019

Verslag van de casestudies over de implementatie van het gemeentedecreet >

Rapport

>

Ellen Olislagers, Johan Ackaert, Filip De Rynck & Herwig Reynaert ism. Kristof Steyvers & Ellen Wayenberg

>

D/2009/10106/019

Inhoudstafel Managementsamenvatting

3

1.

Inleiding

7

2.

Keuze voor kwalitatief onderzoek

9

> 2.1. > 2.2. 3.

4.

Voor- en nadelen van het kwantitatieve en kwalitatieve onderzoek Vergelijking met studies in Nederland

9 11

Casestudies

15

> 3.1.

16

Selecteren en organiseren van de cases

> 3.2. Verslag van de cases > 3.2.1. Politieke component > 3.2.2. Ambtelijke component > 3.2.3. Politiek – ambtelijke verhoudingen > 3.2.4. Veranderingen in de beleidsvoering

20 21 36 53 66

Besluit

81

Auteursinfo

85

‫׀‬i‫׀‬

Lijst figuren

Figuur 1: Cases volgens inwonertal.............................................. 18 Figuur 2: Kenmerken van de zes cases ......................................... 19

‫ ׀‬ii ‫׀‬

Managementsamenvatting Dit rapport bevat het verslag van de casestudies die we organiseerden in zes gemeenten. Omdat dit onderzoek hoofdzakelijk op een kwantitatieve wijze verloopt, besloten we om ook kwalitatieve onderzoeksmethoden te gebruiken. Een combinatie van beide onderzoeksmethoden beperkt bovendien de nadelen verbonden aan de ene of de andere onderzoeksmethode. Dit kwalitatief onderzoek dient in de eerste plaats om een beter zicht te krijgen op het implementatieproces van het gemeentedecreet. Daarnaast vormde dit kwalitatief onderzoek de basis voor het opstellen van een grote survey bij verschillende actoren in de lokale besturen. Voor de opzet van het kwalitatieve onderzoek keken we naar onderzoek uitgevoerd in Nederland bij de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur. Ook in Nederland beperkte het onderzoek zich niet tot één onderzoeksmethode. Kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeksmethoden wisselden elkaar af. In het kwalitatieve gedeelte organiseerden de onderzoekers focusgroepen. De beperkte opkomst bij deze vergaderingen zorgde ervoor dat voor sommige groepen een tweede ronde van focusgroepen werd georganiseerd. Om deze problemen te vermijden, opteerden we niet voor focusgroepen maar wel voor casestudies. We gingen zelf ter plekke de interviews afnemen. De bedoeling van deze casestudies is niet om algemene uitspraken te doen. Het opsporen van latente effecten is in dit geval belangrijker. Deze casestudies zijn explorerend en dienen als pilot-studie ter voorbereiding van de survey. Het is in geen geval de bedoeling om een rangorde van de best presterende cases op te stellen. We plaatsten de casestudies vrij vroeg in het onderzoek. Dit bood de mogelijkheid om een tweede ronde van casestudies met een beperkter aantal actoren te organiseren. De selectie van de cases of gemeenten gebeurde a.d.h.v. enkele kenmerken van de gemeenten. Het inwonertal, de verstedelijkingsgraad, de samenstelling van het college van burgemeester en schepenen, de continuïteit in het bestuur en de plaats op de hiërarchie vormden de selectiecriteria. Omdat casestudies arbeidsintensief zijn, weerhielden we na de selectie zes cases. In deze zes gemeenten interviewden we telkens de

‫׀‬3‫׀‬

burgemeester, secretaris en ontvanger. Met het college van burgemeester en schepenen en het managementteam vond telkens een groepsgesprek plaats. De eerste ronde van casestudies liep van mei t.e.m. augustus 2008. Ongeveer een jaar later (juni-juli 2009) voerden we de tweede ronde van casestudies uit. Tijdens deze tweede ronde interviewden we enkel de burgemeesters en de secretarissen. Het verslag van de gesprekken in de lokale besturen bestaat uit vier grote delen: de politieke component, de ambtelijke component, de politiekambtelijke verhoudingen en de veranderingen in de beleidsvoering. Bij de politieke component kijken we naar de veranderingen a.g.v. het gemeentedecreet voor de gemeenteraad en het college van burgemeester en schepenen. De versterking van de gemeenteraad die het gemeentedecreet vooropstelt, komt moeilijk op gang. Zowel politici als ambtenaren geven toe dat raadsleden liever inspelen op details tijdens de gemeenteraad dan zich te focussen op het inhoudelijke. De mogelijkheden die het gemeentedecreet de raadsleden biedt, leiden nog niet tot een versterkte gemeenteraad. De leden van het college van burgemeester en schepenen ervaren een gereserveerde houding bij de raadsleden om bevoegdheden toe te vertrouwen aan het college. Voor het college van burgemeester en schepenen zijn de veranderingen beperkt. De gemeenten die gekozen hebben om de OCMW-voorzitter op te nemen in het college spreken, met uitzondering van één gemeente, van een verbeterde samenwerking tussen de gemeente en het OCMW. Een drukbezette OCMWvoorzitter is wel het gevolg van deze maatregel. Ten tweede staat de ambtelijke component centraal. De secretarissen zijn grotendeels tevreden over het gemeentedecreet, maar niet in elke gemeente kan de secretaris de extra werklast voldoende opvangen. Sommige secretarissen roepen de hulp in van externe bureaus of kunnen rekenen op een stafmedewerker. Niet elke secretaris staat achter de wijze waarop het gemeentedecreet de evaluatie van de decretale graden regelt. Sommige ontvangers aanvaarden moeilijk dat zij nu onder ‘functionele leiding’ van de secretaris staan. Andere ontvangers zijn dan weer tevreden over hun toegenomen betrokkenheid dankzij het managementteam. De dubbele handtekening kon volgens de secretarissen en ontvangers op een andere en betere manier worden geregeld. Ook het nog niet in werking zijn van de artikels over het financiële gedeelte in het gemeentedecreet stoort

‫׀‬4‫׀‬

de lokale ambtenaren. De ontwikkeling van een managementteam verloopt in elke gemeente anders. In enkele gemeenten was al een managementteam aanwezig voor de invoering van het gemeentedecreet. Dat betekent niet dat deze managementteams al een volwaardige plaats hebben gekregen binnen het gemeentehuis. Voor de pas opgerichte managementteams is het nog zoeken naar hun plaats binnen de organisatie. De agenda van de managementteams bestaat hoofdzakelijk uit interne kwesties. Het gemeentedecreet regelt de politiek-ambtelijke verhoudingen in een afsprakennota. Meer dan twee jaar na de invoering van het gemeentedecreet is in drie van de zes gemeenten nog geen afsprakennota. Dit toont voor een stuk het belang dat de politici en ambtenaren hechten aan dit document. Dat er al verschillende jaren een managementteam aanwezig is, betekent niet dat het college van burgemeester en schepenen dit managementteam volledig aanvaardt. Sommige schepenen hebben het moeilijk met dit nieuwe orgaan. De burgemeesters stellen zich minder vijandelijk op. In de meeste gemeenten stuurt het managementteam de agenda van het college dan ook niet aan. Beide organen zijn twee aparte groepen die weinig contacten met elkaar hebben. Het draagvlak voor een delegatie van het politieke naar het ambtelijke niveau is klein en niet alleen bij de politici. Ook de secretarissen staan eerder weigerachtig tegenover deze extra verantwoordelijkheid. Het budgethouderschap kent weinig voorstanders. Tot slot gaat de aandacht uit naar de veranderingen in de beleidsvoering. De invoering van een interncontrolesysteem kent in elke gemeente een ander verloop. De ene gemeente doet een beroep op consultants, de andere rekent op de interne capaciteit. Andere gemeenten hebben weinig keuze en daar staat de secretaris grotendeels alleen in voor de invoering van het interncontrolesysteem. Bij de ambtenaren staat men wel achter de ideeën van dit systeem. Ook het werken met een strategisch meerjarenplan kan op de steun van politici en ambtenaren rekenen. Het gebrek aan degelijke software maakt de opvolging van dit plan wel ingewikkeld. De opmaak van dit plan gebeurt in de meeste gemeenten enkel door de administratie. Knopen doorhakken blijft een taak van de politici. Voor de ambtenaren vormt het gebrek aan een langetermijnvisie (of een visie van hoogstens zes jaar) bij politici een hinderpaal bij het opstellen van een strategisch meerjarenplan. ‫׀‬5‫׀‬

In het besluit nemen we de belangrijkste conclusies uit het verslag van de casestudies op. Daarnaast kijken we of de regels die het gemeentedecreet oplegt effectief leiden tot een verandering in het gedrag van de verschillende lokale actoren. Dit koppelen we aan de theorie van Bekkers over beleidsbenaderingen. In de institutionele benadering vormen de regels de basis voor de rollen die men aanneemt. Als we dit toepassen op de invoering van het gemeentedecreet, dan lijken de regels nog niet zoveel effect te hebben op het gedrag van de lokale actoren. We mogen echter niet uit het oog verliezen dat deze casestudies anderhalf jaar na de invoering van het gemeentedecreet startten. Hier rijst de vraag in welke mate we al effecten van het gemeentedecreet hadden kunnen verwachten op deze korte termijn.

‫׀‬6‫׀‬

1.

Inleiding

Het onderzoeksproject 'Evaluatie van de innovaties in het gemeentedecreet op de lokale administratie en politieke werking' hanteert verschillende onderzoeksmethoden. Zowel kwantitatieve als kwalitatieve onderzoeksmethoden komen aan bod. In dit rapport behandelen we enkel het kwalitatieve onderzoek. Voor het kwantitatieve onderzoek verwijzen we naar de eerder verschenen rapporten. Dit rapport vormt een verslag van de casestudies die we uitvoerden in verschillende gemeenten. Dit kwalitatief onderzoek dient enerzijds ter aanvulling van het kwantitatieve onderzoek. Deze gesprekken leverden de nodige inspiratie voor het opzetten van een grootschalig survey-onderzoek. Anderzijds gaven deze casestudies een inzicht in het proces dat schuilt achter de invoering van het gemeentedecreet. Door het combineren van beide onderzoeksmethoden sluiten we verschillende nadelen verbonden aan de ene of de andere onderzoeksmethode uit. Waarom we precies voor casestudies kozen, wordt duidelijk na een vergelijking met gelijkaardig onderzoek in Nederland naar de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur. Deze onderzoekers hanteerden eveneens kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeksmethoden. Deze manier van werken deed ons besluiten dat een combinatie van beide onderzoeksmethoden perfect mogelijk is. Het kwalitatieve onderzoek organiseerden we wel niet zoals het Nederlandse onderzoek. Onze keuze ging uit naar casestudies. Door met een beperkt aantal cases te werken, zouden we deze cases voldoende in de diepte kunnen uitwerken. Zo konden we verschillende bevoorrechte actoren van de lokale besturen bevragen. In het verslag van de casestudies staan vier thema’s centraal. Ten eerste behandelen we de politieke component. Het gaat hier om de veranderingen die het gemeentedecreet brengt aan de gemeenteraad en het college van burgemeester en schepenen. De ambtelijke component behandelt de wijzigingen voor het gemeentepersoneel. De invoering van het managementteam is bijvoorbeeld in bepaalde gemeenten een belangrijke innovatie. Maar ook voor de secretaris en de ontvanger zijn er heel wat ‫׀‬7‫׀‬

zaken gewijzigd. Vervolgens kijken we naar de politiek-ambtelijke verhoudingen. Door interviews met zowel de lokale politici als het gemeentepersoneel kregen we beide kanten van het verhaal te horen. De veranderingen in de beleidsvoering vormen het vierde thema. Hier behandelen we het interncontrolesysteem en het strategisch meerjarenplan. D.m.v. citaten geven we de reacties van de verschillende actoren weer. In het besluit koppelen we ten slotte onze bevindingen terug naar de doelstellingen van het gemeentedecreet.

‫׀‬8‫׀‬

2. Keuze voor kwalitatief onderzoek De keuze om ook een kwalitatieve onderzoeksmethode op te nemen, ontstond na het afwegen van de voor- en nadelen van het kwantitatieve en het kwalitatieve onderzoek en na een vergelijking met enkele studies over de invoering van nieuwe regelgeving voor lokale besturen in o.a. Nederland.

> 2.1.

Voor- en nadelen van het kwantitatieve en kwalitatieve onderzoek

Kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeksmethoden sluiten elkaar niet uit. De keuze ging dus niet uit naar enkel een van beide onderzoeksmethoden. Beide onderzoeksmethoden kunnen elkaar aanvullen. Kwalitatief onderzoek kan 'sturend' zijn voor kwantitatief onderzoek. 1 Daarnaast kan kwalitatief onderzoek ook helpen om kwantitatief verzamelde gegevens achteraf te toetsen. 2 Alle voor- en nadelen van beide onderzoeksmethoden gaan we hier niet bespreken. We bekijken enkel de voornaamste redenen die voor ons een rol speelden bij de keuze voor de ene of de andere onderzoeksmethode. Kwantitatieve onderzoeksmethoden:

1 2

-

op korte tijd gegevens verzamelen over de stand van zaken van de invoering van het gemeentedecreet;

-

zoveel mogelijk actoren binnen de lokale besturen bereiken;

-

de antwoorden van de verschillende groepen, maar ook binnen groepen, vergelijken m.b.v. gestandaardiseerde vragenlijsten;

Swanborn (1987). Methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek. Boom: Meppel. p.345. Swanborn, e.a., p.345.

‫׀‬9‫׀‬

-

tijdsbesparing en lagere kostprijs (bv. elektronische bereikbaarheid van de respondenten).

Kwalitatieve onderzoeksmethoden: -

een zicht krijgen op de concrete uitwerking van een aantal innovaties van het gemeentedecreet en de processen van de invoering van het decreet;

-

stilstaan bij knelpunten die men ontdekt bij de invoering van het decreet;

-

latente effecten opsporen waar we bij het opstellen van een vragenlijst niet zouden aan denken.

Van in het begin was duidelijk dat kwantitatief onderzoek was aangewezen om een stand van zaken op te maken van de invoering van het gemeentedecreet. Door middel van een vrij korte vragenlijst met beperkte antwoordmogelijkheden (hoofdzakelijk ja of nee), gericht aan de gemeentesecretarissen, was het mogelijk deze gegevens te verzamelen. In een volgende fase zouden niet alleen de secretarissen, maar ook de burgemeesters, schepenen, raadsleden en ontvangers hun mening kunnen geven over het gemeentedecreet. Er was duidelijk een tussenfase nodig. Met een opvraging van de feitelijke invoering van het decreet konden we nog niet weten wat de knelpunten waren bij de invoering van het gemeentedecreet. Enkel een ja- of nee-antwoord vertelt niets over het proces dat schuilt achter dit invoeringsproces. Kwalitatief onderzoek kan bovendien bijdragen om latente effecten op te sporen waar we aanvankelijk misschien minder aandacht voor hadden. We maken hier dus gebruik van verschillende onderzoeksmethoden en kunnen spreken van een methodische triangulatie. 3

3

Denzin, Norman K. (2009). The research act. A theoretical introduction to sociological methods. Chicago: Aldine. pp.300-301.

‫ ׀‬10 ‫׀‬

> 2.2.

Vergelijking met studies in Nederland

In Nederland ondergingen de lokale besturen enkele jaren geleden een wijziging door de Wet dualisering gemeentebestuur (2002). In 1998 startte in Nederland het debat over een dualisering van de lokale besturen. Het doel van deze vernieuwingsprocedure was “het op gang brengen van een cultureel veranderingsproces (parallel aan het proces van formele wetgeving) in de richting van een nieuw, dualistisch opererend raadslid dat zich meer dan het huidige raadslid gaat concentreren op kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging” 4 . Vertrekkende vanuit deze doelstelling trad op 7 maart 2002 de Wet dualisering gemeentebestuur in werking. Met deze Wet dualisering gemeentebestuur veranderden de Nederlandse gemeenten van monistische naar dualistische gemeenten. In het monisme staat onderschikking centraal. Het ene bestuursorgaan (het college) legt verantwoording af aan het andere (de raad). In het dualisme spreekt men van nevenschikking. Beide bestuursorganen zijn in het dualisme nevengeschikt. 5 De dualisering betekent het volgende voor de Nederlandse lokale besturen: - de ontvlechting van de positie van raadslid en wethouder; - de concentratie van de bestuursbevoegdheden bij burgemeester en wethouders en van de kaderstellende controlerende bevoegdheden van de raad; - de versterking van de eigenstandigheid van de burgemeester. De veranderingen voor de Nederlandse lokale besturen concentreren zich hoofdzakelijk op de politieke component. De kern van de Nederlandse dualisering is de ontvlechting van de raad en het college. 6 Naar de Nederlandse praktijk vertaald, betekende dit voor de lokale besturen dat de burgemeester en de wethouders niet langer lid zijn van de gemeenteraad. Deze wethouders kunnen voortaan ook van buiten de raad worden benoemd.

4 Startdocument Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, p.2. www.minbzk.nl/aspx/download.aspx?file=/contents/pages/2587/startdocument_vernieuwingsi mpuls_5-00.pdf 5 Schaap, L., Ringeling, A.B. (2006). Grenzen overschrijden met dualisering. Een vergelijking tussen Nederland, Duitsland, Engeland en Italië. Den Haag: Sdu Uitgevers. pp.15-16. 6 Berenschot (2004). Evaluatie van de Wet dualisering gemeentebestuur. Eindrapport. Utrecht. p.16.

