1. Inleiding Professionalisering van de inkoop en aanbesteding bij de overheid heeft tot doel om de belastinggelden zo efficiënt en effectief mogelijk te besteden. Zeker nu de economische groei zeer laag is en de overheid gedwongen is om grote bezuinigingen door te voeren, is de noodzaak van professionalisering extra groot. De departementen zijn zich hier steeds sterker van bewust, zoals blijkt uit het grote aantal activiteiten dat in de afgelopen jaren zowel in als buiten PIA-verband zijn ontplooid1. Deze voortgangsbrief beschrijft de belangrijkste van die ontwikkelingen. 2 De belangrijkste ontwikkeling in het afgelopen jaar was de Efficiencyslag Inkoop (EI), die in paragraaf 2 aan de orde komt. Uit alle professionaliseringacties zijn negen topprioriteiten gekozen, die naar verwachting de meeste efficiencywinst zullen opleveren. Paragraaf 3 geeft in vogelvlucht weer wat er buiten de EI-acties gedaan is, zowel binnen de departementen als in PIA-verband. Met het nieuwe regeerakkoord is er ook een taakstelling PIA gekomen. Wat deze inhoudt en hoe de taakstelling gaat worden gerealiseerd, wordt beschreven in paragraaf 4. Paragraaf 5 tenslotte werpt een blik vooruit naar het komende jaar en geeft aan waarom is besloten het PIA-project ook na april 2004 voort te zetten.
2. De Efficiencyslag Inkoop In de vorige voortgangsbrief is aangegeven hoe groot het aantal acties is dat de overheid kan ondernemen om professioneel in te kopen en aan te besteden. Maar welke van die acties leveren nu de meeste efficiencywinst op? Die vraag werd actueel toen onder het eerste kabinet Balkenende in de zomer van 2002 de noodzaak van bezuinigingen zich aandiende. Binnen het PIA-project zijn toen negen acties aangewezen, die uit oogpunt van efficiency de hoogste prioriteit verdienen: de Efficiencyslag Inkoop. De negen EI-acties worden hieronder kort beschreven.
1. De verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de Coördinerend Directeur Inkoop (CDI) vastleggen en bekendmaken. De CDI legt zich toe op de ontwikkeling van een departementsbrede 1
Zie de Voortgangsbrieven: 1 e Voortgangsbrief, nr. ez00000413, 16 juli 2001, 2 e Voortgangsbrief, nr. ez02000368, 15 juli 2002 2 De gerealiseerde, lopende en geplande activiteiten van de departementen en de Projectdirectie PIA staan beschreven in het document “PIA in perspectief” van juli 2003.
inkoopfunctie. Dat betekent dat hij de plaats in de organisatie, bevoegdheden en de personele capaciteit moet krijgen om deze taak uit te kunnen voeren. Stand van zaken: een voorstel waarin de taak, rol en bevoegdheden van de CDI worden vastgesteld bevindt zich in een vergevorderd stadium. 2. De inkoop managen met behulp van cijfers. Elke SG moet in control zijn (eventueel gedelegeerd aan de p-SG) ten aanzien van de bedrijfsvoering van zijn departement, inclusief de inkooporganisatie, maar beschikt echter vaak niet over de goede managementinformatie. Voor inkoopmanagement zijn drie extra instrumenten nodig: een inkoopbeleid, een inkoopdiagnose en een inkoopplan (bestedingsplan). Daarnaast zullen de accountantsdiensten in nauw overleg met de Coördinerend Directeuren Inkoop (CDI’s) een grotere rol moeten gaan spelen door operational audits (kwalitatieve inkoopdiagnoses) uit te voeren bij in het bijzonder inkooporganisaties en beleidsdirecties. Stand van zaken: de departementen hebben een gezamenlijk stramien voor inkoopdiagnoses opgesteld, zodat informatie uit die inkoopdiagnoses beter vergelijkbaar wordt. Op dit moment hebben al 4 departementen een inkoopdiagnose op basis van het stramien uitgevoerd. De andere departementen zullen het stramien ook gaan gebruiken. 