KÖZOKTATÁS-FINANSZÍROZÁSI MODELLEK ÉS ÖNKORMÁNYZATI FINANSZÍROZÁS: VÁRHATÓ ELŐNYÖK ÉS A MEGVALÓSÍTÁS KÖZÉPTÁVÚ LEHETŐSÉGEI
MAGYARORSZÁGON Hermann Zoltán
1. Bevezetés __________________________________________________________3 2. A közoktatás-finanszírozás jelenlegi rendszerének problémái ________________4 2.1. Magas fajlagos oktatási kiadások _______________________________________ 6 2.2. Az önkormányzati rendszer széttagoltságából fakadó problémák_____________ 7 2.2.1. Méretgazdaságosság _______________________________________________________7 2.2.2. Túlnyúló szolgáltatások ____________________________________________________8
2.3. A finanszírozási rendszerből fakadó hatékonyság-veszteségek _______________ 9 2.4. Alacsony bérek, a minőségi bérezés hiánya ______________________________ 11 2.5. Minőségi problémák _________________________________________________ 11 2.6. Egyenlőtlenségek ____________________________________________________ 12
3. Az önkormányzati finanszírozási rendszer és a közoktatás-finanszírozás átalakítási lehetőségei_________________________________________________15 3.1. Az önkormányzati finanszírozás átalakításának lehetséges irányai __________ 15 3.1.1. Fokozódó újraelosztás ____________________________________________________15 3.1.2. Nagyobb helyi autonómia a központi finanszírozás rendszerén belül ________________16 3.1.3. Helyi bevételekre épülő finanszírozás ________________________________________17
3.2. A közoktatás-finanszírozás lehetséges módszerei__________________________ 17 3.2.1. Egy lehetséges reakció a hatékonysági problémákra: központosítás _________________17 3.2.2. A fogyasztói választásra épülő modellek ______________________________________18 3.2.3. A fogyasztói választásra épülő modellekből fakadó problémák _____________________22
4. Következtetések ____________________________________________________26 4.1. Hatékonysági ösztönzők ______________________________________________ 26 4.2. A közoktatás-finanszírozás átalakítási lehetőségeinek korlátai ______________ 30
Felhasznált irodalom _________________________________________________34
1
2
1. Bevezetés Ezen tanulmány célja, hogy áttekintést nyújtson a közoktatás-finanszírozás módszereinek legfontosabb alternatíváiról, a Magyarországon középtávon elképzelhető modellek elvi előnyeiről és problémáiról, ill. a megvalósításuk lehetőségeit behatároló legfontosabb tényezőkről. Mindenekelőtt azonban a tárgyalt alternatívák és értékelési szempontok kiválasztásához kívánkozik néhány előzetes megjegyzés. Nyilvánvaló, hogy a közoktatás céljainak meghatározásából, a “jó oktatás” képéből akkor sem vezethető le absztrakt módon az oktatásfinanszírozás leginkább kívánatos rendszere, ha eltekintünk attól, hogy a célokra vonatkozóan is aligha képzelhető el teljes konszenzus. Az oktatás céljai, legyenek azok akár az állam, akár a szülők céljai, legfeljebb egy-egy finanszírozási módszer értékelésének szempontjait, ill. a különböző szempontok súlyait befolyásolják. Azt, hogy egy adott esetben milyen oktatásfinanszírozási módszereket tartunk kívánatosnak vagy egyáltalán megvalósíthatónak, az elvont módon meghatározható célokon, értékeken túl három tényező biztosan erősen behatárolja. Ezek: az adott állam jelenlegi finanszírozási gyakorlata és ennek kialakult intézményrendszere; az oktatás tágabb értelemben vett környezetének adottságai, úgy mint pl. a településszerkezet jellegzetességei, az aktuális demográfiai tendenciák, a közigazgatási rendszer alapelemei, vagy akár a meghatározó közigazgatási hagyományok; és végül azok az állam szerepére vonatkozó elgondolások, amelyek a nemzetközi gyakorlat tendenciáiban és a közgazdasági elméletekben egy adott időszakban éppen divatban vannak. Ami a közoktatás magyarországi intézményrendszerének sajátosságait illeti, úgy tűnik, középtávon is politikai adottságnak tekinthető egyrészt az állami finanszírozás meghatározó szerepe, másrészt az, hogy az általános alap- és középfokú oktatási szolgáltatások előállításában részt vesznek a települési és a megyei önkormányzatok, amelyek valamilyen mértékű döntési autonómiával rendelkeznek ezekre a szolgáltatásokra vonatkozóan (az alábbiakban csak érintőlegesen lesz szó pl. egy teljes mértékben egységes, hierarchikusan felépített bürokratikus irányítási rendszer lehetőségéről). Ebből az következik, hogy a közoktatás finanszírozásának alternatívái nem vizsgálhatóak az önkormányzati rendszer sajátosságainak kontextusából kiszakítva. A központi költségvetés és az intézményfenntartó 3
önkormányzatok, ill. az önkormányzatok és az iskolák közötti kapcsolatok két szintjének működése és teljesítménye együttesen jellemez egy ilyen oktatásfinanszírozási rendszert. Az oktatás tágabb értelemben vett környezetének adottságairól az alábbiakban még részletesen lesz szó a vizsgált finanszírozási lehetőségek megvalósíthatóságának értékelése kapcsán (4. rész). Ami az oktatásfinanszírozás elméleti és gyakorlati tendenciáit illeti, az utóbbi két évtizedben ezen a területen is előtérbe kerültek azok a nézetek, melyek nem tartják elfogadhatónak az állam, mint tulajdonos és közvetlen szolgáltató teljesítményét. Ezeknek az elképzeléseknek a hívei az erőforrások bürokratikus allokációja helyett (és a közösségi választások, a demokratikus kontroll szerepének átértékelése mellett) a keresleti oldalon a fogyasztók választásaiban, a kínálati oldalon pedig a szolgáltatók közötti versenyben látják a hatékonyabb szolgáltatások zálogát. Lényegében ezek a piaci vagy “kvázi-piaci” verseny kialakítását célzó modellek jelentenek ma alternatívát a bürokratikus döntésekre és közösségi választásra épülő jelenlegi/korábbi gyakorlattal szemben, így ebben a dolgozatban is ezekre a lehetőségekre esik a fő hangsúly. A 2. részben a közoktatás-finanszírozás mai rendszerének legfontosabb problémáit igyekszem bemutatni, azokat a feszültségeket, melyekre a finanszírozás módszerének bármilyen irányú megváltoztatásával mindenképpen valamiféle választ kell adni. Ezt követően a finanszírozási rendszer lehetséges alternatíváit tekintem át az önkormányzati rendszer alakulásának elképzelhető irányaival összefüggésben (3. rész), végül az egyes finanszírozási módszerek előnyeit és hátrányait, ill. tényleges megvalósítási lehetőségeit értékelem (4. rész).
2. A közoktatás-finanszírozás jelenlegi rendszerének problémái Az alap- és középfokú oktatás biztosítása Magyarországon a települési és megyei önkormányzatok felelősségi körébe tartozik. A döntési jogosítványok nagymértékű decentralizációja alapvetően három tényezőre vezethető vissza. A nemzetközi összehasonlításban is széles feladatkörrel felruházott önkormányzati rendszer kialakulását történetileg egyértelműen a helyi közösségek politikai autonómiájának kiemelt politikai és társadalmi jelentősége magyarázza. Ezen túl a decentralizáció mellett más fontos érvek
4
(vagy más nézőpontból: remélt célok) is megfogalmazhatóak: (1) alacsonyabb adminisztratív kiadások (azáltal, hogy az oktatás irányítása az általános közigazgatási rendszer része, szemben egy külön ezt a célt szolgáló, központi irányítású szervezettel), (2) nagyobb rugalmasság az oktatás helyi intézményi kereteit meghatározó döntésekben és, ezzel összefüggésben (3) nagyobb allokatív hatékonyság, vagyis annak lehetősége, hogy mind az oktatás “mennyiségi”, mind pedig tartalmi jellemzői a helyi közösség preferenciáihoz igazíthatóak. Az utolsóként említett célt szolgálja az is, hogy az állami szférán kívül működő egyházi- és magániskolák is részesülnek kormányzati támogatásokban (legalább az önkormányzatok által kapott normatív támogatások mértékéig), bővítve ezzel a speciális fogyasztói igények kielégítésének lehetőségét. A nagyfokú önkormányzati döntési autonómiát ugyanakkor a központi kormányzat egyrészt szabályozási eszközökkel (pl. a pedagógus-bérekre, a minimális óraszámokra vonatkozó előírások, vagy a központi alaptanterv, a NAT formájában), másrészt, és az elmúlt évekre ez volt igazán jellemző, az önkormányzati bevételek ellenőrzésével szigorú korlátok közé szorítja. Az oktatás finanszírozásának legfontosabb eszköze ezen a szinten a normatív támogatási rendszer, amelyben az ellátott tanulók száma határozza meg a támogatás mértékét1. E támogatási módszer feltételezhető célja kettős. Egyrészt az, hogy a hatékonyság javítására ösztönözze az iskolafenntartó önkormányzatokat (hiszen a támogatások ugyanakkorák az esetlegesen pazarló többletköltségek esetén is). Ugyanakkor a normatív támogatási rendszer ugyanakkor arra is hivatott, hogy minden esetben biztosítsa egy általános minimális szinten nyújtott szolgáltatás fedezetét és/vagy azt, hogy a szolgáltatások színvonalában feltéve, hogy ez összefügg a helyi oktatási kiadások nagyságával ne alakulhassanak ki az önkormányzatok között számottevő különbségek. (A megfogalmazás bizonytalansága nem véletlen; az önkormányzati finanszírozásról folyó terméketlen politikai szócsaták is azt mutatják, hogy tisztázatlanok azok a méltányossági elvek2, amelyeknek a
1
Ez a támogatási forma úgy is értelmezhető, hogy inkább csak egy forrásmegosztási módszerről, nem pedig a helyi szolgáltatási költségek meghatározott arányú finanszírozásának rendszeréről van szó (Lados, 1988). 2 Ezekről részletesebben lesz szó a 4. Részben. A jelenlegi szabályozás mögött sejthető és a politikai vitákban megjelenő szándékokban egyaránt keverednek a teljes egyenlőség, az univerzális minimum és a jövedelem-semlegesség szempontjai. (Mivel Magyarországon nincs effektív vagyonadó és potenciálisan is a jövedelmek jelentik a helyi bevételek adóalapját (lásd: SZJA-pótadó, Davey - Péteri, 1988, IV. fej.), ill. az átengedett SZJA-rész révén ma is az átlagjövedelem különbségei közvetítik elsősorban a települések “gazdagságának” az
5
jelenlegi finanszírozási rendszerben a döntéshozók szerint érvényesülniük kellene.) A központi költségvetés és az önkormányzatok közötti kapcsolatokkal szemben az oktatás finanszírozásának másik szintje, az önkormányzatok és az iskolák viszonya. A helyi finanszírozás módja általánosan nem szabályozott, hanem jellemzően a helyi költségvetési alkuk gyakorlatában formálódik. Az oktatásfinanszírozás jelenlegi rendszerének röviden vázolt alapelemei csak részben bizonyultak alkalmasnak a hozzájuk fűzött célok megvalósítására. Az utóbbi éveket olyan feszültségek jellemezték (bár ezek részben külső tényezőkkel magyarázhatóak, nem tulajdoníthatóak kizárólag a jelenlegi finanszírozási rendszer hiányosságainak), amelyek feloldása az elsődleges céljai közé kell, hogy tartozzon minden, az oktatásfinanszírozás átalakítására vonatkozó elképzelésnek. A legfontosabb, sokszor egymástól nehezen elválasztható problémákat hat címszó alatt igyekszem röviden bemutatni. 2.1. Magas fajlagos oktatási kiadások Az első probléma, az, hogy az egy főre jutó GDP-hez (vagy ha tetszik, a gazdaság rövid távú teljesítőképességéhez) viszonyítva meglehetősen magasak a fajlagos oktatási kiadások, mondjuk az OECD országok adataihoz viszonyítva (Halász - Lannert, 1998). Ez a jelenség egyfelől felfogható úgy, mint a később bemutatásra kerülő problémák egyik látlelete, ugyanakkor a közoktatás finanszírozásának makrogazdasági összefüggéseit tekintve önálló feszültségforrásnak is tekinthető. A GDP-hez viszonyított magas fajlagos kiadásokat részben a GDP csökkenése magyarázza, melyet csak részben ellensúlyozott a reálbérek csökkenése. Egy másik tényező a fajlagos kiadások emelkedése mögött a demográfiai változások tendenciáival függ össze: a születések számának csökkenése megtorpant ugyan 1990-91-ben, az iskoláskorú gyermekek számának csökkenése lényegében folyamatos a 70-es évek közepétől kezdve. Ugyanakkor a gyermekszám csökkenésével kihasználatlanul maradó oktatási kapacitások csökkentése csak csekély mértékben (és számottevő késéssel) követte a demográfiai változásokat. Ezek mellett egyéb
önkormányzatok pénzügyi helyzetére gyakorolt hatását, az angol wealth neutrality terminus megfelelőjeként a továbbiakban a jövedelem-semlegesség kifejezést használom). Az említett méltányossági elvekre vonatkozóan lásd pl.: Feldstein (1975), Friedman (1984) és Weber (1991).