‫ ׀‬11 ‫׀‬

De burgemeester blijft echter wel voorzitter van de gemeenteraad. De raad behoudt de eindverantwoordelijkheid voor het lokale bestuur, de algemene kaderstellende bevoegdheid en de controlerende bevoegdheid die wettelijk verankerd wordt door o.m. het ontslagrecht voor de raad van een of meer wethouders. Om al deze taken naar behoren uit te oefenen, krijgen de raadsfracties recht op fractieondersteuning. Daarnaast wordt de functie van raadsgriffier in het leven geroepen om de raad te ondersteunen. In tegenstelling tot het gemeentedecreet staat uitdrukkelijk in de Wet dualisering gemeentebestuur vermeld: “Onze Minister zendt vóór 1 januari 2005 aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk.” 7 Een evaluatie was in Nederland dus verplicht. Een stuurgroep, bestaande uit personen met gezag uit de kringen van het openbaar bestuur en de wetenschap, begeleidde dit onderzoek. 8 Een extern bureau, Berenschot, stond in voor de praktische uitvoering ervan. Men besloot de Wet dualisering gemeentebestuur zowel op een kwantitatieve als een kwalitatieve manier te onderzoeken. De eerste fase van het onderzoek kreeg als titel ‘de voorbereidende fase’. Als voorbereiding op de volgende fasen voerden de onderzoekers een literatuurstudie uit. Over de Wet dualisering gemeentebestuur zijn verschillende rapporten verschenen zoals de jaarberichten van de begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls. 9 De tweede fase noemde men het breedteonderzoek. Raadsleden, wethouders, burgemeesters, secretarissen en griffiers ontvingen tijdens deze tweede fase een vragenlijst. De onderzoekers hanteerden twee soorten vragenlijsten. Enerzijds was er een vragenlijst met vragen die betrekking hadden op wijzigingen in de structuur. Het ging hier om feitelijke vragen. Deze vragenlijst beperkte zich tot de griffiers. Anderzijds kregen de griffiers, raadsleden, wethouders, burgemeesters en secretarissen een vragenlijst die wijzigingen in de cultuur bevatte. In dit geval stonden percepties, meningen en gedragingen centraal. De onderzoekers opteerden voor een grootschalige websurvey. Elke burgemeester, secretaris en griffier ontving schriftelijk een oproep om mee te werken aan het onderzoek. Voor

7

Persbericht Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 2 maart 2004. Plan van aanpak. http://www.minbzk.nl/actueel/publicaties?ActItmIdt=10394 8 Persbericht Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 8 maart 2004. Stuurgroep dualisering gemeentebestuur ingesteld. http://www.bzk.nl/actueel/nieuws--en/@7936/stuurgroep 9 Deze jaarberichten zijn terug te vinden op de website: http://actieprogrammalokaalbestuur.nl/

‫ ׀‬12 ‫׀‬

de wethouders en de raadsleden trokken de onderzoekers een steekproef. De respons voor de verschillende respondenten liep sterk uit elkaar. Vooral de lokale politici waren minder bereid mee te werken aan het onderzoek. De respons bij de griffiers en secretarissen bedroeg respectievelijk 49,5% en 31,9%. Ongeveer een vijfde van de burgemeesters (24,3%) en de wethouders (24,9%) vulde een vragenlijst in. Bij de raadsleden participeerde slechts 17,4% van de respondenten. De derde fase bestond uit een diepteonderzoek. Om op zoek te gaan naar verklaringen voor de resultaten gevonden tijdens de tweede fase besloot men op een kwalitatieve manier te werken. Dit kwalitatieve gedeelte van het onderzoek hield in dat inhoudsanalyses van verschillende documenten werden gemaakt. Daarnaast organiseerden de onderzoekers groepsgesprekken met raadsleden, wethouders, burgemeesters, secretarissen en griffiers. Deze groepen waren telkens homogeen samengesteld. De onderzoekers verwachtten een opkomst van 40% bij elk groepsgesprek en daarom nodigden ze voor elk gesprek 32 mensen uit. Dit bleek een inschattingsfout. Gemiddeld kwamen slechts vier personen opdagen tijdens deze groepsgesprekken. Daarom regelden de onderzoekers voor de raadsleden nieuwe groepsgesprekken. Tijdens deze bijeenkomsten waren gemiddeld 40 personen aanwezig. 10 Over deze derde fase van het onderzoek vinden we niet zoveel informatie terug. In het eindrapport van Berenschot verwijst men soms naar citaten tijdens de gesprekken, maar daar blijft het bij. Deze ervaringen in Nederland leverden inspiratie om ons onderzoekskader op te zetten. Daarom besloten we meer kwalitatief onderzoek te betrekken. Dit leidde tot deze casestudies. Zo verschijnt uiteindelijk van elke onderzoeksfase een rapport. Het eerste rapport behandelde de korte vragenlijst die we verstuurden naar elke gemeentesecretaris. Het tweede rapport vormde een eerste deel van de vragenlijst die de burgemeesters, schepenen, raadsleden, secretarissen en ontvangers kregen i.v.m. hun meningen over het gemeentedecreet. We trokken ook enkele lessen uit het Nederlandse onderzoek. Het uitnodigen van verschillende experts uit de lokale besturen lokte uiteindelijk weinig mensen. Daarom zullen wij werken met casestudies waarbij we zelf ter plekke de interviews afnemen. In het volgende hoofdstuk volgt meer uitleg over deze casestudies.

10

Berenschot (2004). Evaluatie van de Wet dualisering gemeentebestuur. Eindrapport. Utrecht. pp.22-28.

‫ ׀‬13 ‫׀‬

3. Casestudies Het kwalitatief onderzoek besloten we te organiseren d.m.v. casestudies. Swanborn definieert een casestudie als "de bestudering van een sociaal verschijnsel bij één drager of slechts enkele dragers; in de natuurlijke omgeving; over een bepaalde periode; waarbij meestal diverse databronnen worden gebruikt; waarbij de onderzoeker gericht is op een gedetailleerde beschijving van stabiliteit en verandering van tal van veranderingen en het daardoor op het spoor komen van verklaringen van processen; en deze beschrijvingen en verklaringen getoetst worden aan de beschrijvingen en verklaringen die door de onderzochten zelf worden gegeven" 11 . Het organiseren van casestudies biedt verschillende voordelen. In ons geval is gebrek aan eerder onderzoek, meer bepaald over het gemeentedecreet, een eerste reden om casestudies aan te wenden. Bij de voordelen van het kwalitatieve onderzoek kwam het opsporen van latente effecten naar voor. Dit is ook een van de voordelen van de casestudies. Ze voegen gedetailleerde kennis toe aan kwantitatief verzamelde gegevens. Tot slot is de flexibiliteit van de casestudies een van de grote voordelen. De mogelijkheid om aanpassingen aan te brengen tijdens de casestudies en dieper in te gaan op bepaalde thema's maken deel uit van deze flexibiliteit. Daarnaast hebben casestudies ook enkele nadelen. Omwille van de gedetailleerdheid van casestudies blijft het aantal cases beperkt. Dit heeft zijn gevolgen voor het generaliseren van de resultaten naar grotere groepen. Als het generaliseren niet de bedoeling is om casestudies te organiseren, dan speelt dit nadeel geen rol. Een beperkt aantal cases hoeft dus geen nadeel te zijn. “Whereas statistical studies run the risk of ‘conceptual stretching’ by lumping together dissimilar cases to get a larger sample, case studies allow for conceptual refinements with a higher level of validity over a smaller number of cases”. 12 Casestudies zijn arbeidsintensief. Zowel het organiseren ervan als het verwerken van de resultaten nemen veel tijd in beslag. Tot slot speelt ook de onderzoeker een

11 12

Swanborn (1996). Case-study's. Wat, wanneer en hoe? Meppel: Boom. pp.22-23. Yin, Robert K. (2003). Case study research: design and methods. Thousands Oaks: Sage. P.19.

‫ ׀‬15 ‫׀‬

belangrijke rol in de casestudies. Enkel de aanwezigheid van een onderzoeker kan al een effect hebben op de antwoorden. 13 De casestudies in dit onderzoek zijn in de eerste plaats open en explorerend. Het is daarbij niet de bedoeling algemene uitspraken te doen, maar wel een analyse van de concrete situatie te maken. 14 Door enkele cases in de diepte te onderzoeken, trachten we een zicht te krijgen op de invoering van het gemeentedecreet. Zoals eerder aangegeven, dienen deze cases ter voorbereiding van een grote survey. Het probleem van de generaliseerbaarheid stelt zich hier niet, want we willen onze bevindingen niet overdragen naar een grotere populatie. Onze casestudies nemen in dit geval de vorm van een pilot-studie aan ter voorbereiding van het hoofdonderzoek. 15 Door deze casestudies vrij vroeg in het onderzoek te organiseren, ontstond de mogelijkheid om een tweede ronde van casestudies op touw te zetten. Een jaar na de eerste ronde van casestudies konden we dus opnieuw dezelfde cases bezoeken. In welke mate de knelpunten van een jaar geleden waren weggewerkt alsook een evolutie van de percepties over het gemeentedecreet merkbaar was, konden we tijdens deze tweede ronde bestuderen. Om de interviews in alle openheid te laten verlopen, zullen we niet bekend maken welke gemeenten betrokken zijn in dit onderzoek.

> 3.1.

Selecteren en organiseren van de cases

De cases bestaan in ons onderzoek uit de gemeenten. Binnen deze cases hanteren we diepte-interviews om informatie te verzamelen. Een open interview zou de vergelijkbaarheid van de cases in het gedrang brengen. Daarom kozen we voor een semi-gestructureerd of topic-gestuurd interview. 16 We selecteren enkele thema's, maar werken die niet verder uit. De richting die de gesprekken verder uitgaan, wordt tijdens de interviews

13 Marrelli, Anne F. (2007). Collecting data through case studies. In: Performance improvement. International society for performance improvement. Volume 46. Issue 7. pp.42-43. 14 Hutjes, Jan M, van Buuren J.A., van Buuren, Hans (1992). De gevalsstudie: strategie van kwalitatief onderzoek. Meppel: Boom. p60. 15 Hutjes, Jan M, van Buuren J.A., van Buuren, Hans (1992). e.a. pp.60-61. 16 Hutjes, Jan M, van Buuren J.A., van Buuren, Hans (1992). e.a. pp.84-85.

‫ ׀‬16 ‫׀‬

bepaald. We hanteren wel een draaiboek, maar de volgorde van de vragen kan bij iedereen anders verlopen. De eerste ronde van casestudies vond plaats tussen de periode van het verzamelen van de gegevens over de stand van zaken van de invoering van het gemeentedecreet en de periode van het versturen van de tweede vragenlijst gericht aan verschillende actoren binnen de lokale besturen. Concreet betekent dit dat er ruimte voorzien werd voor het organiseren van casestudies in de zomer van 2008. We wilden de belangrijkste actoren binnen het lokaal bestuur betrekken, zowel op politiek als op ambtelijk niveau. Dit houdt in dat we interviews opzetten binnen elke case met de burgemeester, het college van burgemeester en schepenen, de gemeentesecretaris, de gemeenteontvanger en het managementteam. Het betreft hier dus zowel individuele gesprekken als groepsgesprekken. In elke gemeente komen telkens vijf interviews aan bod. Rekening houdend met de beschikbare tijd is daarom geopteerd voor zes cases of gemeenten. Om tot een selectie van zes cases te komen, hielden we in de eerste plaats rekening met de bereikbaarheid van deze gemeenten. In geen enkele gemeente zouden we de vijf interviews op één dag kunnen afronden. Er zouden dus telkens verschillende verplaatsingen nodig zijn. Daarom beperkten we ons bij een eerste selectie tot de gemeenten uit de provincies Antwerpen, Limburg en Vlaams-Brabant. Dit deed het aantal mogelijke cases dalen van 308 naar 179. Binnen elke provincie besloten we telkens twee gemeenten te selecteren. In de volgende selectiefase hielden we rekening met allerlei kenmerken van de lokale besturen. Eerst kwam het inwonertal aan bod. Gemiddeld tellen de Vlaamse gemeenten 20005 inwoners. 17 Dit inwonertal schommelt van 84 tot 472071 inwoners per gemeente, maar meer dan twee derde van de gemeenten telt minder dan 20000 inwoners. Amper 12 gemeenten tellen meer dan 50000 inwoners. Daarom selecteerden we slechts één gemeente die meer dan 50000 inwoners telt. Het volgende schema toont hoeveel inwoners de zes gemeenten ongeveer 18 tellen. De verschillende gemeenten worden telkens met een letter aangeduid.

17 18

Gegevens verzameld op www.lokalestatistieken.be. Om de anonimiteit van de cases te bewaren, geven we hier niet het exacte inwonertal.

‫ ׀‬17 ‫׀‬

A B C D E F 0

20000

40000

60000

Figuur 1: Cases volgens inwonertal Het inwonertal van de zes gemeenten schommelt van ongeveer 10000 inwoners (gemeente A) tot meer dan 50000 inwoners (gemeente B) per gemeente. Het inwonertal van gemeenten C, D en E ligt tussen 15000 en 25000 inwoners per gemeente. Gemeente F is telt het op één na meest aantal inwoners. Vervolgens keken we naar de verstedelijkingsgraad. Ook hier probeerden we zoveel mogelijk variatie binnen de cases te krijgen. De verstedelijkingsgraad delen we op in zes onderdelen: grootstad, centrumstad, stedelijke rand, kleinstedelijk, overgangsgebied en platteland. Met uitzondering van de grootstad komen al deze gebieden ook terug in onze zes gemeenten. Naast deze algemene kenmerken, namen we enkele politieke kenmerken op in het selectieproces. Deze kenmerken gebruiken we ook als onafhankelijke variabelen bij de interpretatie van de gegevens verzameld uit de survey. Een eerste kenmerk is de samenstelling van het college van burgemeester en schepenen. Dit kan uit een homogene meerderheid of een coalitie bestaan. Ten tweede bekijken we de continuïteit van het bestuur. Met deze continuïteit bedoelen we dat de samenstelling van het college van burgemeester en schepenen ongewijzigd bleef in vergelijking met de samenstelling van het college in de periode 2000-2006. Tot slot nemen we

‫ ׀‬18 ‫׀‬

nog de hiërarchie van de gemeenten of de mate waarin de gemeenten zijn uitgerust op. Deze hiërarchie varieert van afhankelijke gemeenten tot grootsteden. 19 Het volgende schema geeft een overzicht per gemeente van de hierboven besproken kenmerken. Het inwonertal kwam al in figuur 1 aan bod. Verstedelijkingsgraad

Coalitie/ homogene meerderheid

Continuïteit in het bestuur

Plaats op de hiërarchie

A

Platteland

Hom. meerderheid

Continuïteit

Afhankelijke gemeente

B

Centrumstad

Hom. meerderheid

Continuïteit

Regionale stad

C

Platteland

Coalitie

Discontinuïteit

Afhankelijke gemeente

D

Overgangsgebied

Coalitie

Discontinuïteit

Banlieuegemeente

E

Stedelijke rand

Coalitie

Discontinueiteit

Banlieuegemeente

F

Kleinstedelijk

Coalitie

Discontinuïteit

Kleine stad

Figuur 2: Kenmerken van de zes cases Aan de hand van deze kenmerken hebben we dus de cases geselecteerd. Van de zes gemeenten die we eerst contacteerden, was er uiteindelijk één gemeente die niet wenste deel te nemen aan het onderzoek. Deze gemeente werd vervangen door een andere gemeente met dezelfde kenmerken.

19

Ackaert J., Dekien C. (1989). Samenvoeging van gemeenten: veranderingen in de gemeentelijke organisatie en beleidsvoering. Beleidsevaluerend onderzoek m.b.t. de gemeenten ui het Vlaamse Gewest. Katholieke Universiteit Leuven. pp.85-91.

‫ ׀‬19 ‫׀‬

De eerste ronde van casestudies startte in mei 2008. Het laatste gesprek vond plaats in augustus 2008. Een jaar na deze eerste ronde, contacteerden we opnieuw dezelfde zes gemeenten. Omdat de tijd die beschikbaar was voor een tweede ronde van casestudies korter was dan de eerste, hielden we enkel gesprekken met de burgemeesters en de secretarissen. Tijdens deze gesprekken trachtten we te peilen naar de eventuele gewijzigde houdingen van deze actoren t.a.v. het gemeentedecreet alsook de veranderingen die de gemeenten zelf het voorbije jaar hebben gekend. Deze gemeenten zijn louter toevallig gekozen. Voor alle duidelijkheid is het geenszins de bedoeling een rangorde op te stellen van deze gemeenten en te kijken wie het meest voldoet aan de voorwaarden verbonden aan het gemeentedecreet. Vergelijkingen tussen deze gemeenten dienen enkel ter verduidelijking.

> 3.2.

Verslag van de cases

Het verslag van de casestudies is opgedeeld in vier thema’s. Het eerste thema behandelt de wijzigingen in de politieke component. Zowel de veranderingen voor de gemeenteraad als het CBS 20 komen hier aan bod. Vervolgens bekijken we de ambtelijke component en de hiermee gepaard gaande wijzigingen a.g.v. het gemeentedecreet. Het derde thema behandelt de combinatie van de voorgaande thema’s, nl. de politiekambtelijke verhoudingen. In het laatste thema maken we plaats voor de veranderingen in de beleidsvoering. Het is niet zo dat bijvoorbeeld bij de bespreking van de politieke component enkel de lokale politici aan het woord komen. Ook met de meningen van de gemeentelijke topambtenaren houden we rekening. Deze gesprekken dateren van de zomermaanden van 2008. Bepaalde uitspraken van de burgemeesters en de secretarissen komen echter uit de gesprekken tijdens de tweede ronde van casestudies en dateren dus van de zomermaanden van 2009.

20

College van burgemeester en schepenen. Deze afkorting zullen we in de rest van dit verslag hanteren.

‫ ׀‬20 ‫׀‬

> 3.2.1.