3. De rol van inkoop verstevigen en verankeren aan het begin van de begrotingscyclus . De zelfstandige aanbestedende diensten en integraal managers/budgethouders hebben de feitelijke bevoegdheid tot inkopen. Als de plaats van inkoop aan het begin van de begrotingscyclus wordt verstevigd, betekent dat feitelijk dat zij te maken krijgen met nieuwe spelregels om hun bevoegdheid te mogen uitoefenen. Dat geldt voor de besteding van zowel beleidsgelden als beheersgelden. Die spelregels brengen bijvoorbeeld mee dat budgethouders de expertise (specificeren, kostendeskundigheid) van de inkoopafdeling al aan het begin van een inkoopproces moeten inschakelen. Een ander voorbeeld is functiescheiding: in het inkoopproces moeten de verschillende rollen (behoeftesteller, inkoper, jurist, controller) duidelijker worden onderscheiden. Stand van zaken: in oktober organiseert BZ met een aantal CDI’s gesprekken met FEZ afgevaardigden over de wijze waarop inkoop in de jaarplancyclus in de rijksoverheid een pregnantere rol kan worden gegeven. De resultaten van EI actie 1 worden in deze gesprekken meegenomen. Doel is het bewust zijn over de inkoop bij de departementen te vergroten. Bij een aantal departementen is inkoop en aanbestedingen al als onderwerp in de jaarplancyclus opgenomen.
2
4. De fasen van ontwikkeling van inkooporganisaties in kaart brengen. Het ontbreekt de overheid aan een generiek model voor het ontwikkelen van de inkoopfunctie. Hierdoor is het moeilijk om synergie te bereiken in het professionaliseringsproces van de inkoopfunctie, het scherp krijgen van besparingspotentieel en het bepalen van bijbehorende maatregelen. De doelstelling van dit deelproject is het aanbieden van een passend purchasing excellence programma voor de overheid (PEO) op basis van reeds bestaande en beproefde programma’s uit het bedrijfsleven. Stand van zaken: naar verwachting is de norm met ontwikkelniveaus van de inkoopfunctie van de overheid waaraan overheidsorganisaties zich kunnen spiegelen, najaar 2003 gereed. Deze norm dient als basis voor ‘self assesments’ die in de loop van het volgend jaar zullen plaatsvinden. Samen met de NEVI wordt het Purchasing Excellence programma geschikt gemaakt voor toepassing door alle overheden. 5. Een shared service centre inkoop opzetten. Mensen met de gewenste capaciteiten op inkoopgebied zijn schaars, maar aan de andere kant hoeft het niet nodig te zijn om op elk ministerie precies dezelfde competenties neer te zetten. Oprichting van een klein, hoogwaardig shared service centre inkoop (SSC) kan voor die departementen een oplossing bieden. Stand van zaken: de opties van ssc worden bekeken. Daarnaast wordt het proces van het ssc Human resource nauw bekeken, onder andere in samenwerking met Binnenlandse Zaken, Bureau INAXIS. 6. Invoeren van elektronisch bestellen en factureren. Internettechnologie kan worden ingezet om de operationele inkoopfunctie te ondersteunen binnen de rijksoverheid. Om daarbij versnippering te voorkomen wil het SG-beraad dat de departementen een gezamenlijke aanpak ontwikkelen en implementeren. Stand van zaken: zeven departementen en de Belastingdienst voeren momenteel een business case elektronisch bestellen en factureren uit. Daarnaast zal op korte termijn een pilot bij het Ministerie van Financiën van start gaan op het gebied van elektronisch bestellen en factureren. 