Position paper FTK Met interesse hebben wij kennisgenomen van het wetsvoorstel ‘Aanpassing financieel toetsingskader (FTK)’ dat op 25 juni jl. door staatssecretaris Klijnsma is ingediend bij de Tweede Kamer. Met het oog op de schriftelijke inbreng in de Tweede Kamer die op 20 augustus sluit, delen wij in voorliggend position paper onze visie op het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel ‘Aanpassing FTK’ adresseert verschillende kanttekeningen die we in de zomer van 2013 in onze reactie op de consultatie FTK hebben geplaatst bij het concept wetsvoorstel. We kunnen ons zodoende vinden in een groot aantal van de aanpassingen die zijn aangebracht. Ten eerste spreken we ons positief uit over het besluit om één contract mogelijk te maken binnen het FTK, en wel een tussenvariant van het nominale en reële contract. Ten tweede constateren we dat de herstelplansystematiek in het wetsvoorstel met het wegnemen van het korte termijn herstelplan en het ‘kruiend ijs principe’ (mogelijk forse kortingen op het einde van een herstelplan) aanzienlijk is verbeterd. Dit neemt ten dele de beleggingsspagaat weg waarvan in het huidige contract sprake is. Bovendien zal het herstelplan voortschrijdend zijn, waarbij ieder jaar waarin de beleidsdekkingsgraad zich onder het vereist eigen vermogen bevindt een herzien herstelplan wordt opgesteld en er opnieuw een herstelperiode van 10 jaar ingaat. Hierdoor worden de forse beleidsingrepen vermeden die in het huidige FTK aan het einde van de herstelperiode konden optreden. Ten derde kunnen we ons goed vinden in de introductie van de beleidsdekkingsgraad, een 12-maands middeling van de actuele dekkingsgraad, die ervoor zorgt dat beleidsbeslissingen die gebaseerd zijn op de hoogte van de dekkingsgraad minder gevoelig zijn voor dagkoersen en de volatiliteit in de markt. Ten slotte ondersteunen we de dempende elementen die zijn aangebracht in het FTK, zowel in de premiemethodiek als in het spreiden van financiële schokken zoals kortingen. Demping van de premie beperkt volatiliteit in de hoogte van de premie en de procyclische werking ervan. Spreiding van financiële schokken zorgt ervoor dat deelnemers en gepensioneerden zich niet plotseling geconfronteerd zien met aanzienlijke aanpassingen in hun opbouw of uitkering. Naast de positieve elementen die onderdeel uitmaken van het huidige wetsvoorstel, is er een aantal elementen waarbij we kritische kanttekeningen willen plaatsen. Deze zetten wij hieronder uiteen.
1. ‘Gesloten systeem’ voor het inhalen van indexatie en ongedaan maken van kortingen is niet wenselijk In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt op pag. 22/23 gesuggereerd dat voor inhaalindexatie en het ongedaan maken van kortingen om fiscale redenen een ‘gesloten systeem’ moet worden gehanteerd1: - Alleen verstrekking van inhaalindexatie ‘aan de groepen die in het verleden een beperking van de indexatie hebben ondergaan’; - Ook bij het ongedaan maken van kortingen ‘moeten fondsen om fiscale redenen onderscheid maken tussen groepen die daadwerkelijk zijn geconfronteerd met een verlaging van het pensioen en groepen die daar geen hinder van hebben ondervonden’2. Het wetsvoorstel bevat geen bepaling die zo’n gesloten systeem en de daarbij behorende individuele administratie van met name gemiste indexatie voorschrijft. Een uitwerking in lagere regelgeving zal evenmin plaatsvinden. Het feit dat het moet gaan om een gesloten systeem heeft alleen een fiscale reden, maar die is er volgens de overheid ook nu al3. Er worden dus in feite geen nieuwe eisen aan de systematiek van herstel van kortingen en indexatie gesteld in het wetsvoorstel, aldus de overheid. Inhaalindexatie en het ongedaan maken van korting via een gesloten systeem is administratief heel complex en daardoor kostbaar. Het betekent dat per deelnemer bijgehouden moet worden hoeveel indexatie niet is toegekend en hoeveel per deelnemer is gekort. Er dienen zich in de praktijk daarbij allerlei vragen aan: -