Politieke component

Wijzigingen in de politieke component a.g.v. het gemeentedecreet komen in dit hoofdstuk aan bod. In de eerste plaats gaat de aandacht uit naar de gemeenteraad. Het gemeentedecreet wil de beleidsbepalende rol van de gemeenteraad versterken. We willen nagaan of de gemeenteraadsleden meer gaan sturen op de hoofdlijnen en zich minder met details gaan bezig houden. Door bevoegdheden te delegeren van de gemeenteraad naar het CBS kunnen details van de agenda van de gemeenteraad verdwijnen. Of de gemeenteraden dan minder lang duren is een andere vraag. Ook kijken we of er meer controle is van de gemeenteraad op het CBS en of de raadsleden meer controlemogelijkheden krijgen. De burgemeester is niet meer automatisch voorzitter van de gemeenteraad. Het is de bedoeling om na te gaan waarom men al dan niet gekozen heeft voor een andere voorzitter van de gemeenteraad dan de burgemeester. Het gemeentedecreet wijzigde de samenstelling van de gemeenteraadscommissies. Leden van het CBS mogen voortaan geen voorzitter meer zijn van deze commissies. Hier bekijken we of deze vormelijke verandering de wijze van vergaderen heeft beïnvloed. Ten slotte verplicht het gemeentedecreet een deontologische code aan te nemen voor de gemeenteraadsleden en de leden van het CBS. Of een deontologische code effectief tot verandering in de werking van de gemeenteraad of het gedrag van de raadsleden heeft geleid komt hier aan bod. Het gemeentedecreet heeft aan het CBS zelf niet veel veranderd. De leden van het CBS krijgen de kans om hun beeld weer te geven hoe zij het gemeentedecreet ervaren en welke effecten dit heeft op de manier van werken van het CBS. De samenstelling van het CBS is niet meer noodzakelijk dezelfde als vóór de invoering van het gemeentedecreet. Sinds de inwerkingtreding van het gemeentedecreet is het mogelijk dat de OCMWvoorzitter deel uitmaakt van het CBS. De effecten van het al dan niet toepassen van deze mogelijkheid worden in dit onderdeel besproken. > 3.2.1.1. Gemeenteraad a. Synthese Het gemeentedecreet beoogt de versterking van de gemeenteraad. In geen enkele gemeente gaven de leden van het CBS aan dat dit zich in de realiteit

‫ ׀‬21 ‫׀‬

ook voordoet. Ook een jaar na de eerste interviews merken noch de burgemeesters, noch de secretarissen een versterking van de gemeenteraad op. De geboden delegatiemogelijkheden vanwege raad aan het CBS leiden in de praktijk niet tot een gewijzigde invulling van de rol van de gemeenteraad in de richting van sturen op hoofdlijnen of het ontwikkelen van een langetermijnvisie. In een aantal gevallen wordt opgemerkt dat het aantal interpellaties toenam. Aan de basis hiervan liggen de verplichtingen omtrent rapportering en het faciliteren van het inzagerecht aan gemeenteraadsleden in beslissingen van het CBS. Die geboden mogelijkheden zouden gemeenteraadsleden ‘munitie’ leveren waar finaal gemeenteraden nog altijd gebukt gaan onder een toevloed van detailkwesties. Her en der poogt men dit te verhinderen door de verslaggeving op een zeer rudimentaire leest te schoeien. b. Verslag van de gesprekken In geen enkele gemeente merken de burgemeesters en schepenen iets van een versterking van de gemeenteraad. In elke gemeente heeft er een delegatie van bevoegdheden plaatsgevonden van de gemeenteraad naar het CBS. Dit betekent niet dat de gemeenteraden korter zijn geworden. Enkel in gemeente E hebben de schepenen het gevoel dat de gemeenteraden geleidelijk aan minder lang duren. “Dit heeft vooral met de delegatie te maken. Er is een delegatie van personeelsaangelegenheden van de raad naar het CBS en een delegatie van 30.000€ gewone dienst. Omdat er minder agendapunten zijn, zijn er nu wel meer interpellaties van de raadsleden.” Door het verdwijnen van de kleine dossiers van de agenda in gemeente E zijn de raadsleden zich niet meer gaan bezighouden met plannen op lange termijn. “Het is niet zo dat de raadsleden zich nu gaan concentreren op beleidsdoelstellingen en beleidsvoering. De raadsleden zoeken nu andere details waar ze zich mee kunnen bezighouden.” Volgens de burgemeester en vooral volgens de secretaris is de delegatie van de gemeenteraad naar het CBS niet de hoofdoorzaak dat de gemeenteraden in deze gemeente minder lang duren. Dit heeft volgens hen eerder te maken met de zwakke oppositie. De effecten van het gemeentedecreet blijven hierdoor beperkt. De secretaris vindt het merkwaardig dat de raadsleden tegenwoordig zelfs geen opmerkingen meer hebben bij begrotingswijzigingen. Dit is ook in gemeente B het geval. Hier is het CBS verantwoordelijk voor alle uitgaven van gewone dienst en tot 5.500€ van de buitengewone dienst. Het feit dat er meer interpellaties zijn heeft in gemeente B nog een andere reden. “De gemeenteraadsverslagen nemen in de kranten steeds minder plaats in. Het

‫ ׀‬22 ‫׀‬

indienen van een agendapunt is voor een raadslid een alibi om enkele dagen voor de gemeenteraad een persmededeling te geven.” Dit blijkt ook uit de gemeenteraadsverslagen. “De helft van het verslag bestaat uit interpellaties over de meest kleine dingen die eigenlijk in een commissie zouden moeten behandeld worden.” Ook in gemeente C valt het op dat zolang er journalisten in de raadzaal zitten, de raadsleden opmerkingen geven. “Als de journalisten weg zijn valt alles stil. De oppositie kan soms blijven zeuren over details, terwijl ze over grote punten vaak niets zegt.” In gemeente F is de delegatie van de raad naar het CBS beperkt gehouden. De delegatie bedraagt 7.500€, exclusief BTW. “De delegatie is zo laag gehouden omdat een aantal schepenen van de vorige legislatuur nu gemeenteraadslid zijn geworden. Zij hadden een groot wantrouwen in het CBS. Omdat het CBS nog met veel dossiers naar de gemeenteraad moet, zijn de gemeenteraden dus niet korter.” Muggenzifterij is volgens de schepenen van gemeente F een van de hoofdbezigheden van de gemeenteraadsleden. “De gemeenteraadsleden proberen de schepenen te betrappen op komma’s die niet op de juiste plaats staan.” Vanuit de administratie heeft men een jaar later wel de indruk dat de raadsleden meer gebruik maken van inzagerechten, maar dit lijkt eerder “het gevolg te zijn van de personen die in de oppositie zitten dan van het gemeentedecreet”. In gemeente A duren de gemeenteraden nog altijd even lang door het decreet intergemeentelijke samenwerking van 2001. Er heeft nochtans een maximale delegatie plaatsgevonden. De gemeenteraad blijft een zwak punt in gemeente A. Ook hier gaan de bijkomende punten die op de gemeenteraad komen over details en niet over beleidspunten. “Voor ons is dat geen echt nadeel, maar wel gemakkelijk”, aldus een lid van het CBS. Bovendien is de oppositie in deze gemeente te klein om de stemming van de meerderheid te beïnvloeden. Ook in gemeente D duren de gemeenteraden nog altijd even lang. “Ondanks de delegatie duren de gemeenteraden ongeveer even lang als vroeger. Dit komt omdat de oppositie telkens bijkomende punten op de agenda zet.” Een jaar later is de rust teruggekeerd. “De oppositieraadsleden zagen de verslagen van het CBS aanvankelijk als een middel om bijkomende punten op de agenda van de gemeenteraad te plaatsen maar dat is een beetje stilgevallen.” Toch duren de gemeenteraden niet minder lang. “Als de agenda korter wordt, dan gaan de raadsleden op zoek naar andere details om toe te voegen.” De komst van nieuwe personen in de gemeenteraad lijkt een grotere impact te hebben op wijzigingen aan de gemeenteraad dan het gemeentedecreet. Door het delegeren van bevoegdheden krijgen de raadsleden de kans om meer te sturen op de hoofdlijnen en zich minder met de details te gaan bezighouden. Dat is helemaal niet gebeurd. In gemeente B gelooft men dat het de bedoeling is van het gemeentedecreet om de raadsleden een

‫ ׀‬23 ‫׀‬

helikopterzicht te geven. “Zowel de eigen raadsleden als de oppositie zijn echter niet overtuigd van die rol. Ze blijven zich bezighouden met details.” Ook vanuit de administratie koppelt men terug naar de media. “Alles wat mediatiek is, wordt door de raadsleden in de picture gezet.” In gemeenten A en D zijn de gemeenteraadsleden eerder gefrustreerd omdat er bevoegdheden van hen zijn afgenomen. “Ze denken dat ze nu minder te zeggen hebben en vragen zich af wat hun taak nog is.” Het CBS in gemeente D heeft de gemeenteraad gesteund en de delegatie zo klein mogelijk gehouden. “Raadsleden moeten zich nuttig voelen. Door teveel te delegeren zet je de raadsleden buiten schot. Bij de definiëring van het dagelijks bestuur zag het managementteam de mogelijkheid om flexibel te werken. Voor de buitengewone diensten zag het managementteam een verregaande delegatie wel zitten. Onmiddellijk kwam er vanuit de gemeenteraad een paniekreactie. Ze voelden zich buitenspel gezet. Het CBS heeft de gemeenteraad gevolgd. De raadsleden voelden zich aangetast in hun autonomie. Ze hebben het gevoel dat men evolueert naar een raad die alleen nog maar moet knikken.” De houding van de politici is hier een jaar later niet over gewijzigd. Het CBS wil niet nog meer bevoegdheden van de gemeenteraad “afpakken”. “Men is verkozen, dus moeten zij (de raadsleden) ook van alles perfect op de hoogte kunnen zijn.” In gemeente C brengt men het democratisch deficit naar voor. “De informatie naar de raadsleden toe is verminderd. Ook de betrokkenheid van de raadsleden is gedaald. Nochtans zijn er daar nog geen opmerkingen over geweest van de raadsleden zelf. Zij zijn misschien te weinig op de hoogte van wat er in het gemeentedecreet staat.” Een jaar later lijken de raadsleden zich meer bewust van de delegatiemogelijkheid van de raad naar het CBS. “De raadsleden namen de boodschap van het CBS niet in dank af toen het CBS voorstelde dat de raadsleden altijd uitleg konden krijgen over de gedelegeerde bevoegdheden”. Nochtans hebben de raadsleden in elke gemeente meer mogelijkheden gekregen om zich te informeren. In gemeenten A, B en C krijgen de raadsleden de verslagen van het CBS elektronisch toegestuurd. Wekelijks zijn er nu in gemeente F raadsleden die een nota schrijven dat ze inzage willen. De schepenen hebben hun twijfels of dit voor een meerwaarde heeft gezorgd. In gemeente C kunnen de raadsleden nu ook schriftelijke vragen stellen. Binnen de maand krijgen ze dan een antwoord. Die antwoorden komen niet in het verslag. De oppositie maakt sporadisch gebruik van deze mogelijkheid. In gemeente D kunnen de raadsleden de verslagen van het CBS inkijken via het intranet. In gemeente D redeneert men dat door het vergemakkelijken van de toegang de raadsleden meer tijd gaan vrij maken om zich voor te bereiden. Toch heeft men niet de indruk dat de controle van de raad versterkt is. “De toegang voor de raadsleden is dus zeker

‫ ׀‬24 ‫׀‬

vergemakkelijkt.” Nochtans heeft men in gemeenten A en C niet de indruk dat de raadsleden gebruik maken van die nieuwe mogelijkheden. “Ze krijgen de informatie nu wel in hun schoot geworpen, maar dan moeten ze het nog lezen. Het gaat meestal om enkele individuen die voorbereid naar een gemeenteraad komen.” Volgens de politici in gemeenten A en C doen de raadsleden zo weinig moeite omdat er een grote meerderheid is. In gemeente A is de betrokkenheid legislatuur na legislatuur afgenomen, terwijl de meerderheid steeds is gegroeid. In gemeente D heeft men wel het gevoel dat de raadsleden de verslagen van de vergaderingen van het CBS meer inkijken, want de raadsleden stellen hier meer vragen over. Volgens de secretaris in gemeente D is dit eerder een gevolg van de nieuwe personen die deel uitmaken van de gemeenteraad en niet zozeer van het gemeentedecreet. Ook in gemeente B krijgen de raadsleden voldoende informatie. De schepenen beseffen wel dat de raadsleden te weinig tijd hebben om van alles op de hoogte te geraken. “De raadsleden moeten dit allemaal in hun vrije tijd doen. Het zou voor de raadsleden mogelijk moeten zijn om een helikopterzicht te verwerven als ze zich minder zouden bezighouden met details.” Per kwartaal krijgt de gemeenteraad nu een voortgangsrapport van het beleidsplan. “Van al de 640 doelstellingen moet de schepen dus vertellen hoe ver men staat.” De schepenen vragen zich wel af in welke mate de rapportering moet gebeuren. “De gemeenteraad kan op elk detail gaan sturen. De rapporteringen gebeuren dan nog in juni en september. Dat is net een periode waar er twee maanden vakantie tussen zit. Je kan de raadsleden ondersneeuwen met documenten.” In gemeenten B en C zijn de gemeenteraden met betrekking tot het budget nog altijd de hoogmissen. Al lijkt hier ook verandering in te komen. “Vroeger staken de oppositiepartijen meer tijd in de behandeling van de ernstige en zware dossiers zoals het budget en de rekening”. Voorzitter van de gemeenteraad a. Synthese In één gemeente is er een raadslid voorzitter van de gemeenteraad. Vooral de burgemeester ziet het nut in van deze vernieuwing. Hij kan zich meer profileren en wordt meer zichtbaar als beleidsmaker. 21 Vooral argumenten m.b.t. de kostprijs en eventuele extra omkadering worden naar voren

21

Het gaat hier slechts om één geval. Dat maakt het moeilijk om uitspraken te formuleren over mogelijke effecten.

‫ ׀‬25 ‫׀‬

gebracht om de koppeling voorzitterschap te behouden.

van

het

burgemeesterschap

met

het

b. Verslag van de gesprekken In gemeente C is de burgemeester geen voorzitter meer van de gemeenteraad. Zowel de burgemeester als de schepenen zijn tevreden over deze vernieuwing. “De voorzitter speelt zijn rol iets objectiever dan de burgemeester, ook al behoort de voorzitter tot de meerderheid.” Voor de burgemeester zelf verlopen de raden veel minder stresserend. Hij kan de gemeenteraden met een meer ontspannen gevoel volgen. De burgemeester kan de gemeenteraden nu beter voorbereiden en kan zich meer op zijn eigen dossiers concentreren. Men heeft de indruk dat de discussies in de gemeenteraad nu veel serener en meer vriendschappelijk verlopen. “Dat is echter niet noodzakelijk een gevolg van de nieuwe voorzitter. Dat kan ook te maken hebben met andere raadsleden. Aan de kwaliteit van de debatten is ook niets veranderd.” De burgemeester beschouwt dit een jaar later nog steeds als een goede beslissing. Dat men nu minder op de “kap” van de burgemeester zit tijdens de gemeenteraad is mooi meegenomen. Het voorzitterschap van de gemeenteraad afstaan aan een raadslid was geen inhoudelijke, maar een tactische keuze. “Het is altijd de bedoeling geweest om elk pakket van de mandaten zoveel mogelijk te verspreiden over zoveel mogelijk mensen.” In de overige gemeenten is nog steeds de burgemeester voorzitter van de gemeenteraad. In gemeente A was iedereen het erover eens dat de meest bekwame persoon ook voorzitter moest zijn van de gemeenteraad. In dit geval was dat nog steeds de burgemeester. Een reden voor de burgemeester om zelf voorzitter te blijven was dat een andere voorzitter van de gemeenteraad dubbel presentiegeld zou krijgen. “Die kosten wegen in een kleine gemeente wel door. Door een raadslid voorzitter te maken zou er ook extra administratief werk zijn.” Zo redeneert men ook in gemeente E. “Het was een rationele keuze dat de burgemeester voorzitter bleef van de gemeenteraad.” Dat betekent niet dat de schepenen het nut niet inzien van een meer neutrale voorzitter. In gemeente B hadden de personen die in aanmerking kwamen om voorzitter van de gemeenteraad te zijn geen belangstelling voor de functie. Dit was ook in gemeente D het geval. Net als in gemeente A geeft men in gemeente B aan dat een uitbreiding van het secretariaat nodig is als de burgemeester geen voorzitter meer is van de gemeenteraad. De schepenen zien er ook wel de voordelen van in. “De burgemeester zou zich scherper kunnen profileren en raadsleden krijgen de kans om te groeien.” In gemeente D heeft de burgemeester bewust een aantal zaken niet meer naar zich toegetrokken. In de vorige legislatuur was de burgemeester bevoegd voor financiën, terwijl deze bevoegdheid nu bij

‫ ׀‬26 ‫׀‬

een schepen zit. De burgemeester heeft enkel de verplichte bevoegdheden, zoals brandweer en politie, gehouden. Als voorzitter kan de burgemeester de gemeenteraden nu leiden zoals een raadslid. Hij kan de punten inleiden en vervolgens het woord geven aan de bevoegde schepen. Dat maakt het voor de burgemeester gemakkelijker om de gemeenteraden te volgen. Gemeenteraadscommissies a. Synthese Niet elke gemeenteraad heeft ondertussen gemeenteraadscommissies opgericht. Commissies lijken sterk voor te komen daar waar al een zekere traditie bestond. Daarnaast kan ook de grootte van de gemeente een rol spelen. In kleine gemeenten heeft men minder behoefte om commissies op te richten. Daarnaast speelt ook de vrees voor vergaderitis, de extrabelasting voor de administratie en de kostprijs (presentiegelden). Daar waar wel voor het eerst commissies werden geïnstalleerd wordt dit ervaren als een belangrijke innovatie maar vaak wordt enkel onder de voorzitters (die niet langer CBS-lid kunnen zijn) een actieve en beleidsbeïnvloedende rol waargenomen. De gemeenteraadscommissies zijn thans openbaar. Het neveneffect zou erop neer kunnen komen dat raadsleden niet meer altijd vrijuit spreken. In de gemeenten met gemeenteraadscommissies kunnen de commissies op verschillende manieren verlopen. Er zijn commissies die op grond van beleidssectoren zijn samengesteld of commissies waar een breed spectrum van onderwerpen tijdens één vergadering aan bod komen. Daarnaast kunnen er tijdelijke of permanente commissies zijn. b. Verslag van de gesprekken In gemeenten A en C zijn geen gemeenteraadscommissies. Er zijn ook geen plannen om gemeenteraadscommissies op te richten. In beide gemeenten heeft de oppositie hier wel al om gevraagd, maar er leeft geen traditie van gemeenteraadscommissies. Volgens de schepenen van gemeente A is de gemeente te klein om te werken met gemeenteraadscommissies. Men zou nog met commissies kunnen leven als de raadsleden de vragen die ze in de commissies stellen niet zouden herhalen in de gemeenteraden. De schepenen vrezen dat de oppositie zich daar niet zou aan houden. Het tijdsgebrek speelt ook een rol om geen commissies op te richten. “Met de begroting zit men nu al elk jaar in tijdnood. Een begrotingscommissie zou dat proces alleen maar vertragen.” Het is wel zo dat de gemeenteraad over