7. Verbreding en striktere toepassing van raamcontracten en mantelcontracten. In dit verband dient te worden gedacht aan zaken als vaker afsluiten, beter beheren, gebruik verplicht stellen, afwijkingen aan strengere voorwaarden verbinden, waarbij wel doelmatigheid en doeltreffendheid voorop blijft staan. Daarnaast kennis delen: hiertoe is een centraal contractenoverzicht op het rijksoverheidintranet (RYX) gemaakt. Stand van zaken: binnen enkele departementen zijn inkoopbeleidsplannen
3
opgesteld waarin de nadruk op het gebruik maken van raamcontracten wordt gelegd. Bij andere departementen worden mogelijkheden tot verplichte winkelnering onderzocht. Het contractenoverzicht op RYX is nog in de aanloopfase en de departementen zijn momenteel bezig om het overzicht vanuit hun eigen overzichten aan te vullen. De volgende stap is dat het overzicht door de departementen zelf actueel wordt gehouden. 8. Besparen op inkooppakketten, in het bijzonder op inhuur externen. Door onder andere gezamenlijk optreden kan er bespaard worden en wordt de verhouding prijs-kwaliteit van de dienstverlening beter. Stand van zaken: enkele departementen hebben onder andere initiatieven ontwikkeld om inhuur externen te beperken, bijvoorbeeld een Bureau Inhuur en een toetsingcommissie. Daarnaast vergelijken departementen momenteel diverse contracten om van elkaar te leren en te bezien in hoeverre men gezamenlijk naar de markt toe kan optreden. 9. Samenwerken. Dat gezamenlijk inkopen in het bedrijfsleven voordelen heeft opgeleverd is al langer bekend, maar ook binnen de overheid zijn er – zoals uit onderstaand voorbeeld blijkt – voordelen te behalen. Een voorbeeld: gezamenlijke aanbesteding van beveiligingsdiensten In februari 2002 besloten de facilitaire organisaties van BZ en Defensie de beveiligingsdiensten voor de Haagse locaties gezamenlijk aan te besteden. Al snel haakte BZK (mede namens Justitie) aan en in april 2002 bereikten uiteindelijk 9 van de 13 departementen een akkoord over samenwerking bij deze aanbesteding (BZ, DEF, BZK, EZ, FIN, LNV, OCW en VWS). Op 29 november 2002 kon de definitieve gunning plaatsvinden. Alle begin is moeilijk, zo ook deze eerste gezamenlijke aanbesteding op het gebied van beveiliging. Het was niet eenvoudig de eigen gewoonten, stokpaardjes en interne cultuur opzij te zetten. Toch werden met name de kennisoverdracht en het netwerken als zeer positief ervaren en konden hoge muren voor een belangrijk deel worden geslecht. Bovendien: hoewel een lagere prijs niet de belangrijkste prioriteit had, is per saldo een geschatte besparing van ca. 350.000 Euro per jaar (t.o.v. de contractwaarde 2002) bereikt.
Gezamenlijk inkopen en aanbesteden is een ingewikkeld proces. Om de departementen daarbij een handje te helpen is in 2002 de Leidraad Gezamenlijk Inkopen en Aanbesteden opgesteld. Stand van zaken: er worden thans gezamenlijke aanbestedingen uitgevoerd, zoals op het gebied van uitzendkrachten en massa media toepassingen onder andere met gebruikmaking van de Leidraad Gezamenlijk Inkopen en aanbesteden. Deze EI-actie is in een stroomversnelling gekomen door de taakstelling Professioneel Inkopen en Aanbesteden in het regeerakkoord Balkenende 2. Paragraaf 4 gaat hier nader op in.