6
hatékonyság-veszteségek is szerepelhetnek a magas fajlagos kiadások okai között, ezeknek forrásairól az alábbiakban lesz szó. Az oktatási kiadások csökkentését a kormányzat az önkormányzati támogatások csökkentésével igyekezett elérni, amelyet az önkormányzatok saját bevételeikből (részben fejlesztési célú, tőkejellegű bevételeikből), hitelekből, és az oktatási beruházási-felújítási kiadások egy részének elhalasztásával igyekeztek ellensúlyozni, 1995-ig többé kevésbé sikeresen. Hangsúlyozni kell, hogy a támogatások csökkentése nem csupán a reálértékben csökkenő oktatási normatívákban nyilvánult meg, hiszen egyrészt az önkormányzatok más címen is kaptak oktatási támogatásokat (pl. a pedagógus-bérek emelésének fedezésére), másrészt, mivel az oktatás meghatározó az összes kiadások között, az oktatáshoz nem kötött bevételek (pl. átengedett SZJA) csökkenését is számottevően befolyásolja az iskolákra fordítható összeg nagyságát. 2.2. Az önkormányzati rendszer széttagoltságából fakadó problémák 2.2.1. Méretgazdaságosság Gyakran elhangzó érv az, hogy az önkormányzati rendszer széttagoltsága jelentős többletköltségekhez vezet azáltal, hogy részben kihasználatlan marad a helyi szolgáltatások termelésében rejlő méretgazdaságosság. A “sok kis önkormányzat” kárhoztatása közben azonban nem szabad elfeledkezni két ellenérvről. Egyrészt a szolgáltatások termelésében megjelenő méretgazdaságosság legalább annyira az intézmények méretéhez kapcsolódik, mint a szolgáltatást nyújtó önkormányzat nagyságához (Hermann, 1998). Ebből az következik, hogy a méretgazdaságosság előnyei kiaknázhatóak a kis iskolák méretének növelésével, az önkormányzati egységek közötti (akár csak erre az egy szolgáltatásra korlátozódó) együttműködés révén nagyobb önkormányzati egységek létrehozása nélkül. Az, hogy ez a fajta együttműködés nem vált jellemzővé, már a motivációs problémák közé tartozik. Másrészt azon diákok aránya, akik olyan településen járnak általános iskolába, ahol csak egy kis iskola van, nem túlságosan magas3. Összességében sokkal nagyobb megtakarítási lehetőségek rejlenek a nagyobb települések oktatási kapacitásainak jobb kihasználásában, ill. a fölös 3
1996-ban számításaim szerint az általános iskolás diákok kb. 8,5%-a, ill. 3,4%-a járt olyan településen iskolába, ahol csak egy általános iskola és 150-nél, ill. 100-nál kevesebb diák volt.
7
kapacitások csökkentésében, mint az “egy-iskolás” települések iskoláinak esetleges összevonásában. Sőt, a több iskolát üzemeltető települések átlagos iskola-méretének növelésével (azaz a városokban az intézményszintű méretgazdaságosság előnyeit realizálva) is valószínűleg nagyobb megtakarítások lennének elérhetőek. Természetesen a kis települések kis iskoláinak értékelésekor a költségek alakulása mellett más szempontokat is figyelembe kell venni; például azt, hogy ezeknek az iskoláknak a léte önmagában mekkora értéket jelent az ott lakók számára, de azt is, hogy sok esetben ezek az iskolák csak alacsonyabb minőségű oktatást tudnak biztosítani, mint a nagyobb 4 településeken működők , a mérethez kapcsolódó hatékonysági probléma tehát összefügg a minőség, vagy ha úgy tetszik, a hatásosság [effectiveness] problémájával. 2.2.2. Túlnyúló szolgáltatások A méretgazdaságosság mellett az önkormányzati rendszer széttagoltságából fakadó másik hatékonysági problémát a túlnyúló szolgáltatások finanszírozása jelenti. A probléma abból adódik, hogy az igazgatási (önkormányzati) és az ellátási körzetek nem esnek egybe. Az egyik potencionális hatékonysági probléma az, hogy olyan önkormányzatok közötti externáliákról van szó, melyek elvben lefelé torzíthatják a nyújtott szolgáltatások mennyiségére és minőségére vonatkozó helyi döntéseket, a szavazók preferenciáit (hiszen a fiskális externáliákkal elvben nő a településen lakók által egységnyi szolgáltatásért fizetett adó-ár), mivel azonban jelenleg nincsenek effektív helyi adó-árak, ez inkább csak egy elméleti lehetőség. Ugyanakkor a bejáró diákok oktatása jövedelem-átcsoportosítást jelent az önkormányzatok között. Hogy az iskolafenntartó önkormányzat számára ez a hatás negatív vagy pozitív, az attól függ, hogy a bejáró diákok oktatásának addicionális költsége meghaladja-e az ezen diákok után kapott normatív támogatások összegét. Ha a településen lakó diákokhoz képest a bejárók aránya csekély, akkor ez feltehetően inkább többlet-jövedelmet jelent az önkormányzat számára, hiszen elméleti megfontolások és az empirikus elemzések is azt mutatják (Atkinson, 1988a; Varga, 1998), hogy a 4
Erre vonatkozóan meggyőző empirikus adatok nem állnak ugyan rendelkezésre, de vannak olyan kutatási eredmények, amelyek, az oktatás minőségét standardizált teszt-eredményekkel mérve, alátámasztani látszanak ezt a hipotézist (Halász, 1997 a közölt elemzések legnagyobb problémája az alacsony esetszám és a családi háttér, pl. jövedelem, szülők végzettsége a településmérettel összefüggő hatásának feltételezhető torzítása).
8
határköltség jóval kisebb az egy diákra jutó átlagköltségnél, különösen akkor, ha a helyi oktatási kapacitások kihasználtsága nem teljes. Ha azonban a bejárók aránya magas, akkor oktatásuk addicionális költségei megközelíthetik az átlagköltséget, hiszen az elméleti termelési függvény nem folytonos; a diákok számának növekedésével hirtelen(elvben egy-egy pontban ugrásszerűen) megnőnek a képzés költségei, hiszen új osztályokat kell indítani, több tanárt kell alkalmazni (Atkinson, 1988a; Varga, 1998). Ebben az esetben az iskolafenntartó önkormányzat számára többletterhet jelent a bejáró diákok oktatása, hiszen közismert, hogy az oktatási normatívák az átlagos költségeknek csak egy részét fedezik (ez az arány 1996-ban iskolatípustól függően 50% körüli volt, lásd Halász - Lannert, 1998, 5 408-409. o. adatai) . Ez azt jelenti, hogy a különböző szolgáltatásokra, és közöttük az oktatásra is, kevesebbet költhet az önkormányzat (hacsak nem képes a megfelelő mértékben növelni saját bevételeit). A bejárók aránya a középfokú oktatási intézmények esetében átlagosan magasnak mondható, az általános iskolákra vonatkozóan pedig alacsonynak6, de az átlagok mindkét esetben jelentős egyedi eltéréseket takarhatnak. Azokat a többlet-kiadásokat azonban, amelyek a túlnyúló oktatási szolgáltatásokkal elsősorban a városokra hárulnak, átlagosan ellensúlyozzák a magasabb SZJA- és helyi adó bevételek, de egyedi szinten ez nyilvánvalóan nem szükségképpen van így; ez a hatás valószínűleg számos önkormányzat pénzügyi helyzetét jelentősen rontja. 2.3. A finanszírozási rendszerből fakadó hatékonyság-veszteségek Az önkormányzati rendszer széttagoltságából fakadó problémáknál nagyságrendileg súlyosabbak azok a hatékonyság-veszteségek, melyek a helyben meghozott (és nem meghozott) döntések következményei. Akár az erőforrások bürokratikus allokációja, a közösségi szektor szükségszerű velejárójának tekintjük a technikai hatékonyság-veszteségeket, akár a helyi oktatásfinanszírozási gyakorlatra jellemző költségvetési alkufolyamatok eredményének, az ezekből fakadó “normális” problémákat tetézte a gyermekszám csökkenése, amihez a közoktatási infrastruktúra nem alkalmazkodott megfelelően. Ez számottevő kihasználatlan többlet-
5
Ugyanakkor, hacsak az oktatási kapacitások nem teljesen telítettek, azaz a határköltség kisebb az átlagköltségnél, a határon az önkormányzat a bejárók magas aránya mellett is érdekelt lehet a bejárók számának növelésében. 6 A bejáró diákok átlagos aránya 1996-ban az általános iskolákban 7,3%, a középiskolákban 31%, a szakmunkásképzőkben pedig 46,9% volt.