‫ ׀‬27 ‫׀‬

het budget en de begroting in gemeente A langer duurt dan een gewone gemeenteraad. In die zin is er volgens de politici al bijna sprake van een commissie. In gemeente C worden er wel aparte vergaderingen georganiseerd als er zaken zijn die de grenzen van meerderheid en oppositie overschrijden. “Daarnaast zijn er ook al zoveel adviesraden in de gemeente. Elke politieke familie heeft in die raden zijn plaats. Gemeenteraadscommissies leggen ook de ambtenarij een zware taak op. Het secretariaat moet die commissies voorbereiden en opvolgen.” Men zal hier in gemeente C niet snel van gedacht over veranderen. In de gemeenten waar er gemeenteraadscommissies zijn, zijn de schepenen er eensgezind positief over. Ook vóór het gemeentedecreet waren deze commissies er al. In gemeente F is het aantal commissies wel verdubbeld van twee naar vier. In gemeente D gaan de gemeenteraadscommissies niet over een specifiek onderwerp. Er komen telkens verschillende onderwerpen aan bod. In gemeente E zijn er tijdelijke, zoals de commissie die werd opgericht om het interncontrolesysteem te bespreken, en permanente commissies, zoals de commissie financiën. Inhoudelijk ervaart men weinig verandering aan de commissies. De grootste verandering is dat de voorzitters van de commissies nu raadsleden zijn. De nieuwe voorzitters behoren telkens tot de meerderheid. In elke gemeente heeft men het gevoel dat de raadsleden die voorzitter zijn zich meer betrokken voelen. Sommige schepenen spreken voor de commissie af met hun voorzitter. Op die manier is de voorzitter voldoende op de hoogte en door het overleg gebeurt het soms dat een schepen stilstaat bij zaken waar hij anders niet aan dacht. Behalve een voorzitter-raadslid dat nu meer betrokken is, ondergingen de gemeenteraadscommissies weinig veranderingen. Nochtans blijft de rol van deze voorzitter-raadslid in enkele gemeenten beperkt tot het inleiden en afsluiten van de vergadering. Aan de werkwijze of de betrokkenheid of interesse van de raadsleden die geen voorzitter zijn, is niets veranderd. In enkele gemeenten lopen de meningen over de meerwaarde van de commissies tussen politici en personeel sterk uit elkaar. Volgens een secretaris “blijven de commissies helaas kleine gemeenteraden en focussen ze zich nog te zeer op dossiers in plaats van beleidsvoering in het algemeen”. Een andere secretaris stelt vast dat in de gemeenteraad net dezelfde vragen terugkomen als in de commissies. De extra presentiegelden voor de raadsleden lijkt hier de belangrijkste stimulans om raadsleden naar de commissies te lokken. De politici zien wel het nut in van de raadscommissies. Een burgemeester heeft net de indruk dat de discussies in de commissies niet meer herhaald worden in de gemeenteraad. “In de commissies worden dossiers die moeilijk liggen vooraf technisch besproken met mensen van de administratie, ontwerpers en technisch deskundigen.” Deze burgemeester durft zelfs te stellen dat “de verhoudingen tussen

‫ ׀‬28 ‫׀‬

meerderheid en oppositie anders zijn in de commissies dan in de gemeenteraad.” Nog een andere burgemeester heeft ook de indruk dat de dossiers in de commissies meer besproken worden. In gemeente D zien de politici een nadeel in de openbaarheid van de gemeenteraadscommissies. “Iedereen moet in persoonlijke vrijheid kunnen spreken. Als er nu een hele straat komt luisteren, kan je niet meer vrijuit spreken. Nu gaan de raadsleden eerst kijken wie er in het publiek zit. Vroeger waren de raadscommissies meer inhoudelijk en constructiever. Tijdens de openbare commissies ligt de nadruk meer op het oppositie voeren.” Een jaar later ervaart men nog maar weinig impact van de openbaarheid van de commissies. Op enkele uitzonderingen na, bestond het publiek tijdens de commissies enkel uit de personen die ook de gemeenteraad bijwonen. “Als je vroeger een punt had op een commissie, dan kon je daar heel open over praten. Dat kan nu nog, tenzij een aantal mensen aanwezig zijn. Dan gaat men zich heel anders oriënteren.” Deontologische code a. Synthese Of het invoeren van een deontologische code tot een grote verandering heeft geleid binnen de gemeentelijke organisatie valt te betwijfelen. De deontologische code komt niet uit de lucht vallen. In enkele gemeenten was er voor de invoering van het gemeentedecreet al een deontologische code. In de andere gemeenten paste men de principes van een deontologische code toe zonder dat er iets op papier stond. Een deontologische code kan wel een functie hebben. Door enkele regels op te stellen waar iedereen zich moet aan houden, vindt er een socialisatieproces plaats (vooral t.a.v. novieten). Als neveneffect wordt gewezen op het cultiveren van het wantrouwen t.a.v. bestuurders. b. Verslag van de gesprekken In elke gemeente is er ondertussen een deontologische code voor de gemeenteraadsleden en de leden van het CBS. Met uitzondering van gemeente D bevat de deontologische code voor de leden van het CBS dezelfde bepalingen als de deontologische code voor de raadsleden. In de deontologische code voor de leden van het CBS in gemeente D staat bijvoorbeeld dat de schepenen en de burgemeester geen opdrachten mogen geven aan de personeelsleden. In de gemeenten B, D en E was er al een deontologische code vóór de invoering van het gemeentedecreet. De politici van gemeente B ervaren geen verandering. Voor de politici van gemeente D

‫ ׀‬29 ‫׀‬

is er ook niets veranderd, maar ze vinden het wel goed dat de deontologische code opnieuw op punt is gezet. “Nieuwe mensen denken soms dat ze alles mogen en kunnen, maar met de deontologische code leren ze de spelregels.” Ook de schepenen in gemeente A en enkele schepenen in gemeente F vinden dit een van de positieve punten van een deontologische code. “Als er iets gebeurt heb je ook een deontologische code om op terug te vallen.” De politici van gemeente E, waar er al drie legislaturen een deontologische code is, begrijpen niet waarom de deontologische code opnieuw zoveel aandacht kreeg in het gemeentedecreet. In gemeente F heeft men veel tijd en geld gestoken in de opmaak van de deontologische code. Voorlopig is het voor de schepenen nog altijd zoeken naar de meerwaarde van de code. In gemeenten A, C en F hanteerde men de principes van een deontologische code voor de invoering van het gemeentedecreet ook wel zonder dat er iets op papier stond. “De dingen die je niet mag doen zijn immers zo evident. Toen er nog geen deontologische code was deed men die zaken ook niet. Men heeft nooit meegespeeld aan spelletjes. Een mandataris ging vóór het gemeentedecreet ook geen geld aannemen of tussenkomen in dossiers.” Door de deontologische code zijn de personeelsleden wel gewapend vinden de schepenen in gemeente A. “Een personeelslid dat perfect volgens de regels van de deontologische code werkt, zal geen voorrang geven als een schepen afkomt met een dossier van een afgebrand huis. Daarom zou het in noodgevallen moeten mogelijk zijn om prioriteiten te stellen.” In gemeente C is de deontologische code in de zomer van 2008 door de gemeenteraad goedgekeurd. De deontologische code is in de fracties besproken en dat lag aanvankelijk moeilijk. “Sommige mensen stelden de vraag of men geen vertrouwen in hen had.” Uiteindelijk heeft men zich gebaseerd op het model van de provincieraad. “Dat is een duidelijk en beknopt model. Het managementteam had ook een model uitgewerkt. Dat lag al een half jaar klaar, maar uiteindelijk heeft het model van de provincieraad voorrang gekregen. De deontologische code geldt ook voor de OCMW-mandatarissen.” Enkel in gemeente D heeft men een jaar later de deontologische code al een keer uit de kast moeten halen. De burgemeester geeft wel toe dat hij zonder deontologische code op dezelfde manier zou handelen, “maar met een deontologische code kan ik de oppositie nu gemakkelijker op de vingers tikken door te verwijzen naar de afspraken die ze mee ondertekend hebben”.

‫ ׀‬30 ‫׀‬

> 3.2.1.2. College van burgemeester en schepenen a. Synthese De politici hebben niet de indruk dat het gemeentedecreet hun werk grondig heeft veranderd. Wel zien ze een toename van de planlast, maar vaak verwarren ze het gemeentedecreet met andere regelgeving zoals deze m.b.t. de openbaarheid van bestuur, motivering en verplichtingen voortspruitende uit andere sectoriële beleidsplannen. Door de extra regelgeving en administratieve planlast hebben sommige politici het gevoel dat ze zich vooral moeten focussen op het interne management. Voor het externe hebben ze geen tijd meer. De extra inzage probeert men op te lossen door enkel summier te rapporteren. Op die manier kan men potentiële politieke weerstand ondermijnen. De mate waarin het managementteam de vergaderingen van het CBS aanstuurt komt in het hoofdstuk over de politiek-ambtelijke verhoudingen aan bod.

b. Verslag van de gesprekken In elke gemeente ervaren de burgemeesters en schepenen weinig verandering met het gemeentedecreet. Ze hebben de indruk dat de werklast vooral voor de personeelsleden erg gestegen is. Daarom heeft men in gemeente B met een extern bureau gewerkt om alles te begeleiden. Enkele burgemeesters wijzen erop dat de politiehervorming tot een grotere verandering heeft geleid dan het gemeentedecreet. Wat veel schepenen wel ervaren is een toename van het administratieve werk. Volgens de schepenen in gemeente A komt er om de haverklap nieuwe regelgeving bij. “Men moet ook steeds meer juridisch advies inwinnen. Voor een kleine gemeente betekent dat men steeds meer een beroep op externen moet doen, want er werkt geen jurist in de gemeente. Vroeger was gemeentepolitiek een hobby, dan werd het een bijberoep en nu kan je bijna spreken van een fulltime job. De bureaucratie is alleen maar toegenomen.” Ook de schepenen van gemeente F ervaren dat alles ingewikkelder is geworden. “Het gemeentedecreet is in al zijn ambitie om alles transparanter te maken erin geslaagd om het voor de lokale besturen veel ingewikkelder te maken. De ommezwaai is zo snel gekomen dat de gemeente die tendens niet altijd heeft kunnen volgen. De procedures die men oplegt zijn loodzwaar.”

‫ ׀‬31 ‫׀‬

Het doel van gemeente B is nog altijd om een efficiënte organisatie te zijn, maar toch is er voor enkele schepenen heel wat planlast bijgekomen sinds het gemeentedecreet. Dit komt allemaal bovenop de plannen die er vroeger al moesten worden gemaakt. Dit vinden ook de schepenen van gemeente A. “In een kleine gemeente heeft men te weinig tijd voor al dat plannen. Het werkt komt ook steeds bij dezelfde mensen terecht. Het decreet voorziet op dat vlak te weinig maatwerk en heeft te weinig rekening gehouden met kleine gemeenten. Het gemeentedecreet holt de democratie uit. Men zit maar te wroeten in werkdocumenten, maar door de openbaarheid van bestuur kan de oppositie die werkdocumenten inkijken en pluizen ze alles uit. Nu moet je extra voorzichtig zijn als je een beslissing neemt of als je een werknota opstelt.” De schepenen zijn van mening dat schepenen in een kleine gemeente harder moeten werken. “Het personeel is overbevraagd, ze moeten met zoveel zaken tegelijk bezig zijn.” De schepenen van gemeenten C en D ervaren niet dat ze meer administratief werk hebben. De schepenen in gemeente D hebben eerder het gevoel dat ze nog maar weinig kunnen sturen. “Een heel deel verantwoordelijkheden zijn door het gemeentedecreet bij de secretaris terechtgekomen.” De burgemeesters van gemeenten C en D vinden wel dat ze meer werk hebben. Voor hen zijn er steeds meer vergaderingen. Dat heeft niet alleen met het gemeentedecreet te maken. Dat is een algemene trend. De burgemeester van gemeente D zat bijvoorbeeld de vergaderingen voor met de vakbonden over de rechtspositieregeling. “Vroeger duurden deze vergaderingen een half uur. Nu is men drie uur bezig geweest over één hoofdstuk.” Aan de werking van het CBS is er weinig veranderd. In de gemeenten A en E is men overgeschakeld naar het vergaderen met A-, B-, en C-punten. “Door deze manier van vergaderen verlopen de vergaderingen meer gestructureerd. In geval van A-punten is er geen overleg meer nodig. Over B-punten moet het CBS een standpunt innemen. C-punten zijn agendapunten die de leden van het CBS zelf kunnen aanbrengen.” Ook in gemeente B werkt het CBS op gelijkaardige wijze. “Eerst is er de dossierbehandeling op basis van de vooraf geziene en vooraf ingediende dossiers. Tijdens het tweede deel vindt er een uitwisseling plaats van de belangrijke punten waar iedereen individueel mee bezig is. Het derde deel dient om andere items te behandelen zoals de bespreking van een studie.” In gemeente A zijn de beleidspunten uit het CBS gehaald. “Om de twee à drie weken is er nu een beleidscollege waar men rond een beperkt aantal thema’s werkt.” Bovendien is het CBS in gemeente A met veel zaken bezig die eigenlijk tot het takenpakket van de administratie behoren. Volgens de

‫ ׀‬32 ‫׀‬

burgemeester houdt het CBS zich zowel bezig met de beleidsvoorbereiding, -voering en -evaluatie. 22 Door het gemeentedecreet is men zich meer moeten gaan concentreren op intern management. Vooral in de kleine gemeente A merkt men dit. “Er wordt heel veel tijd gestoken in de organisatie en het intern functioneren. Daarnaast moeten de schepenen bijna elke avond op een raad of vergadering aanwezig zijn. De politici zijn te veel met de structuur van de gemeente bezig waardoor ze de polsslag van de inwoners niet meer voelen. De band die overblijft met de burgers is die van een anonieme e-mail.” In gemeenten C en D merkt men hier veel minder van. Volgens de schepenen in gemeente C is de band met de bevolking nog nooit zo sterk geweest. Net door de adviesraden probeert men zo dicht mogelijk bij de bevolking te staan. De secretaris in gemeente C eist ook dat de schepenen niet onvoorbereid op de vergaderingen van het CBS verschijnen. Dat zorgt ervoor dat de vergaderingen van het CBS veel minder lang duren dan in andere gemeenten. In de gemeenten C en D waren veel zaken die het gemeentedecreet oplegt volgens de schepenen al informeel aanwezig. Op die manier kan volgens hen de implementatie van het gemeentedecreet vlot verlopen. De schepenen in gemeente D geven wel toe dat ze de indruk hebben dat met het gemeentedecreet de macht van de politiek naar de administratie is verschoven. OCMW-voorzitter a. Synthese In de meeste gemeenten waar de OCMW-voorzitter is toegevoegd aan het CBS, betekent dit in de ogen van het CBS een meerwaarde. Systematische samenwerking tussen de gemeente en het OCMW kwam voordien nauwelijks voor. Nu verlopen de contacten veel frequenter en zijn de schepenen beter op de hoogte van de gebeurtenissen in het OCMW. Wat de integratie van beleidsvorming betreft zou dus een stap in de goede richting gezet zijn, maar dat betekent nog geen garantie op een compleet geïntegreerde beleidsvoering tussen gemeente en OCMW.

22

In gemeente A wijst de burgemeester nog op het feit dat er voor het eerst expliciet in het gemeentedecreet staat dat de burgemeester en de schepenen de bestuurstaal moeten spreken. “Dat is een vooruitgang en mocht zelfs verder gaan. Nu moet men bijvoorbeeld telkens een tolk betalen wanneer er een huwelijk in een andere taal gebeurt.”

