negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:57 AM
Page 1
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:57 AM
Page 2
Az Európai Unió „négy szabadsága”, avagy az egységes piac tartópillérei
Miért fontos? 2 Miért ez a négy? 4 Hogyan tovább? 11 A mi „négy szabadságunk” 13
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:57 AM
Page 2
Miért fontos? Sokszor hallottuk már, hogy az áruk, a tõke, a szolgáltatások és a személyek szabad mozgása jelenti azokat a tartópilléreket, amelyeken az egész közös EU-piac alapul, meghatározva egyúttal az egész Európai Unió létét, fejlõdési lehetõségeit is. Valójában még ennél is többrõl van szó: a sajtózsargonban csak „nnégy szabadságként” emlegetett négy terület liberalizálása és gyakorlati mûködtetése egyszerre jelenti az EU legfontosabb anyagi alapját, valamint megragadja az EU fejlõdéstörténetét is. A hajdani közös piac életre hívását eredetileg inkább motiválták politikai megfontolások. Amikor az ötvenes évek legelején Jean Monnet és Robert Schuman hozzáláttak a szén- és acélközösség megteremtésének, kiinduláskor a legfõbb gondjuk a máris kiújulni látszó örök francia–német ellentét méregfogának a kihúzása volt. Egyszerûen kerestek valamit, amin keresztül szavatolható, hogy az idõvel láthatóan a leggondosabb szerzõdések meg paktumok dacára is mindig gyilkos rivalizálásba forduló nemzeti szembenállások logikáját tartósan az együttmûködés, a szükségszerûen és tartósan közös alapokon nyugvó politizálás váltsa fel. A megoldás ma már iskolai tananyag: a szuverenitás-megosztás, az önként vállalt kölcsönös függõség, az egymásra utaltság – egymás sakkban tartása helyett. Az is kiderült azonban, hogy az igazi kulcs még csak nem is ebben volt (és van mindmáig), hanem abban, hogy mindehhez kiinduló végrehajtási terepül végül nem a politikát, a kultúrát vagy akár a védelempolitikát, hanem a gazdasá got választották. Visszaemlékezések szerint akkoriban sokan furcsállották ezt, úgy tartván, hogy elõbb a politikai egységet kell megteremteni, mielõtt fokozatosan és intézményesítetten egymáshoz láncolják a piaci, kereskedelmi, vállalkozói „idegpályákat” is. Schumanék azonban úgy vélték, hogy a gazdaságok öszszeterelését el lehet érni apró, egymásból következõ lépések láncolatán keresztül is, ahelyett, hogy egy csapásra akarnának addig önálló életet élõ gazdasági egységeket rendeletileg egymáshoz kötni. Cserébe – ez is fontos felismerés – a sorrend is megfordítható: nem a fokozatos politikai összemelegedés eredményeként fog a gazdasági szféra is rákapni az együttmûködés ízére, hanem a nyers gazdasági érdek húzhat egyre inkább egymáshoz potenciális partnerországokat,
2 / 3
Az Európai Unió négy szabadsága
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:57 AM
Page 3
olyan szövetet teremtve, amely utóbb megkerülhetetlen anyagi alapul szolgálhat a közös politizáláshoz is. De talán a legfontosabb, hogy az EU alapítói nem akartak elõre megírt részletes forgatókönyvet kényszeríteni az utókorra, hanem csak elindítottak egy folyamatot, amiben szükségszerûen mindig egy újabb lépés következik az elõzõbõl, és ez óhatatlanul bizonyos irányba vezet. Az irány: az egyre mélyebb integráció, mind több garanciát adva a túlzó nemzeti törekvések elfojtására. A legközvetlenebb eszköz pedig: a „négy szabadság”. Amikor szemügyre vesszük az utóbbiakat, nem az egyes szabadságjogok tételes ismertetésére vállalkozunk. Fölösleges is volna ez, hiszen mindennek ma már részletes irodalma van, az ismeretterjesztéstõl az akadémiai értekezésig. A mi célunk az okok, a tétek, az összefüggések és a következmények rövid áttekintése. Annak demonstrálása, hogy e négy szabadságjog kialakulása, erõsödése vagy netán bicegése az EK/EU fejlõdéstörténetének is azonnali tükörképe egyúttal.