9
7 kapacitáshoz (alacsony átlagos osztálylétszám és diák/tanár arány ) vezetett. A jelenlegi önkormányzati finanszírozási rendszer elemei pedig nem jelentenek megfelelő ösztönzőket az alkalmazkodásra. A többlet-kapacitások elbocsátásokkal és politikai viharokkal járó csökkentése sohasem hálás feladat. Ennek megfelelően mind a központi kormányzat, mind az önkormányzatok igyekeztek megszabadulni ettől a felelősségtől. A kormány lemondott a hatásos közvetlen eszközök alkalmazásáról, amikor 1996-ban végül elvetette a közvetlen állami bérfinanszírozásra való áttérés, és ezzel a pedagóguslétszám központi ellenőrzésének ötletét (Halász - Lannert, 1997). Ehelyett megmaradt a korábbi stratégiánál: a támogatások csökkentésével és a bértáblában előírt közalkalmazotti bérek (többlet-támogatásokkal csak részben finanszírozott) emelésével próbálta az önkormányzatokat arra ösztökélni, hogy a helyi intézményi struktúrát a meglévő igényekhez szabják8. Ez az azonban nem bizonyult hatásos ösztönzőnek, az önkormányzatok a támogatások drasztikus csökkentéséig általában “ellenálltak”, igyekeztek hitelfelvétellel, tőkejellegű bevételekkel, ill. a beruházások, fejlesztések elhalasztásával fenntartani a intézményi infrastruktúrájukat. Az egyszerűbb magyarázat erre az, hogy, bár a támogatások a többlet-költségeket nem finanszírozzák, a népszerűtlen intézkedések helyi politikai költségei túlságosan magasak, az intézményvezetők lobby-pozíciói pedig általában túlságosan erősek, ráadásul az elérhető megtakarítások összege is kevés ahhoz, hogy rövid távon fedezze az önkormányzati hiányt. Ugyanakkor stratégiai viselkedésként is értelmezhetjük ezt a reakciót: az önkormányzatok joggal számíthattak (számíthatnak) arra, hogy pénzügyi egyensúlyuk veszélyes megingása esetén a kormányzatnak közbe kell avatkoznia, növelnie kell a támogatások összegét hiszen az önkormányzatok ténylegesen nem mehetnek csődbe, ráadásul pénzügyi helyzetük általános (sok önkormányzatot érintő) és jelentős romlásának politikai felelőssége és kockázata is a mindenkori kormányra hárul (hárítható).
7
Ezen mutatók értékeinek nemzetközi összehasonlítására vonatkozóan lásd: Halász Lannert (1997), és Education at a glance (1996). 8 A központi-helyi költségvetési kapcsolatoknak ez az értelmezése nemcsak egyetlen szolgáltatásra, az oktatásra vonatkozik, de ebben az esetben ragadható meg legjobban, hiszen (1) az oktatás a kiadásokban legnagyobb részt képviselő önkormányzati szolgáltatás (a másik nagy terület, az egészségügy finanszírozása más csatornákon folyik), (2) itt a legegyszerűbben értelmezhetőek a szolgáltatás “mennyisége” és a fenntartott kapacitások arányának mutatói, végül (3) a politikai vitákban is az oktatásra vonatkozóan jelentek meg explicit módon a fenti szándékok.
10
Amennyiben a támogatások visszafogása mégis elérte célját, a helyi kiadások csökkentését, ez egyrészt gyakran nem a hatékonyságot növelő helyi megoldások formájában valósult meg, másrészt a felhalmozódó többletkapacitásokat csak részben számolta fel, ezután is jelentős “slack” maradt tehát a helyi intézményi infrastruktúrában (Halász - Lannert, 1998). 2.4. Alacsony bérek, a minőségi bérezés hiánya Miközben viszonylag magasak az egy diákra jutó fajlagos kiadások, a pedagógusok bére az egy főre eső GDP-hez, vagy az átlagos reálbérekhez viszonyítva meglehetősen alacsony, ami folyamatos feszültséget jelent. Ez a látszólagos ellentmondás egyértelműen az alacsony átlagos osztálylétszámmal és diák/tanár aránnyal magyarázható. A másik visszatérő problémát a pedagógusok minőségi bérezésének célkitűzése jelenti, ami egyrészt az alacsony bérszínvonal miatt nem váltható valóra, másrészt azért nehezen megvalósítható, mert sem az iskolaigazgatók, sem az önkormányzatok oktatással foglalkozó vezetői nem vállalják könnyen az ehhez szükséges minősítő döntéseket, sőt, az is kétséges, hogy általában rendelkeznek-e egyáltalán megfelelő információkkal (és személyes képességekkel) az efféle döntések meghozatalához. 2.5. Minőségi problémák Az oktatás minősége az oktatás, mint “termelési folyamat” sajátosságaiból eredő módszertani problémák miatt meglehetősen nehezen mérhető. A legegyszerűbb mutatók, (matematika és olvasási) teszt-feladatok nyers eredményeit összehasonlítva úgy tűnik, hogy Magyarországon a 90-es évek első felében csökkent az oktatás eredményessége (Halász, 1997). Ez elvben magyarázható lenne az oktatásra fordított kiadások csökkenésével, a keresztmetszeti összehasonlítások azonban empirikusan nem látszanak megerősíteni ezt a hipotézist9. Általános tapasztalat, hogy a családi háttér (szülők jövedelme, iskolai végzettsége) sokkal erősebben befolyásolja a diákok eredményeit, mint az iskolai kiadások (lásd pl. Hanuschek, 1986), és ez a jelen esetben is jobb hipotézisnek tűnik10. A magyarázat másik eleme a
9
Vagyis statisztikailag nem sikerült kimutatni azt, hogy a jobb anyagi lehetőségekkel rendelkező önkormányzatok iskoláiban tanuló diákok jobb teszt-eredményeket érnének el (Halász, 1997; a módszertani problémákra vonatkozóan lásd a 3. lábjegyzetet). 10 Erre utal az eredmények átlagának összehasonlítása a (településszinten) átlagosan magasabb, ill. alacsonyabb jövedelmi csoportok esetében (Halász (1997). Érdemes megjegyezni, hogy nemcsak a reáljövedelmek csökkentek az adott időszakban, hanem az
11
képzés jelentőségének megítélésében, társadalmi értékelésében a társadalmi és gazdasági átrendeződéssel bekövetkezett változás lehet. (Egy ilyen magyarázat végső soron az emberi tőke beruházások várható hozamainak és költségeinek változására épülne.) Úgy tűnik tehát, hogy a közoktatás hatásossága, gyaníthatóan elsősorban az “iskolán kívüli inputok” változása miatt, csökkent. Ez a megállapítás azonban még semmit nem mond arra vonatkozóan, hogy az, ami a költségeket tekintve kihasználatlan többlet-kapacitásnak tűnik, tehát az osztálylétszám és a diák/tanár arány átlagos csökkenése, miként érintette, javította-e az oktatás minőségét. 2.6. Egyenlőtlenségek Az egyenlőtlenségek problémája, a méltányossági szempontok négy szinten vetődnek fel az oktatásfinanszírozás kapcsán. (1) Az egy diákra jutó oktatási kiadások különbségei az egyedi költségtényezők mellett összefügghetnek az önkormányzatok anyagi lehetőségeivel, ill. ezen keresztül a településen lakók gazdagságával, átlagos jövedelmével is. Amennyiben a közoktatás egyik fontos céljának tekintjük, hogy a későbbi élet-esélyek terén meglévő különbségek csökkentése irányába hasson, kívánatos lenne, hogy a kapott oktatás minőségében ne legyenek túlságosan nagy különbségek az amúgy is jobb esélyekkel rendelkezők javára. Érdemes azonban megjegyezni, hogy az oktatási kiadások közvetlen hatása az oktatás (vizsga-eredményekkel mért) minőségére statisztikailag nehezen igazolható és a szakirodalomban vitatott (pl. Hanuschek, 1986). Ugyanakkor a magyarországi adatok keresztmetszeti elemzése is arra utal, hogy 1996-ban még nem volt számottevő összefüggés az átlagjövedelem és a fajlagos oktatási kiadások között, a megfigyelhető különbségek pedig részben annak tulajdoníthatóak, hogy a “gazdagabb” települések (magasabb SZJA-bevétel) esetében kedvezőtlenebbek a kapacitás-kihasználtsági mutatók (átlagos osztálylétszám, tanár/osztály arány), azaz a jobb körülmények között gazdálkodó önkormányzatok kevésbé kényszerültek a többlet-kapacitások csökkentésére (Hermann, 1988). Ez azonban a jelenlegi támogatási rendszer keretei között csak az önkormányzatok közötti egyre jelentősebb mértékű általános kiegyenlítés révén tűnt fenntarthatónak.
iskoláskorú gyermekkel bírók körében az átlagos iskolai végzettség szintje is (Halász Lannert, 1988).
12
Az egységes normatív támogatások elvben sem biztosíthatják az 11 oktatási kiadások egyenlőségét (sem jövedelem-semlegességét ), amennyiben számottevőek a települések gazdagságához kapcsolódó önkormányzati bevételek, vagyis az SZJA- és a helyi adó bevételek különbségei. Minél nagyobb az újraelosztás mértéke, nyilvánvalóan annál kisebb a bevételeknek a helyi adópotenciál különbségeiből eredő szóródása. Van azonban legalább két komoly gyengéje annak a megoldásnak, hogy a fajlagos kiadások viszonylagos egyenlőségét azon szolgáltatások esetében12, ahol a különbségek társadalmilag nehezen elfogadhatóak, az általános kiegyenlítés erősítésével biztosítsuk. Egyrészt a hatás minden önkormányzati szolgáltatás esetében jelentkezik, holott nyilvánvalóan vannak olyan területek, ahol elfogadható, hogy a kiadások a helyi jövedelmi viszonyokat tükrözik. Másrészt a megcélzott szolgáltatás, az oktatás esetében csak részben13, és nem túlságosan hatékony módon érhető el a fajlagos kiadási különbségek csökkentése, hiszen az általános jellegű újraelosztás csak14 az adópotenciál különbségeire épül. Nem veszi viszont figyelembe a kiadási oldalon jelentkező olyan eltéréseket, melyek nem a helyi döntésekkel összefüggő hatékonyság-veszteségekből fakadnak, hanem a helyi oktatási infrastruktúra relatív (a településmérethez viszonyított) nagyságának, a nyújtott oktatási szolgáltatások körének15 és egyéb egyedi költség-tényezőknek a következményei. Mivel ezek az eltérések is befolyásolják azt, hogy adott bevételi lehetőségek mellett mekkora egységnyi oktatási szolgáltatás költsége, a kiegyenlítés jelenlegi módszere nem alkalmas az azonos
11
A normatív támogatási rendszer önmagában inkább egy univerzális minimum biztosításának célját implikálja. 12 Itt lényegében az egészségügyi ellátásról és az oktatásról van szó. A két eset azonban némileg különbözik; míg az oktatás esetében bizonyos különbségek elfogadhatóak lehetnek, addig az egészségügyi ellátás különbségei mellett nehéz volna érveket találni, éppen ezért az egészségügyi szolgáltatások önkormányzati feladatkörbe utalása nehezen indokolható. 13 Vagy csak nagyon magas áron, azaz egyre nagyobb arányú újraelosztás révén. 14 Pontosabban: az SZJA egy részének újraelosztásával döntően az adópotenciál különbségeire épül, ugyanakkor van olyan kiegyenlítési forma is, az ún. ÖNHIKI-s támogatás, ami a tényleges hiány fedezésére szolgál, ennek aránya azonban csekély az újraelosztott bevételeken belül (ráadásul nem ösztönöz a bevételek növelésére és a költség-hatékonyság javítására (lásd Davey - Péteri, 1988), ösztönöz viszont a bevételek tudatos alultervezésére). 15 Itt olyan speciális szolgáltatásokra gondolhatunk, mint pl. a fogyatékos tanulók oktatása vagy éppen a kollégiumi ellátás: természetesen ezekhez is kapcsolódik normatív támogatás, ám mivel a normatívák általában csak a költségek egy részét fedezik, minél kiterjedtebb a szolgáltatási kör, annál nagyobb az önkormányzatra háruló többlet-teher (azaz egyszerűsítve: a költségek és a normatívák különbözetének összege).