‫ ׀‬33 ‫׀‬

Niettemin stelden enkele schepenen vragen over de inzet van de OCMWvoorzitter binnen het CBS. In veel dossiers zou de OCMW-voorzitter nauwelijks aan bod komen, maar hij moet wel de volledige vergadering bijwonen, tenzij hem bijkomende ‘bevoegdheden’ worden toegekend. De redenen om de OCMW-voorzitter niet op te nemen in het CBS lopen uiteen. Voorbeelden zijn persoonlijke redenen of twijfels omtrent de zinvolheid van de OCMW-voorzitter als schepen wanneer deze geen andere bevoegdheden heeft. b. Verslag van de gesprekken De samenstelling van het CBS is in vier gemeenten veranderd. In de gemeenten A, B, C en F is de OCMW-voorzitter opgenomen in het CBS. In de gemeenten A en C is de OCMW-voorzitter ook schepen van sociale zaken. “Dat heeft als voordeel dat men nu voor bepaalde zaken niet meer met twee op pad moet.” In gemeenten B, C en F vinden de schepenen de toevoeging van de OCMWvoorzitter aan het CBS een verbetering. “Vroeger was er ook wel overleg met het OCMW, maar de contacten verlopen nu toch directer. Vroeger was er wel een overlegcomité. Dat betekende telkens veel tijdverlies voor de burgemeester en de OCMW-voorzitter. De burgemeester moest telkens terugkoppelen naar het CBS en de OCMW-voorzitter naar het OCMW.” Het overlegcomité vond in gemeente F slechts een keer per jaar plaats. “De contacten tussen de gemeente en het OCMW zijn vandaag misschien niet optimaal, maar ze zijn in elk geval al minstens tien keer beter dan vroeger.” Een jaar later stelt men bij sommige schepenen vast dat ze een beetje heimwee hebben naar de tijd van het overlegcomité. “Je kwam dan concreet samen met een concrete agenda waarbij de grote thema’s op tafel lagen.” In gemeente C was de OCMW-voorzitter in de vorige legislatuur wel gemeenteraadslid. “Dan kon de OCMW-voorzitter de dossiers toelichten op de gemeenteraad. Nu komt de OCMW-voorzitter niet meer in aanmerking om voorzitter te worden van een intercommunale. Achteraf bekeken bleek dit een ongunstig neveneffect.” In gemeente C is bewust gekozen om de OCMW-voorzitter ook de bevoegdheid sociale zaken te geven. Dit bespaart de gemeente heel wat tijd volgens de burgemeester. Ook voor de secretaris is de opname van de OCMW-voorzitter in het CBS een handig gegeven. De enige bij wie de burgemeester hier al klachten over kreeg is van de OCMWvoorzitter zelf. “De OCMW-voorzitter heeft het soms moeilijk om het allemaal te bolwerken. Naast de vergaderingen van de gemeente zijn er ook de vergaderingen van het OCMW met het vast bureau en de raadsleden”. In gemeenten A en B kwam de OCMW-voorzitter vóór het gemeentedecreet ook al langs tijdens het CBS. “Hij kwam dan telkens een uurtje naar het CBS als het over zijn domein ging.” In gemeente B wordt de OCMW-voorzitter

‫ ׀‬34 ‫׀‬

door zijn collega’s als een volwaardig schepen beschouwd. “Hij heeft een belangrijke inbreng in het CBS. Hij maakt het meeste mee en dat is ook interessant voor de andere schepenen. Je kan de OCMW-voorzitter horizontaal linken met de schepen van sociale zaken, de schepen van financiën, de schepen van grondzaken en de schepen van wijkontwikkeling. De schepenen kunnen die clusters alleen maar aanmoedigen. Men beseft maar al te goed dat men zich hier die luxe kan permitteren omdat er maar één partij aan de macht is. In een coalitie is het vaak zo dat de burgemeester een andere kleur heeft dan de OCMW-voorzitter.” In gemeente A is men minder enthousiast over de OCMW-voorzitter. De schepenen hadden verwacht dat dit tot een meerwaarde zou leiden, maar daar merken ze nog niets van. “De besluitvorming zou op identieke wijze verlopen als de OCMW-voorzitter geen deel uitmaakte van het CBS.” De schepenen moeten wel toegeven dat ze nu beter op de hoogte zijn van wat er zich afspeelt in het OCMW. “Maar door die extra schepen moet men nu wel altijd met een schepen meer zijn om geldig te kunnen vergaderen in het CBS. Meestal is de OCMW-voorzitter zelfs niet aanwezig.” Net als vroeger heeft de burgemeester nu nog regelmatig afzonderlijke contacten met de OCMW-voorzitter. Als de schepenen nu opnieuw konden kiezen, dan zouden ze de OCMW-voorzitter niet meer opnemen in het CBS. De burgemeester van gemeente A blijft voorstander om het OCMW te integreren in de gemeente. Een jaar later is op dit vlak weinig veranderd in gemeente A. De OCMWvoorzitter is nog steeds op ongeveer de helft van de vergaderingen van het CBS aanwezig. De meerwaarde van zijn aanwezigheid blijft dus beperkt en de samenwerking tussen de gemeente en het OCMW is nog niet veel verbeterd. De burgemeester van gemeente A is voorstander om het OCMW te integreren in de gemeente. Ook in gemeente B denkt men na over een integratie van het OCMW in de gemeente en probeert men stappen in die richting te zetten. Gemeenten D en E hebben elk een andere mening om de OCMW-voorzitter niet op te nemen in het CBS. In gemeente D is er bewust voor gekozen om de OCMW-voorzitter niet op te nemen. “De OCMW-voorzitter zou in het CBS geen andere bevoegdheden hebben dan zijn bevoegdheden als OCMWvoorzitter. Dat zou het voor hem moeilijk maken om zowel de zaken in de gemeente als in het OCMW te volgen. De volgende legislatuur is men verplicht de OCMW-voorzitter op te nemen in het CBS. Daarom is besloten dat de OCMW-voorzitter dan ook schepen van sociale zaken zal zijn. Er is nu wel vier keer per jaar overleg met het OCMW.” Een jaar later heeft de burgemeester de indruk dat de opname van de OCMW-voorzitter in het CBS niet noodzakelijk tot een verbetering zal leiden. “Het systeem dat wij hier toepassen is beter. Je laat de voorzitter zijn job doen en laat iemand van de gemeente toezicht houden. Als de OCMW-voorzitter schepen van sociale

‫ ׀‬35 ‫׀‬

zaken wordt, dan gaat dat zeker een zware opdracht worden.” Bovendien volgt de burgemeester nu alle vergaderingen van het OCMW en belt hij twee tot drie keer per week met de OCMW-voorzitter. De burgemeester vindt niet dat heel het CBS zich over het OCMW moet ontfermen. De secretaris van gemeente D beschouwt het wel als een mankement dat de OCMW-voorzitter niet opgenomen is in het CBS. “Voor bepaalde discussies over financiën of het rustoord zou dat wel een meerwaarde zijn.” In gemeente E stond elke schepen achter de opname van de OCMW-voorzitter in het CBS. Het was vooral een persoonlijke beslissing van de OCMW-voorzitter zelf om geen deel uit te maken van het CBS. In dit geval heeft vooral de persoonlijkheid van de OCMW-voorzitter een grote rol gespeeld. “De samenwerking tussen de schepenen die bevoegd zijn voor sociale zaken en de OCMW-voorzitter verloopt nu niet vlot.”

> 3.2.2.

Ambtelijke component

In dit hoofdstuk gaat de aandacht eerst uit naar de gemeentesecretaris en de ontvanger. De secretaris heeft heel wat extra taken gekregen sinds het gemeentedecreet. De secretarissen krijgen de kans om uit te leggen hoe zij dit ervaren. De evaluatie van de secretarissen gebeurt nu door een politiek orgaan. De vraag is hoe de secretarissen hier tegenover staan. Ook de ontvangers lichten toe hoe zij tegenover hun nieuwe positie in de gemeentelijke organisatie staan. Vandaag staat de ontvanger voor bepaalde opdrachten onder functionele leiding van de secretaris. Bepaalde taken die vroeger toekwamen aan de ontvangers zijn nu verschoven naar de secretaris. Een nieuw gegeven voor de ontvanger is het visum. De centrale vraag is hier of dit tot een grote verandering heeft geleid in de manier van werken voor de ontvanger. Het gemeentedecreet geeft de ontvangers de taak om heel wat rapporten op te stellen. De vraag is hoe zij dit allemaal gaan organiseren. Het gemeentedecreet heeft zowel de taken en de functie van de secretaris als de ontvanger gewijzigd, maar ook de relatie tussen beide personeelsleden is niet meer dezelfde als vroeger. Het begrip ‘onder functionele leiding’ kan spanningen veroorzaken. De secretaris is nu meer betrokken bij het financiële. Zo komt hij er aan te pas bij de dubbele handtekening en valt het kasbeheer onder zijn verantwoordelijkheid. De secretarissen en ontvangers bespreken hier wat de gevolgen zijn voor de samenwerking. Het gemeentedecreet wil de groepsdynamiek versterken via het oprichten van een managementteam. Het gemeentedecreet kent het managementteam een belangrijke rol toe. Voor bepaalde voorbereidende

‫ ׀‬36 ‫׀‬

taken is de gemeentesecretaris verplicht het managementteam te consulteren. We geven een overzicht van de manier waarop de verschillende managementteams tot stand komen en wat er op hun agenda staat. We eindigen met het kabinets- en fractiepersoneel. Voor het eerst voorziet het gemeentedecreet een regeling voor kabinets- en fractiepersoneel. Dat betekent niet dat het niet mogelijk was om kabinetspersoneel in dienst te hebben. De vraag is of deze nieuwe regeling iets heeft veranderd in de gemeenten waar er al kabinetspersoneel was en of andere gemeenten er nu gebruik van maken. > 3.2.2.1. Secretaris Algemene positie a. Synthese Voor de secretarissen heeft het gemeentedecreet vooral extra werklast met zich meegebracht. Dat betekent niet dat ze niet achter de ideeën van het gemeentedecreet staan. Wel noteren we klachten over de toegenomen werklast. De verloning van de secretarissen is niet evenredig gestegen. In sommige gemeenten is het flessenhalseffect alleen maar toegenomen. Elke secretaris probeert daar op zijn eigen manier invulling aan te geven. In sommige gemeenten kunnen de secretarissen rekenen op een stafmedewerker. Dit lost al heel wat problemen op, maar die mogelijkheid om iemand extra aan te werven bestaat niet in elke gemeente. b. Verslag van de gesprekken De secretarissen reageren verdeeld op het gemeentedecreet. Iedereen is het erover eens dat er door het gemeentedecreet heel wat werk is bijgekomen voor de secretaris. Volgens de secretaris van gemeente F is het gemeentedecreet “goed bedoeld, het komt tegemoet aan de noden van de tijd en in de hoofdlijnen zit het knap in elkaar. Het decreet is echter niet altijd even duidelijk of uitvoerbaar en men is er zeker nog niet klaar mee.” Vooral sinds 1 januari 2007 ervaart de secretaris door het decreet een serieus flessenhalseffect. Een stafmedewerker zou voor de secretaris geen overbodige luxe zijn. Om hem bij te staan doet de secretaris nu veel beroep op externe consultancy. Voor de secretaris van gemeente D zijn nu heel wat taken geëxpliciteerd. “Heel wat opdrachten en verantwoordelijkheden zijn nu expliciet bij de secretaris terechtgekomen. Dit betekent niet dat er te veel regels zijn bijgekomen, want de secretaris is nog nergens vastgelopen. De functie van secretaris is verzwaard, maar daar staat niets tegenover. De

‫ ׀‬37 ‫׀‬

lonen zijn niet evenredig gestegen.” Ook in gemeente A klaagt de secretaris over het loon. “In grote gemeenten kan men dit extra werk oplossen door het werk te verdelen en stafmedewerkers in te schakelen.” Zo heeft de secretaris van gemeente C een stafmedewerker gekregen die zich hoofdzakelijk bezighoudt met het gemeentedecreet. De secretaris geeft inhoudelijk wel de grote lijnen aan, maar het uitschrijven van de beleidsnota is bijvoorbeeld een taak van de stafmedewerker. Ondanks de ondersteuning van de stafmedewerker is de werklast voor de secretaris in gemeente C toegenomen. “Dat heeft vooral te maken met het feit dat hoe langer het gemeentedecreet bestaat, hoe meer er wordt verwacht dat je al veel hebt uitgevoerd en dat die zaken in de praktijk al werken.” De secretaris geeft ook toe dat niet alleen het gemeentedecreet de oorzaak is van een toename van de werklast. “Je schippert tussen wat je denkt dat op dit moment het meest dringend is.” De secretaris geeft ook toe dat niet alleen het gemeentedecreet voor een toename van de werklast zorgt. De secretaris van gemeente D vindt dat men door het gemeentedecreet verplicht is heel gestructureerd te werken. “Vroeger was men ook wel met die zaken bezig, maar niet op een gestructureerde manier. De werklast is er wel niet minder op geworden.” De secretaris van gemeente D probeert wel zoveel mogelijk taken door te schuiven naar de diensten, maar het gemeentedecreet legt de secretaris ook heel wat taken op die hij zelf moet uitoefenen zoals het interncontrolesysteem of het dagelijks personeelsbeheer. De secretaris van gemeente F haalt het ontbreken van de hele regelgeving van het financiële luik aan. “Met de opmaak van het strategisch meerjarenplan is het vallen en opstaan omdat de regels over het financiële luik in het gemeentedecreet nog niet in werking zijn getreden.” Voor de secretaris van gemeente B is alles wat met het financiële luik te maken heeft het meest negatieve aan het gemeentedecreet. “Wat de Vlaamse Overheid zelf moet doen, een externe audit, daar is nog geen enkele aanzet voor gegeven. Het maatwerk is een van de positieve uitgangspunten van het gemeentedecreet. Afhankelijk van de eigen organisatie kan je nu een aantal dingen vorm geven. Daarnaast heeft het gemeentedecreet voor een aantal vereenvoudigingen gezorgd. Dat kan je bijvoorbeeld zien aan de agenda van de gemeenteraad.” De secretaris van gemeente E is weinig enthousiast over het gemeentedecreet in zijn geheel. Met de komst van het hersteldecreet een jaar later vindt hij dat het alleen nog maar erger is geworden. “Je bent nog niet vertrokken of je hebt de bepalingen van het gewone decreet nauwelijks onder de knie en je zit al terug met een wijziging van het decreet.” Een stafmedewerker zou enigszins voor wat ondersteuning kunnen zorgen. In gemeente A is de secretaris waarnemend. Net voor de invoering van het gemeentedecreet, december 2006, heeft de vorige secretaris zich ziek

‫ ׀‬38 ‫׀‬

gemeld. Volgens de secretaris ‘gemeentedecreetsyndroom’.

heeft

hij

vooral

last

van

het

Evaluatie a. Synthese Een bijzonder gevoelig aandachtspunt is de evaluatie van de secretaris en de ontvanger door een bijzondere gemeenteraadscommissie en bijgevolg het gewicht van (partij)politieke criteria in het evaluatieproces. b. Verslag van de gesprekken De secretaris wordt geëvalueerd door een politiek orgaan. In gemeente B ziet de secretaris daar geen problemen in. “Er is altijd een goede samenwerking geweest tussen het managementteam en het CBS. Vanuit het beleid zelf is altijd gezegd dat als je door een politiek orgaan wordt geëvalueerd, dan moet je ervoor zorgen dat de evaluatie legislatuuroverschrijdend is. Zo vermijd je een politieke afrekening.” De secretaris heeft nu in de rechtspositieregeling opgenomen dat iemand van de decretale graden pas na twee ongunstige evaluaties met een herplaatsing wordt doorgestuurd. “Door rekening te houden met een legislatuuroverschrijdende evaluatie zal het een gemeenteraadscommissie in 2013 zijn die de decretale graden kan doorsturen. In de rechtspositieregeling is opgenomen dat die bijzondere gemeenteraadscommissie moet worden bijgestaan door een extern bureau. Dat bureau moet zich in eerste instantie baseren op een gesprek met het CBS en in tweede instantie op een gesprek met het managementteam.” In gemeente C zijn er geen gemeenteraadscommissies. Naar aanleiding van de evaluatie van de decretale graden zal men ook geen commissie oprichten. De evaluatie gebeurt waarschijnlijk door de gemeenteraad in zijn geheel. De secretaris stelt de meerwaarde van een extern bureau bij de evaluatie van de decretale graden in vraag. In gemeente D staan de secretaris en de ontvanger wel achter de evaluatie. Een evaluatie vinden ze niet meer dan normaal. De ontvanger heeft aan het CBS voorgesteld om een extern bureau te betrekken bij de evaluatie. Als de gemeente daar wil in investeren kunnen de personeelsleden dat alleen maar toejuichen. De secretaris van gemeente A ziet op tegen de evaluatie van zijn functie. Het wringt bij hem dat hij geëvalueerd wordt op de uitvoering van zijn opdracht, maar hij wordt in die opdracht gehinderd door de financiële beperkingen die het CBS hem oplegt. “Als men niet naar studiedagen mag of geen software mag kopen, dan kan je niets opstarten. Een uitstap in het

‫ ׀‬39 ‫׀‬

kader van teambuilding ziet het CBS ook niet zitten. Dan berekent men dat er 75 personeelsleden een hele dag niet werken en dat kost de gemeente veel geld.” Ook de secretaris van gemeente E denkt niet dat de evaluatie nu zal werken. “Er zijn nu externen betrokken bij de evaluatie. Die externen worden aangesteld door het CBS. De evaluatie zal dus voor een groot deel afhangen van de relatie tussen de secretaris en het CBS.” Ook de gemeenteraadscommissie die de secretaris moet evalueren heeft volgens de secretaris te weinig zicht op zijn taken. “De oppositie beschouwt de secretaris vaak als een lid van het CBS.” De secretaris zal zelf geen initiatief nemen, maar ook het CBS heeft nog geen vragen gesteld over de evaluatie. De secretaris is zich wel bewust dat vanuit de oppositie de vraag naar de evaluatie er wel eens kan komen. “Op basis van wat of hoe ga je dan evalueren? Over doelstellingen die je aan het begin van de rit helemaal niet kende? Je moet meedoen aan een wedstrijd en weet bij manier van spreken niet wat de doelstelling van de wedstrijd is.”