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:57 AM
Page 4
Miért ez a négy? Miért éppen ez a négy? Mert nem lehet kihagyni egyiket sem. Bármelyik tartós hiánya az összes többire negatív módon hat, szûk keresztmetszete lesz a képlet egészének is. Összefüggenek. Lehet eltérés a fokozatokban (tehát hogy melyiknél mennyire halad elõre a liberalizálás), de ez csak idõleges, és mit sem változtat egymást feltételezõ jellegükön. Az elsõ integrációs formák keresése tehát eredetileg a francia–német viszálykodás tartós kiküszöbölését célozta. S mivel ennek gyújtópontjában mindenekelõtt az elzász-lotaringiai iparvidék volt, közvetlen megoldásul a szemben álló szomszédokat e téren egyetlen közös vállalkozásba terelõ szén- és acélközösség tûnt. Azzal azonban, hogy minderre végül nemcsak a két örök ellenlábas, hanem még négy további nyugat-európai ország is partnernak mutatkozott, az ötlet kezdeményezõi is újabb ösztönzést kaptak, hogy távolabbra tekintsenek. Még csak hároméves volt az 1951-ben életre keltett Európai Szén- és Acélközösség (más néven Montánunió), amikor Messinában a „Hatok” vezetõi már arról tárgyaltak, hogy fokozatos lépeseken keresztül egységesítsék piacaikat is. Az alapelv most is az, mint a szén- és acélközösség kimunkálása idején volt: valami olyat létrehozni, aminek egységes hozadéka nagyobb, mintha ugyanezt különkülön csinálnák. Alapja pedig az önként vállalt kölcsönös függõség és egymásra utaltság, anélkül, hogy bárki domináns helyzetbe juthatna. Az 1957-es Római Szerzõdés már erre kínál konkrét választ – és egyebek között éppen a „négy szabadság” (illetve az általuk összeálló „közös piac”) célul tûzésével! A gazdasági cél végül is a tartós növekedés, a fellendülés. Aminek legelsõ motorja az lehet, ha az egyes országok minél könnyebben minél nagyobb piacon tudnak értékesíteni. Vagyis: ha az áruk minél szabadabban mozoghatnak az együttmûködésben részt vevõ országok között. Igen, de ez az árufolyam akkor lehet igazán hatékony, ha kiegészül a szervizzel, a márkák szerinti karbantartással, értékesítési szolgáltatással, marketinggel, tanácsadással, biztosítással, és egy sor más, immár a szolgáltatások szférájába tartozó tevékenységgel. Ráadásul a korszerû gazdaságokban a szolgáltatások súlya önmagában is tetemesen megnõtt, és ma is folyamatosan nõ. Aki tehát „üzletelni” akar, az jó eséllyel ide fektet be, és persze akkor itt is vár könnyû
4 / 5
Az Európai Unió négy szabadsága
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:57 AM
Page 5
mozgási lehetõséget. Ha úgy tetszik: a XXI. század egyre fontosabb áruja már maga a szolgáltatás. Mindezt csak kiegészíti az az igény, hogy mindenkor, mindenhol elegendõ és egyre könnyebben hozzáférhetõ pénz is álljon rendelkezésre: azaz, hogy egyfelõl egyszerûsödjön, másfelõl éppen, hogy mind sokrétûbbé váljon a banktevékenység. A felgyorsuló gazdasági, befektetési folyamatok további elengedhetetlen feltétele azonban a könnyû tõkemozgás is. Lehet gazdaságilag hasznos egy adott ország piacán autót vagy cipõt eladni, de még elõnyösebb lehet már magát az autógyárat is ott felépíteni, ha például olcsóbbak a bérek, és aminek a másik is örül, hiszen újabb munkahelyeket kínálhatnak az ott élõknek. Külföldön befektetni azonban csak az fog, akinek elfogadható befektetési feltételeket kínálnak, de legalábbis semmiképpen sem gátolják effajta szándékában. Ha például biztosra mehet abban, hogy felépített üzeme alól késõbb sem húzhatják ki a földet, mert azt is megvehette, miként a rajta álló ingatlant; valamint a házat is, amiben lakik. Ez azonban még mindig könnyen zátonyra futhat azon, ha mindenféle akadályokkal kell megküzdeni ahhoz, hogy munkatársai tartós tartózkodási – lényegében letelepedési – engedélyt kapjanak. Vagy ha nem ismerik el szakképzettségét (hazai diplomáját), s ezzel jogát arra, hogy számára idegen földön is saját szaktudását kínálja. Miként idõvel ugyanígy megkerülhetetlen igény lett, hogy a menedzser és a munkát vállaló egyaránt vihesse a családját is, amelynek tagjai ugyanolyan feltételek mellett járhassanak orvoshoz vagy iskolába, mint a befogadó ország bármely más tagja – máskülönben inkább el sem indulnak. Cserébe, ha a személyek szabad mozgását megkönnyítik, ez a munkaerõpiacon is elõsegítheti a kiegyenlítõdést, illetve növelheti annak esélyét, hogy a munkát keresõk végsõ soron akár más EU-országban próbáljanak szerencsét, enyhítve a hazai munkanélküliség terhein. A cél tehát a közösen elérhetõ nagyobb prosperitás, ezért éri meg gazdasági oldalról lemondani a függetlenség és önállóság egyes szeletkéirõl, és belemenni az egymásra utaltság állapotába. A négy szabadságjog mind teljesebb szavatolása nélkül azonban a közös fejlõdés nem lehetséges. Ha a négy közül egyikmásik tartósan hiányzik, vagy ha csak ímmel-ámmal veszik õket komolyan, az az összes többire is negatívan visszahat, mi több, folyamatokat gátoló hatása idõvel az alapvetõ célokat veszélyeztetõ tényezõvé válhat. Pontosan ez történt a hetvenes évek végén, nyolcvanas évek elején.
