RAAD VAN DE EUROPESE UNIE
Brussel, 26 mei 2003 (23.06) (OR. fr)
9770/03
UEM 103 ECOFIN 154 VERTALING BRIEF van: mevrouw Patricia BUGNOT, directeur, namens de secretaris-generaal van de Europese Commissie ingekomen: 23 mei 2003 aan: de heer Javier SOLANA, secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger Betreft: Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de openbare financiën in de Economische en Monetaire Unie in 2003 Mijnheer de secretaris-generaal, Hierbij stuur ik u een mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de openbare financiën in de Economische en Monetaire Unie in 2003. Deze mededeling gaat vergezeld van een werkdocument van de Commissiediensten waarin de vraagstukken van het begrotingsbeleid van de EU worden geanalyseerd (doc. SEC(2003) 571). 1 (Beleefdheidsformule)
voor de secretaris-generaal (w.g.) Patricia BUGNOT Directeur ________________________ Bijlage: COM(2003) 283 def.
1
Zie doc. 9770/03 ADD 1
9770/03
ons/IL/jg DG G I
1
NL
COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
Brussel, 21.5.2003 COM(2003) 283 definitief
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT Openbare financiën in de EMU – 2003
{SEC (2003) 571 }
2
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT Openbare financiën in de EMU – 20032.
De moeilijkste periode voor het begrotingsbeleid sedert de komst van de euro Het jaar 2002 en het begin van 2003 waren een moeilijke periode, zowel gezien de feitelijke ontwikkelingen op begrotingsgebied als wat betreft de tenuitvoerlegging van het communautaire kader voor de begrotingscontrole. Het nominale tekort voor de hele eurozone steeg van 1,6% van het BBP in 2001 tot 2,2% in 2002, en volgens de laatste prognoses van de Commissie zal dit oplopen tot 2,5% van het BBP in 2003. Achter dit totaal gaan sterke contrasten tussen de verschillende lidstaten schuil. Eind 2002 hadden slechts zes lidstaten, waarvan vier uit de eurozone, een begrotingssituatie (zowel nominaal als gecorrigeerd voor de conjunctuur) die voldeed aan de eis van het stabiliteits- en groeipact (evenwicht of overschot), terwijl twee landen van de eurozone (die de helft van de productie van de eurozone voor hun rekening nemen) een tekort hadden dat boven de referentiewaarde van 3% van het BBP lag. De Portugese autoriteiten zijn erin geslaagd om het nominale tekort terug te brengen van 4,1% van het BBP in 2001 tot 2,8% in 2002, alhoewel het nog een hele uitdaging zal zijn om het tekort in 2003 onder de 3% van het BBP te houden, aangezien deze verbetering voor een groot deel te danken is aan eenmalige maatregelen die alleen maar tot een tijdelijke verbetering van het begrotingssaldo hebben geleid. Als gevolg van een tekort van 3,6% van het BBP in 2002 is vastgesteld dat Duitsland een buitensporig tekort heeft: hoewel de autoriteiten maatregelen nemen om het conjunctuur gezuiverde begrotingstekort terug te dringen, wordt er slechts een zeer beperkte nominale verbetering verwacht in 2003 aangezien de voorwaarden voor de groei verslechteren. Hoewel er begin 2002 duidelijke aanwijzingen waren voor een budgettaire ontsporing, namen de Franse autoriteiten geen corrigerende maatregelen en ontstond er in 2002 een tekort van 3,1% van het BBP, met als gevolg dat de procedure bij buitensporige tekorten werd ingeleid. Indien het huidige beleid wordt voortgezet, voorspellen de diensten van de Commissie voor 2003 een nog groter tekort van 3,7% van het BBP. Er bestaan nog steeds grote tekorten in Italië (2,3% van het BBP in 2002 en in 2003) die in 2004 naar verwachting tot boven de referentiewaarde van 3% van het BBP zullen stijgen3: bij de pogingen tot begrotingsconsolidatie in Italië wordt nog steeds teveel gegrepen naar eenmalige maatregelen in plaats van de noodzakelijke structurele hervormingen om een blijvende verbetering van het begrotingssaldo te verzekeren. In 2002 deden zich ook opnieuw tekorten voor in landen die al een begrotingsevenwicht hadden bereikt, met name Oostenrijk (0,6% van het BBP), Nederland (1,1%) en het Verenigd Koninkrijk (1,3%). Hogere nominale tekorten zijn slechts ten dele te wijten aan de conjunctuurcyclus
2
3
Zie ook het verslag van de diensten van de Commissie over "Overheidsfinanciën in de EMU 2003”, SEC …….. Prognose van de Europese Commissie van voorjaar 2003; bij de cijfers voor 2004 is uitgegaan van de veronderstelling dat het beleid ongewijzigd blijft.