> 3.2.2.2. Ontvanger Algemene positie a. Synthese Niet elke ontvanger heeft het even gemakkelijk om zijn nieuwe positie te aanvaarden. Vóór het gemeentedecreet vormden ze vaak een aparte entiteit binnen de gemeentelijke organisatie. Nu worden de ontvangers meer betrokken bij de globale werking van de gemeente. Ook de preventieve controle vinden de ontvangers een verbetering. De ontvangers hopen dat de artikelen in het decreet rond de boekhouding snel in werking treden. b. Verslag van de gesprekken Net zoals de secretarissen zijn ook de ontvangers verdeeld over het gemeentedecreet. Sommige ontvangers vinden het gemeentedecreet een verbetering, anderen dan weer helemaal niet. Dit laatste is vooral in gemeente A het geval. De ontvanger van deze gemeente vindt het gemeentedecreet een grote warboel zonder verbeteringen. “De ontvangers zijn gedegradeerd en worden stiefmoederlijk behandeld. Ze staan niet meer

‫ ׀‬40 ‫׀‬

op dezelfde hoogte als de secretaris. Iemand die zolang zelfstandig heeft gewerkt, kan nu moeilijk iemand boven hem aanvaarden.” Ook voor de ontvanger van gemeente C zitten er heel wat onlogische zaken in het gemeentedecreet. “Het was aanvankelijk moeilijk te aanvaarden dat er bevoegdheden waren verschoven naar de secretaris. Het gevoel overheerste dat de secretaris bevoegdheden had afgepakt.” Ondertussen is de ontvanger van mening veranderd. Nu kan de ontvanger zich bijvoorbeeld bij de controle echt toespitsen op de beginfase, wat eigenlijk ook de bedoeling is. De ontvangers van gemeenten A en C merken wel op dat ze nu meer betrokken zijn en meer op de hoogte zijn van wat er in de gemeente gebeurt. “Dit komt vooral door de vergaderingen met het managementteam.” De ontvangers van gemeenten B, D en F zijn tevreden over het gemeentedecreet. Zo beschouwt de ontvanger van gemeente B het gemeentedecreet als een verbetering, maar er blijven nog een aantal knelpunten over. “Met het gemeentedecreet is men de goede weg ingeslagen. Het gemeentedecreet heeft enkele belangrijke knelpunten uit het verleden weggewerkt. De preventieve controle is een goed systeem. Vroeger waren de ontvangers de boosdoeners omdat zij op het laatste weigerden te betalen. Dan was het vaak onmogelijk om de zaken nog recht te trekken. Het resultaat was dan dat de leverancier de dupe was. Dat is nu helemaal verschoven. De verantwoordelijkheid achteraf ligt nu bij de secretaris. Vroeger kon de ontvanger ook wel op voorhand signalen geven, maar er was nergens een wettelijk ingebouwde regel.” De ontvanger van gemeente B vindt wat de ideeën betreft het gemeentedecreet echt een vooruitgang. “De invulling verloopt moeilijker. De uitvoeringsbesluiten blijven telkens achterwege. Als men vooruitloopt op de wetgeving, bestaat de kans dat de wetgever een andere richting zal inslaan. Er zijn nog heel wat onduidelijkheden en Vlaanderen is te traag om daar een principieel standpunt over in te nemen. Als piloot kan men dan de pineut worden omdat de wetgeving achterna holt. Men moet bijvoorbeeld wel een beleidsplan voorleggen aan het toezicht, maar niemand kan zeggen wat dat inhoudt. Iedereen heeft de indruk dat enkel de secretaris er werk heeft bij gekregen. Ook de ontvangers krijgen heel wat rollen toegemeten. De beheerscontrole is bijvoorbeeld een taak van de ontvanger. Dat is meer dan alleen maar een financiële controle. Dat is de controle op het totaal van de doelstellingen. Dan is er een heel goed softwarepakket nodig waar de diensten die metingen kunnen ingeven opdat men een goed rapport krijgt.” Dat de artikels rond de boekhouding nog niet in werking zijn getreden vinden de ontvangers jammer. Ook de ontvanger van gemeente F is van mening dat het gemeentedecreet een aantal goede ideeën inhoudt. “Alleen is het in de praktijk moeilijk uitvoerbaar. Het gemeentedecreet lijkt nu wat geforceerd en onvolledig. Vlaanderen zou de gemeenten software moeten

‫ ׀‬41 ‫׀‬

aanbieden die voor iedereen bruikbaar is. Nu is iedereen maar wat aan het prullen. Dat kost de gemeenten veel geld, maar vaak heb je de tijd niet om alles zelf in te voeren. Men heeft bijvoorbeeld met een consultancy bureau gewerkt dat geen ervaring had met lokale besturen. Dat heeft niet tot een resultaat geleid.” Verantwoordelijkheden met betrekking tot het visum a. Synthese Het visum heeft niet tot grote veranderingen geleid voor de ontvangers. Voordien gaven de ontvangers ook al een vorm van financieel advies. Dit financieel advies bestaat in de meeste gemeenten nog steeds. In gemeente E is het financieel advies vervangen door het visum. Het gaat hier dus louter om een vormelijke verandering. In gemeente B geeft de ontvanger een visum en een financieel advies. Het financieel advies beperkt zich niet tot financiële aspecten, ook juridische aspecten worden er in opgenomen. Het komt ook voor dat er een financieel advies wordt gegeven voor bedragen die lager zijn dat het bedrag waarvoor de ontvanger een visum moet geven. Zo is de ontvanger op de hoogte van alle uitgaven en kan er niets ontglippen. Het visum ligt in de meeste gemeenten op 5.500€. In de grootste gemeente ligt het visum voorlopig nog op 1000€. Het aantal medewerkers en de capaciteit van het personeel spelen zeker een rol om dit te kunnen verwerken. b. Verslag van de gesprekken In vijf gemeenten ligt het visum op 5.500€. In gemeente B bedraagt het visum 1.000€. De ontvanger van gemeente B vindt het nodig om de mensen te sensibiliseren. “Als men ooit met budgethouderschap wil werken, dan moet men leren verantwoording af te leggen.” Een jaar later is de kans groot dat men in gemeente B het bedrag waarvoor een visum vereist is, zal verhogen naar 5.500€. In gemeente D heeft men van in het begin al voor de hoogste grens van visum gekozen, 5.500€. Naar regelmatigheid en wettigheid voelt de ontvanger dat vooral bij de grote dossiers controle nodig is. “De problemen die men bij de kleine dossiers ervaart zijn vooral kredietproblemen. Om daar een visum voor in het leven te roepen is nogal omslachtig en veel administratief werk.” In alle gemeenten was er vóór het gemeentedecreet ook al een vorm van controle. Dat noemde dan geen visum, maar een soort financieel advies. In gemeente A kwam men bijvoorbeeld telkens vragen of een bepaalde betaling wel mocht plaatsvinden. Voor de ontvanger is er op dat vlak niet

‫ ׀‬42 ‫׀‬

veel veranderd. “Het financieel advies heeft nu enkel een andere naam gekregen.” In gemeente B werkt men naast het visum nog steeds met een financieel advies. “Financiële adviezen zijn niet louter financieel, ook andere opmerkingen worden daar in opgenomen. Zo stond er bijvoorbeeld in een collegebesluit dat de stad niet verantwoordelijk is voor mogelijke ongevallen tijdens het ter beschikking stellen van haar terreinen. In het financieel advies wordt dan opgenomen of men zich zomaar van zijn verantwoordelijkheid kan onttrekken door dat in het besluit op te nemen. Dat is dus geen financiële commentaar, maar wordt naast het visum gegeven.” In gemeente C ligt het visum wel op 5.500€, maar eigenlijk geeft de ontvanger voor elk bedrag een financieel advies. De ontvanger geeft voor alle bedragen onder 5.500€ een soort visum. “Dat is ingevoerd met het interncontrolesysteem. Alles wat met uitgaven te maken heeft moet via de ontvanger passeren.” In gemeente D was de financiële dienst vóór het gemeentedecreet betrokken bij de voorbereiding van het CBS. “Dan kon men onmiddellijk een signaal geven aan het CBS om een bepaalde beslissing beter niet te nemen. Door het gemeentedecreet is dat verankerd binnen de procedures van de organisatie en dat geeft een garantie. In het verleden was ook wel 90% van de dossiers in orde, maar de dossiers die ontsnapten zorgden vaak nog voor last en schade. Dat is nu voor een stuk opgelost, maar de ontvanger heeft nog altijd niet de zekerheid dat er werkelijk een visum wordt gevraagd als het nodig is.” Ook in gemeente F wordt het visum niet altijd gevraagd. De ontvanger gaat er dan niet achteraan. “Momenteel is de manier van werken met het visum nog heel archaïsch. Men heeft een stempel laten maken zodat men weet welke betaling een visum heeft gekregen. Voorlopig is men nog zijn weg aan het zoeken om dit operationeel te maken.” In gemeente E was het de gewoonte dat iedereen zijn bestelbons opmaakte en de ontvanger keek dat na. “Op die manier kon ik daar al corrigeren. Nu kan het gebeuren dat er bestellingen plaatsvinden zonder dat ik dat gezien heb. Ik ben geen voorstander om het visum voor alle bedragen toe te passen. Het is nu al veel werk met het visum vanaf 5.500€.” In twee gemeenten hebben de ontvangers ondertussen een visum geweigerd. In gemeente D heeft de ontvanger al twee keer geweigerd een visum te geven omdat er geen kredieten waren. “Dat dossier wordt dan gewoon uitgesteld. Vóór het gemeentedecreet zou het CBS wel akkoord gaan met de betaling en dan zou ze kredieten voorzien na de budgetwijziging. Dat is nu niet meer mogelijk.” In gemeente C heeft de ontvanger één keer geweigerd een visum te geven. “Het dossier is dan heropgestart. Nu heeft men besloten anders te werken. Als ik van plan ben een ongunstig visum te geven, dan wordt dat eerst met de diensten besproken. Alles wordt dan aangepast, zodat ik toch een gunstig visum kan geven. In geval van een ongunstig visum moet er een rapportering gebeuren

‫ ׀‬43 ‫׀‬

aan de gemeenteraad. Die moeilijke procedure wordt nu vermeden.” Ook in gemeente B werkt men op die manier. De ontvanger geeft het visum vóór het besluit. “Zo zal men nooit een beslissing nemen waar er nadien problemen zullen van komen.” Rapporteringen a. Synthese Volgens sommige ontvangers legt het gemeentedecreet te veel rapporteringen op. Elke ontvanger zal op zijn eigen creatieve manier proberen een oplossing te zoeken om de rapporten zo beknopt mogelijk te houden. Een oplossing kan zijn om een algemene managementrapportering te maken. Daarnaast speelt ook de houding van de gemeenteraad een rol. Als niemand geïnteresseerd is in al die rapporten, dan heeft het ook niet veel zin dat de ontvangers er veel tijd gaan insteken.

b. Verslag van de gesprekken Voor de ontvangers zijn er heel wat rapporteringen bijgekomen. In gemeente A is de ontvanger niet van plan meer te gaan rapporteren. Het kas- en thesaurieverslag gebeuren er al jaren. “Vanuit de gemeenteraad is de vraag voor rapporteringen nog niet gekomen.” Voor de ontvanger van gemeente B moeten er nu ook te veel rapporteringen gebeuren. “Men gaat nu proberen zoveel mogelijk gegevens in één rapport te steken, ook al zijn dat verschillende rapporten vanuit de wetgeving. Op die manier hoopt men tot een soort managementrapportage te komen. Zo krijg je een betere informatie dan twintig rapporten die je naast elkaar moet leggen. Er is bijvoorbeeld een voortgangsrapport van het beleidsplan gemaakt. Dat zit nu samen in een rapport met de kwartaalmonitor en de kastoestand.” Voor de ontvangers van gemeenten C, D en E heerst er nog onduidelijkheid over het rapporteren. De ontvanger van gemeente E was wel gewoon om voor zichzelf te rapporteren, maar nu moet dat allemaal officieel op de gemeenteraad gebeuren. De ontvangers willen een rapport uitwerken waar de raadsleden iets aan hebben. In gemeente D heeft de ontvanger gerapporteerd naar aanleiding van het eerste kwartaal. “In de raadscommissie heeft men alles geslikt en verteerd.” Omdat er geen feedback kwam van de raadsleden is het voor de ontvanger onduidelijk of ze met alles akkoord gingen of dat het hen gewoon niet interesseerde. Het zal

‫ ׀‬44 ‫׀‬

dus afhangen van de interesse en de feedback van de raadsleden of de ontvanger uitgebreid gaat rapporteren. Voor het opvolgen van de doelstellingen van het meerjarenplan in gemeente C was het CBS vragende partij. Voor de rest heeft de ontvanger nog geen vraag gehad naar rapporteringen. > 3.2.2.3. Relatie secretaris – ontvanger a. Synthese De secretarissen en ontvangers merken weinig verandering aan hun relatie. Aan het begrip ‘onder functionele leiding van’ wordt weinig aandacht besteed. De verhouding die bestond vóór het gemeentedecreet zou zich gewoon continueren. b. Verslag van de gesprekken De relatie tussen de secretaris en de ontvanger is nergens veranderd, ondanks de bepalingen in het gemeentedecreet. Als er vóór het gemeentedecreet spanningen waren, dan zijn die er nu nog. Als er geen spanningen waren, dan zijn die er nu ook niet. De secretarissen voelen zich niet de hiërarchisch meerdere van de ontvangers, ook al is de nieuwe regelgeving voor sommige ontvangers moeilijk te aanvaarden. Ze blijven liever onafhankelijk. Anderen vinden het dan weer beter dat ze nu meer bij de organisatie zijn betrokken. In gemeente D is er wekelijks een briefing tussen de secretaris en de ontvanger. “Er worden dan zaken besproken die niet voor het managementteam zijn bestemd. Via het managementteam krijgt men nu de gezonde reflex om dingen te bespreken. Vroeger gebeurde dat niet en dat leidde dan tot communicatiestoornissen.” In gemeente F is er wel iets gewijzigd aan de relatie tussen de secretaris en de ontvanger. Voor de komst van de secretaris werd de ontvanger door iedereen een beetje genegeerd en beperkte hij zich tot zijn wettelijke taken. Door hem afdelingshoofd te maken wilde de secretaris hem meer betrekken bij de organisatie, “anders zou hij zich door het gemeentedecreet enkel beperken tot zijn decretale taken”.

‫ ׀‬45 ‫׀‬

Dubbele handtekening a. Synthese De dubbele handtekening lijkt vooral het administratieve werk te verzwaren. Noch de secretarissen noch de ontvangers zijn van mening dat dit de beste oplossing was. Elke gemeente geeft op een andere manier invulling aan de dubbele handtekening. Het is zeker niet zo dat in elke gemeente de secretaris als eerste tekent, zoals het gemeentedecreet oplegt. Ook niet elke secretaris kijkt de betalingen na. Andere secretarissen proberen dit wel te doen in de mate dat het mogelijk is voor hen. De secretaris kan de handtekening ook delegeren naar een personeelslid. b. Verslag van de gesprekken Zowel de secretarissen als de ontvangers vinden dat de verschuivingen die het gemeentedecreet heeft teweeggebracht niet echt nodig waren. Zo is er bijvoorbeeld de dubbele handtekening, waarvan het ver zoeken is naar de meerwaarde. Het is de bedoeling dat de secretaris als eerste de betaling tekent, maar dat gebeurt niet in elke gemeente. De ontvanger van gemeente A vindt de dubbele handtekening een overbodige last. De secretaris heeft te weinig tijd om alle betalingen na te kijken. Dat is ook in gemeente E het geval. De ontvanger kruist aan waar de secretaris moet tekenen en dat is alles. De secretaris van gemeente A heeft er geen problemen mee dat hij als tweede tekent, maar hij beseft wel dat hij blindelings tekent. Dat is ook in gemeente D het geval, al tekent de secretaris hier wel eerst. Zowel de financiële dienst als de ontvanger kijken alle betalingen al na. Voor de ontvanger is er in dat opzicht extra werk bijgekomen. Hij moet de financiële aspecten vertalen naar de secretaris. De ontvanger heeft het nooit logisch gevonden dat slechts één persoon zomaar alle betalingen kon tekenen. “De dubbele handtekening is niet de beste oplossing.” De ontvanger vindt de interne controle door de medewerkers van de financiële dienst een betere garantie. De ontvanger heeft die controle al gedelegeerd naar twee medewerkers omdat het voor hem te veel werd. Ook in de gemeenten B en F tekenen de secretarissen de betalingen eerst. De secretaris van gemeente B voert telkens steekproeven uit. Hij beperkt zich tot steekproeven omdat het onmogelijk is om alles te controleren. Tot nu toe heeft de secretaris nog geen fouten gevonden. “De financiële dienst controleert ook alle betalingen. De betalingen vertragen wel, maar dat is hoogstens één of twee dagen.” De secretaris van gemeente F heeft een gevolmachtigde van de financiële dienst die pijnpunten aanhaalt. Namens

‫ ׀‬46 ‫׀‬

de secretaris kan dit personeelslid een handtekening zetten, maar die persoon is wel uitleg verschuldigd aan de secretaris. “Als die persoon ergens over twijfelt, dan wordt de secretaris gecontacteerd en tekent de secretaris persoonlijk. Dan pas is het de beurt aan de ontvanger. De ontvanger heeft zijn visumplicht. Als je de visumplicht goed opvat, dan is de betaling slechts een loutere uitvoering.” De ontvanger van gemeente F is wel voorstander van de dubbele handtekening, maar ook voor hem moest die eerste handtekening niet noodzakelijk voor de gemeentesecretaris zijn. “De ontvanger heeft nog altijd een grote verantwoordelijkheid, maar voor een stuk wordt die nu gedeeld met de gemeentesecretaris.” Ook de secretaris van gemeente C kijkt de betalingen na, maar hij gaat niet alles van naaldje tot draadje controleren. Hij tekent wel niet als eerste. “In het interncontrolesysteem is opgenomen welke weg de facturen afleggen. Het nakijken van de betalingen door de secretaris houdt het personeel alert. Ze weten dat ze nu een telefoontje kunnen krijgen van de secretaris in verband met de betalingen. De secretaris is nu meer betrokken bij het financiële.” Kasbeheer a. Synthese Net als bij de dubbele handtekening is het bij het kasbeheer zoeken naar de meerwaarde. De secretarissen delegeren het kasbeheer naar iemand van de financiële dienst. Eigenlijk is er dus niets veranderd. Het kan ook zijn dat de ontvanger gewoon bevoegd blijft voor het kasbeheer, ook al kan dit volgens het gemeentedecreet niet. b. Verslag van de gesprekken Een andere nutteloze wijziging volgens de secretarissen en ontvangers is de verschuiving van de kas naar de secretaris. “De ontvangers zijn nog steeds bevoegd voor de belastingen, het zou dus maar logisch zijn als zij ook bevoegd bleven voor de kas.” In de gemeenten B, C, D, en F heeft de secretaris het kasbeheer gedelegeerd naar iemand van de financiële dienst. “Die persoon was vóór het gemeentedecreet ook bevoegd voor de kas. Het had dus niet veel zin om de bevoegdheid naar de secretaris te verschuiven, want hij delegeert toch. De enige verandering is dat de persoon die bevoegd is voor de kas nu onder de bevoegdheid van de secretaris staat.”, luidt het in gemeente C. In gemeente E is mondeling afgesproken dat de ontvanger bevoegd blijft voor de kas.