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:57 AM
Page 6
A folyamatról Jean Monnet másik fontos felismerése az volt, hogy fokozatos lépésekben gondolkodott. Lehet, hogy voltak elõreszaladó víziói, de a gyakorlatban mindig csak a lehetséges soron következõ konkrét láncszemet kereste. Más kérdés, hogy akkor viszont már lehetõleg úgy, hogy annak elõrelátható fejlõdéstörténete szükségszerûen magában hordja a következõ lépést is. E „beprogramozott fejlõdést” a „négy szabadság” történetében negatív és pozitív oldalról egyaránt igazolta az idõ. Az egymás közötti vámhatárok eltörlésébõl valóban szükségszerûen kinõtt a közös vámunió, sok szempontból még egységesebbé téve azt a közös térséget, amit akkoriban (eleinte inkább csak megelõlegezve a célt) „közös piacnak” nevezett mindenki. Az árumozgás felszabadítása sorban vezetett a többi „szabadság” fokozatos kiteljesedéséhez is, miközben saját fejlõdése is belsõ kényszerként haladt elõre. Az „áruk” esetében a legismertebb gondot az jelentette, hogy miközben egymás közötti vámhatárok híján tetemesen le kellett volna egyszerûsödnie a tagállamok nemzetgazdaságai közötti árumozgásnak, mindennek útját állták a híressé vált nem vám jellegû akadályok. Kezdve a szabványok eltérésétõl, folytatva az egészség- és fogyasztóvédelmi elõírások különbözõségével, egészen addig a tényig, hogy a fizikai határ továbbra is létezett. Márpedig ezeknél sokszor nehézkes és nem mindig igazolható ellenõrzési eljárásokkal lassíthatták adott termékek bejutását az országba. A megoldást erre is részint az egységes piac 1993. évi megteremtése, részint pedig a kiterjedt jogharmonizáció jelentette, ami lehetõséget nyújtott például az eladó országában elvégzett termék-ellenõrzéseknek a fogadó országban történõ automatikus elismerésére. Az áruk szabad áramlásának szabályozásakor azon a kettõsségen kellett úrrá lenni, hogy egyfelõl biztosítani kellett az egyenlõ értékesítési feltételeket valamennyi tagállam bármely vállalata számára egymás piacain, másfelõl viszont nem foszthatták meg a tagországokat sem azon joguktól, hogy biztonsági, közegészségügyi, környezetvédelmi vagy etikai megfontolásból valamely terméket mégiscsak kizárhassanak a belföldi forgalomból. A kétféle elvárásnak már maga az Európai Közösség alapokmánya megfelel, amennyiben egyfelõl annak 30., illetve 34. pontjai kimondják: „Importra (exportra – 34. pont) bármiféle mennyiségi korlátozást vagy ezzel egyenértékû hatással járó intézkedést kiróni a tagországok között tilos.” Annak érdekében azonban,
6 / 7
Az Európai Unió négy szabadsága
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:57 AM
Page 7
hogy bizonyos védekezési lehetõségekkel a tagállamok mégis rendelkezzenek, az alapszerzõdés 36. cikke módot ad a 30. és 34. pontok figyelmen kívül hagyására. Ennek oka lehet, ha például az adott termék behozatala az importõr ország megítélése szerint bizonyíthatóan közerkölcsöt, közbiztonságot sérthet, vagy veszé lyes lehet az egészségre, vagy természetes környezetre. További szempontot jelenthet a mûvészeti, történelmi, régészeti értékkel bíró nemzeti vagyon védelme. Védekezni kellett persze a másik véglet, a 36. cikkre hivatkozó nemzeti rendelkezések egymást keresztezõ káosza ellen is. Az EU Miniszterek Tanácsa a legfontosabb termékcsoportokra irányelvek sorát rögzítette, amelyek közösségi szinten intézkednek az adott termékekkel kapcsolatos legfontosabb minimumelvárásokról (vagy módot adnak a nemzeti intézkedések kölcsönös elismerésére). A cél az, hogy a tagországok már nemzeti keretek között törekedjenek e minimumelvárások teljesítésére, fölöslegessé téve egyúttal az ilyen elvek alapján történõ piacvédelmet, hiszen az adott megfontolásokat már a származási országban figyelembe vették. A mechanizmus további része, hogy mindezt a tagországokban erre a kellõ hatáskörrel felhatalmazott intézmény ellenõrizze, érvényt szerezve az irányelvekben foglaltaknak. További megoldást jelenthet, ha valamely gyártó az Európai Szabvány Testülethez fordul, amely kívánságra megadja az adott termék esetében érvényesítendõ legfontosabb technikai paramétereket. A tõke szabad áramlásának alapelve, hogy minden unióbeli természetes vagy jogi személyhez kötõdõ tõkemozgás korlátozása vagy a diszkrimináció bármely formája tilos. A jogszabály nem csupán az EU-országok egymás közötti viszonylatában, hanem elvben (egyoldalúan) harmadik ország felé is érvényes: azaz, amennyiben e harmadik országgal kötött megállapodás erre lehetõséget nyújt, az EU oldalán sem állhat korlátozó tényezõ a szabad tõkeáramlás útjában. A mindezek alól kivételes jelleggel felmentést adó úgynevezett védõzáradékokat külön kritériumok határozzák meg. Megvalósulása több lépcsõben következett be. Az elsõ, 1960-as irányelv még csupán a hosszú távú tõkemozgás egy részénél nyitott utat a szabad áramlás elõtt. Az 1962-es második irányelv ezt terjesztette ki az értékpapírok piacára. Az Egységes Piac bevezetésével egy idõben, 1986-ban elfogadott harmadik direktíva tette teljessé a hosszú távú tõkemozgás felszabadítását. Teljes liberalizálását csak 1988-ban rögzítették – 1990. július 1-i hatállyal –, ez alól azonban még (a rövid távú tõkemozgás esetében) Spanyolország és Írország kétéves, Görögor-