3
Op het eerste gezicht vallen deze ontwikkelingen vrij gunstig uit ten opzichte van eerdere perioden van economische teruggang, toen de tekorten veel hoger opliepen en de schuldquotes een snel stijgende lijn vertoonden. Bovendien hebben de regeringen hun beleid niet bijgestuurd en terwijl het begrotingsbeleid enigszins werd versoepeld, verbeterden de monetaire omstandigheden, hoofdzakelijk dankzij de lage reële rentevoeten. Bij nadere beschouwing van de onderliggende begrotingstendensen blijkt evenwel dat de verslechtering van de nominale tekorten ook het gevolg is van hoge en verder toenemende, conjunctuurgezuiverde tekorten in verscheidene landen. Dit wijst op een discretionaire versoepeling van de begrotingspolitiek in sommige lidstaten in de afgelopen twee jaar die voortvloeit uit een combinatie van ongedekte belastingverlagingen, discretionaire uitgavenverhogingen en een falende uitvoering van de begroting. Hoewel de resultaten voor de eurozone in 2002 ongewijzigd bleven ten opzichte van 2001, zij erop gewezen dat het voor de conjunctuur gecorrigeerde begrotingssaldo voor 2001 onlangs opwaarts is herzien waarmee het op 2,1% van het BBP kwam in plaats van 1,5%, hetgeen impliceert dat de verslechtering van het onderliggende begrotingssaldo in dat jaar veel erger was dan eerdere schattingen te zien gaven: bovendien zijn in het voor de conjunctuur gecorrigeerde begrotingssaldo de effecten inbegrepen van eenmalige begrotingsmaatregelen die slechts een voorbijgaand effect op de begrotingssituatie hebben. De verslechtering was bijzonder uitgesproken in Duitsland (waar het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo toenam tot 3,2% van het BBP in 2002) en Frankrijk (tot 3,3%). In Italië is het met 2,1% van het BBP nog steeds hoog. Voor de middellange termijn hebben de meeste lidstaten in de laatste bijwerking van de stabiliteits- en convergentieprogramma's de doelstelling opgenomen om tegen 2005 of 2006 een sluitende begroting of een begrotingsoverschot te bereiken. Er zij evenwel op gewezen dat de doelstellingen van de lidstaten voor de middellange termijn gebaseerd zijn op prognoses voor de groei, die thans in het licht van de ontwikkelingen van de afgelopen maanden optimistisch blijken te zijn. De landen die nog steeds een groot voor de conjunctuur gecorrigeerd begrotingstekort kennen, hebben deze termijn evenwel verschoven naar 2006 of 2007, en zelfs deze datum zal alleen worden gehaald als bijkomende consolidatiemaatregelen worden genomen. Voorstellen van de Commissie tot verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid De verslechtering van de begrotingssaldi heeft het EU-kader voor begrotingscontrole behoorlijk onder druk gezet en bij drie lidstaten zijn buitensporige tekorten vastgesteld. Naar aanleiding van deze ontwikkelingen en overeenkomstig een mandaat dat was vastgelegd in de conclusies van de Europese Raad van Barcelona, heeft de Commissie een mededeling goedgekeurd over de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid.4 Hierin wordt een aantal tekortkomingen in de tenuitvoerlegging van het SGP tijdens de eerste vier jaar van de EMU aangegeven en wordt een strategie geschetst om de betrokkenheid van de lidstaten bij het Pact te vergroten. Er wordt onder andere op aangedrongen dat er meer rekening wordt gehouden met de onderliggende economische voorwaarden bij de beoordeling van begrotingssituaties, dat de naleving van de SGP-vereisten zodanig worden geïnterpreteerd (afhankelijk van de specifieke omstandigheden van een land) dat er rekening kan worden gehouden met de budgettaire gevolgen van hervormingen tot bevordering van groei en werkgelegenheid, dat er meer nadruk wordt gelegd op de houdbaarheid van de openbare financiën en uitstaande schulden, en dat de tenuitvoerlegging van het SGP wordt verbeterd, onder andere door de bestaande handhavingsinstrumenten strikter en tijdiger aan te wenden.
4
Mededeling van de Commissie "Verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid", COM (2002)668 def. van 27 november 2002.