13
szolgáltatási szint biztosítására (részletesebben lásd Davey - Péteri, 1988, V. fej.). (2) Érdemes megjegyezni, hogy az önkormányzatok közötti újraelosztás arányának az utóbbi években megfigyelhető növekedése azon túl, hogy megakadályozta egyes szolgáltatások esetében a társadalmilag elfogadhatatlan mértékű minőség-különbségek kialakulását, gyakran általános célként jelenik meg. A politikai diskurzusban ma nem illik megkérdőjelezni az önkormányzatok közötti bevételi egyenlőtlenségek csökkentésének szükségességét. (3) Az önkormányzatok közötti egyenlőtlenségek alakulásától nagyjából függetlenül számottevő különbségek létezhetnek az egyes iskolák anyagi lehetőségeit tekintve egy-egy településen belül, ami a helyi költségvetési folyamatok informális alku-jellegéből, az explicit finanszírozási szabályok hiányából eredménye lehet. (4) Végül érdemes megemlíteni, hogy egyéni szinten a fenti egyenlőtlenségek áttételesen jelennek meg. Az, hogy az összes diák pl. továbbtanulási esélyeinek egyenlőtelenségei hogyan változnak, egyéb tényezőktől, pl. az eltérő anyagi lehetőségekkel rendelkező önkormányzatok ellátási területén élő fogyasztók heterogenitásától, ill. homogenitásától is függ.
14
3. Az önkormányzati finanszírozási finanszírozás átalakítási lehetőségei
rendszer
és
a
közoktatás-
A közoktatás-finanszírozás kétszintű rendszerében bármilyen lényegbevágó átalakítási lehetőség, hatásait és nem-szándékolt következményeit tekintve, csak a két szint (központi költségvetés - önkormányzatok, önkormányzat iskolák) működésének együttes elemzésével értékelhető. Az alábbiakban igyekszem röviden bemutatni az átalakítási lehetőségek valószínűnek vagy elképzelhetőnek tartott irányait és a legfontosabb alternatívákat az önkormányzatok finanszírozása, és ezen belül a közoktatás finanszírozásának “felső” szintje (1), ill. a finanszírozási rendszer helyi szintje (2) vonatkozásában. 3.1. Az önkormányzati finanszírozás átalakításának lehetséges irányai Az átalakítási lehetőségek lehetséges irányainak felvázolása két dimenzióra épül: (1) mekkora a helyi bevételek és a központi támogatások (vagy másképpen: a központi újraelosztás) aránya, és (2) a központi támogatások a helyi kiadási igények és a helyi bevételi lehetőségek (adópotenciál) egymáshoz viszonyított mértékére épül, vagy többé-kevésbé elkülönülnek a helyi szolgáltatások finanszírozását, ill. az önkormányzatok közötti kiegyenlítést célzó transzferek. (Egy harmadik, az aktuális vitákban gyakran felmerülő szempontról, az egyes szolgáltatások, önkormányzati funkciók különböző státusú önkormányzatokhoz rendeléséről, ill. ezzel kapcsolatosan az önkormányzati egységek átlagos méretének növeléséről a későbbiekben még lesz szó.) 3.1.1. Fokozódó újraelosztás Az utóbbi években megfigyelhető tendenciák azt mutatják, hogy az előző részben tárgyalt hatékonysági problémák egyik részét és a bevételi különbségek növekedését a kormányzat egyfelől a normatív támogatások egyre részletesebb mutatószámokra építésével, a támogatási rendszer fokozott differenciáltságával, másrészt egyre erősebb általános célú újraelosztással próbálta kezelni. A hatékonysági problémák vonatkozásában ez nem igazán bizonyult sikeres megoldásnak, alapvetően azért, mert a finanszírozási rendszer nem jelentett elegendő motivációt az önkormányzatok számára a hatékonyság növelésére (a magas politikai költségekkel szemben). Ugyanakkor a hatékonyság növelése a mai politikai vitákban kevésbé is tűnik hangsúlyosnak, mint a kiegyenlítés szükségessége. Az egyre 15
nagyobb mértékű általános célú újraelosztás csak részben hatásos, ugyanakkor nem túlságosan hatékony, de a jelenlegi támogatási rendszer keretei között, és a teljes egyenlőséget tekintve az elérendő állapotnak, logikus megoldás. Így a jelenlegi támogatási rendszer keretei között a nagymértékű központi újraelosztás fennmaradását, sőt az SZJA-, ill. iparűzési adóbevételek szóródásának növekedése esetén fokozódását várhatjuk. Ugyanakkor a támogatási rendszer racionális átalakítása16 esetén is jellemző maradhat a nagymértékű központi újraelosztás akkor, ha az önkormányzatok pénzügyi helyzetét tekintve a politikai döntéshozók szemében a teljes egyenlőséghez közeli állapot bír a legnagyobb értékkel. 3.1.2. Nagyobb helyi autonómia a központi finanszírozás rendszerén belül A helyi kiadási igények és a helyi adópotenciál egymáshoz viszonyított mértékét alapul vevő támogatási rendszerrel különösebb nehézségek nélkül összehangolható a helyi bevételek (effektív helyi adók és SZJA-pótadó17) arányának növelése, ha általános kiegyenlítési célként elfogadható egy általános minimum biztosítása vagy a feltételes jövedelem-semlegesség elve. A feltételes jövedelem-semlegesség azt jelenti, hogy a helyi adópotenciál különbségeitől függetlenül azoknak az önkormányzatoknak, melyek azonos helyi adókulcsokat állapítanak meg egyenlő bevételekhez kell jutniuk, vagy másképpen fogalmazva: a helyi szolgáltatásoknak az egyéni fogyasztó számára megjelenő adó-ára az átlagjövedelemtől függetlenül azonos18 (Friedman, 1984). 16
Arra vonatkozóan, hogy a támogatási rendszert hogyan lehetne a kiegyenlítési szempontok (a bevételi lehetőségek, helyi adópotenciál) és az elvárt szintű szolgáltatások biztosításához szükséges ráfordítások (az indokolt költségek) együttes figyelembe vételére építeni, egy reformjavaslat több változatát nyújtja Davey - Péteri (1988, V. fej.). 17 Az SZJA-pótadó javaslatára vonatkozóan lásd: Davey - Péteri, 1988, IV. fej.. 18 Fontos megjegyezni, hogy egy, a feltételes jövedelem-semlegességet biztosító újraelosztási rendszer esetén sem várhatjuk azt, hogy a “szegény” és “gazdag” önkormányzatok egyenlő adókulcsot állapítanak meg: csak az adó-árak egyenlőek, az azonos adó-ár mellett választott adókulcs - közkiadás kombinációk viszont, “jól viselkedő” preferenciákat feltételezve, különbözőek (lásd: Friedman, 1984; és közvetve: Strike, 1988)! (Ezzel szemben az egyszerű jövedelem-semlegesség azt jelenti, hogy a támogatási rendszer úgy “állítja be” a helyi adóárakat, hogy várhatóan minden önkormányzat azonos közkiadás (és így elvben azonos szolgáltatási szint) mellett döntsön.) A magyarországi finanszírozási rendszerre vonatkozó reformjavaslataik kapcsán K. Davey és Péteri G. (1988) is célként fogalmazta meg a feltételes jövedelem-semlegeség elvét (pl. 137. o. 4. bekezd.), ugyanakkor az általuk vázolt támogatási rendszer csak hozzávetőlegesen (az
16
19 A helyi adóbevételek súlyának növelésétől azt várhatjuk, hogy a jelenleginél hatásosabb ösztönzőnek bizonyul a hatékonyság javítására, azon keresztül, hogy növeli a szavazók motiváltságát a demokratikus kontroll gyakorlására és a tudatosabb szavazói viselkedésre, ill. csökkentheti a fiskális illúziók20 érvényesülését. Ez a modell tehát egyfajta megoldást kínálhat azokra a hatékonysággal kapcsolatos “motivációs” problémákra, amelyek a jelenlegi időszakra is oly jellemzőek és fokozódó központi újraelosztás mellett nem kezelhetők.
3.1.3. Helyi bevételekre épülő finanszírozás Végül elképzelhető, bár ma ez a legkevésbé valószínű, hogy az önkormányzatok finanszírozása alapvetően más elvekre épül majd; a helyi bevételek meghatározó szerepére, kiegészítő jellegű, speciális célokat szolgáló központi támogatásokkal. Egy ilyen rendszer azonban csak nagyobb önkormányzati egységek vagy/és a legalsó önkormányzati szinten a jelenleginél lényegesen szűkebb szolgáltatási kör esetén képzelhető el, hiszen a jelenleg sok olyan önkormányzati egység működik, ahol hosszabb távon sem látszik valószínűnek, hogy a helyi adóalap fedezetet nyújthat az ott lakók által fogyasztott közszolgáltatások finanszírozására. 3.2. A közoktatás-finanszírozás lehetséges módszerei A közoktatás-finanszírozás lehetséges módszereit tekintve az alábbiakban lényegében a fogyasztói választásra és az iskolák közötti versenyre épülő modellekről lesz szó, melyek egyrészt az elképzelhető központi bürokratikus ellenőrzés, másrészt a jelenlegi gyakorlat (ez ebben a részben nem kerül külön ismertetésre) következményeivel kerülnek majd összehasonlításra. 3.2.1. Egy lehetséges központosítás
reakció
a
hatékonysági
problémákra:
A hatékonyság növelése a helyi közoktatásban elvileg elképzelhető a központi ellenőrzés, és ezzel a bürokratikus koordináció szerepének erősítésével. Ennek eszköze a bérek központi finanszírozása és ehhez átlagos adópotenciál közelében, az átlagtól távolodva pedig egyre kevésbé) biztosítja ennek teljesülését. 19 Hangsúlyozni kell, hogy ez az érvelés csak azokra a helyi adófajtákra vonatkozik, melyeket a helyi szolgáltatásokat fogyasztó választók fizetnek. Nem ilyen az iparűzési adó, melyet a vállalatok nagyrészt máshol élő fogyasztói (esetleg a kisebb profit formájában: tulajdonosai) fizetnek meg. A gazdaság szereplőinek jelentős helyi adóztatása általános torzító hatása mellett azért sem szerencsés, mivel nem teremt a fogyasztók számára effektív helyi adó-árat. 20 A fiskális illúziókról magyar vonatkozásban lásd: Csontos (1995).
17
kapcsolódóan a pedagógus-létszám központi ellenőrzése lehetne (a közoktatás teljes kivonása az önkormányzatok irányítása alól és ehelyett egy bürokratikus apparátus felépítése a magas költségek miatt nem valószínű). Ez egyfajta logikus kormányzati válasz arra a problémára, hogy az önkormányzatokat nem sikerült megfelelően ösztönözni a többlet-kapacitások 21 leépítésére , amely abból a szemléletmódból következik, mely leginkább a központi kormányzat és apparátusa tettrekészségében látja a problémák megoldásának zálogát. Az e megoldás hatásosságával szembeni kételyeket erősíthetik azonban egyrészt az állam által előállított szolgáltatásokat jellemző gyenge költség-hatékonyságra vonatkozó érvek és általános tapasztalatok, másrészt az utóbbi évek kormányzati kísérletei a többlet-kapacitások csökkentésére a kórházi ellátás terén (melyek megmutatták, hogy milyen nehéz valóra váltani az efféle szándékokat az érintett szakmai csoportok és önkormányzatok, illetve az általuk mozgósított közvélemény ellenében). 3.2.2. A fogyasztói választásra épülő modellek Az utóbbi két évtizedben egyre nagyobb hangsúlyt kaptak, és számos országban a közoktatás finanszírozásának gyakorlatát is megváltoztatták azok az elgondolások, melyek az oktatás hatékonyságának és eredményességének biztosítékát nem az erőforrások bürokratikus allokációjának javításában, hanem fogyasztói választásban és az iskolák közötti versenyben látják. Ezen elképzelések híveinek érvelése két pillérre támaszkodik. Egyrészt azt igyekeznek megmutatni, hogy azokból az indokokból, amelyek az állam meghatározó szerepvállalásának alátámasztására felhozhatóak, nem következik szükségképpen az, hogy ezeket a szolgáltatásokat az államnak kellene előállítania és ellenőriznie; ugyanezek a célok elérhetőek akkor is, ha az állam szerepe a szolgáltatások finanszírozására (és valamilyen mértékű szabályozására) korlátozódik22. A
21
Ez a megoldási lehetőség ténylegesen napirenden is volt 1994-95-ben (Halász - Lannert, 1998). 22 Az állami szerepvállalás céljai, ill. indokai alapvetően három csoportba sorolhatóak (lásd Lott, 1987; Hoxby, 1996; Varga, 1998). (1) Amennyiben a képzésnek vannak társadalmi, politikai és gazdasági externális hatásai (pl. a demokrácia működéséhez szükséges ismeretek és értékek elsajátítása, a bűncselekmények elkövetésének kisebb esélye, gazdasági növekedéshez való hozzájárulás), az egyénileg optimális oktatási beruházások kisebbek lesznek a társadalmilag optimálisnál. Ugyanakkor az externáliák tényleges mértéke vitatható. (2) Egy esetleges oktatási piac tökéletlenségei (információs problémák, és mindenekelőtt a tőkepiac nem teljes volta) miatt az állam szerepvállalása nélkül azonban a humán tőke beruházások az egyéni szempontból optimális mértéket sem érnék el. (3) Az állami szerepvállalást indokolhatja az esélyegyenlőség biztosítása is.