-
Moeten gemiste indexaties en gedane kortingen bijgehouden worden in euro’s of in procenten, en moeten deze vervolgens al dan niet worden geïndexeerd? Als een deelnemer na het missen van indexatie/korten intussen is overleden en er is een partnerpensioen toegekend, ligt het voor de hand dat in geval van inhaalindexatie/het ongedaan maken van een korting het bedrag aan gemiste indexatie/gekort ouderdomspensioen aan het partnerpensioen worden toegekend. In dat geval moet niet alleen een bedrag aan gemiste indexatie of korting van ouderdomspensioen worden vastgelegd, maar ook een bedrag aan gemiste indexatie of korting van partnerpensioen. Of geldt in deze situatie dat er nog geen partnerpensioen was toen indexatie werd gemist/er gekort werd, waardoor herstel niet aan de orde is? Is het de bedoeling dat over fondsen heen gedane kortingen bijgehouden worden om ongelijke behandeling te voorkomen? Of moeten kortingen bij vertrokken deelnemers die waardeoverdracht hebben gedaan ook ongedaan worden gemaakt? Indien dit het geval is, hoe wordt voorzien in de informatie over de gekorte bedragen c.q. de gegevens van betrokken deelnemers?
1
Overigens werd in de memorie van toelichting bij de consultatieversie van onderhavig wetsvoorstel in het kader van het aanpassingsmechanisme aan financiële schokken nog gepleit voor toepassing van een open systeem, omdat dat tot een betere benutting van risicodeling binnen het collectief zou leiden. In de consultatieversie werd onder open systeem verstaan dat mee- en tegenvallers uit het verleden ook doorwerken op nieuwe pensioenopbouw, waar bij een gesloten systeem alleen de opgebouwde aanspraken onder het mechanisme zouden vallen. 2
In de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel O en artikel II, onderdeel M staat dan nog het volgende te lezen: ‘Op grond van de fiscale wetgeving is hierbij nog het volgende van belang. Toeslagverlening kan bestaan uit indexatie van pensioenaanspraken of herstel van toegepaste kortingen, of een combinatie van beide. Toeslagverlening in de vorm van indexatie van pensioenaanspraken is fiscaal gemaximeerd op de ontwikkeling van lonen of prijzen. Toeslagverlening wegens herstel van kortingen is fiscaal gemaximeerd tot de werkelijk in het verleden aangebrachte korting. Dat betekent dat het voor een fonds noodzakelijk zal zijn om gemiste toeslag en toegepaste kortingen separaat en per individu te registreren’. 3
Op dit moment vindt ons inziens de toets op fiscale bovenmatigheid echter plaats op regelingsniveau.
Als er niet over fondsen heen geadministreerd wordt, kan het gesloten systeem leiden tot ongelijke behandeling. Neem als voorbeeld twee deelnemers van dezelfde leeftijd, met dezelfde pensioenopbouw. Deelnemer A is 2 jaar terug 3% gekort, B is vorig jaar met inkomende waardeoverdracht in het fonds gekomen, maar is bij oude fonds ook 3% gekort. De twee deelnemers bevinden zich in een identieke situatie, maar deelnemer A heeft dan wel recht op 3% ongedaan maken van de korting en deelnemer B niet. Standpunt: Gezien bovenstaande problemen die zich voordoen bij het hanteren van een gesloten systeem en de forse administratieve lasten die daarmee gepaard gaan, zijn wij geen voorstander van het gesloten systeem en adviseren wij het mogelijk te maken om een open systeem te hanteren.