4
Tegelijkertijd keurde de Commissie voorstellen goed tot verbetering van het beheer van de begrotingsstatistieken, die de grondslag vormen voor een doeltreffend toezicht. De Europese Raad van maart 2003 keurde de voornaamste conclusies van de ECOFINRaad goed De Europese Raad van maart 2003 keurde een verslag goed van de Raad (ECOFIN) waarin veel van de voorstellen van de Commissie tot verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid waren vervat. Hierin wordt bevestigd dat het bereiken van een begroting die "vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont" in het economische eigenbelang van de lidstaten is, zowel individueel als collectief. Op de korte termijn biedt dit de automatische stabilisatoren de ruimte om vrijelijk te functioneren en de gevolgen van economische schokken op te vangen; op de middellange termijn ontstaat budgettaire manoeuvreerruimte om hetzij de belastingen te verlagen hetzij uitgaven aan te wenden voor productievere posten zoals investeringen en O&O; op de lange termijn zal de naleving van deze doelstelling de lidstaten helpen om de begrotingskosten van de vergrijzing van de bevolking te dragen, en tegelijkertijd zorg te dragen voor adequate en toegankelijke gezondheidszorg en pensioenen. De Raad verklaarde andermaal zich te zullen inzetten voor de verwezenlijking van de doelstelling van het SGP en wees erop dat de naleving van de vereiste van een begroting die "vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont", conjunctuurgezuiverd dient te worden beoordeeld, waarbij voldoende rekening wordt gehouden met eenmalige begrotingsmaatregelen die slechts een voorbijgaand effect op de begrotingssituatie hebben. Voor de landen van de eurozone werd overeengekomen dat de lidstaten met een tekort zouden streven naar een jaarlijkse verbetering van het voor de conjunctuur gecorrigeerde begrotingstekort met ten minste 0,5% van het BBP tot aan de vereiste was voldaan dat de begroting " vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont". De automatische stabilisatoren moeten symmetrisch werken gedurende de conjunctuurcyclus en het is vooral van belang een procyclische versoepeling van de begrotingspolitiek in goede tijden te voorkomen. De Europese Raad wees ook nog op het belang van een voldoende snelle reductie van de staatsschuld tot de referentiewaarde van 60% van het BBP en verklaarde dat de bestaande Verdragsbepalingen (d.w.z. het schuldcriterium van de procedure bij buitensporige tekorten) kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van dit doel. Een kans om voor consistente en transparante begrotingsstrategieën te zorgen Om ervoor te zorgen dat het akkoord van de Europese Raad een werkelijke stap vormt naar een consistente en transparante tenuitvoerlegging van het SGP, is het van essentieel belang dat de door de Europese Raad goedgekeurde beleidsrichtsnoeren en de specifieke budgettaire verbintenissen van de lidstaten in hun geactualiseerde stabiliteits- en convergentieprogramma, in acht worden genomen. Met het oog hierop dient het beleid dat op nationaal niveau wordt vastgesteld, te stroken met de budgettaire doelstellingen die op EU-niveau zijn overeengekomen. Daarbij dienen zodanige strategieën voor begrotingscontrole te worden ontworpen dat de structurele zwakheden die tot groeivertraging en gemiste werkgelegenheidskansen leiden, worden aangepakt en niet worden versterkt. Dit vereist een zorgvuldige aanpak omwille van het evenwicht tussen maatregelen aan de inkomsten- en de uitgavenzijde, en keuzes inzake de samenstelling van de overheidsuitgaven. In tegenstelling tot hetgeen vaak wordt beweerd, kan met het bestaande kader voor begrotingscontrole een consistente aanpak worden gevolgd waarbij de noodzaak van begrotingsconsolidatie, aanzwengeling van de economie en versterking van het groeipotentieel met elkaar in evenwicht worden gebracht. Grote vooruitgang is geboekt in het kader van de begrotingscontrole
5
In het verslag over de openbare financiën in de EMU - 2003 worden drie terreinen belicht waar het afgelopen jaar belangrijke vorderingen zijn gemaakt in het kader van de begrotingscontrole: (i) de integratie van de kandidaat-lidstaten in het begrotingscontrolekader van de EU, (ii) meer nadruk op de houdbaarheid van de openbare financiën, en (iii) verbetering van het beheer van de begrotingsstatistiek. Hieruit blijkt dat er tastbare vooruitgang kan worden geboekt ten voordele van de lidstaten en de EU als geheel indien daartoe de politieke wil bestaat. Voorts blijkt dat het kader voor de begrotingscontrole kan evolueren in het licht van de opgedane ervaring en nieuwe beleidsuitdagingen. Integratie van de toetredende staten en kandidaat-lidstaten in het begrotingscontrolekader van de EU Nu er tien landen klaarstaan om in 2004 tot de EU toe te treden, is het een