18
szolgáltatások előállítása, finanszírozása (a szükséges erőforrások biztosítása) és ellenőrzése (azaz az erőforrások allokációjának mechanizmusa a szolgáltatást nyújtó szervezetek között) ugyanis egymástól elkülönülő dimenziók, amelyek különböző szereplőkhöz rendelhetők (Semjén, 1993). Az érvek másik csoportja arra hívja fel a figyelmet, hogy a szabad iskolaválasztás, az állami erőforrások fogyasztói döntéseket követő allokációja az oktatási intézmények között és az ezáltal teremtett verseny előnyös hatással lehet az iskolák működésére és a fogyasztók jólétére. A várható előnyök lényegében a következők: (1) a költség-hatékonyság javítása, a kiadások csökkentése (2) az allokatív hatékonyság javítása; az “oktatási választék” bővülése, amely jobban megfelel a fogyasztók igényeinek (és nagyobb teret biztosít az egyéni szabadságnak), (3) az oktatás eredményességének, minőségének javulása és (4) az esélyegyenlőség és a társadalmi mobilitás növekedése (egy olyan rendszerhez képest, melyben az állam nem vesz részt a magániskolák finanszírozásában). Mind a fogyasztói választásra épülő javaslatok, mind pedig az ezeket megvalósító gyakorlat rendkívül sokszínű (az egyes változatok számbavétele ezen tanulmány kereteit szétfeszítené), mégis jól kivehető az érvek és célok, ill. a módszerek két elkülöníthető irányzata. Azok az elgondolások, melyeket általában utalvány-koncepcióknak neveznek, az állami oktatás és a magániskolák közötti verseny erősítését tekintik elsődleges célnak. A bevezetni javasolt oktatási utalvány révén a fogyasztók közvetlen megrendelői kapcsolatba kerülnének az iskolákkal, legyenek azok akár magán-, akár állami intézmények, így az állam szerepvállalása a szolgáltatás finanszírozásban elvileg “szektorsemleges”. A másik irányzat, és több európai állam gyakorlata elsősorban az állami oktatáson belüli versenyhelyzet kialakítására épül, ezt kvázi-piaci modellnek nevezhetjük. Az iskolák finanszírozása alapvetően itt is a tanulók számára épül23. Az iskolák között kialakuló versenyt azért nevezhetjük kvázipiacinak, mert (1) a versenyző szolgáltatók tulajdonosa az állam, nincs szabad belépés az oktatási piacra, (2) a szolgáltatók részéről nem a profit maximalizálása a verseny motívuma, (3) a fogyasztók választása elvben a
23
Az, hogy a szülők kézhez kapnak-e egy oktatási utalványt, vagy sem, hatásait tekintve nem szükségképpen több egyszerű technikai különbségnél, ennyiben tehát itt is utalvány-elvű finanszírozásról van szó. A kétféle elgondolás megkülönböztetése miatt érdemes csak az utalvány elnevezést az állami- és magániskolák közötti verseny megteremtésére irányuló elképzelésekre szűkíteni.
19
minőség összehasonlításán alapul, nincs árverseny, és (4) mindezeken túl is erős az állam szabályozó szerepe, ami olyan területeken nyilvánul meg, mint a központi tanterv, a jelentkező diákok felvételének szabályai vagy az oktatási infrastruktúra fejlesztéséhez kapcsolódó beruházási döntések (Glennester, 1991; Le Grand, 1991). Első pillantásra a kvázi-piaci és az utalvány modellek közötti különbség csak fokozatinak tűnik, hiszen egyfelől a piaci utalvány-koncepciók között is vannak olyanok, amelyek pl. nem tennék lehetővé a magániskolák számára az utalványt kiegészítő tandíjak bevezetését, amivel eltűnik az árverseny, az állami szabályozás pedig egy ilyen rendszerben is szükségképpen jelen van (lásd pl. Levin, 1988), ugyanakkor a kvázi-piaci modell finanszírozási technikája is kiterjeszthető (az OECD országaiban az állami oktatáshoz képest csekély arányban jelenlévő) magániskolákra. Mégis van néhány fontos különbség. Egyrészt némiképp eltérő hangsúlyokat kapnak a fent megfogalmazott célok. A kvázi-piaci modell európai képviselői elsősorban a költséghatékonyság és az eredményesség javítását, és ezen túl az oktatási kínálat bővítését tekintik célnak. Ezzel szemben az utalvány-rendszer mellett érvelő amerikai szerzők a fogyasztók preferenciáinak megfelelő kínálat sokfélesége (allokatív hatékonyság) alatt nemcsak pl. az eltérő pedagógiai módszerek közötti választás lehetőségét értik, hanem általában különböző “mennyiségű” és árú oktatási szolgáltatásokat (pl. Coons, 1988; Hoxby, 1996), emellett fontos hangsúlyt az esélyegyenlőség javítása és explicit célként jelenik meg a magánoktatás arányának növelése (pl. Friedman, 1997). A másik lényeges eltérés, hogy míg a kvázi-piaci modell a termelők közötti versenyhelyzet kialakítását célozza a közszférán belül, addig az utalvány-koncepciók lényege a magániskolák és az állami oktatás közötti verseny erősítése. Az utóbbi esetben azonban nem egyértelmű az egyes állami iskolák finanszírozásának kérdése. Mivel feltételezhető, hogy egy piaci utalvány-rendszer keretei között is számottevő maradna az állami iskolák száma, ezen iskolák működése továbbra is problémát jelent az állam, mint tulajdonos számára. A magániskolák hatékonyságának kérdését az állam az oktatási utalvány bevezetésével alapvetően a fogyasztók döntéseire és a magániskolák profitorientált vagy non-profit iskolák esetében elkötelezett tulajdonosaira bízza (természetesen az állam szerepvállalása nem merülhet ki a finanszírozásban, szükség van az oktatási piac szabályozására is). Valakinek az állami iskolák esetében is döntenie kell a kapacitások bővítéséről vagy
20
csökkentéséről vagy a tanárok béreiről. Ezen döntések egy része, elsősorban a beruházási kérdések nem utalhatóak teljes mértékben az autonómiával felruházott iskolákhoz. Az állam tulajdonosi szerepének betöltésére három jelölt kínálkozik (vagy közöttük lehet megosztani ezt a szerepet): valamely, a központi kormányzat alá rendelt bürokratikus szervezet, általános vagy speciális önkormányzatok, ill. a szülőkből, iskolavezetőkből és másokból álló testületek. A hivatali megoldás újabb hatékonysági problémákat vethet fel (hiányoznak a fogyasztók olyan érdekérvényesítési lehetőségei, melyek a másik két esetben legalább elvben megvannak), az iskolák mellett működő 24 irányító testületek pedig csak részben tölthetik be a szóban forgó szerepet . Az önkormányzatok esetében vagy (1) a magán-tulajdonosokhoz hasonló szereplőnek tekinti ezeket az állam, akik pótolják vagy megtakarítják az utalványokból származó bevétel és a képzés kiadásai közötti különbséget25, ekkor azonban az egyes önkormányzati iskolák nem lesznek közvetlenül kitéve a magániskolák által támasztott versenynek, az önkormányzatok tulajdonosi teljesítménye pedig vagy megfelelő lesz vagy sem, vagy esetleg (2) az állam és az önkormányzatok valamiféle helyi utalvány-elvű finanszírozási rendszer bevezetésével teszik minden iskola számára közvetlenül érzékelhetővé a verseny következményeit, ami azt jelenti, hogy az utalványok összegét helyi szinten határozzák meg26. Ugyanakkor az utóbbi esetet felfoghatjuk úgy is, mint az állami oktatási szektoron belüli kvázi-piaci módszerű finanszírozás kiterjesztését a magániskolákra. Azt hiszem, Magyarországon a közeli jövőben nem képzelhető el egy “klasszikus” piaci utalványrendszer bevezetése, amely a magániskolák részarányának olyan mértékű növelésé tűzné ki célul, ami “kívülről” 24
Elvben elképzelhető egy olyan megoldás, mely a tulajdonosi döntéseket egészében az iskolatanácsokra vagy iskolaszékekre ruházná, az állami fejlesztési forrásokat pedig pályázatok útján osztaná el, ezzel lényegében a non-profit szférába utalva az iskolákat. Kérdéses azonban, hogy elegendő szülő vállalna-e aktívan és felelősen részt a döntéshozatalban. Elég arra gondolni, hogy a szülők érdekei rövid- vagy legfeljebb középtávúak. 25 Ez a helyzet Chilében (Parry, 1997), ahol a talán (Friedman koncepciójához mérve) leginkább piacinak nevezhető utalványrendszer bevezetésre került; és bizonyos értelemben Magyarországon is. Itt azonban, a támogatások elosztásának módszer ellenére mégsem beszélhetünk utalványrendszerről, mert az utalványszerű normatív támogatások a képzési költségeknek csak alig több, mint felét fedezik, a magániskolák pedig nem jelentenek tényleges versenyt az állami oktatási szektor számára. 26 Elvileg lehetséges (bár a megvalósítás nehezen elképzelhető) egy olyan konstrukció is, hogy az önkormányzati iskoláknak a tanulóktól kapott, országosan egységes összegű utalványokból kell a költségeiket fedezni, miközben pl. a beruházásokról az önkormányzatok döntenek.