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:57 AM
Page 8
szág és Portugália ötéves átmeneti mentességet kapott. A folyamatot végül a Maastrichti Szerzõdés tetõzte be, amely 1994. január 1-jével helyezte teljeskörûen hatályba a tõke szabad mozgásáról intézkedõ jogszabályt. A szabad befektetések körébe tartozik az úgynevezett második ingatlan és elvben a földvásárlás joga is, amelynek biztosítása alól egyetlen tagállam sem élvez mentességet. A „szabadság” konkrét értelmezése és végrehajtása azonban már módot ad bizonyos behatárolásra. Adott földterületek értékesítése különbözõ feltételekhez köthetõ (termõföldnél elõírható például a gazdálkodói tevékenység fenntartása, sõt a leendõ gazda végzettsége is). Emellett némely esetekben – így védelmi célokra igénybe vett területeknél – kivételt lehet tenni. Mindezek alkalmazására sokféle példát kínál az egyes tagállamok napi gyakorlata. A szolgáltatások szabadságáról intézkedõ tetemes joganyag súlyát mutatja, hogy szakértõk szerint jelenleg az EU-ban megtermelt társadalmi össztermék mintegy 60 százaléka alapvetõen a szolgáltatási szektorból származik, és voltaképpen valamennyi gazdasági ágat átszövi. Tételesen számba venni a mindezekre vonatkozó – összesen 104 irányelvbõl és négy ajánlásból álló – jogszabályegyüttest szerteágazó mivoltánál fogva jelen kiadványunk kereteit meghaladó vállalkozás volna. A lényeg itt is, hogy végkifejletben valamennyi EU-beli szolgáltatónak az õt befogadó tagállamok bármelyikében, megkülönböztetés nélkül, a helyi szolgáltatókkal megegyezõ elbánásban kell, részesülnie. Itt is jellemzõ mozzanat, hogy a legérzékenyebbnek számító pénzügyi, biztosítási, befektetési és bankszektorokban a liberalizálást csak az egységes piac 1993. évi megteremtése után tudták kiteljesíteni. A személyek szabad mozgásánál is több fokozaton keresztül valósult meg a feltételek teljes liberalizálása. Elsõre a munkaerõ szabad áramlására vonatkozó jogszabályok születtek meg 1968-ban, amit 1974-ben követett a vállalkozók akadálytalan mozgását szavatoló EU-rendelkezés. Már az egységes piacra készülés jegyében alkották meg 1990-ben a diákokra, nyugdíjasokra és a magukat önerõbõl eltartókra vonatkozó jogszabályokat. Mindez az egységes piac 1993. évi életbelépésével vált hatályossá, elvezetve ahhoz a ma is létezõ helyzethez, hogy valamennyi „EU-állampolgár” formalitások nélkül lépheti át a tagországok közötti országhatárt, majd ezt követõen a fenti jogcímek bármelyike alapján ott tartósan meg is telepedhet. (Mi több: családtagjaik is minden esetben velük tarthatnak, úgy, hogy munkát is vállalhatnak.) Értelemszerûen valamennyiük jogosult
8 / 9
Az Európai Unió négy szabadsága
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:58 AM
Page 9
az adott ország állampolgárait megilletõ szociális rendszer szolgáltatásaira is. (Ez utóbbi is tipikusan az egységes piac megteremtésével elért vívmány.) Mindez persze feltételezi egyebek között a diplomák és a szakképzettségek kölcsönös elismerését is, aminek nagy része mára megvalósult, de érvényesülése még nem feltétlen tekinthetõ minden esetben automatikusnak. A vonatkozó EU-irányelvek mindenesetre ilyen szellemben intézkednek, fogódzóként pedig bizonyos szakmai minimumkövetelmények és képzési tárgyak meglétét írják elõ. Az európai szabályozás ugyanakkor a személyek szabad mozgásánál is nyitva hagyja a kiskaput esetleges, egyedi korlátozások érvényesítésére. Alapvetõen két fontos helyzetet különböztethetünk meg: a személy belépése vagy ott-tartózkodása a közrend, a közbiztonság vagy a közegészségügy tagállami szabályait sérti, illetve amikor a tagállamoknak lehetõségük van tiltó szabályok alkalmazására bizonyos foglalkozások esetén, ha azokat csak saját állampolgárai tölthetik be. A négy szabadságjog dinamikus alkalmazása, szerepük fontossága talán mindennél szemléletesebben kitûnik abból, ahogy a hetvenes évek végi, nyolcvanas évek elejei „euroszklerózis” idején e négy feltétel majdani kiteljesítésében vélték megtalálni a kivezetõ utat. Mint utóbb beigazolódott: joggal. Az említett idõszakban konjunkturális és strukturális válságok sújtották az Európai Közösség akkori tagországait, amit csak tovább súlyosbított az olajválság és a világgazdasági recesszió. A belsõ kereskedelem 1973–1982 között számottevõen visszaesett, miközben számos kulcsfontosságú szektorban NyugatEurópa láthatóan lépéshátrányba került, egyes területeken elõrevetítve a perifériára szorulás veszélyét is a vetélytárs amerikai és távol-keleti tõkéhez képest. „Az európai betegségnek számos tünete volt: Nyugat-Európa a hetvenes évektõl lemaradt néhány csúcstechnikai, mûszaki fejlettséget képviselõ (…például elektronikai…) termék fejlesztésében és világpiaci értékesítésében… (Ezen területeken) Nyugat-Európának a hetvenes évek közepétõl jelentékeny kereskedelmi mérleghiánya keletkezett, és importfüggõségbe került. A csúcstechnika fõbb ágazataiban és termékeiben a vezetõ nagyvállalatok között a nyugat-európai társaságok marginalizálódtak.” (Palánkai Tibor: Az integráció gazdasági mozgatórugói – Európai Közjog és Politika., Osiris 1995.) Minderre válaszul született az 1985-ös milánói EU-csúcs határozata, amelyik piac-mélyítéssel igyekezett úrrá lenni a kialakult helyzeten. Ez volt az állam- és