grote beleidsuitdaging om de weg te bereiden voor hun integratie in het economische beleidskader van de EU, vooral dat voor begrotingscontrole. Een belangrijke vereiste is dat zij betrouwbare overheidsrekeningen en economische prognoses ontwikkelen die op één lijn staan met die van de bestaande EU-landen. Tegelijkertijd dient het toezicht van de EU op de budgettaire ontwikkelingen verder te worden uitgebouwd, zodat naar behoren rekening kan worden gehouden met de belangrijke structurele en institutionele wijzigingen die gaande zijn in de toetredende landen. Deze zijn ten dele terug te voeren op de voltooiing van de overgang van een centraal geleide naar een markteconomie en ten dele op de consequenties van het lidmaatschap van de EU (zoals de noodzaak om de publieke infrastructuur te verbeteren en de verplichting om het acquis communautaire ten uitvoer te leggen). Er is de afgelopen jaren duidelijk vooruitgang geboekt, hoewel de begrotingsgegevens in de verschillende landen nog steeds niet geheel vergelijkbaar zijn noch volledig in overeenstemming zijn met de definities van de EU. Uit de door de kandidaat-lidstaten verstrekte gegevens en de prognoses van de Commissiediensten blijkt dat de budgettaire ontwikkelingen een nauwe afspiegeling zijn van die in de EU, en dat de nominale en voor de conjunctuur gecorrigeerde begrotingstekorten in 2002 in de meeste landen zijn gestegen. Voor de jaren 2003 en 2004 voorziet de prognose van de Commissie van voorjaar 2003 een verbetering in de begrotingssaldi van negen landen, waarbij voor Hongarije, Slowakije en Turkije een duidelijke verlaging van het tekort wordt verwacht, en in mindere mate ook voor Malta. Daarentegen worden voor de Tsjechische republiek, Polen en Cyprus slechts zeer beperkte verbeteringen van de begrotingssaldi verwacht. In november 2002 werd een belangrijke stap gezet naar de integratie van de kandidaatlidstaten in het huidige toezichtproces toen de tweede reeks van door de kandidaat-lidstaten ingediende economische pretoetredingsprogramma's werd onderzocht. In de jaarlijkse programma's wordt het beleidskader voor de middellange termijn geschetst, waaronder de doelstellingen voor de openbare financiën en de prioriteiten voor structurele hervormingen. Bovendien worden de kandidaat-lidstaten zo in de gelegenheid gesteld om hun institutionele en analytische capaciteit verder te ontwikkelen. Uit de geactualiseerde versie voor 2002 blijkt dat er meer werk wordt gemaakt van de ontwikkeling van een samenhangend en geloofwaardig macro-economisch kader voor de middellange termijn, ook al dient er nog verder te worden gewerkt aan de ontwikkeling van het analytisch vermogen. De houdbaarheid van de openbare financiën heeft meer aandacht gekregen bij de beoordeling van de stabiliteits- en convergentieprogramma's. In het SGP wordt thans meer nadruk gelegd op de houdbaarheid van de openbare financiën, zoals was gevraagd door de Europese Raad van Stockholm van 2001. Voor de tweede keer werd een beoordeling gemaakt van de houdbaarheid van de openbare financiën aan de hand van de begrotingsdoelstellingen en maatregelen die waren aangekondigd in de bijwerkingen
6
voor 2002 van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, hetgeen resulteerde in concrete beleidsconclusies van de Raad. De beleidsconclusies, die gebaseerd zijn op kwantitatieve indicatoren en langlopende begrotingsvooruitzichten die door het Comité voor economische politiek en nationale autoriteiten zijn opgesteld, zijn verontrustend. Zelfs wanneer ervan wordt uitgegaan dat alle lidstaten de begrotingsdoelstellingen voor 2006 halen die zij in hun stabiliteits- en convergentieprogramma's hebben vastgelegd, bestaat het risico dat er een onhoudbare situatie voor de openbare financiën ontstaat in ongeveer de helft van de lidstaten van de EU, met name België, Duitsland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Oostenrijk en Portugal. Om de houdbaarheid van de openbare financiën te verzekeren, dienen de lidstaten met tekorten eerst de doelstelling van het SGP van een begrotingssituatie die "vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont" duurzaam te bereiken. Voorts blijkt uit voorlopige ramingen van de Commissie dat een bijkomende permanente begrotingsaanpassing van 1 tot 2 procentpunten van het BBP noodzakelijk is in die lidstaten waar de houdbaarheid van de openbare financiën een reden tot zorg is. Om dit financieringstekort te dekken, dienen de regeringen te trachten om belastingverhogingen (met name op arbeid) te vermijden en hun aandacht te richten op een verlaging (in verhouding tot het BBP) van de kosten van de vergrijzing door een hervorming van de pensioen- en gezondheidszorgstelsels en/of een verlaging van niet-leeftijdsgebonden primaire uitgaven, en tegelijkertijd te proberen de arbeidsdeelname