21
versenyhelyzetbe hozná az állami, ill. önkormányzati oktatási szektort. Az utalvány-elvű finanszírozás azonban lehetőséget ad olyan módszerek kialakítására, melyek a hatékonyság növelésére ösztönözhetik mind az iskolákat, mind pedig az iskolákat fenntartó önkormányzatokat. Ennek eszköze azonban csak egy, az iskolák gazdálkodására közvetlenül ható, helyi utalványmodell kialakítása lehet, hiszen az elmúlt évek tapasztaltai azt mutatják, hogy egy utalvány-elvű támogatási rendszer a központi - helyi finanszírozás szintjén nem jelentett megfelelő ösztönzőket a hatékonyság növelésére és ezen túl számos újabb probléma forrásává is vált. 3.2.3. A fogyasztói választásra épülő modellekből fakadó problémák A fogyasztói döntéseket követő finanszírozás hívei szerint a verseny az oktatás hatékonyságának javítására ösztönzi az iskolákat. Mindenképpen számolni kell azonban azzal, hogy az oktatás sajátos jellegéből fakadó piaci tökéletlenségek kedvezőtlen hatással lehetnek a verseny bevezetéséhez fűzött célok megvalósulására. Egyrészt a hatékonyság javítása ellen hathatnak, másrészt növelhetik a szegényebb és gazdagabb családokból származó gyerekek közötti egyenlőtlenségeket. Ezeket a problémákat akkor is érdemes számba venni, ha nem ellenérveket keresünk, hanem csak a várható következmények kívánjuk értékelni. A várható kedvezőtlen hatások részben a fogyasztói magatartás, részben pedig a kínálat problémáiból fakadnak. Az iskolák közötti verseny hívei azzal érvelnek, hogy a szülők a legalkalmasabbak arra, hogy a gyermeküknek leginkább megfelelő iskolát kiválasszák. Számos kétely merül fel azonban arra vonatkozóan, hogy a szülők mennyire pontosan képesek megítélni a szolgáltatás minőségét, ill. a választás során mennyiben részesítenek előnyben más szempontokat a minőséggel szemben. Az oktatás minőségének megítéléséhez kapcsolódó alapvető információs probléma több tényezőre vezethető vissza. Egyrészt a diákok iskolai teljesítménye (melynek különböző mutatói, pl. teszt-eredmények vagy felvételi arányszámok a tovább tanulók között, alapján a szülők az iskolák között választhatnak) nemcsak az iskolai oktatás színvonalától függ, sőt, ennél sokkal erősebb és egyértelműbb a szülői háttér (magasabb jövedelem, magasabb iskolai végzettség) hatása (pl. Hanuschek, 1986). A kedvezőbb mutatószámok mögött tehát nem feltétlenül áll jobb minőségű szolgáltatás. Másrészt azonban ha a szülők pontos információkkal rendelkeznének is arról, hogy bár A iskolából többen érnek el jó eredményeket, mint B iskolában, ez
22
nem a tanárok magasabb teljesítményének, hanem a diákok eltérő összetételének tulajdonítható, akkor sem biztos, hogy gyermeküket a B iskolába íratnák. A magasabb társadalmi státusú osztálytársak jelenléte ugyanis pozitív externáliákkal járhat; kedvező hatással lehet a diákok 27 eredményeire , sőt ezen túl önmagában is kívánatos lehet a szülők szemében (Hirsch, 1995). Végül a szülők közvetlenül, saját gyermekük teljesítményén, ill. fejlődésén szintén nehezen tudják lemérni a képzés minőségét, hiszen nem feltételezhetjük, hogy tökéletesen meg tudják ítélni gyermekük adottságait (Brown, 1992). Az említett problémák közül, még ha empirikusan nem is ezek torzítják el leginkább a szülők választásait az osztálytársak externáliái vetik fel a legsúlyosabb elvi aggályokat a versenyre épülő finanszírozási rendszerben. Az alapvető információs probléma ugyanis elvileg kezelhető; minél pontosabb összehasonlítható információval látja el a kormányzat a szülőket, várhatóan annál inkább a képzés minősége szerint döntenek majd. A tanulók közötti externáliák azonban éppen azt jelentik, hogy a szülők és gyerekeik számára optimális választás nem feltétlenül arra az iskolára esik majd, amelyben a legmagasabb teljesítményt nyújtó tanárok oktatnak. Ez pedig arra ösztönözheti az iskolákat, hogy a hatékonyság és a képzés minőségének javítása mellett / helyett a diákok kiválasztására helyezzenek nagyobb hangsúlyt, hiszen így válhatnak vonzóbbá a diákok és a szülők számára. A családi háttér hatása miatt a diákok teljesítményének mutatószámai nem feltétlenül megfelelő jelzések a képzés színvonalát illetően. Ám az is előfordul, hogy a szülők nem ezek, hanem “még rosszabb” jelzések28, ill. az iskolák másodlagos jellemzői29 (pl. vallásos nevelés) vagy más, külső szempontok (pl. az iskola távolsága) alapján döntenek.
27
Empirikusan is kimutathatóak ilyen csoport-hatások [peer-group effects] az oktatásban (pl. Henderson - Mieszkowski - Sauveageau, 1978); azaz a diákok eredményeit saját képességeiken túl osztálytársaik képességei is befolyásolják. 28 Érdekes, bár nyilván szélsőséges példa erre az, hogy Chilében sokkal népszerűbbé váltak azok az iskolák, melyek nevét, a külsőségekben angolszász mintákat követő elit iskolák mintájára angolra változtatták és kötelezővé tették az iskolai egyenruha viselését (Carnoy, 1998). 29 Brown (1992) és közvetett módon Hirsch (1995) amellett érvelnek, hogy a képzés tartalmi vonatkozásait (az iskola “elsődleges jellemzőit”) tekintve akkor sem várhatnánk az oktatási kínálat sokféleségének növekedését, ha ezt kevésbé korlátozná a központi állami szabályozás, mivel az egyéni képességekre és a munkaerőpiaci helyzetre vonatkozó bizonytalanságból fakadó kockázatok csak a specializáció elkerülésével csökkenthetők. Az iskolák ezért csak a másodlagos jellemzők mentén különböztethetik meg kínálatukat.
23
A kínálati oldalon az alapvető problémát az jelenti, hogy a versenyt korlátozzák az egyes iskolai meglévő kapacitásai, a kínálat alakulása tehát nem feltétlenül alkalmazkodik a szülők választásaihoz (Hirsch, 1995; Levačić, 1998) (hacsak nem számottevő a profitorinetált magániskolák aránya). Könnyen elképzelhető, hogy a legnépszerűbb iskolákba sokkal többen 30 jelentkeznek, mint a férőhelyek száma . Az állami (önkormányzati) iskolák esetében nem valószínű a népszerű iskolák kapacitásainak a túlkereslethez igazodó bővítése, hiszen ez számos kevésbé népszerű iskola kapacitásainak csökkentésével is járna, az iskolákat fenntartó önkormányzat pedig nem egy iskola terjeszkedésében, hanem a hatékonyság és az eredményesség általános javításában érdekelt. Ha viszont a népszerű iskolák teljes kihasználtsággal működnek, csak részben kényszerítik versenyre a kevésbé népszerűeket, hiszen az utóbbiak további diákokat már nem veszíthetnek31. Ehhez kapcsolódó probléma, hogy a népszerűbb, és így a kapacitások jobb kihasználtságával működő iskolák a magasabb bevételeik felhasználásával még vonzóbbá válhatnak, a versenyben lemaradók hátránya pedig konzerválódhat, hiszen nem tudnak (ellentétben pl. egy profitorientált magániskolával) pótlólagos forrásokat bevonni, melyek révén javíthatnák a képzés minőségét vagy vonzó új programokat indíthatnának. Nagy különbségek esetén tehát az iskolákat fenntartó önkormányzatnak valamiképpen lehetőséget kell adnia, többlet-forrásokat kell biztosítania a leszakadó iskoláknak, el kell azonban kerülni, hogy ez olyan újraelosztási formává váljon, ami a fogyasztók választásait követő finanszírozás ösztönző hatását erősen tompítja. A piaci vagy kvázi-piaci verseny ellen érvelők leggyakrabban arra hivatkoznak, hogy a szülők választásait követő finanszírozási rendszer az egyenlőtlenségek növekedéséhez vezet. A legjobb iskolák (amelyek olyan népszerűek, hogy válogathatnak) abban érdekeltek, hogy magasabb társadalmi státusú gyerekeket válasszanak, hiszen így kisebb ráfordításokkal tarthatók magas szinten (vagy emelhetőek) a diákok átlagos iskolai teljesítményének mutatói. Ha azonban az iskolák nem válogathatnak felvételi eljárások során a jelentkezők között, akkor is fennáll az egyenlőtlenségek növekedésének veszélye. Egyrészt az utazási költségek, és részben az 30
Ez azt a problémát is felveti, hogy hogyan oszthatóak el a szűkös férőhelyek a jelentkezők között. Nyilvánvalóan nem a felvételi vizsgák jelentik a legjobb megoldást, hiszen az iskolák érdekeltek a könnyebben kezelhető és jobb teljesítményre képes diákok kiválasztásában, ami az oktatás kötelező szakaszában súlyos méltányossági problémákat vet fel. 31 Sőt, ha a kínálat teljesen rugalmatlanul reagál a fogyasztói igényekre, paradox módon az is előfordulhat, hogy a legjobb és legnépszerűbb iskolák túlzsúfoltakká válnak.
24
információhoz jutás költségei korlátozhatják a szegényebb családok előtt nyitva álló választási lehetőségek körét, ez a probléma azonban pl. az utazási költségek támogatásával kezelhetőnek tűnik. Ugyanakkor várható, hogy a magasabb társadalmi státusú szülők átlagosan nagyobb figyelmet fordítanak 32 a választásra , tudatosabban viselkednek, mint az alacsonyabb státusúak (Wilms - Echols, 1992; West - Pennel, 1997).
32
Ehhez kapcsolódik az, a háziorvosok közötti választás (és az erre épülő finanszírozás) tapasztalataira hivatkozó ellenérv, miszerint elképzelhető, hogy sokan nem élnek majd a választás lehetőségével, hiszen a változtatás különféle hátrányokkal jár. Érdemes azonban megjegyezni, hogy az iskolák esetében minden évben a fogyasztók jelentős része áll az első választás előtt, míg a háziorvosok esetében ez az arány elhanyagolható.
25
4. Következtetések Az alábbiakban az előző részben vázolt közoktatás-finanszírozási lehetőségek összehasonlításáról lesz szó, először a hatékonysági ösztönzők, majd a megvalósítás lehetőségeit korlátozó tényezők szempontjából. 4.1. Hatékonysági ösztönzők Az oktatási szolgáltatások hatékonyságának és minőségének javítása döntő mértékben attól függ, hogy a finanszírozási rendszer mennyiben képes erre ösztönözni a széleskörű döntési autonómiával rendelkező helyi szereplőket, az önkormányzatokat és az iskolákat. Azok a mechanizmusok azonban, amelyek, a bürokratikus irányítás alternatívájaként, jobb teljesítményre sarkallhatják a szolgáltatásokat nyújtó iskolákat és az értük felelős önkormányzatokat különbözőek: az egyik esetben a fogyasztókért folyó verseny, a másikban pedig a szavazók döntése a helyi választások során. Az előző részben tárgyalt közoktatás-finanszírozási alternatívák összefoglalását adja az 1. táblázat. Az ott A-val és B-vel jelzett lehetőség alapvetően különbözik a többitől, amennyiben ezek a megoldások egyik dimenzió mentén sem a hatékonyság javítását célzó ösztönzők erősítésére épülnek. A központi bérfinanszírozás a bürokratikus irányítás szerepének erősítésére irányul a helyi döntési autonómia rovására, kétséges várható eredményekkel. A B megoldás pedig csak a jelenlegi támogatási rendszer káros következményeit mérsékelné, anélkül azonban, hogy a 2. részben tárgyalt alapvető hatékonysági problémák megoldásához közelebb vinne. A táblázat további öt cellája (C-G) olyan lehetőségeket jelez, melyek vagy az egyik, vagy mindkét dimenzió mentén javítanák a helyi szereplők magatartását meghatározó ösztönzőket. Az alábbiakban amellett szeretnék érvelni, hogy a két, egymástól elkülönülő színtéren (központi támogatások, helyi finanszírozás) működő ösztönzők hatásossága között erős összefüggés lehet, tehát együttes alkalmazásuk várható eredménye jóval meghaladhatja a két külön hatás “összegét”. A meghatározó központi újraelosztás melletti helyi utalvány-elvű iskolafinanszírozás (B) bevezetése önmagában csak azon önkormányzatok esetében járulhat hozzá számottevően a hatékonysági problémák megoldásához, ahol nem túlságosan erősek a helyi oktatási infrastruktúra változatlan fenntartásához kapcsolódó érdekek. Ellenkező esetben ugyanis valószínűsíthető,
26
helyi szint: önkormányzatok - iskolák önkormányzati finanszírozás: központi
általános
kormányzat -
kiegyenlítési cél
nincs verseny az
van verseny az
iskolák között
iskolák között (kvázi-piaci modell / helyi
önkormányzatok
utalványrendszer) I. nagymértékű központi
A.