2. Wijziging artikel 83 Pensioenwet (Pw) blijft wenselijk: Individuele bezwaarmogelijkheid laten vervallen Op basis van artikel 83 van de Pensioenwet hebben individuele deelnemers het recht om bezwaar aan te tekenen tegen collectieve en actuarieel neutrale omzetting van de opgebouwde aanspraken naar een andere pensioenleeftijd. Deze individuele bezwaarmogelijkheid heeft voor pensioenfondsen grote uitvoeringstechnische consequenties, omdat er een zeer ingewikkelde administratie ontstaat indien een aantal deelnemers aanspraken op basis van verschillende ingangsleeftijden heeft. De komende periode zal in veel pensioenregelingen de pensioenrichtleeftijd worden verhoogd. Daarmee wordt in de pensioenregelingen zowel de wijzigingen in leeftijd in de AOW als in de Wet op de Loonbelasting 1964 gevolgd. Deelnemers krijgen hierdoor in hun pensioenopbouw pensioenaanspraken met (nog meer) verschillende ingangsleeftijden. Collectieve omzetting van opgebouwde aanspraken naar één (hogere) pensioenrichtleeftijd zonder individueel bezwaar is in ieders belang: - Door omzetting van alle opgebouwde pensioenaanspraken naar één leeftijd houdt de deelnemer overzicht over zijn rechten en de eventuele flexibiliseringsmogelijkheden die hij daarop kan/wil toepassen; - Als de aanspraken (blijvend) apart geadministreerd moeten worden (veelal bestaande opbouw met leeftijd 65 (eventueel vroegpensioen met leeftijd 62) en nieuwe opbouw met hogere leeftijd), dan zal dit ten koste gaan van de pensioenresultaten van een ieder. Immers, de uitvoering van pensioenregelingen wordt ingewikkelder, foutgevoeliger en duurder; - Als de individuele bezwaarmogelijkheid wordt geschrapt, kan de deelnemer niet blokkeren dat alle opgebouwde aanspraken collectief actuarieel neutraal naar één leeftijd worden omgezet, zodat de pensioenadministratie aanzienlijk vereenvoudigd kan worden. Gelet op het belang van de interne collectieve waardeoverdracht ligt het meer in de rede dat dit collectief wordt afgewogen. Hierbij is van belang dat het pensioenfonds een evenwichtige belangenafweging moet maken.
Wij zijn van mening dat, doordat het voorliggende wetsvoorstel geen wijziging van artikel 83 Pw bevat, het wetsvoorstel in zijn huidige vorm niet de voor pensioenfondsen gewenste juridische zekerheid over het zonder bezwaar omzetten van pensioenaanspraken naar een hogere pensioenleeftijd biedt. Wij achten het laten vervallen van de individuele bezwaarmogelijkheid in artikel 83 Pw in geval van collectieve omzetting van aanspraken naar een andere leeftijd via interne collectieve waardeoverdracht daarom wenselijk. Zo kunnen pensioenregelingen zonder juridisch risico transparanter en beter uitvoerbaar worden gemaakt, zonder dat iemand daar direct nadeel van heeft. De regering is mogelijk van mening dat met de brief van 17 januari 2013 van de staatssecretaris van SZW dit onderwerp is afgerond. In haar uiteenzetting over omzetting zonder wetswijziging maakt de staatssecretaris onderscheid tussen wijziging van pensioenaanspraken en aantasting ervan. Dit onderscheid wordt in het hiervoor relevante artikel 20 Pw niet gemaakt. Artikel 20 Pw zegt dat opgebouwde pensioenaanspraken niet gewijzigd mogen worden, tenzij dit o.a. als gevolg van collectieve waardeoverdracht plaatsvindt. Wij zien wijziging van artikel 83 Pw als een sluitstuk van de maatregelen om de pensioenleeftijd te verhogen. Een dergelijke verhoging is ook naar de verdere toekomst toe niet uit te sluiten. Zeker ook gezien de inhoud van de AOW en de Wet op de loonbelasting 1964 op het punt van pensioenleeftijd. De brief van de staatssecretaris van SZW van 17 januari 2013 kan worden beschouwd als een uitleg voor de tijd tot aan de inwerkingtreding van de hier voorgestelde wijziging van artikel 83 Pw. Standpunt: Wij vinden het wenselijk om de individuele bezwaarmogelijkheid in artikel 83 Pw te laten vervallen in geval van collectieve omzetting van aanspraken naar een andere pensioenleeftijd via interne collectieve waardeoverdracht, om zo juridische zekerheid omtrent deze omzetting te waarborgen.