te verhogen en de groei aan te zwengelen. Er is vooruitgang geboekt bij het beheer van de begrotingsstatistiek De kwaliteit van de economische statistieken is cruciaal voor een goed begrip van de economische toestand en een doeltreffende beleidsvorming. De begrotingsstatistiek vormt de grondslag van het EU-instrumentarium voor begrotingstoezicht, waarvan de kwaliteit het laatste decennium aanzienlijk is verbeterd. De overheidsrekeningen zijn thans betrouwbaarder, vollediger, doorzichtiger en meer gedetailleerd, en ze worden veel tijdiger gepubliceerd dan toen de procedure voor buitensporige tekorten werd opgezet. Er zijn echter nog steeds bepaalde zwakke punten: in verscheidene landen zijn de gegevens betreffende het overheidstekort en de schuldquote nog niet zo betrouwbaar als zij zouden moeten zijn en deze worden uitvoerig herzien. Voorts zijn de overheidsrekeningen van verscheidene lidstaten nog niet volledig transparant, en er hebben zich problemen voorgedaan met de tijdige indiening ervan. Deze problemen doen zich nog meer gevoelen in het licht van de uitbreiding. Om deze problemen aan te pakken heeft de Raad (ECOFIN) onlangs ingestemd met de invoering van een gedragscode5. Voor de lidstaten betekent dit dat zij de transparantie van overheidsrekeningen moeten vergroten, met name voor de lagere overheden, dat zij de termijnen strikt in acht moeten nemen, dat de kwaliteit van de gegevens over het algemeen moet worden verbeterd, maar ook dat er duidelijkheid moet worden geschapen omtrent de onafhankelijkheid van de nationale bureaus voor de statistiek die hoofdzakelijk voor het verzamelen van gegevens betreffende de overheid verantwoordelijk zijn. De Commissie (Eurostat) probeert van haar kant om haar capaciteit uit te breiden om de overheidsrekeningen van de lidstaten nauwkeuriger te onderzoeken en de besluitvormingsprocedure inzake het boeken van overheidstransacties te versnellen. De nieuwe stappen om begrotingsstatistieken per kwartaal op te stellen is een grote uitdaging voor statistici, maar ook voor economen, beleidsmakers en begrotingsanalisten, die kwartaalgegevens met de nodige zorg moeten interpreteren, aangezien deze noodzakelijkerwijs grilliger en misschien minder transparant zijn dan jaargegevens.
5
Conclusies van de 2485e zitting van de Raad, Economische en Financiële Zaken, Brussel 18 februari 2003.
7
De rol van de Commissie bij de verbetering van de analyse van het economisch en begrotingsbeleid In haar Mededeling over de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid zei de Commissie toe de analyse van het economisch en begrotingsbeleid te zullen verbeteren. Met het oog hierop wordt in het verslag Openbare financiën in de EMU – 2003 uitvoerig ingegaan op een aantal punten: Allereerst wordt in het verslag het effect van begrotingsconsolidatie op de groei onderzocht. Er wordt nagegaan of de bewering dat begrotingscontrole een negatief effect heeft op de productie, altijd opgaat, of dat begrotingscontrole in de EMU onder bepaalde omstandigheden een positief effect op de productie kan hebben; ten tweede worden, met het oog op het streven om meer aandacht te hebben voor de kwaliteit van de overheidsfinanciën, in het verslag de overheidsinvesteringen geanalyseerd. Er wordt nagegaan waarom het aandeel van de overheidsinvesteringen in het BBP de afgelopen decennia gedaald is en of dit ten dele te wijten is aan het proces van begrotingsconsolidatie en de ontwikkeling van begrotingsregels op EU-niveau. Tevens wordt het verband tussen overheidsinvesteringen en productiviteit onderzocht, en wordt nagegaan of het dienstig en haalbaar is om specifieke bepalingen voor overheidsinvesteringen te ontwikkelen binnen het EU-kader voor begrotingstoezicht; en, in een derde hoofdstuk worden verschillende aspecten belicht van de taak voor de nationale autoriteiten om gezonde overheidsfinanciën te verzekeren. Er wordt ingegaan op de ervaring van de lidstaten met het gebruik van uitgavenregels als instrument om de openbare financiën beter te beheren en de kwaliteit ervan te verbeteren. Voorts wordt onderzocht hoe de verdeling van bevoegdheden op het gebied van de openbare financiën tussen de verschillende overheden, van invloed is op het vermogen van de lidstaten om hun begrotingsverplichtingen op EU-niveau na te komen. Deze analyse is een goed voorbeeld van de rol van de Commissie bij het maken van vergelijkende analyses tussen verschillende lidstaten die hen in staat stellen om van de ervaringen en optimale praktijken van andere landen te leren. Leidt begrotingsconsolidatie altijd tot een lagere groei? Terwijl er een brede consensus bestaat bij zowel academici als beleidsmakers over de noodzaak van begrotingsdiscipline om de soepele werking van de EMU te verzekeren en gunstige voorwaarden te scheppen voor groei en de