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:58 AM
Page 10
kormányfõk azon találkozója, amelyen – jórészt Jacques Delors, új európai bizottsági elnök unszolására – célul tûzték ki az egységes piac 1992 végéig történõ megteremtését: azaz voltaképpen a négy szabadságjog kiteljesítését! Vegyük számba (a teljesség igénye nélkül), hogy egyebek között miben hozott áttörést az a mintegy 300, valamennyi tagállamban meghonosított törvény, amely megteremtette az 1993. január 1-i nagy átállás tényleges feltételeit. – felszámolták a határformalitások megszüntetésével a kereskedelem és a termelési tényezõk áramlásának fizikai korlátait, – …leépítették az áru minõségéhez vagy használati értékéhez kötõdõ protekcionizmust a mûszaki, technikai, biztonsági, egészségügyi, környezetvédelmi stb. elõírások vagy standardok egységesítésével vagy kölcsönös elismerésével, – liberalizálták vagy összehangolták a szolgáltatások kereskedelmét vagy szabad áramlását akadályozó elõírásokat, szabályokat, – biztosították a munkaerõ-áramlás szabadságának technikai és szociális feltételeit (szakképzettségek elismerése, szociálpolitikai jogosultságok stb.), – megteremtették a letelepedés szabadságát, – biztosították a vállalkozás szabadságát a partnerországokban, – liberalizálták a tõkeáramlásokat a mûködõ befektetéseken túl. A legfontosabb üzenet mindebben ismét az, hogy egy olyan válságban, amelyik gazdasági-technológiai kihatásaiban az egyes tagállamok világpiaci versenyképességét, az európai folyamatok egésze szempontjából pedig az addigi integrációs eredményeket kezdte ki, az egyetlen lehetséges orvosságnak a négy szabadságjog elmélyítését tekintették. Újból visszaigazolva azt is, hogy ezek nélkül igazából az EU/EK-integráció hatékonysága is sérülékeny marad.
1 0 / 11
Az Európai Unió négy szabadsága
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:58 AM
Page 11
Hogyan tovább? A „négy szabadságjog” biztosítása továbbra sem tekinthetõ maradéktalanul teljesnek. Az egységes piaci jogharmonizálásban egyes tagállamok még mindig el vannak maradva, miközben ennek teljes körû megléte sem teremtene száz százalékos liberalizálást. De ez nem is cél. Ez esetben ugyanis már a tagországok nemzetgazdasági önállósága válna végképp semmissé, amit az integráció jelenlegi szakaszában senki sem tekint kívánatos vagy reális törekvésnek. A „négy szabadság” eddigi megvalósulása egy sor további következményt vont maga után. Közülük a legfontosabbak: – A gazdasági és monetáris unió megteremtése, beleértve a közös pénz fizikai megjelenését. Tizenkét tagállam már része az euró-zónának, miközben lényegében valamennyi leendõ új tagállam is, a taggá válás után, mielõbb teljesülendõ célnak tekinti a bekerülést. Egyszerûen azért, mert egyetértenek abban, hogy már egy mai szinten integrálódott egységes piacon is az a logikus következõ lépés, ha a fizetõ és elszámolási eszköz is egységes. – A Schengeni Egyezmény, valamint az 1997-es Amszterdami Szerzõdés azon rendelkezése, amely (véglegesen és legkésõbb 2004. május 1-tõl, amennyiben akkor is minden tagállam egyetért) a közösségi politikák közé sorolja a belés igazságügyek számos elemét. Mindezek része a határok szabad, formalitásoktól mentes átjárhatósága (kiegészülve persze a szükségszerû másik oldallal: az igazságügyi és rendõri szervek szorosabb együttmûködésével). De idetartozik egyebek mellett a vízumpolitikák és migrációs ügyek kezelésének harmonizálása is. Ha ugyanis egységes a piac, akadálytalan a személyek mozgása és letele-
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:58 AM
Page 12
pedése, azaz a tagállamok közötti mozgás nem igazán különbözik egy-egy országon belüli tartományok közötti közlekedéstõl, akkor ennek ezen a téren is következményei vannak. A határátlépés formalitásainak felszámolása a személyek szabad áramlásának fizikai akadályát szüntette meg. És végképp nincs értelme eltérõ vízumpolitikát folytatni vagy különbözõ menekültügyi rendelkezéseket hatályban hagyni akkor, amikor a határok a személyek mozgása szempontjából már csak névlegesek. – A közös kül- és biztonságpolitika erõteljesebbé válása. Az egyeztetett külpolitika igénye persze már hamarabb felmerült, elsõ jelei az 1991-es Maastrichti Szerzõdés elõtt megvoltak. Az a tény azonban, hogy az 1991-es új szerzõdés már újabb EU-politikaként (az unió „második pilléreként”) definiálja a közös külpolitikát, jórészt az egységes piac akkor már eldöntött ténynek számító megjelenésébõl is fakadt. Egy közös gazdasági egység ugyanis joggal várhatja el, hogy az érdekeit védeni, képviselni, érvényesíteni hivatott (kül)politika is egységes hangon fejti ki véleményét. Miként az történik nemzetállami keretek között is.
Mindezek tanúsítják, hogy nem volt légbõl kapott az alapító atyáknak a kiadványunk elején említett azon reménye, miszerint a fokozatosan elmélyülõ gazdasági integráció a tagországok között óhatatlanul olyan kapcsolatrendszert teremt, amely utóbb megkerülhetetlen anyagi alapul szolgálhat a közös politizáláshoz is.