4
3. Andere professionaliseringsacties Hoe belangrijk de Efficiencyslag Inkoop ook moge zijn, het PIA-project is breder dan dat. Om het Actieplan PIA uit te voeren wordt nog een groot aantal andere projecten uitgevoerd. Zowel in PIA-verband als daarbuiten wordt samen aan professionalisering gewerkt. De belangrijkste initiatieven en producten zijn: 10. Samenwerking tussen NEVI/NPPP en PIANO Het Professioneel Inkopers en Aanbesteders Netwerk Overheid (PIANO) is een groot succes, niet alleen binnen de Rijksoverheid maar zeker ook binnen de Provincies en Gemeenten. Stand van zaken: de themabijeenkomsten worden druk bezocht, en op de besloten website vinden niet alleen discussies plaats, maar steekt men elkaar ook regelmatig de helpende hand toe. De Nederlandse Vereniging voor Inkoopmanagement (NEVI) kent een sectie die zich richt op inkoop door overheid. Deze sectie, het NEVI Platform for Public Procurement, zal gaan fuseren met PIANO. Hierdoor ontstaat een krachtige vakvereniging voor overheidsinkopers en aanbesteders. Samen met NEVI wil PIA er voor zorgen dat dit dé club wordt voor het vak van overheidsinkoper. 11. Samenwerking met de wetenschap (inkoop- en aanbestedingsleerstoelen). Veel universiteiten hebben een leerstoel voor inkoopmanagement of aanbestedingsrecht. Meer interactie tussen praktijk en wetenschap zal worden gestimuleerd. Stand van zaken: om de samenwerking te bespoedigen en te vergroten worden enkele wetenschapsdiners georganiseerd, waarbij mensen uit de universiteiten en de overheden elkaar vinden en kennis kunnen uitwisselen. 12. IOEA (het overheidsnetwerk voor Europees aanbesteden) verbinden met CDI’s. Het Interdepartementaal Overleg Europese Aanbestedingsvoorschriften (IOEA) ontwikkelt zich onder voorzitterschap van de directeur PIA tot een actief samenwerkingsverband op het gebied van Europees aanbestedingsrecht. 13. Kennisdelen via Intranet en Internet PIA-intranet, de site over inkopen en aanbesteden op RYX, is sinds juli 2002 in de lucht en wordt positief gewaardeerd door de gebruikers. Het bereik is echter beperkt tot medewerkers van het rijk. Stand van zaken: GemNet BV, het gemeenschappelijk netwerk voor de publieke sector, ontwikkelt momenteel in samenwerking met de projectdirectie PIA een portal voor professioneel inkopen en aanbesteden
5
voor de gehele overheid. Hierin worden geïntegreerd PIANOdesk (het virtuele kantoor voor overheidsinkopers) en inkoop-overheid.pagina.nl (een internetpagina vol links naar websites op het gebied van de overheidsinkoop). 14. Verkenning elektronisch aanbesteden en bestellen In 2002 is een verkenning elektronisch aanbesteden en bestellen uitgevoerd. Deze verkenning beschrijft wensen en ontwikkelingen binnen de departementen op het gebied van elektronisch inkopen. Stand van zaken: op basis van de verkenning zijn prioriteiten gesteld voor dit brede terrein. 15. Innovatief aanbesteden: pilot elektronisch veilen Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voert samen met de Tweede Kamer en het Ministerie van Algemene Zaken een pilot elektronisch veilen uit, waarbij wordt geanticipeerd op nieuwe wetgeving vanuit Brussel. Doel van de pilot is om binnen de overheid kennis en ervaring op te bouwen over dit nieuwe aanbestedingsinstrument. Het gaat om een Europese aanbesteding voor kantoormiddelen en computersupplies. De veiling zal eind 2003 plaatsvinden. Een veiling bij de RGD wordt voorbereid. 16. Verdien aan Besteden Een handreiking voor het opstellen van een inkoop- en aanbestedingsbeleid, speciaal gericht op decentrale overheden is gereed gekomen als gezamenlijk product van gemeenten, de VNG en de projectdirectie PIA. 17. Effectief omgaan met gunnings- en selectiecriteria In 2003 heeft de projectdirectie PIA een cursus Effectief omgaan met gunnings- en selectiecriteria aangeboden. Stand van zaken: ruim 150 inkopers hebben deze inmiddels gevolgd. Uit het overzicht blijkt hoe veel er te doen is – en gedaan wordt – op het gebied van professioneel inkopen en aanbesteden. Om door de bomen het bos te kunnen blijven zien is in de lente van 2003 het project “PIA in Perspectief” uitgevoerd. Dit heeft geleid tot een helder overzicht van alle uitgevoerde, lopende en geplande acties van de 13 departementen. Volgens de CDI’s van de departementen is de impact van het PIA-project echter veel groter dan de tastbare producten. “Het belangrijkste is dat PIA er is.” Door het PIA-project is inkoop op de agenda gezet bij een brede kring van mensen die normaal nooit over inkoop spraken of nadachten. Ook buiten de afdeling inkoop is er nu aandacht voor inkoop. PIA geeft een legitimatie om binnen je
6
departement capaciteit, middelen en aandacht aan te wenden voor professionalisering van de inkoopfunctie. Een ander goed effect van het PIAproject is het CDI-overleg: CDI’s kennen elkaar nu, ze vinden elkaar steeds vaker voor kennisuitwisseling en samenwerking. Ook begint het CDI-overleg status te krijgen, zodat de CDI’s met meer gezag besluiten van dit overleg in hun ministerie kunnen invoeren.