schepping van werkgelegenheid, bestaat er de bezorgdheid dat begrotingsconsolidatie op de korte termijn een negatief effect zou kunnen hebben op de productie. Dit vraagstuk is van belang gezien de noodzaak voor verschillende lidstaten om grote, conjunctuurgezuiverde begrotingstekorten terug te dringen, vooral tegen de huidige achtergrond van een trage economische groei. Uit een empirische analyse van de ervaringen van de lidstaten blijkt evenwel dat ongeveer de helft van de perioden van begrotingsconsolidatie van de laatste drie decennia vergezeld is gegaan van een versnelling van de economische groei. Deze bevindingen lijken te stroken met de theorie dat er een positief effect uitgaat van begrotingsconsolidatie op de verwachtingen van de consument met betrekking tot toekomstige belastingverlagingen die hem ertoe kunnen aanzetten zijn consumptiepatroon te verruimen, en/of de verwachtingen van het bedrijfsleven voor een grotere winstgevendheid die het in staat stellen meer te investeren. Dit vertrouwen
8
kan in de toekomst een belangrijkere rol spelen in het licht van de grote ongedekte pensioenverplichtingen. Simulaties met behulp van het QUEST-model bevestigen dat een goed doordachte begrotingsconsolidatie aanzienlijk kan bijdragen tot de doelstelling van de strategie van Lissabon om de productie en de werkgelegenheid op middellange termijn te doen toenemen. Begrotingsconsolidatie kan op de korte termijn een enigszins remmendeuitwerking hebben op de productie, afhankelijk van de samenstelling van de begrotingsaanpassing. Begrotingsconsolidatie kan evenwel op de middellange termijn een positieve uitwerking hebben op de productie indien deze plaatsvindt in de vorm van uitgavenbesnoeiingen in plaats van belastingverhogingen. Bovendien kan het effect van begrotingsconsolidatie op de productie worden versterkt, en zelfs positief uitwerken, op de korte termijn indien de begrotingsconsolidatie gecombineerd wordt met structurele hervormingen van de factor- en productmarkten en een accomoderende monetaire politiek. Begrotingsconsolidatie werkt namelijk vaak als katalysator voor structurele hervormingen. Overheidsinvesteringen In de afgelopen decennia zijn in de meeste geïndustrialiseerde landen de overheidsinvesteringen in verhouding tot het BBP afgenomen. Er wordt wel beweerd dat de begrotingsvereisten van het Verdrag en het SGP de oorzaak zijn dat de overheidsinvesteringen zich op een bijzonder laag peil bevinden en dat een duurzame toename van de overheidsinvesteringen het groeipotentieel van de EU zou verbeteren. Uit een analyse blijkt evenwel dat de daling van de investeringsquote bij de overheid een aanhoudende tendens is die zich al in de jaren zeventig manifesteerde en die zich in alle geïndustrialiseerde landen voordoet en niet alleen in de lidstaten van de EU. De afname van de overheidsuitgaven in verhouding tot het BBP wordt wel toegeschreven aan factoren zoals grotere economische ontwikkeling (waarbij ontwikkelde landen al veel fysiek kapitaal geïnvesteerd hebben en de nadruk verleggen naar investeringen in menselijk kapitaal6) en de verschuivende grenzen tussen openbare en particuliere investeringen (ten dele als gevolg van het privatiseringsproces). Bepaalde dalingen in het niveau van de overheidsinvesteringen lijken verband te houden met pogingen tot consolidatie van de overheidsfinanciën, die hoe dan ook los van de EMU, noodzakelijk waren. Bij zorgvuldig onderzoek van de gegevens blijkt er evenwel geen duidelijk verband te bestaan tussen de veranderingen in de investeringsratio's en de bepalingen van het EU-kader voor begrotingscontrole. In veel lidstaten is namelijk de daling van de overheidsinvesteringen gestopt na het begin van de monetaire unie. Overheidsinvesteringen kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de strategie van Lissabon inzake productie en werkgelegenheid. Bij het onderzoek van het verband tussen overheidsinvesteringen en groei, dient men echter vooral te letten op de netto-investeringen in plaats van de bruto-investeringen (d.w.z. rekening te houden met de waardevermindering van de bestaande kapitaalgoederen) en ook de wisselwerking tussen tendensen in de hoogte van overheidsinvesteringen en particuliere investeringen. Uit de bestaande studies blijkt dat de overheidsinvesteringen een positief effect hebben op productie en productiviteit, ook al blijft dit beperkt. Dit wordt verklaard door het feit dat slechts een fractie van de investeringsuitgaven van de overheid bestemd is voor projecten die rechtstreeks ten doel hebben de productiviteit te verhogen (bv. investeringen in vervoersinfrastructuur), terwijl een aanzienlijk gedeelte van de overheidsinvesteringen
6
Mededeling van de Commissie‘ Efficiënt investeren in onderwijs en beroepsopleiding: een dwingende noodzaak voor Europa”, COM(2002)779.