12 / 13
Az Európai Unió négy szabadsága
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:58 AM
Page 13
IV. A mi „négy szabadságunk” Mi jut majd nekünk mindebbõl a taggá válás után? Végül: minden! Reformok közepén vagyunk, voltaképpen az Európai Unió elmúlt tíz éve az állandó átalakulás jegyében telt, és ez elõre látható módon csak fokozódik újabb tíz tagország megjelenésével. (Miként azt a Nizzai Szerzõdés a döntéshozás oldalán borítékolta is, hiszen 2004-tõl hatályosak az új parlamenti arányok, 2005-tõl az új szavazati szabályok és a többi hasonló intézkedés.) Könynyen lehet, hogy 25 tag mellett a korábbiakhoz képest radikálisan változni fognak a közösségi politikák is. Olyanok is, amelyeket mind ez ideig sok tagállam az EU sarokkövének, értelmének tekintett: mint a közös mezõgazdasági politika vagy az elmaradott régiók felzárkóztatását segítõ kohéziópolitika. Ami biztosan nem fog változni – vagy legalábbis nem visszafejlõdni – az: a „négy szabadság”! Ebben ugyanis mindenki egyetért, ezt mindenki támogatja. A mai viták legmélyebb határvonala a föderális EU avagy nemzetállamok közössége között húzódik. A „négy szabadságot” senki sem vitatja. A „föderalisták” ugyanúgy meg akarják õrizni, miként annak ellenzõi. Közismert módon még a leginkább „EU-szkeptikus” britek és dánok is folyton az egységes piac mûködésének a zavartalanságát, a „négy szabadság” minél optimálisabb érvényesülését féltik, szorgalmazzák. Taggá válásunk kezdetén azonban igenis lesznek kivételek. Akad majd, ahol a mi kérésünkre nem fognak még egyes „szabadságjogok” a maguk teljességében érvényesülni. De olyan is lesz majd – a személyek szabad mozgásánál, (vagy a közúti fuvarozásnál, amit azonban formálisan a közlekedési fejezetnél tárgyalnak) –, ahol az EU határozott követelésére egyes tagországokban akár éveket is várni kell a csatlakozás után, amíg a mai tagokéval megegyezõ módon érvényesülhet ez az „alapszabadság” a magyar állampolgárok számára is.
Gondok a személyek szabad mozgása körül A munkaerõ szabad vándorlási, munkavállalási, letelepedési és a járulékos jogok esetében az EU arra keresett lehetõséget, hogy az ezt igénylõ tagországok a bõvítés után még maximum hét évig (2+3+2 év) figyelmen kívül hagyhassák
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:58 AM
Page 14
a vonatkozó EU-joganyagot, és ha szükségét látják, akkor nemzeti szabályozás keretében korlátozhassák a kelet-európai újabb tagállamokból érkezõk elhelyezkedését. Egészen pontosan: – A rendszer korlátozások bevezetésére vagy azonnali, teljes körû liberalizálásra egyaránt lehetõséget ad a tagállamoknak az említett összesen hét éves idõszakban. Arra is feljogosítja õket, hogy differenciált megközelítést alkalmazzanak a tagjelöltek között. Másfelõl viszont az azonnali piacnyitás lehetõségével élõ tagországok szintén e hétéves idõszak alatt bármikor védõintézkedéseket vezethetnek be (“reteszelhetnek”), ha a munkaerõpiacukon zavarok támadnak. – A csatlakozás után két évvel automatikus felülvizsgálatra kerül majd sor. Ennek részeként az Európai Bizottság jelentést készít a munkaerõ-piaci helyzet tagországonkénti alakulásáról, amely végsõ következtetésében a korlátozásokat megengedõ átmeneti idõszak lerövidítését és eltörlését is javasolhatja. Amelyik régi tagország fenn kívánná tartani az újak munkavállalóival szembeni korlátozásokat, annak errõl a szándékáról még a kétéves idõszak letelte elõtt értesítenie kell az Európai Bizottságot. Ellenkezõ esetben automatikusan életbe lép az „acquis”, vagyis a munkaerõpiacok megnyílnak az új tagországok elõtt. – Az öt év lejárta elõtt felülvizsgálatot tarthatnak az új tagok kezdeményezésére is, hasonló szabályok mellett. – Öt évvel a csatlakozást követõen azok a tagállamok, amelyek komoly munkaerõ-piaci zavarokat észlelnek – vagy ennek veszélye fenyeget –, további két évre meghosszabbíthatják az átmeneti korlátozást, de errõl hivatalosan értesíteniük kell az Európai Bizottságot. – Legkésõbb hét évvel az új tagok belépését követõen mindenkire érvényesen és maradéktalanul alkalmazni kell az acquis-t, magyarán véget ér mindenféle korlátozás. Minderre az igényt elsõsorban német és osztrák részrõl hangoztatták, szakértõk szerint fõként a lengyel (és Ausztria esetében részben szlovák) munkavállalók esetleges „inváziójától” tartva. Tény, hogy a tárgyalásokat megelõzõen több elemzés is készült, amelyek Ausztriát és Németországot jelölték meg elsõ számú potenciális célországként. Mások vitatták, hogy a kérdés ennyire kiélezett lenne, miközben különösen magyar és cseh részrõl visszatérõen hangoztatták, hogy felmérések szerint esetükben nem kell tömeges munkaerõ-kiáramlástól tartani majd. Fõként a né-
14 / 15
Az Európai Unió négy szabadsága
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:58 AM
Page 15
