothandelsmarkt. Elementen van de kostprijs zijn bijvoorbeeld inkoopprijzen van gas uit het buitenland, de Kleine Velden of op een gasbeurs, transportkosten en kosten voor het gebruik van opslag om de benodigde flexibiliteit te kunnen leveren. Voor het tweede type benchmark is een ‘merit order’ model opgesteld.6 Kort gezegd komt deze methode erop neer dat aan de aanbodzijde alle mogelijke aanbieders worden gerangschikt in oplopende volgorde op basis van hun marginale kosten. De kosten van de laatste aanbieder die nodig is om aan de (gegeven) totale marktvraag te voldoen bepalen de geschatte competitieve prijs. Hierbij worden vervolgens de kosten opgeteld die gemaakt moeten worden om het aanbod van gas te structureren en af te leveren aan de verbruiker. Voor nadere details over de methodiek van de uitgevoerde prijsvergelijking verwijzen wij naar het rapport Pricing of wholesale gas in the Netherlands, Frontier Economics, oktober 2008.
3
Resultaten en beoordeling
De vergelijking van de door GasTerra gehanteerde prijzen met de verschillende benchmarks laat een wisselend beeld zien. Zo lagen GasTerra’s prijzen voor grootverbruikers in 2003 en 2004 boven alle benchmarks, maar in 2005 en 2006 onder alle benchmarks. In 2007 lag GasTerra’s tarief ca. 5% boven de meeste benchmarks. Gemiddeld over de verschillende geanalyseerde jaren en over de verschillende benchmarks lagen GasTerra’s tarieven voor grootverbruikers rond de berekende benchmarkprijzen of iets daaronder.
6
Dit is een gebruikelijke methode voor het modelleren van energiemarkten.
4
Voor kleinverbruikers geldt dat in geen enkel jaar (2005-2007) GasTerra’s prijs consistent boven of juist onder alle benchmarks lag.7 Uit de merit order analyse (het tweede type benchmark) blijkt echter dat de marginale bron van gas (de laatste bron in de merit order die nodig is om aan de totale marktvraag te voldoen) in de jaren 2005-2007 steeds import via Duitsland is. Op basis daarvan kan worden geconcludeerd dat de meest relevante potentiële concurrent voor GasTerra in het eerste type benchmarks het grote Duitse gasbedrijf is. Op grond van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat de benchmark-prijs voor het hypothetische grote Duitse gasbedrijf en de benchmark-prijs uit de merit order analyse de belangrijkste benchmarks vormen. Als alleen deze twee benchmarks in beschouwing worden genomen blijkt uit de analyse dat in de periode 2005-2007 de kleinverbruikersprijs van GasTerra boven deze benchmarks lag. 8 In 2005 en 2006 was het verschil ca. 5-10%. In 2007 lag de gemiddelde prijs van GasTerra voor kleinverbruikers ca. 20-25% boven deze benchmarks. Voor nadere details met betrekking tot de resultaten van de prijsvergelijkingen verwijzen wij naar het eerder genoemde rapport van Frontier Economics.
Tarieven zijn op basis van de Mw excessief als ze niet in een redelijke verhouding staan tot de economische waarde van de geleverde prestatie. Als een onderneming met een economische machtspositie tarieven hanteert die duurzaam aanzienlijk hoger zijn dan de tarieven die zouden bestaan in een competitieve markt, is dat een aanwijzing dat die tarieven excessief zijn. Uit het onderzoek van Frontier Economics blijkt niet dat de tarieven die GasTerra heeft gehanteerd duurzaam aanzienlijk boven alle of de meeste benchmarks lagen. Op basis van deze studie kan daarom niet worden geconcludeerd dat GasTerra misbruik van een economische machtspositie heeft gemaakt door het hanteren van excessieve tarieven. Weliswaar lagen GasTerra’s tarieven voor kleinverbruikers in de periode 2005-2007 duurzaam boven de belangrijkste benchmarks, maar het verschil met de benchmark-prijzen was in 2005 en 2006 nog beperkt. Deze verschillen worden door de NMa niet als aanzienlijk gekwalificeerd.9 In het laatste jaar van de studie, 2007, was GasTerra’s prijs voor kleinverbruikers wel aanzienlijk hoger dan de belangrijkste benchmark-prijzen. Het aanzienlijke verschil tussen de gemiddelde prijs van GasTerra en de belangrijkste benchmarks voor kleinverbruikers in 2007 is voor de NMa aanleiding om de prijsontwikkelingen op de Nederlandse groothandelsmarkt voor gas nauwlettend te blijven volgen. De NMa is voornemens om in de eerste helft van 2010 het hierboven beschreven onderzoek nogmaals uit te voeren, waarin dan de prijsontwikkelingen van 2008 en 2009 kunnen worden meegenomen.
7
Voor 2004 was er slechts één benchmark beschikbaar. Vóór 2004 zijn geen benchmarks voor kleinverbruikers beschikbaar. 8 Voor 2004 is geen merit order benchmark beschikbaar. 9 Voor de omvang van de prijsverschillen moet een zekere onzekerheidsmarge in acht worden genomen.
5
4
Actualiteit: koppeling van gasprijzen aan olieprijzen
In diverse media is aandacht geweest voor de prijzen op de gasmarkt. Zo staat er bijvoorbeeld in het Energiebeurs bulletin van augustus 2008: “De Brancheverenigingen LTO Glaskracht Nederland en Productschap Tuinbouw (PT) doen een beroep op kabinet, politiek en de NMa om in te grijpen in de gasmarkt. Volgens hen werkt de huidige gasmarkt niet naar behoren. Op basis van onderzoek concluderen ze dat van een koppeling tussen gasprijs aan de olieprijs geen sprake meer is.” Dit laatste is inderdaad goed mogelijk. Of er sprake is van een (vaste) koppeling tussen gas- en olieprijzen is mededingingsrechtelijk echter niet relevant; waar het om gaat is of de prijzen excessief zijn of op een andere manier een inbreuk op de Mededingingswet vormen. In het verleden bestond er een vaste koppeling tussen gasprijs en olieprijs, maar in de onderzochte periode (vanaf 2001) was die niet meer van kracht. De totstandkoming van de gasprijs is in principe een zaak van de aanbieder, in dit geval GasTerra. De koppeling met de olieprijs is een keuze en geen plicht. De NMa heeft dan ook niet onderzocht of er effectief sprake was van een koppeling tussen gas- en olieprijzen, maar of de gasprijzen in het verleden excessief zijn geweest. Dit onderzoek moest zorgvuldig worden uitgevoerd en heeft dan ook de nodige tijd gevraagd. Inmiddels is het onderzoek afgerond. Er kan niet geconcludeerd worden dat er in de onderzochte periode sprake is was van excessieve prijzen in mededingingsrechtelijke zin. Zoals eerder vermeld blijft de NMa de prijsontwikkelingen de komende jaren volgen.
6