9
bestemd is voor projecten die andere doelstellingen hebben zoals milieubescherming of herverdeling tussen regio's, die een indirecte bijdrage leveren aan de productiviteit. In het huidige begrotingscontrolekader wordt de belangrijke rol van overheidsinvesteringen onderkend: er wordt bijvoorbeeld van de lidstaten gevraagd dat zij bij de jaarlijkse herziening van hun stabiliteits- en convergentieprogramma de hoogte van de voorgenomen overheidsinvesteringen aangeven en in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid wordt vaker aanbevolen dat een groter deel van de overheidsuitgaven wordt bestemd voor productieve investeringen. Kortom, de vereisten van het Verdrag en het SGP ten aanzien van het begrotingssaldo laten het toe dat een groot deel van de overheidsuitgaven bestemd wordt voor overheidsinvesteringen. De recente mededeling van de Commissie betreffende de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid probeert in te spelen op de noodzaak om de budgettaire gevolgen van grote investeringsprojecten op te vangen, zonder het streven naar deugdelijke en houdbare openbare financiën in het gedrang te laten komen7. Er is herhaaldelijk gevraagd om een zogenaamde gouden regel in het SGP op te nemen, die de regeringen in staat zou stellen om investeringen te financieren met leningen. Er bestaan echter sterke theoretische en praktische argumenten tegen de invoering daarvan, vooral in het kader van een multilateraal toezicht zoals het SGP. Om te beginnen zou een gouden regel die gebaseerd is op een stelsel van nationale rekeningen de uitgavenbeslissingen kunnen beïnvloeden in het voordeel van fysiek kapitaal en in het nadeel van het menselijk kapitaal (onderwijs, scholing) of andere terreinen (gezondheidszorg, O&O), die eveneens tot groei en werkgelegenheid kunnen bijdragen. Ten tweede, indien deze op de bruto-investeringen zou worden toegepast, zou de invoering van een gouden regel in het SGP-kader, afhankelijk van de bijzondere opzet en de tenuitvoerlegging van de hervorming, tot aanzienlijk hogere tekorten kunnen leiden, waarmee de doelstelling van de houdbaarheid van de openbare financiën in het gedrang zou komen. En tenslotte, de gouden regel dient te worden toegepast op de netto-investeringen. Het is echter niet altijd mogelijk om betrouwbare, vergelijkbare en actuele gegevens over dit soort investeringen te becijferen. In toenemende mate worden investeringsprojecten voor publieke doeleinden gefinancierd via publiek/private partnerschappen (PPP's). Een groot deel van de PPP's in de EU financieren infrastructuur en vullen de overheidsinvesteringen aan8. De keuze van PPP's in plaats van traditionele overheidsinvesteringen heeft in feite als voornaamste gevolg voor de openbare financiën dat vooraf vastgestelde uitgaven worden omgezet in een reeks toekomstige verplichtingen. Voor deze praktijk bestaan gegronde micro-economische redenen, in die zin dat de efficiëntie wordt verhoogd zonder de publieke doelstellingen in gevaar te brengen. Het is evenwel van belang te voorkomen dat het beroep op PPP's louter wordt ingegeven door de wens om budgettaire beperkingen te omzeilen door buiten de regeringsbegroting om kapitaaluitgaven te doen. Dit zou tot gevolg kunnen hebben dat de totale kosten van PPPprojecten hoger uitvallen, hetgeen niet strookt met de doelstelling van houdbare openbare financiën. Voorts dient er werk te worden gemaakt van de transparantie van de nationale rekeningen. Inspanningen op nationaal niveau om aan de begrotingsvereisten van de EU te voldoen: uitgavenregels en budgettaire betrekkingen tussen de verschillende overheden 7
8
De Raad heeft enige flexibiliteit getoond in de interpretatie van de naleving van de vereiste van een begroting "die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont" met het oog op de aanzienlijke voorgenomen verhogingen van de programma's voor overheidsinvesteringen. Zie ook de mededeling van de Commissie “Ontwikkeling van het trans-Europese vervoersnetwerk: vernieuwende financieringsvormen interoperabele elektronische tolheffing”, COM(2003)132 van 24 april 2003.