met–osztrák diplomácia azonban továbbra is azzal érvelt, hogy a téma belpolitikai érzékenysége megkerülhetetlenné teszi a számukra átmeneti korlátozások alkalmazását. Az elfogadott leendõ ideiglenes rendszabályok a magyar igényekbõl is többet elismertek. Így az említett hét év idõtartamában a tagállamok valóban nemzeti rezsimek keretében korlátozhatják a Magyarországról érkezõk munkavállalását és letelepedését. Másfelõl viszont Magyarország szintén a nemzeti politika talaján állva járhat majd el mindazon EU-államokkal szemben, amelyek ehhez az eszközhöz folyamodnak, (azaz esetükben nem kényszerül egyoldalúan az EUjoganyag alkalmazására). A magyar delegáció kívánságára egyúttal az EU-tagállamok nevében a svéd elnökség közös állásfoglalást is közzétett, amely kilátásba helyezte a tagok készségét, hogy már az átmeneti idõszakban javítsák a magyarok munkavállalási lehetõségeit piacaikon, és hogy szabályozásuk közeledni fog az EU-acquis-hoz. Brüsszelben úgy látják, hogy a korlátozás csak ránézésre szigorú. Az egyik tagállam bõvítési ügyekkel foglalkozó brüsszeli diplomatája például egyenesen úgy vélte, hogy a végül elfogadott formulával igazából két évre csökkent az az idõszak, amikor közösségi korlátozásokra is lehet számítani, (miközben, ennek tagállamonkénti mértéke már ekkor is jelentõsen eltérõ lehet). „Míg az elsõ bizottsági állásponttervezetben még a rezsim liberalizálását kellett volna bejelenteni és közös döntés tárgyává tenni, addig a végül elfogadott rendszer már arra ír elõ bejelentési kötelezettséget, ha valaki továbbra is korlátozni akar. Minden más esetben a piacot felszabadító EU-szabályozás automatikusan életbe lép” – mutatott rá ennek kapcsán.
Kivárás magyar igények szerint Viszonylag hosszan elidõztünk az iménti példánál, amit részben a kérdést övezõ érdeklõdés is indokolt. Emellett azonban ez az egyetlen olyan fajsúlyosabb eset, amikor a „négy szabadság” valamelyikének érvényesítését EU-oldalról óhajtják átmenetileg halasztani. A további témákban már inkább Magyarország kért némi türelmi idõt, mielõtt a szabadságjogokkal együtt járó radikális piacnyitást ráengednénk nemzeti adottságainkra. Közülük a legismertebb a tõke szabad mozgását érintõ (második lakhelyül szolgáló) ingatlan vásárlásának az engedélyezése és a „földkérdés”. Az elõbbinél végül megerõsítést nyert, hogy Magyarország a csatlakozás után még öt
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:58 AM
Page 16
éven át fenntarthatja eddigi nemzeti szabályozását mindazokkal szemben, akik második lakóhelyet kívánnak az országban vásárolni (ami a gyakorlatban a helyi hatóságok engedélyezését jelenti). A mezõgazdasági mûvelésre alkalmas földek vásárlásánál a magyar delegáció elérte, hogy ez az EU-polgárok számára csak a taggá válást követõ hetedik év után váljon lehetségessé, sõt, ha a magyar kormány még ekkor is jelentékeny eltérést tapasztal a magyarországi és a tagországokbeli földárak között, akkor a rezsim további három évvel történõ hosszabbítását is kezdeményezheti az Európai Bizottságnál. Az egyéni vállalkozónak minõsülõ gazdáknál ez annyiban módosul, hogy ha már három éve folyamatos, bejelentett magyarországi lakhellyel rendelkeznek, és ez idõ alatt igazolhatóan agrártevékenységet folytattak, úgy azt követõen mentesülhetnek az említett korlátozás hatálya alól. Mindenki másnak ki kell várnia a hét évet. A szolgáltatások szabadságánál Magyarország 2007 végéig kapott kibúvót annak a jogszabálynak az alkalmazása alól, amely minimum 20 ezer euróban (megközelítõleg 6 millió forintban) nyújt garanciát a befektetõknek. Budapest 2007 végéig fenntarthatja a jelenlegi 1 millió forintos értékhatárt. (Az eredeti magyar kérés a csatlakozástól számított öt évre szólt.) A jelenlegi értékhatár alapján egyébként máris a befektetõk 76 százaléka élvez védelmet, és ez az arány már a plafon duplájára emelésével is azonnal további 86 százalékra nõne – ezért volt fontos elfogadtatni az idõben elhúzódó, fokozatos átállást. Ugyancsak 2007 végéig eltekinthet Magyarország annak a közösségi jogszabálynak az alkalmazásától is, amely 1 millió euróban (körülbelül 260 millió forintban) szabja meg a bankok (takarékszövetkezetek) minimális alaptõkéjének nagyságát. Magyarországon ez az értékhatár jelenleg 40 millió forint és 2003-ig csak 100 millió forintra emelkedik majd. (A magyar fél eredetileg itt is ötéves átmenetet igényelt.) Az áruk szabad mozgásánál viszonylag hamar csupán egy kérdésre: a gyógyszer-szabadalmakkal kapcsolatos kísérleti eljárások dokumentálására szorítkozott a vita. Ez azonban éppen elegendõnek bizonyult, hogy csaknem két évig holtpontra juttassa az ezzel kapcsolatos tárgyalásokat. A fõ dilemmát itt az jelentette, hogy az Európai Unióban az újonnan szabadalmaztatott gyógyszerek esetében a piaci forgalmazás elõfeltételeként dokumentálni kell a termék teljes körû tesztelését, ami általában évekig tartó laboratóriumi vizsgálatokat feltételez. Mindazon gyártók, amelyek nem az eredeti szabadalom alapján, hanem azt továbbfejlesztve, vagy akár csak az eredeti terméket megismételve akarnak sa-