3. Onzekerheid over invulling belangrijke elementen in lagere regelgeving is onwenselijk Uit de memorie van toelichting en het wetsvoorstel blijkt dat veel zaken nog nader ingevuld zullen worden in lagere regelgeving, o.a.: - Invulling van het begrip ‘consistentie’ als bedoeld in artikel 95 Pw, - Artikel 102a lid 1 Pw wordt nader ingevuld bij AMvB, - Nadere regels bij of krachtens AMvB ten aanzien van: o het dempen van de kostendekkende premie, o de premiekorting of terugstorting, o de beleidsdekkingsgraad (grens voor toeslagverlening), o het korten van opgebouwde aanspraken, o de voorwaardelijke toeslagverlening, o het herstelplan en de actualisatie ervan, o de spreiding van kortingen, o de invulling van de haalbaarheidstoets, etc. Dit maakt het lastig om de impact van het wetsvoorstel goed vast te stellen. Bovendien kan op deze manier de Tweede Kamer minder invloed uitoefenen op de invulling van materiële elementen die grote impact op pensioenfondsen kunnen en zullen hebben.
Het is wenselijk dat de uitwerking in lagere regelgeving in ieder geval beschikbaar is bij behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer, zodat de volledige impact van het wetsvoorstel beoordeeld kan worden. Om de invloed op de lagere regelgeving te vergroten kan worden voorzien in een zware voorhangprocedure, waardoor zowel de Tweede als Eerste Kamer kan aangeven toch een regeling bij wet te willen, en waarbij de Tweede Kamer bijvoorbeeld het recht van amendement kan uitoefenen. Standpunt: Wij zijn er voorstander van om de invulling van de bovengenoemde onderwerpen op wettelijk niveau te laten plaatsvinden, zodat de impact van het wetsvoorstel voldoende helder is op het moment dat hierover in Tweede en Eerste Kamer besloten moet worden.
4. Kapitaalseisen voor het aanhouden van staatsobligaties stijgen disproportioneel Aan de herziening van het FTK is tevens een herziening van de berekeningswijze van de kapitaalseisen voor pensioenfondsen verbonden4. Uit een eerste impactanalyse van deze wijziging komt naar voren dat de kapitaalseis voor kredietrisico5 naar onze mening disproportioneel toeneemt. Pensioenfondsen hebben grote allocaties in staatsobligaties Europa, met name met een AAA- en AA-rating, voor het realiseren van de gewenste renteafdekking. Onder de in het huidige FTK gehanteerde methodiek is de buffereis voor het aanhouden van deze obligaties laag. In het nieuwe FTK wordt een methodiek gekozen die vergelijkbaar lijkt, maar die bij de huidige rentestand tot een zeer forse toename van de kapitaaleisen voor het aanhouden van staatsobligaties leidt6. Het alternatief voor renteafdekking door middel van obligaties - renteafdekking met behulp van derivaten – brengt geen kapitaalseisen met zich mee. Dit leidt ertoe dat pensioenfondsen vanuit het FTK een sterke prikkel krijgen voor het realiseren van de renteafdekking door middel van derivaten in plaats van via, tot op heden veiliger en eenvoudiger geachte, staatsobligaties. Het ombouwen van een bestaande portefeuille van staatsobligaties naar een portefeuille waarin renteafdekking met behulp van derivaten plaatsvindt is een complexe en dure operatie. Deze verhoging van kapitaalseisen op (Nederlandse) staatsobligaties lijkt dan ook op arbitraire wijze pensioenfondsen te benadelen die hun renteafdekking via staatsobligaties hebben vormgegeven. Standpunt: Op basis van de hierboven geschetste impact vinden wij het wenselijk om de forse stijging van de kapitaalseisen voor staatsobligaties in de herziening van de VEV methodiek ongedaan te maken.
4
Zie paragraaf 4.6 van de Memorie van Toelichting op pagina 29. De voorgenomen wijzigingen zijn vastgelegd in het document ‘Uitwerking herziening berekeningssystematiek Vereist Eigen Vermogen’ uit juni 2011 van DNB 5 In termen van de berekening van de kapitaalseisen wordt kredietrisico ‘S5’ genoemd. 6 De kapitaalseis voor staatsobligaties wordt ongeveer drie maal zo hoog in de nieuwe methodiek.