4. Taakstelling PIA In het regeerakkoord is een taakstelling professioneel inkopen en aanbesteden (taakstelling PIA) opgenomen, die oploopt tot 50 miljoen euro structureel. De taakstelling PIA is niet verdeeld over de individuele begrotingen, omdat op die manier moeilijk zichtbaar te maken is dat deze taakstelling via professioneel inkopen en aanbesteden wordt gerealiseerd. Bovendien is de professionaliteit van de departementen op het gebied van inkopen en aanbesteden verschillend, waardoor niet alle departementen deze taakstelling op dezelfde voet kunnen realiseren. Op voorstel van de Stuurgroep PIA heeft de ministerraad besloten dat de taakstelling PIA zal worden gerealiseerd door voor een aantal productgroepen interdepartementaal gecoördineerde inkoop in te voeren. Gecoördineerde inkoop betekent geen terugkeer naar de gecentraliseerde inkoop van weleer (er komt dus geen nieuw Rijksinkoopbureau), maar interdepartementale samenwerking per productgroep onder regie van één departement. De gedachte achter de gecoördineerde inkoop is dat efficiencywinst dáár wordt gerealiseerd waar dat het beste kan. Niet iedere productgroep die door de overheid wordt ingekocht leent zich voor coördinatie. Zo kan bij een productgroep, waarvan de markt uit vele kleine of regionale aanbieders bestaat, gedecentraliseerd inkopen efficiënter zijn dan gecoördineerd inkopen.
7
De volgende productgroepen komen in eerste instantie in aanmerking: Productgroepen • PR / voorlichting • Drukwerk • Kantoortoebehoren en –inrichting • ICT (hardware / software) • Post • Huisvesting • Dienstauto’s • Elektrische energie en gas • Inhuur van externen3
Het spreekt voor zich dat deze aanpak een nadere uitwerking behoeft. Zo zal beschreven moeten worden welk departement de regie zal voeren voor welke productgroep, welke bevoegdheden daarbij nodig zijn, welke planning en welke aanpak (de concrete aanpak kan per productgroep verschillend zijn). De Stuurgroep PIA zal voor 1 januari 2004 deze nadere uitwerking presenteren. Bovendien is het nodig om preciezer aan te geven welk aandeel elke productgroep kan hebben in de realisatie van de taakstelling PIA. Bij de voorjaarsnota 2004 wordt een overzicht gegeven van de manier waarop de taakstelling aan de productgroepen kan worden toegedeeld en van de gevolgen daarvan voor de individuele departementen 4.