újraelosztás
teljes központosítás a. központi
hozzávetőlegesen
bérfinanszírozás B.
C. helyi elosztási
támogatások emelése
nagymértékű
módszerként
vagy újraelosztás a
újraelosztás a
működő
kiadási szükségletek és a
hatékonyság
korlátozott
bevételi lehetőségek
javítását célzó
utalványrendszer
együttes figyelembe
ösztönzők nélkül
b. a normatív
teljes egyenlőség
vételével II. a kiadási szükségletek
univerzális
D.
E.
és a bevételi lehetőségek
minimum és/vagy
mérsékelt
mérsékelt
feltételes
autonómia a
autonómia a
jövedelem-
finanszírozásban,
finanszírozásban,
semlegesség (nem
nincs verseny az
helyi
túl nagy
iskolák között
utalványrendszer
univerzális
F.
G.
minimum és/vagy
számottevő
számottevő
feltételes
autonómia a
autonómia a
jövedelem-
finanszírozásban,
finanszírozásban,
semlegesség
nincs verseny az
helyi
(nagyobb
iskolák között
utalványrendszer
együttes figyelembe vételére épülő támogatási rendszer + effektív helyi adók (SZJA pótadó)
különbségek) III. a helyi bevételek (effektív helyi adók, SZJA pótadó) súlyának számottevő növekedése (a fajlagos kiadások különbségei külön újraelosztási támogatást
különbségek)
igényelnek)
1. Táblázat
Közoktatás-finanszírozási alternatívák
hogy a finanszírozás alapjául szolgáló paramétereket úgy határoznák meg (ezekről lásd Semjén, 1995), hogy a hátrányosabb helyzetbe kerülő iskolák veszteségeit közvetlenül vagy közvetve olyan mértékben kompenzálnák, hogy azok nem kényszerülnének lényeges változásra. Itt egyrészt a konkrét 27
finanszírozási formulákra vonatkozó helyi döntésekre kell gondolnunk, másrészt arra, hogy az iskolarendszer helyi többletkapacitására vonatkozó döntéseket, ami iskolák összevonásával, a tanárok számának csökkentésével járhat, a kvázi-piaci modellre épülő iskola-finanszírozás keretei között is az önkormányzatoknak kell meghozniuk. A helyi finanszírozás módszere tehát bizonyos értelemben méltányosabbá és legfőképpen nyilvánosan jobban átláthatóvá és vitathatóvá válna ugyan, ám hatásosságát a hatékonyság javításában nagymértékben korlátoznák a helyi politika meghatározó érdekviszonyai. A helyi autonómia növelése azáltal hathat ösztönzőként a politikai döntéshozók teljesítményére, hogy alapvetően megváltoztatja azt a tétet, amit a választások jelentenek a szavazók számára, és ezzel talán idővel a helyi szolgáltatások működtetésére és árára vonatkozó kérdések is a választások fontos témáivá válhatnak. Érdemes megjegyezni, hogy ma az ún. önkormányzati saját bevételek magas aránya ellenére lényegében elhanyagolhatóak azok az adó jellegű bevételek, melyeket a településen lakók közvetlenül fizetnek és azok mértékéről a helyi önkormányzat dönt33. A helyi szolgáltatások költség-hatékonysága pedig a választók érdeklődésétől távol álló kérdés. Effektív adóárak hiányában sokkal kevésbé valószínű, hogy megfogalmazódnak olyan kérdések, hogy az önkormányzat megfelelően használja-e fel bevételeit vagy nem túl drágák-e a helyi szolgáltatások34. Abban az esetben azonban, ha a választás tétje a személyi jövedelemadó kulcsának néhány százalékos változása (az SZJA-pótadó esetén), ami adott esetben a hatékonyság javításával érhető el, a választók előtti döntés sokkal kézzelfoghatóbbá válik, és talán tudatosabb választói viselkedésre ösztönöz (legalábbis ezt feltételezhetjük, ha nem vagyunk teljesen szkeptikusak a demokratikus választás intézményével kapcsolatban)35.
33
Valójában a gépjárműadó és a kommunális adó ilyen adóforma. A megosztott SZJA nem függ helyi döntésektől, az iparűzési adót pedig nem a helyben lakók, hanem az adott termék vásárlói fizetik meg. Az utóbbi szerepét torzító hatása miatt sem célszerű növelni. 34 Fontos hangsúlyozni, hogy helyi vonatkozásban csak részben a fiskális illúziók hatásáról van szó, hiszen a fő probléma nem az, hogy a szavazók nincsenek tisztában azzal, hogy az ő adóforintjaik fedezik a hatékonyság-veszteségekből fakadó többlet kiadásokat, hanem az, hogy valójában egyrészt máshol lakó adófizetők állják ezeket a kiadásokat (iparűzési adó, központi kiegyenlítő támogatások), másrészt pedig az esetleges hatékonyabb gazdálkodásból származó megtakarítások sem jelentkezhetnek az adóterhek érzékelhető csökkenésében (átengedett SZJA, egységes adókulcsok). 35 Érdemes megjegyezni, hogy ez az érvelés csak a helyi szolgáltatások fogyasztóinak szavazói viselkedésére épül, nem pedig az ún. Tiebout mechanizmusra; vagyis arra, hogy a helyi ingatlanárak alakulásán keresztül a lakóhelyválasztás során kifejeződik a helyi
28
Ostobaság lenne persze azt állítani, hogy a helyi adóztatás szerepének növelésétől várható tudatosabb szavazói magatartás önmagában megfelelő mértékű ösztönzőt jelentene az önkormányzatok hatékonyabb gazdálkodására. Egy utalvány-elvű iskola finanszírozási rendszer működése azonban várhatóan felszínre hozná a legfontosabb hatékonysági problémákat és szempontokat nyújthatna ezek kezelése során is. Mivel a határköltség lényegesen kisebb az oktatás átlagköltségénél (lásd a 2. részt), a formulafinanszírozás eredményeként a legalacsonyabb kihasználtságú iskolák lényegesen rosszabb helyzetbe kerülnének a jobb kihasználtságúaknál. Amennyiben ezek a különbségek az iskolák között a fogyasztókért folyó verseny hatására nem mérséklődnek, vagy éppen ennek során felerősödnek, akkor védhetőbb szempontokat jelentenek arra vonatkozóan, hogy mely iskolák esetében célszerű a feleslegessé vált oktatási kapacitásokat csökkenteni, mintha ez csak egy bürokratikus döntés eredménye volna. Ha a legrosszabbul teljesítő iskola már félig kiürült és a szavazók számára is nyilvánvaló, hogy ennek többlet költségeit magasabb adóárak formájában helyben kell megfizetni akkor talán könnyebb bezárni, mintha az összes, mondjuk nyolcvan százalékos kihasználtsággal működő iskola közül választanánk ki egyet, bármilyen szakmai megfontolások alapján is. Az ilyen döntések miatt nagyon fontos persze egy olyan finanszírozási rendszer kialakítása, amely minimálisra szorítja azokat a hatásokat, melyek torzíthatják a fogyasztók választásait, valamilyen formában ellensúlyozni kell tehát azokat a tényezőket, amelyek az iskola választás során háttérbe szoríthatják az adott iskola teljesítményét (a két legfontosabb tényező nyilvánvalóan a tájékoztatás és a közlekedés támogatása). Érdemes ezen a ponton megjegyezni, hogy a kapacitás kihasználtság a demográfiai változásokból fakadó csökkenése nem tekinthető átmeneti problémának, egy-két évtizedes távlatban nemigen lehet arra számítani, hogy a születésszám csökkenő tendenciája megfordulna. Vagyis a közoktatásban ma is meglévő többlet kapacitások problémája rövid időn belül még
közszolgáltatások iránti kereslet (Hoxby, 1996). Ez a mechanizmus a hirschmani exit és voice együttes működésére épül, míg a fenti, gyengébb érvelés kizárólag az utóbbi hatásosabb működésének egyik feltételére hivatkozik. Ahhoz egyébként, hogy a Tiebout-hatás ténylegesen érvényesüljön a széleskörű helyi autonómián túl (F és G változat), számos feltételnek teljesülnie kell (pl. annak, hogy a lakóhelyválasztást ne teljes egészében a munkalehetőségek határozzák meg, vagy hogy a helyi adók között jelentős legyen az ingatlanadók súlya).
29
36 súlyosabbá válhat . Ezért indokolt, hogy ezt tekintsük a legfontosabb hatékonysági tényezőnek. Mindezek alapján tehát azt mondhatjuk, hogy az oktatási kapacitások részleges kihasználatlanságát tekintve a legsúlyosabb hatékonysági problémának a kétféle ösztönző mechanizmus kombinációja (az 1. táblázat E és G változata) kecsegtet a legnagyobb sikerrel.
4.2. A közoktatás-finanszírozás átalakítási lehetőségeinek korlátai A fent bemutatott változatok értékeléséhez a várható előnyök bemutatásán túl az is hozzá tartozik, hogy számba vegyük az elméleti lehetőségek megvalósulásának korlátait is. A demográfiai trendekről röviden már esett szó, az alábbiakban a politikai, gazdasági és településszerkezeti korlátokat igyekszem számba venni. A politikai döntéshozók preferenciáinak alakulását nehéz előre jelezni, egy dolog azonban meglehetősen biztosnak látszik; az erős hangsúly, amit az önkormányzatok, ill. a települések közötti kiegyenlítésre esik. Ez alapján azt mondhatjuk, hogy középtávon sem tűnik igazán elképzelhetőnek egy széleskörű önkormányzati önállóságra épülő finanszírozási rendszer (az 1. táblázat F és G változata), a legvalószínűbb pedig rövid távon az újraelosztás mértékének növekedése, ahogyan korábban már utaltunk rá. A politikai szereplők egyike sem mer eltávolodni az önkormányzatok közötti általános kiegyenlítés célkitűzésétől, és ezt többnyire a retorika eszközeivel próbálják az “önkormányzati önállóság növelésével” összebékíteni. Holott valójában a probléma viszonylag könnyen kezelhetővé válik, ha szolgáltatási ágak szerint (is) meghatározzuk az egyenlőtlenségek elfogadható mértékét. Ez a közoktatás esetében széleskörű önkormányzati önállóság esetén is biztosítható lenne speciálisan ezt a célt szolgáló támogatási formák alkalmazásával (Feldstein, 1975; Friedman, 1984)37. Ami a gazdasági korlátokat illeti, az iskolák közötti választásra épülő finanszírozási rendszer bevezetése éppen egy olyan időszakban járhat a legkevesebb feszültséggel, amikor a gazdaság növekvő teljesítménye (és az oktatás a politikai prioritások közé sorolása) reálértékben növekvő kiadásokat 36
Hablicsek László előreszámítása a következő tíz év (1999-2009) során a 0-19 éves korú népesség számának csökkenését kb. 12,5%-osra teszi (Hablicsek, 1997). 37 Ezzel szemben az állam által biztosított egészségügyi ellátás esetében nehezen igazolható bármilyen egyenlőtlenség, ezért célszerű lenne, ha ez nem a települési önkormányzatok feladatkörébe tartozna (még akkor is, ha csak mérsékelt egyenlőtlenségek léteznek az önkormányzatok között, lásd D és E változat), míg más területeken nagyobb különbségek is elfogadhatóak lehetnek.