‫ ׀‬47 ‫׀‬

> 3.2.2.4. Managementteam a. Synthese Niet voor elke gemeente is het managementteam een nieuw gegeven. In enkele gemeenten functioneerde al een vorm van managementteam voor het in voege treden van het decreet. Voor deze gemeenten betekent de verplichting om een managementteam in te voeren bijgevolg geen grote verandering. In deze gemeenten is de nood aan een managementteam doorheen de jaren gegroeid. Wat de samenstelling van het managementteam in deze gemeenten betreft, is er sinds de invoering van het gemeentedecreet niets veranderd. Voor de andere gemeenten betekent de invoering van het managementteam wel een grote verandering. De manier van tot stand komen verschilt al voor elke gemeente. In de ene gemeente laat men de keuze aan de personeelsleden zelf om te beslissen of ze deel willen uitmaken van het managementteam, in de andere gemeente beslist de secretaris wie er deel van uitmaakt. Wie men al dan niet opneemt in het managementteam kan een moeilijk proces zijn. Hoe groter de gemeente, hoe groter het managementteam, maar dit klopt niet altijd. Het managementteam van gemeente E telt bijvoorbeeld als iedereen aanwezig is negen leden. Waar houden de managementteams zich mee bezig? In de eerste plaats houden alle managementteams zich voorlopig nog hoofdzakelijk bezig met de verplichtingen van het gemeentedecreet. In de gemeenten waar het managementteam al enkele jaren bestaat lijkt het managementteam zich meer te richten op het externe management. Praktische zaken, zoals de openingsuren, komen niet meer op de agenda van het managementteam. Voor enkele gemeenten waar er nog maar pas een managementteam is, is het nog zoeken naar de plaats in de organisatie. In de ene gemeente is het managementteam er in de plaats gekomen van het diensthoofdenoverleg, terwijl er in de andere gemeente naast het managementteam nog een vorm van diensthoofdenoverleg plaatsvindt. Ook de rol van de secretaris is belangrijk. In sommige gemeenten is de secretaris een teamspeler, terwijl in andere gemeenten de secretaris een dominante rol speelt of net andersom een zeer passieve rol inneemt. Een jaar later is er voor de meeste managementteams weinig veranderd. Men gaat verder in de richting die men een jaar geleden ook al was ingeslagen. Managementteams die zich hoofdzakelijk concentreerden op interne kwesties houden zich hier een jaar later ook nog steeds mee bezig. Dit geldt eveneens voor de managementteams die zich niet tot het interne management beperkten. Ook hun agenda bestaat grotendeels uit dezelfde thema’s die vorig jaar op de agenda van deze managementteams stonden.

‫ ׀‬48 ‫׀‬

De relatie tussen het managementteam en het CBS zal later aan bod komen in het hoofdstuk over de politiek-ambtelijke verhoudingen. b. Verslag van de gesprekken In elke gemeente is er ondertussen een managementteam. In de gemeenten B, D en F was er vóór de invoering van het gemeentedecreet al een managementteam. De oprichting van de managementteams in gemeenten B en D dateert van 2001, na een doorlichting van de gemeentelijke organisatie door een extern bureau. Voor die gemeenten is er niet zoveel veranderd. “De managementteams moeten zich nu wel meer bezighouden met de verplichtingen van het gemeentedecreet, zoals de rechtspositieregeling en de interne controle.” Voor gemeente B is het werken met een gestructureerde beleidsopvolging, gekoppeld aan beleidsdoelstellingen nieuw. In gemeente B is er in 2001 een afsprakennota gemaakt en zijn de bevoegdheden van het managementteam bepaald. “Sindsdien wordt een aantal zaken serieus behandeld voor ze kant en klaar op het CBS verschijnen. De vergadering van het managementteam bestaat telkens uit drie grote luiken. Ten eerste bespreken we de echte grote dossiers of de beleidsdossiers. Het tweede luik bevat alles wat personeel en interne organisatie betreft en waar er een aantal afspraken nodig zijn. Tot slot behandelen we de variapunten.” De rol van het managementteam is door de jaren heen steeds gegroeid. “Het CBS weet ondertussen dat als het managementteam over een bepaald thema een visie heeft dat het zich dan wel bewust is dat het goed overwogen is.” In gemeente D is het legitimeringproces van het managementteam veel trager verlopen. “De hele reorganisatie was er niet op vraag van de diensten gekomen, maar wel op vraag van de leidinggevenden. De secretaris verzoop in het werk. Er werden vacatures opengesteld voor de nieuwe functies van afdelingshoofden. De toenmalige diensthoofden durfden niet te solliciteren omdat er zo’n hoge eisen werden gesteld. Achteraf hadden die diensthoofden spijt dat ze niet geprobeerd hadden en dat leidde soms tot frustraties. Ook bij het overige personeel waren de verwachtingen van het managementteam vrij hoog. Aanvankelijk hield het managementteam zich nog veel bezig met concrete zaken. Het was niet duidelijk wie welke taak op zich moest nemen. Een werkgroep heeft dan uitgezocht wie zich met wat ging bezighouden. Vanaf dan was het duidelijk dat het managementteam zich echt op het beleidsmatige zou concentreren. Het managementteam houdt zich nu niet meer met het interne management bezig, daar heeft men diensthoofden voor. Het managementteam is er om de organisatie aan te sturen en de diensthoofden zijn er voor het operationele niveau. Het is pas de laatste twee jaar dat het managementteam zijn plaats in de organisatie heeft verworven. Het personeel ligt nu minder wakker van het

‫ ׀‬49 ‫׀‬

managementteam. Het personeel komt ook niet dagelijks in contact met de dingen waar het managementteam mee bezig is.” Het managementteam in gemeente D telt slechts vier leden. Een jaar later is een lid weggevallen en bestaat het managementteam nog maar uit drie leden. Binnenkort zullen in de plaats van dit weggevallen lid twee nieuwe leden hun opwachting maken in het managementteam. De agenda van het CBS wordt bewust niet op het managementteam besproken. “Wij vinden dat niet de taak van een managementteam. Op het CBS wordt de dagdagelijkse werking behandeld. Wij vinden het net niet de taak van het managementteam om dat nog eens te gaan voorkauwen. Op dit moment staan vooral zaken van organisatorisch niveau op de agenda. We zijn bijvoorbeeld heel het evaluatiesysteem aan het herbekijken.” In gemeente F is er ondertussen vier jaar een managementteam. Volgens de secretaris is het managementteam met zijn tien leden vandaag nog te groot. “Nu zitten alle afdelingshoofden in het managementteam. Van zodra een aantal afdelingshoofden op pensioen is, zal de ik afdelingen samenvoegen. De samenstelling van het managementteam heeft ook te maken met politieke evenwichten uit het verleden. De grootte van het managementteam heeft ook te maken met mensen niet passeren. Mensen met zoveel anciënniteit in een organisatie, ondanks al hun beperkingen, kan je niet passeren. Aan de agenda van het managementteam is er niet veel veranderd sinds de invoering van het gemeentedecreet. Ik bepaal de agenda. Het managementteam houdt zich bezig met de voorbereiding van beleidsthema’s. Ook organisatievraagstukken, zoals interne controle, HRMkwesties of kwaliteitsprocedures, komen aan bod. Aan de agenda van het CBS wordt wekelijks een kwartier aan besteed. Verder heeft men het in het managementteam ook over interne en externe communicatie. We stellen vragen over hoe we moeten anticiperen op communicatie naar de burger toe. Ook de begrotingsopmaak en de financiële rapporteringen komen op het managementteam. Het managementteam komt elke twee weken samen. Omdat de organisatie zo groot is, zijn er geen diensthoofdenvergaderingen. Er zijn wel stuur- en werkgroepen. Op die manier zijn er contacten tussen de leden van het managementteam, die in de stuurgroepen zitten, en de diensthoofden, die in de werkgroepen zitten. Op die manier zie ik de diensthoofden regelmatig.” De ontvanger van gemeente F is van mening dat het managementteam meer los moet komen van de agenda van het CBS. “Het managementteam zou meer proactief moeten werken. Naar grote dossiers toe begint het managementteam al meer een rol te spelen, maar dat moet nog groeien.” Een jaar later is het managementteam nog even groot. Ook aan de agenda is er niets veranderd. “Het managementteam is vrij operationeel bezig. We hebben veel te weinig tijd om met beleidsnota’s bezig te zijn. Omwille van het hoge operationele karakter is er een wekelijkse coördinatie van de collegebeslissingen binnen het

‫ ׀‬50 ‫׀‬

managementteam nodig.” Daarnaast probeert de secretaris ook grotere organisatiegebonden thema’s binnen te loodsen in het managementteam, bijvoorbeeld wat dagelijks personeelsbeheer is en hoe dat werkt. In de overige gemeenten was er nog geen managementteam voor de invoering van het gemeentedecreet. In gemeente A is er bij de invoering van het gemeentedecreet een brief naar alle diensthoofden verstuurd met de vraag of zij deel wilden uitmaken van het managementteam. “De respons was laag. Vandaag bestaat het managementteam uit drie leden. Nu komt het werk altijd bij dezelfde mensen terecht. Om een managementteam op te starten zou men met meer dan drie personen moeten zijn. De taken van het managementteam blijven voorlopig beperkt tot de verplichtingen van het gemeentedecreet. Het managementteam vergadert nu elke twee weken en gemiddeld duren de vergaderingen een voormiddag. Men heeft niet het gevoel dat de personeelsleden wakker liggen van het managementteam. Voor hen is het managementteam eerder een praatbarak zonder dat er echt werk wordt geleverd. Het managementteam probeert zoveel mogelijk rapporteringen op het prikbord te hangen. Elke vier maanden wordt er een verslag van de vergaderingen van het managementteam in de refter gehangen. De secretaris probeert regelmatig een personeelsvergadering te organiseren. Op deze vergaderingen worden de beslissingen van het managementteam niet besproken.” Zo ging het er tijdens de eerste reeks van interviews aan toe in gemeente A. Wegens een gebrek aan samenwerking komt het managementteam niet meer samen, tenzij voor enkele officiële zaken. In gemeente C bestaat het managementteam uit zes leden. “Niet alle diensthoofden zijn opgenomen in het managementteam. Voorlopig is men ook niet van plan uit te breiden, ondanks enkele diensthoofden die graag lid willen worden van het managementteam. Hoe meer mensen, hoe moeilijker om alles gestructureerd te laten verlopen. Het managementteam komt wekelijks samen en de vergaderingen duren ongeveer een uurtje. Het managementteam houdt zich bezig met beleidsmatige zaken. Het managementteam is eerder een directiecomité dat zich bezighoudt met de fundamentele zaken. Voorlopig staan vooral de rechtspositieregeling en de interne controle op de agenda van het managementteam, maar ook de Europese Dienstenrichtlijn heeft al op de agenda gestaan. Er is nog niet aan gedacht om een verslag van de vergaderingen van het managementteam aan de personeelsleden ter beschikking te stellen. Toch hebben de leden van het managementteam het gevoel dat het personeel het managementteam aanvaardt. Voor hen is het managementteam grotendeels met abstracte dingen bezig.” Een jaar later gaat het managementteam van gemeente C nog steeds op deze manier te werk. “De dossiers waar het CBS zich niet echt mee bezighoudt, maar wel moeten gebeuren zoals het

‫ ׀‬51 ‫׀‬

interncontrolesysteem verschijnen op de agenda van het managementteam. Ook voorbereidend werk zoals het evaluatiesysteem behandelt het managementteam. Dat kan je dan kant en klaar aan het CBS afgeven.” In gemeente E maken alle diensthoofden deel uit van het managementteam. “Dat is om spanningen tussen de diensthoofden onderling te vermijden. Vandaag telt het managementteam zeven leden. Er zijn twee vacatures voor diensthoofden. Als zij worden aangesteld, telt het managementteam negen leden. Volgens het gemeentedecreet is de secretaris voorzitter van het managementteam, maar de secretaris laat telkens een ander diensthoofd de vergaderingen van het managementteam voorzitten. Op die manier wil de secretaris aan zijn collega’s tonen hoe moeilijk het is om een vergadering voor te zitten en alles in goede banen te leiden. Het is ook telkens een ander diensthoofd die het verslag van de vergadering opmaakt. Het managementteam komt elke twee weken samen en dan wordt er ongeveer twee uur vergaderd. Net als in de andere gemeenten wordt de agenda van het managementteam hoofdzakelijk bepaald door de verplichtingen van het gemeentedecreet. Daarnaast houdt het managementteam zich ook met heel praktische dingen bezig, zoals de openingsuren van het gemeentehuis. Het managementteam richt zich dus vooral op het interne management. De diensthoofden vinden het soms moeilijk om uit te leggen aan hun diensten waar het managementteam mee bezig. Vanuit de diensten krijgen ze dan de opmerking dat ze weer moeten vergaderen. Het personeel komt ook weinig in contact met de zaken waar het managementteam mee bezig is. Via het intranet hebben de personeelsleden de mogelijkheid om de formele punten van de agenda van het managementteam te bekijken.” Een jaar later is er aan de agenda van het managementteam niets veranderd. “Het managementteam houdt zich bezig met de beleidsdingen waar zij officieel moeten over adviseren: begroting, begrotingswijziging, personeelsformatie, rechtspositieregeling.” De secretaris beperkt dit forum tot deze thema’s “om er geen praatbarak van te maken”. > 3.2.2.5. Personeel Kabinets- en fractiepersoneel a. Synthese In de twee grootste gemeenten werkt men met kabinetspersoneel. Dit was ook al het geval vóór de invoering van het gemeentedecreet. Het kabinetspersoneel van de ene gemeente behoort tot de gemeentelijke administratie. Dit is geen apart kabinetspersoneel. In de andere gemeente is dit wel het geval. Aan het kabinetspersoneel is er met de invoering van het

‫ ׀‬52 ‫׀‬

gemeentedecreet niets veranderd. In een van deze gemeenten is er sinds deze legislatuur ook fractiepersoneel, zij het dat deze vorm van ondersteuning ongelijk wordt verdeeld tussen meerderheid en oppositie. Zo krijgen de meerderheidspartijen elk iemand die voltijds voor hen werkt, terwijl de oppositiepartijen het moeten stellen met iemand die deeltijds in dienst is. Wie aan de macht is kan zich dus versterken. b. Verslag van de gesprekken In twee gemeenten werkt men met kabinets- en fractiepersoneel. Dit bestond al voor de invoering van het gemeentedecreet. In gemeente B is er wel personeel dat voor de burgemeester en de schepenen werkt, maar ze zijn niet in een kabinetsformatie gezet. “Het kabinetspersoneel komt uit de eigen gemeentelijke administratie. Op die manier wil men “Brusselse toestanden” vermijden. De manier waarop het contact verloopt, is daarin cruciaal. Intern is men dus tegen een kabinetsformatie die politiek wordt ingebouwd. Als er een einde komt aan het kabinet keren de personeelsleden gewoon terug naar hun dienst. De secretaris komt niet tussen bij het kabinetspersoneel. Zij werken in functie van de burgemeester en de schepenen. Niemand is verplicht voor de burgemeester of schepenen te werken.” In gemeente F is er sinds de legislatuur 1994-2000 kabinetspersoneel. “De kabinetssecretaris houdt de agenda van de burgemeester bij. Sinds deze legislatuur hebben alle fracties een medewerker gekregen. De meerderheidspartijen hebben iemand die voltijds voor hen werkt en de oppositiepartijen hebben iemand die deeltijds werkt. Oppositieleden zijn verplicht voltijds te gaan werken. Zij hebben vaak de tijd niet om hun dossiers voor te bereiden. Nu hebben ze hun medewerker om hen bij te staan. Op die manier kunnen de raadsleden meer tijd besteden aan de beleidsvoorbereiding.”

> 3.2.3.

Politiek – ambtelijke verhoudingen

Het managementteam leidt tot heel wat veranderingen binnen de gemeentelijke organisatie. Dat betekent ook veranderingen in de relatie tussen politici en personeelsleden. Om die wijze van samenwerking te formaliseren verplicht het gemeentedecreet elke gemeente om een afsprakennota op te stellen. We gaan na wie de belangrijkste rol speelt in het opstellen van de afsprakennota en of de afsprakennota veranderingen heeft gebracht in de relatie tussen politici en personeelsleden.