16 / 17
Az Európai Unió négy szabadsága
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:58 AM
Page 17
ját (ún. generikus) terméket piacra dobni, általában az eredeti gyógyszer megjelenése után még 6–8 évig nem hivatkozhatnak az eredeti termék dokumentációjára. Ehelyett, az említett törzskönyvezéshez meg kell ismételniük az összes szükséges vizsgálatot, és ennek alapján újból be kell terjeszteniük saját vizsgálati eredményeiket. Magyarország eredetileg azt kérte, hogy a csatlakozás után még öt éven át mentesülhessen az említett közösségi követelmény teljesítése alól. Azonnali alkalmazása ugyanis csökkentené a piacon kapható generikus gyógyszerkészítmények arányát, a helyette elérhetõ eredeti – de jóval drágább – gyógyszerek pedig egyszerre jelentenek gondot az államnak, a társadalombiztosításnak és maguknak a betegeknek is, nem is beszélve a hazai generikus gyártókról. Utóbb az alkudozás már igazából arról szólt, hogy Magyarország milyen visszamenõlegességgel fogadja el a dokumentálással kapcsolatos kötelezettséget. Az EU végül belement abba, hogy 2000. január 1-én húzzák meg azt a határt, amelytõl a hazai piacon forgalomba hozott gyógyszerterméknél is érvényesül a fenti szabály, azaz a visszamenõleges dokumentálás követelménye. Mindennek kitárgyalására a „végjátékban” amúgy a vállalati joggal foglalkozó fejezettel összekapcsolva került sor, lévén, hogy új gyógyszerkészítmények védelme – ezúttal a szabadalmi oltalom oldaláról – ott is „blokkoló” témának bizonyult. Végül mindkettõ esetében a fenti idõpontban maradtak a felek a csatlakozási tárgyalásokon. Minden más termék esetében már a taggá válástól kezdõdõen kölcsönösen szabad a pálya.
Mit várhatunk és mik a feladataink? Összességében elmondható, hogy csatlakozása után Magyarország is elvben teljes jogú tagja a „négy szabadságjog” által uralt Európai Unió egységes piacának. A gyakorlatban mindez nem fog azonnal és teljeskörûen érvényesülni azok számára, akik EU-országokban akarnak majd munkát vállalni, tanulni vagy egyszerûen csak (saját forrásokra alapozva) tartósan áttelepülni. Jó eséllyel sok tagországban ezt a csatlakozás után is meg lehet tenni, másoknál a taggá válást követõ harmadik évtõl nyílhat rá igen valószínûen mód. Fél évtizedes tagságunk mellett lényegében már csak Ausztriában és Németországban lehet esetleg további két évre kitolt korlátozásra számítani, de ott sem valamennyi szakmára vonatkoztatva. Cserébe Magyarországon is fel kell készülni arra, hogy EU-beli munkavállalók jelenhetnek meg. Szakképzettségüket mindenesetre el kell majd fogadnunk, ahogy náluk is elismert a miénk. Ha már teljesen liberalizálódott a rezsim egésze
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:58 AM
Page 18
(tehát legkésõbb hét évvel a belépés után), számukra és családtagjaik számára is ugyanúgy jár majd a magyar orvosi ellátás és más szociális kedvezmény, mint bármely hazai munkavállalónak. (Más kérdés, hogy ugyanezt egy magyar munkavállaló is elvárhatja majd az EU bármely másik tagállamában.) Ugyanezek az adottságok kell hogy érvényesüljenek a szolgáltatásban is, ahol magyar vállalkozók csupán Ausztriában és Németországban kell hogy számoljanak azzal, hogy néhány szakmában a tagság után még maximum hét évig a személyek szabad mozgásánál rögzített esetleges megszorítások szerint foglalkoztathatnak csak hazai (azaz magyar állampolgárságú) munkaerõt. Cserébe a magyarországi befektetõket védõ garancia, valamint a szövetkezeti takarékpénztárak minimum tõkeszintjének csupán 2008-tõl kell elérnie az EU-nívót. Ami a magyar áruk EU-piaci értékesítését illeti, EU-tagállamokban kezdettõl fogva bárhova bármit értékesíthetünk. Más kérdés, hogy ugyancsak kezdettõl fogva elvárják majd tõlünk is, hogy a más EU-tagországba vitt magyar portéka minden tekintetben meg is állja a különbözõ – termékminõségi, egészség- és fogyasztóvédelmi – szabványok és elõírások normáit, s hogy saját ellenõrzési és felügyeleti hátországa vetekedjen az övékével. Egyes, az EU-cégek által fejlesztett gyógyszerek esetében a magyar termék még némi kedvezményt is élvez egy darabig, amennyiben csupán a Magyarországon 2000. január 1-tõl bejegyzett EU-gyógyszerekre lehet majd a kiegészítõ védelem különbözõ formáit alkalmazni, aminek tényleges terhei az eljárások természetébõl fakadóan csak 2006 (valószínûbben 2008) után válhatnak leghamarabb érezhetõvé.
18 / 19
Az Európai Unió négy szabadsága
negyszab-meh.qxd
6/2/04
10:58 AM
Page 20
Szerzõ: Fóris György Kiadó: Miniszterelnöki Hivatal Kormányzati Kommunikációs Központ • Felelõs kiadó: Lévai Gábor Budapest, 2004 A kiadvány a belsõ piaci tájékoztatás része.