10
Veel lidstaten hebben de laatste jaren regels voor de uitgaven ingevoerd teneinde het beheer van hun openbare financiën te verbeteren; deze hadden meestal de vorm van ex-ante doelstellingen in plaats van bindende juridische verplichtingen. Nationale uitgavenregels kunnen de lidstaten in staat stellen aan de begrotingsvereisten van het Verdrag en het SGP te voldoen door hen te helpen uitgavenposten die aan overschrijdingen onderhevig zijn, beter in de hand te houden. De specifieke aard en kracht van de handhavingsmechanismen zijn bepalend voor de doeltreffendheid ervan. Afhankelijk van hun aard kunnen zij ook bijdragen tot andere beleidsdoelstellingen zoals het vermijden van een procyclische versoepeling van het begrotingsbeleid in goede tijden, alsmede verbetering van de kwaliteit van de samenstelling van de overheidsuitgaven. Er bestaan grote verschillen in de opmaak van de uitgavenregels van de verschillende lidstaten, onder andere met betrekking tot de soorten uitgaven die door een regel worden gedekt, het betrokken tijdspad en de soliditeit van de controle- en handhavingsmechanismen. Een voorlopige empirische analyse lijkt erop te wijzen dat de huidige uitgavenregels geen zichtbare invloed hebben gehad op trends in de overheidsuitgaven. Het is echter moeilijk om de naleving van de uitgavenregels te beoordelen, aangezien deze in veel gevallen verscheidene jaren bestrijken en onderhevig zijn aan wijzingen. In sommige landen zijn de uitgavenregels niet ambitieus genoeg en kunnen deze gemakkelijk worden nageleefd. In andere gevallen zijn de regels aangepast of ingetrokken indien zij als te ambitieus werden ervaren. Over het algemeen kunnen zelfs weinig strenge regels als nuttige leidraad en signaal fungeren voor de bij het begrotingsproces betrokken actoren. De vereisten van het Verdrag en het SGP hebben betrekking op het begrotingssaldo van de totale overheid (d.w.z. centrale en regionale/lokale overheid en sociale-fondsen), hoewel de specifieke begrotingsdoelstellingen in de stabiliteits- en convergentieprogramma's door de centrale overheid worden vastgesteld. De naleving van de begrotingsvereisten van de EU door de lidstaten hangt derhalve af van de wijze waarop zij begrotingstaken (zowel m.b.t. de inkomsten als de uitgaven) aan de verschillende overheden hebben toebedeeld. Dit geldt met name voor federale staten en voor de lidstaten waar de plaatselijke autoriteiten aanzienlijke budgettaire autonomie hebben. De bijdrage van lagere overheden aan de algemene begroting begint in een aantal landen te veranderen doordat bepaalde publieke taken aan regionale/plaatselijke overheden worden gedelegeerd. De rechtstreekse bijdrage van de lagere overheden aan het tekort van de totale overheid is over het algemeen beperkt aangezien alle lidstaten het aangaan van de leningen door lagere overheden aan banden leggen: de uitzondering is Duitsland, waar het nettofinancieringstekort van de plaatselijke overheden en de deelstaten in 2002 bijna de helft bedroeg van het begrotingstekort van de totale overheid. Er dient evenwel te worden bedacht dat de centrale overheid de facto vaak moet opdraaien voor de kosten van de financiële moeilijkheden van lagere overheden. Om de naleving van de begrotingsregels van de EU te bevorderen, hebben de federale lidstaten en Italië en Spanje onlangs regelingen ingevoerd voor de coördinatie van het begrotingssaldo van de verschillende overheden (gewoonlijk nationale stabiliteitspacts genoemd). Er dient meer ervaring te worden opgedaan met de uitvoering van deze regelingen alvorens conclusies kunnen worden getrokken ten aanzien van de doeltreffendheid ervan bij de verwezenlijking van de doelstellingen van het EU-begrotingskader. A priori kan verwacht worden dat een goede rechtsgrondslag en een deugdelijk handhavingsmechanisme bijdragen tot de geloofwaardigheid en de doeltreffendheid van de regelingen. De toenemende decentralisering van de bevoegdheden voor bepaalde beleidsterreinen roept een tweede vraagstuk op met betrekking tot de EMU, namelijk de werking van de automatische stabilisatoren. De ervaring leert dat systemen over het algemeen zo zijn 11
ontworpen dat lagere overheden beschermd worden tegen conjunctuurschommelingen. Empirische gegevens voor de VS en Duitsland lijken evenwel op een zekere mate van procyclisch gedrag bij de deelstaten te wijzen. Nader onderzoek zou nuttig zijn om de mogelijke wisselwerking tussen begrotingsdecentralisatie en automatische stabilisatie te kunnen analyseren en na te gaan wat de beste methode is om de voortschrijdende decentralisering te verzoenen met deugdelijke en houdbare openbare financiën.
12