30
tesz lehetővé. Így a finanszírozási módszerek átalakításának vesztesei sem feltétlenül kerülnek rosszabb helyzetbe, hiszen a kiadások összességében növekedhetnek, legfeljebb kisebb mértékű javulást könyvelhetnek el, mint az igazi nyertesek. Lényegében ugyanez vonatkozik a magasabb teljesítményt jutalmazó bérek bevezetésére is. Az ezzel kapcsolatos problémák egy részét szintén megoldhatja az utalvány-elvű finanszírozási rendszer, hiszen a sikeres iskolák többlet bevételeik egy részét a bérek emelésére fordíthatják (és azt feltételezzük, hogy ezek az iskolák a magasabb tanári teljesítmények miatt váltak sikeressé).
31
a népesség
a nappali tagozatos
önkormányzatok
megoszlása, %
diákok megoszlása,
száma
%
Iskolák száma
általános iskolák 0
2,9
-
949
1
32,6
36,5
1942
2
6,4
7,2
98
2<
58,1
56,0
160
megyei önkorm.
-
0,3
19
összesen
100
100
3168
0
41,0
-
2968
1
20,2
27,5
123
2
6,6
8,8
18
2<
32,2
55,0
40
megyei önkorm.
-
8,6
19
összesen
100
100
3168
gimnáziumok
2. Táblázat A diákok és a népesség hozzávetőleges♣ megoszlása az önkormányzatok területén működő iskolák száma szerint, 1996 ♣: a számítás alapjául szolgáló TÁKISZ-adatok nem teljesen pontosak
Az iskolák közötti választásra épülő finanszírozás talán legfontosabb korlátját jelentheti az önkormányzati rendszer a településszerkezettel összefüggő széttagoltsága. Nyilvánvalóan csak olyan esetben működhet az utalványelvű finanszírozás, ha megfelelő számú iskola közül lehet választani. A 2. táblázat adatai azt mutatják, hogy a diákok több, mint 55%-a jár olyan településen általános iskolába vagy gimnáziumba, ahol legalább három iskola működik. A többi településre vonatkozóan, ahol a választás feltételei egyetlen önkormányzat területén belül nem adottak, több megoldás kínálkozik. Egyrészt felmerül annak lehetősége, hogy az oktatási szolgáltatásokért való felelősség és a nagyobb iskolai autonómia esetén is fennmaradó tulajdonosi szerepkör a települési önkormányzatoktól a megyei önkormányzatokhoz vagy valamilyen, erre a célra létrehozott iskolakerületi 32
hatósághoz kerüljön. Ezzel azonban lényegében megszűnne az a helyi autonómia, ami egyfelől teret ad a helyi preferenciák érvényesülésének, másfelől motivációt jelenthet az állami iskolák tulajdonosai számára a hatékonyság javítására. Egy másik sokak által szorgalmazott megoldás a legkisebb önkormányzati egységek méretének növelése (általában a méretgazdaságosság kihasználása az emellett szóló érv). Az iskolák közötti választási lehetőségek szempontjából ez azonban csak akkor jelentene változást, ha nem csak a legkisebb településeket érintené, hanem nagyobb 38 egységeket hozna létre . Komoly politikai problémát jelentenének az efféle elképzelések valóra váltásával kapcsolatosan az önállóságukat félő települések jelentenék. Éppen ezért valószínűbb lehetőségnek tűnik az önkormányzatok közötti, egy-egy szolgáltatásra korlátozódó együttműködés ösztönzése39. Ez azonban nem csak intézményfenntartó társulások formájában valósítható meg. Egy helyi utalvány-elvű finanszírozási rendszer lehetőséget adhat ugyanis a túlnyúló szolgáltatások problémájának kezelésére is, egy olyan rendszer kialakításával, amelyben annak a településnek az önkormányzata, melynek egyik lakója egy másik településen jár iskolába, meghatározott összeget fizetne a fogadó iskolát fenntartó önkormányzatnak (ennek egy része persze, bizonyos feltételek mellett, célzott központi támogatás is lehetne). Míg azonban ma ez a transzfer (a diák után járó normatív támogatás) független a helyi oktatási kiadások településenként eltérő nagyságától, egy utalvány-elvű finanszírozási rendszerben ennek összege úgy szabályozható, hogy a helyi fajlagos költségekhez igazodjon. Ha például a finanszírozási formula egy állandó, minden iskolának járó konstans elemből és egy, változó, a tanulók számától függő elemből áll40, akkor a “küldő” önkormányzatnak olyan összeget kellene minden diák után fizetnie, ami valahol a “fogadó” és a “küldő” önkormányzat finanszírozási formuláinak változó elemei között van. (A különbség megosztása lehet akár 50-50%-os is, de bonyolultabb, más tényezőket is figyelembe vevő szabályokat is ki lehet alakítani.) Ha pedig, ahogyan az angol modellben, létezne az iskolák számára egy kilépési lehetőség az önkormányzati finanszírozás köréből és ekkor egy 38
Időnként ma is felmerül egy, a települések és megyék közötti, egy-egy várost és környékét magába foglaló önkormányzati szint ötlete. (Ezek az elképzelések általában az Erdei - Bibó féle “városmegye” koncepció alapgondolatára épülnek.) 39 Erre vonatkozóan lásd: Davey - Péteri (1998): I. fej. (K. Davey) és II. fej. (Horváth M. T.) 40 Egy ilyen, az angol modellt követő finanszírozási rendszer részleteire vonatkozóan lásd: Halász, 1991; Semjén, 1995.
33
egységes, de a helyihez hasonló módon felépülő központi támogatásból kellene a kiadásaikat fedezniük (“opting out”), akkor a központi formula változó eleme helyettesíthetné a “küldő” önkormányzat változó elemét abban az esetben, ha ott nincs iskola vagy a helyi utalvány-formula változó eleme alacsonyabb a központinál. (A központi támogatási formula nyilvánvalóan nem lenne túlságosan bőkezű, hiszen az értelme éppen egy egységes minimális szolgáltatási szint biztosítása.)
Felhasznált irodalom: Atkinson, G. B. J. (1988a): Az oktatás költségei, in: Lukács - Semjén (1988) Atkinson, G. B. J. (1988b): Újabb fejlemények az oktatás finanszírozásában, in: Lukács - Semjén (1988) Broadbent, J. - R. Laughlin (1997): Contracts and competition? A reflection on the nature and effects on recent legislation on modes of control in schools, in: Cambridge Journal of Economics, 21., 277-290. Brown, B. W. (1992): Why governments run schools, in: Economics of Education Review, 11., 287-300. Carnoy, M. (1998): National voucher plans in Chile and Sweden: did privatization reforms make for better education?, in: Comparative Education Review, 42., 309-337. Coons, J. E.(1988): Lehet-e az oktatás egyszerre egyenlősítő és magas színvonalú?, in: Lukács - Semjén (1988) Csontos L. (1995): Fiskális illúziók, döntéselmélet és az államháztartási rendszer reformja, in: Közgazdasági Szemle, 42., 1118-1135. Davey, K. - Péteri G. (1998): A helyi önkormányzati pénzügyi rendszer átalakítási lehetőségei, “Helyi önkormányzati know-how” program Feldstein, M.S. (1975): Wealth neutrality and local choice in public education, in: American Economic Review, 65., 75-89. Friedman, L. S. (1984): Microeconomic policy analysis, McGraw-Hill Friedman, M. (1997): Public schools: make them private, in: Education Economics, 5., 341-344. Glennester, H. (1991): Quasi-markets for education?, in: Economic Journal, 101., 1268-1276. Hablicsek L. (1997): Magyarország népességének előreszámítása, demográfiai forgatókönyvek, “Magyarország az ezredfordulón” MTA Nemzeti Stratégiai Kutatási Program Halász G. (1991): Iskola kontra önkormányzat: az oktatásirányítás hazai dilemmái az angliai reformok tükrében, Oktatáskutató Intézet, Bp. Halász G. (1993): Változások az európai közoktatási rendszerek irányításában, in: Halász G. (szerk.): Az oktatás jövője és az európai kihívás, Oktatáskutató Intézet, Bp.
34
Halász G. (szerk.) (1997?): Az oktatás minősége és az önkormányzati oktatásirányítás, Országos Közoktatási Intézet Kutatási Központ, Budapest Halász G. - Lannert J. (szerk.) (1998): Jelentés a magyar közoktatásról, Országos Közoktatási Intézet, Budapest Hanuschek, E. (1986): The economics of schooling, in: Journal of Economic Literature, 24., 1141-77. Hermann Z. (1998): Méretgazdaságosság, hatékonyság-veszteségek és egyenlőtlenségek a helyi közoktatás finanszírozásában, OTKA tanulmány, KTK Bp. Henderson, V. - P. Mieszkowski - Y. Sauvageau (1978): Peer group effects and educational production functions, in: Journal of Public Economics, 10., 97-106. Hirsch, D. (1995): School choice and the search for an educational market, in: International Review of Education, 41., 239-257. Hoxby, C. M. (1996): Are efficiency and equity in school finance substitutes or complements?, in: Journal of Economic Perspectives, 10., 51-72. Lados M. (1998): Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai, in: Tér és Társadalom, 1988/1-2. Lamdin, J. D. - M. Minstrom (1997): School choice in theory and practice: taking stock and looking ahead, in: Education Economics, 5., 211-244. Le Grand, J. (1991): Quasi-markets and social policy, in: Economic Journal, 101., 1256-1267. Levačić, R. (1998): Local management of schools in England: results after six years, in: Journal of Education Policy, 13., 331-350. Levin, H. M. (1988): Oktatási utalvány és szociálpolitika, in: Lukács - Semjén (1988) Lott, J. R. (1987): Why is education publicly provided?, in: Cato Journal, 7., 475-501. Lukács P. - Semjén A. (szerk.) (1988): Oktatásfinanszírozás, Oktatáskutató Intézet, Bp. Parry, T. R. (1997): Theory meets reality in the education voucher debate: some evidence from Chile, in: Education Economics, 5., 307-331. Semjén A. (1993): Oktatásfinanszírozás: az európai út Egy modell változásai, in: Halász G. (szerk.): Az oktatás jövője és az európai kihívás, Oktatáskutató Intézet, Bp. Semjén A. (1995): Miért jobb? Normatív iskolafinanszírozási modell Józsefvárosban Strike, K. A. (1988): Pénzügyi Igazságosság és bírói szuverenitás: egy veszélyes lejtő logikája, in: Lukács - Semjén (1988) Varga J. (1998): Oktatás-gazdaságtan, Közgazdasági Szemle Alapítvány, Budapest Várnagy T. (1995): “Átvilágítás” a közoktatásban: a közoktatási intézményrendszer és -hálózat 1995. évi országos felmérése adatai Weber, W.L. (1991): Fiscal neutrality and local choice in public education, in: Economics of Education Review, 10., 37-44. West, A. - H. Pennel (1997): Education reform and school choice in England and Wales, in: Education Economics, 5., 285-305.
35
Wilms, J. D. - F. Echols (1992): Alert and inert clients: the scottish experience of parental choice of schools, in: Economics of Education Review, 11., 339-350.
36