5. Vooruitblik: prioriteiten en verlenging PIA-project Naast de hiervoor geschetste negen acties in het kader van de Efficiencyslag Inkoop zal in het bijzonder prioriteit worden gegeven aan de nadere Taakstelling PIA. De praktijk van het professionaliseren blijkt weerbarstiger dan de theorie uit het Actieplan PIA. De departementen verschillen sterk van elkaar qua niveau van professionalisering. Ook de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de CDI’s van de departementen zijn zeer divers. De meesten beschikken over relatief weinig slagkracht, zowel op het gebied van organisatie als qua middelen. Inmiddels hebben de departementen een redelijk beeld van de volwassenheid op inkoopgebied, en weten ze wat ze nodig hebben. Volgend jaar wordt het PEO (purchasing excellence programma voor de overheid) gelanceerd. Vervolgens 3
Inhuur van externen komt in aanmerking voor gecoördineerde inkoop. Daarbij zij opgemerkt dat voor inhuur externen een afzonderlijke taakstelling geldt. Efficiencyvoordelen die op dit terrein worden behaald zullen daarom niet in de taakstelling PIA worden meegenomen maar in de taakstelling inhuur externen. De aanpak kan echter wel hetzelfde zijn. 4 Daarbij is het van belang om dubbeltellingen (dat wil zeggen het twee maal inboeken van gerealiseerde efficiencywinsten) te voorkomen.
8
zullen in het kader van PEO assesments worden uitgevoerd om te zorgen dat zoveel mogelijk informatie uit de nulmetingen in een databank wordt opgenomen opdat benchmarking mogelijk wordt. Daarnaast zijn er nieuwe ontwikkelingen die de aandacht voor inkopen en aanbesteden als onderdeel van de bedrijfsvoering van de rijksoverheid versterkt hebben: 1. 2. 3. 4. 5.
Bezuinigingen: de in paragraaf 4 beschreven taakstelling PIA. De Parlementaire Enquêtecommissie bouwnijverheid concludeert dat de overheid als opdrachtgever moet professionaliseren. Zij beveelt aan kenniscentra op te richten. Voorts is het bewaken van integriteit in de aanbestedingsprocessen een belangrijk onderwerp. Op basis van de aanbevelingen van de Parlementaire Enquêtecommissie (PEC) zal er een nieuwe aanbestedingswet worden voorbereid. Deze zal breed gaan gelden: voor werken maar ook voor leveringen en diensten. In de Agenda voor de Rijksdienst5 is vastgesteld dat de rijksoverheid een moderne bedrijfsvoering moet invoeren. Eén van de onderdelen is het inzetten van shared service centres voor bepaalde onderdelen, bijvoorbeeld voor inkoop. De interdepartementale projectdirectie PIA is door het Innovatiecentrum Openbaar Bestuur van BZK (INAXIS) aangemerkt als een voorbeeldproject op het gebied van innovatief bestuur bij de rijksoverheid6.
Algemene conclusie is dat de inkoopfunctie op de departementen wel versterkt is, maar nog lang niet voldoende om ook daadwerkelijk de volle efficiencywinsten te behalen. De departementen zien dan ook als groot risico dat de professionalisering stilvalt als de projectdirectie (te vroeg) ophoudt te bestaan. Men is van mening dat het proces nog onvoldoende is ingebed en dat met het wegvallen van de rol van aanjager en facilitator die de projectdirectie verricht, het proces nagenoeg van de politiek-bestuurlijke agenda zal verdwijnen. Het onderzoek van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid heeft bevestigd hoe belangrijk een integere en professionele aanpak van inkopen en aanbesteden is. In haar eindrapport 7 stelt de commissie immers vast dat de overheid zelf mede debet is geweest aan het kunnen plaatsvinden van de bewezen malversaties in de bouwnijverheid, onder andere door een gebrek aan professionaliteit van de inkoop en aanbesteding. De ambities uit het Actieplan PIA zijn derhalve nog niet (volledig) gerealiseerd. Daarnaast zijn er nieuwe ontwikkelingen op het terrein van inkopen en aanbesteden en bedrijfsvoering bij de rijksoverheid. Om deze redenen heeft de
5
Kwaliteit: een agenda voor de Rijksdienst (Rapport van het Beraad van secretarissen generaal), juni 2002 6 Zie www.inaxis.nl 7 Eindrapport Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid ‘De Bouw uit de schaduw’, vergaderjaar 2002-2003, 28 244, nrs.5-6
9
staatssecretaris van Economische Zaken besloten om het PIA-project te verlengen tot 1 juni 2006.
10