‫ ׀‬53 ‫׀‬

Het managementteam is niet alleen een aanpassing voor de personeelsleden, maar ook voor de politici. Zowel de leden van het managementteam als de leden van het CBS vertellen hoe zij de aanwezigheid van het managementteam ervaren. We proberen te achterhalen wat de plaats van het managementteam is in de organisatie en in welke mate zij de agenda van het CBS aanstuurt. Ook de rol van de secretaris als schakel tussen de personeelsleden en politici komt hier aan bod. Nog nieuw in het gemeentedecreet is de mogelijkheid van het CBS om bevoegdheden te delegeren naar de secretaris en eventueel verder naar het gemeentepersoneel. De bedoeling is om het bestaan van deze mogelijkheid en de redenen voor de al dan niet toepassing ervan te achterhalen. Een specifieke vorm van delegatie is het budgethouderschap. Het budgethouderschap is een verregaande vorm van delegatie dat veel verantwoordelijkheid met zich meebrengt. De vraag is dan ook of er een draagvlak bestaat voor het toepassen van het budgethouderschap. > 3.2.3.1. Afsprakennota a. Synthese De afsprakennota leidt niet tot veranderingen in de samenwerking tussen personeelsleden en politici. In één gemeente was er voor de invoering van het gemeentedecreet al een afsprakennota afgesloten. Voor deze gemeente is er dus niets veranderd. In een andere gemeente is de afsprakennota heel algemeen opgesteld. Zo zullen er zich niet vlug problemen stellen. In deze twee gemeenten heeft het managementteam samen gezeten om de afsprakennota op te stellen. In een andere gemeente is de afsprakennota het werk van de secretaris. Het zijn de personeelsleden die zich bezighouden met het opstellen van de afsprakennota. Ook in de gemeenten waar men nog bezig is met het uitwerken van een afsprakennota spelen de personeelsleden en meestal de secretaris de belangrijkste rol. De politici komen pas op het einde aan de beurt als de afsprakennota moet worden goedgekeurd. In de andere gemeenten is er nog geen afsprakennota. Veel hangt af van de mate van samenwerking tussen politici en personeelsleden. Als de samenwerking niet vlot verloopt, zal het ook niet makkelijk zijn om een afsprakennota op te stellen. Waar de samenwerking wel goed verloopt, stelt men zich de vraag naar het nut van een afsprakennota. Ook het hele proces om een afsprakennota op te stellen verschilt van gemeente tot gemeente. In sommige gemeenten probeert men echt werk te maken van een afsprakennota en steekt men hier veel tijd in. In andere

‫ ׀‬54 ‫׀‬

gemeenten heeft de afsprakennota de status van een blad papier dat ergens in een ladekast verdwijnt. b. Verslag van de gesprekken In drie gemeenten is er een afsprakennota afgesloten tussen de secretaris, mede namens het managementteam, en het CBS. In gemeente B zijn de afspraken voor de afsprakennota al in 2001 gemaakt, bij de oprichting van het managementteam. Ook in gemeente C is er een afsprakennota. “Als er iets op papier staat moet je altijd het reglement volgen. Daarom is de afsprakennota heel algemeen opgesteld. Vanuit het CBS was er weinig belangstelling om een afsprakennota op te stellen. De secretaris heeft dan samen met het managementteam een voorstel gedaan. Op een paar woorden na, heeft het CBS dat goedgekeurd. Er is niets veranderd aan de verhoudingen tussen de politici en de personeelsleden omdat er nu een afsprakennota is. Als er zich echt problemen voordoen is het misschien handig dat er iets op papier staat, maar nu heeft de afsprakennota geen meerwaarde.” In gemeente F heeft de secretaris voor de verkiezingen een ontwerp van afsprakennota opgesteld. “Na de verkiezingen is men onmiddellijk met de nieuwe beleidsploeg in dialoog gegaan. De afsprakennota komt een keer per jaar op het CBS en het managementteam ter evaluatie. Twee dagen per jaar is er een tweedaagse van het CBS en het managementteam. Dan komen zaken zoals de afsprakennota, de deontologische code, de strategische planning en andere mogelijke pijnpunten in de samenwerking aan bod.” In gemeente A wacht men nog met het opstellen van een afsprakennota. “De huidige secretaris is waarnemend. Vanaf januari (2010) start de nieuwe secretaris en dan zal men werk maken van een afsprakennota.” In gemeente E is er geen formele afsprakennota. “Er is wel samenwerking en overleg. Een afsprakennota zou ook niets aan die verhoudingen veranderen. Zes jaar geleden heeft de secretaris al geprobeerd een afsprakennota op te stellen. Het CBS wilde toen niet ondertekenen. Er werd geen aandacht aan besteed. Dit had wel te maken met een persoonlijk conflict tussen de secretaris en een schepen.” De afsprakennota in gemeente D moet nog geformaliseerd worden. Het managementteam wil er meer van maken dan een louter formalisme. “Er is een werkgroep opgericht die bestaat uit het CBS, het managementteam en een afvaardiging van de diensthoofden om afspraken te maken over het samenwerken. Het CBS is vragende partij voor een afsprakennota. Ze ervaren problemen tussen de diensthoofden en de afdelingshoofden enerzijds en de diensthoofden en de secretaris anderzijds. Het opstellen van de afsprakennota was een gelegenheid om alles nog eens te bekijken.” Dit proces is volgens de secretaris van gemeente D niet gemakkelijk. “Bij de diensthoofden was het vroeger vaak een knelpunt dat

‫ ׀‬55 ‫׀‬

de schepenen rechtsreeks intervenieerden in de werking van de diensten. Het is moeilijk om dat naar de praktijk te vertalen. De gevoeligheden liggen in die kleine dingen.” Een jaar later staat men in gemeente D niet nog niet verder, maar de afsprakennota is wel klaar om goedgekeurd te worden. “De tekst is er. Het CBS moet hem nog altijd formeel goedkeuren. Dit moest eigenlijk op een vergadering tussen het CBS en het managementteam worden besproken, maar telkens stonden er andere zaken op de agenda waardoor er geen tijd meer overbleef voor de afsprakennota. Ondertussen zijn er enkele schepenwissels gebeurd en binnenkort telt het managementteam twee nieuwe leden. Daarom is nu besloten om de afsprakennota nog even te laten liggen en begin volgend jaar (2010) terug op te nemen. Het inhoudelijke werk is gebeurd. Daar is over gediscussieerd. Heel die discussie hebben we zelfs extern laten begeleiden. De afspraken zijn dus gemaakt en de tekst is er ook. Alleen is die tekst nooit op het CBS geraakt om goed te keuren. Begin volgend jaar gaan we dat nog eens doornemen om te kijken of de tekst nog klopt.” Het einde van dit lange proces in gemeente D lijkt dus in zicht. Vanuit het CBS is er geen haast voor een afsprakennota. “Het is niet omdat we geen afsprakennota hebben, dat het hier allemaal niet zou lukken. Moest het echt een probleem zijn geweest, dan was die afsprakennota er al lang geweest. De afsprakennota staat waarschijnlijk wel in de planning van de secretaris, maar wij liggen daar niet wakker van.”

> 3.2.3.2. College van burgemeester en schepenen ↔ managementteam a. Synthese In slechts één gemeente komen er geen echte problemen voor tussen het CBS en het managementteam. Het gaat om een gemeente waar er al enkele jaren een managementteam bestaat. De politieke continuïteit speelt hier ook een rol. Politici en personeelsleden kennen elkaar ondertussen en weten waar ze zich kunnen aan verwachten. In één gemeente maakt de burgemeester deel uit van het managementteam en daar worden geen opmerkingen over geformuleerd. Het managementteam speelt in deze gemeente ondertussen al een belangrijke rol en staat het CBS bij in het zoeken naar oplossingen. In andere gemeenten ligt het toevoegen van de burgemeester of ander CBS-lid aan het managementteam veel gevoeliger, ook al is dit ondertussen een verplichting. Politici zijn er soms wel voor te vinden, maar de personeelsleden zien dit helemaal niet zitten. Er zijn

‫ ׀‬56 ‫׀‬

politici die nu al het gevoel hebben dat het managementteam zich in de plaats durft stellen van het CBS. In de andere gemeenten waar er al enkele jaren een managementteam is, is de relatie tussen het CBS en het managementteam nog altijd niet optimaal. De schepenen hebben het soms moeilijk om het managementteam te aanvaarden. Ze zijn ook niet op de hoogte van de zaken waar het managementteam zich mee bezighoudt. Ze krijgen een kort of helemaal geen verslag van de vergaderingen van het managementteam. Als de relatie tussen het CBS en het managementteam in deze gemeenten al niet vlot verloopt, dan is dat zeker nog niet het geval in de gemeenten waar het managementteam nog niet lang bestaat. Meestal zijn het CBS en het managementteam twee aparte entiteiten die los van elkaar werken. De politici weten niet waar het managementteam mee bezig is. De managementteams sturen de agenda van het CBS niet aan. Ze durven ook nog niet ingaan tegen een beslissing van het CBS. Opnieuw is de rol van de secretaris belangrijk in deze relatie. In sommige gemeenten is de rol van de secretaris als flessenhals alleen maar versterkt. De contacten tussen het CBS en de personeelsleden verlopen hoofdzakelijk via de secretaris. Van een verschuiving naar het diensthoofdenmodel is dus nog geen sprake. Het teamwerk binnen het managementteam zelf moet ook nog groeien. Het schepenmodel blijft nog altijd bestaan. Schepenen hebben soms de neiging de rol van het diensthoofd over te nemen. Ze volgen de dossiers van begin tot einde op. Waar de secretaris volgens het gemeentedecreet de schakel is tussen politiek en administratie, zoeken de schepenen hun diensthoofden vaak rechtstreeks op zonder tussenkomst van de secretaris. In andere gevallen betrekken de schepenen de secretaris wel als ze contact zoeken met de diensthoofden. Ze verzenden een e-mail die zowel aan het diensthoofd als de secretaris is gericht. Waar de secretaris de touwtjes strak in handen heeft, verlopen de contacten tussen schepenen en diensthoofden zelden zonder de secretaris eerst op de hoogte te brengen. b. Verslag van de gesprekken In gemeenten B, D en F hebben de politici al een zekere ervaring opgebouwd wat de samenwerking met het managementteam betreft. In gemeente B maakt de burgemeester al enkele jaren deel uit van het managementteam. “Dit is waarschijnlijk ook maar mogelijk omdat er in de gemeente slechts één partij in de meerderheid zit. De burgemeester zit er als waarnemend lid. De secretaris wint hier tijd mee. Hij moet de beslissingen van het managementteam niet terugkoppelen naar het CBS.” De politici zijn zich ervan bewust dat het managementteam een steeds belangrijker wordend orgaan is. “Door het gemeentedecreet is dit nog wat aangescherpt.” De schepenen hebben de indruk dat het managementteam

‫ ׀‬57 ‫׀‬

met betrekking tot het budget nu ook meer de hakbijl gaat spelen. “Het managementteam gaat eerst naar de mogelijkheden kijken en dan conclusies trekken. Vroeger keek men alleen naar het CBS als er collegiale beslissingen moesten worden genomen. Nu kijkt men ook naar het managementteam als collegiaal orgaan.” De politici vinden het goed dat het managementteam mee helpt zoeken naar oplossingen, maar het is wel belangrijk dat de politici op de hoogte blijven van die beslissingen. “Via het managementteam vindt er een responsabilisering van de topambtenaren plaats. De burgemeester kan in het managementteam altijd zijn motieven aanbrengen en kan de mening van het CBS weergeven. De secretaris kan problemen van het CBS meenemen naar het managementteam. De burgemeester kan deel uitmaken van het managementteam, maar de brandweercommandant niet. Dat is jammer. Enkele jaren geleden heeft men, in het kader van een gezamenlijk project, geprobeerd het managementteam en het CBS samen te brengen. Dat was niet werkbaar. Vorig jaar is er een nieuwe poging ondernomen. De samenwerking verliep beter, maar het blijft moeilijk omdat beide groepen zo groot zijn.” De leden van het managementteam storen zich niet aan de aanwezigheid van de burgemeester omdat deze laatste heel weinig tussenkomt tijdens de vergadering van het managementteam. “De burgemeester zit in het managementteam als adviserend lid. Bepaalde burgemeesters denken dat ze dan in het CBS zitten. Dan ontstaat er wel een probleem. Niet alleen de tijdwinst is een voordeel. De burgemeester kan rekening houden met de visie van de verschillende leden van het managementteam. Hij heeft een perfecte inschatting van het standpunt van de leden van het managementteam over een bepaalde materie.” Ondanks het feit dat er in gemeente D ook al enkele jaren een managementteam is, zijn de verhoudingen tussen het CBS en het managementteam nog niet optimaal. “Bij de oprichting van het managementteam was het zoeken naar de meerwaarde ervan. Door het gemeentedecreet is het managementteam nu wettelijk verankerd. Het managementteam is niet meer zomaar iets vrijblijvend. Het heeft nu ook iets te zeggen. Het managementteam maakt telkens een verslag op van de vergaderingen, maar tot voor kort werden die verslagen enkel binnen het managementteam zelf gebruikt. Onlangs is er de vraag van het CBS gekomen om die verslagen ook in te kijken. Er is ook aan de secretaris gevraagd om de korte inhoud van de vergaderingen van het managementteam in het CBS te bespreken. De bedoeling hiervan is om het vertrouwen tussen managementteam en CBS te versterken.” Niet iedereen binnen het CBS is tevreden over die samenwerking. “Het managementteam komt elke twee weken samen, maar het laatste verslag dat de schepenen kunnen inkijken dateert van februari. Men zou veel tijd besparen als men wist waar het

‫ ׀‬58 ‫׀‬

managementteam mee bezig is. Het managementteam bespreekt vaak dingen die uiteindelijk toch op het CBS komen. Door iemand van het CBS lid te maken van het managementteam kan je dat vermijden. Nu is het managementteam ook een grote onbekendheid bij de bevolking.” De leden van het managementteam zijn er helemaal niet voor te vinden om iemand van het CBS lid te maken. Men heeft nochtans gewerkt aan de verhouding tussen het CBS en het managementteam. “Al in de vorige legislatuur is het CBS met de afdelingshoofden op weekend geweest. Daar heeft men bedacht dat het wel eens nuttig kon zijn als men beide groepen regelmatig kon samenbrengen. De namen ‘M-team’ en ‘P-team’ zijn daar ontworpen. Het Pteam is het maandelijkse overleg tussen het managementteam en het CBS.” In die zin is er dus wel samenwerking, maar sommige schepenen vinden dit niet verregaand genoeg. “Met moet er ook op letten dat het P-team zich niet met details gaat bezighouden, maar met de grote beleidspunten. Wat het gemeentedecreet betreft, bereidt het managementteam de dingen voor. Pas op het laatste moment, als de voorstellen klaar zijn, komt het managementteam naar het P-team.” Voor de politici is er een tussenstap van dat proces nodig. De politici hebben soms ook de indruk dat het managementteam de leiding neemt. Een jaar na deze eerste interviews is de verstandhouding tussen beide groepen niet verbeterd. De burgemeester heeft de indruk dat in plaats van dat er vertrouwen naar elkaar groeit, er de laatste tijd meer wantrouwen is gegroeid. “Iedereen blijft in zijn hoekje. Het managementteam gaat dan zaken bespreken waar niemand van het CBS mag bij zijn. Het is goed dat men mij nu zal moeten betrekken. Het CBS voelde al langer dat er in het managementteam een aantal zaken werden uitgewerkt en waar misschien veel tijd is ingestoken. In het CBS vegen wij dat dan op twee minuten van tafel omdat wij dat anders zien. Als er dan iemand van het CBS in het managementteam zit, kan die onmiddellijk zeggen dat het managementteam niet op die manier moet verder werken, want het CBS ziet dat anders.” De burgemeester is wel al een aantal keren door het managementteam geroepen. “Dat is dan gewoonlijk wanneer ze een aantal punten hebben waar ze het zelf ook niet meer weten. Dat zou in een vroeger stadium moeten gebeuren.” Binnen het managementteam is er nog geen discussie geweest over de opname van de burgemeester in het managementteam. “We hebben geen keuze, want het wordt opgelegd. We zullen dat eerst op het managementteam bespreken en vervolgens zullen we de burgemeester er bij betrekken.” Dat de verstandhouding tussen beide groepen nog niet het gewenste niveau heeft bereikt, betekent niet dat het CBS geen rekening houdt met de voorstellen van het managementteam. Zo ging de burgemeester er bijvoorbeeld van uit dat de gemeente in het diftarsysteem zou stappen. “Nadat het managementteam daarover heeft samen gezeten, hebben ze mij kunnen overtuigen om daar niet in te stappen. Het is goed dat het managementteam dergelijke zaken uitwerkt. Anders ga je

‫ ׀‬59 ‫׀‬

misschien lichtzinnig een aantal beslissingen nemen zonder dat zoiets voldoende is uitgewerkt.” Ook in gemeente F verloopt de relatie tussen het managementteam en het CBS nog niet zoals gewenst. De schepenen hebben het moeilijker om hun vertrouwen aan het managementteam te geven dan de burgemeester. De burgemeester redeneert dat als je een goed managementteam hebt, dan heb je geen fulltime schepenen nodig. De schepenen vinden dat het decreet het ambtelijke erg heeft versterkt. Sommige personeelsleden zijn zich daar volgens de schepenen maar al te goed van bewust. Enkele schepenen hebben de indruk dat het managementteam zich soms in de plaats stelt van het CBS. “Het decreet geeft de macht aan de personeelsleden, maar de eindverantwoordelijkheid ligt nog altijd bij de politici.” Om de macht van het managementteam in te perken zouden sommige schepenen het geen slecht idee vinden om iemand van het CBS toe te voegen aan het managementteam. Nu heeft men de indruk dat heel wat beslissingen van het managementteam de agenda van het CBS niet halen. De ontvanger voelt ook de spanningen tussen het CBS en het managementteam. “De politici zouden meer aandacht moeten hebben voor het managementteam en er meer gebruik van maken als team. Nu proberen veel politici nog hun eigen koers te varen.” De secretaris is geen voorstander dat de burgemeester voortaan deel uitmaakt van het managementteam, “maar nu is er geen weg meer terug”. De burgemeester zelf ziet dit ook niet echt zitten. “Ik vind het niet nodig om in het managementteam te zetelen. Dat is een taak van de secretaris. Het managementteam en het CBS hebben nu geen contacten als groep, maar daar heb ik ook geen behoefte aan.” De schepenen hebben nu het gevoel dat het managementteam vooral bezig is met dingen die in het CBS zijn gezegd. “Het CBS krijgt wel elke week een korte bespreking van wat er in het managementteam is behandeld, maar dat is ook alles.” De secretaris vindt nochtans dat het verslag naar het CBS veel te uitgebreid is. “Het verslag van het managementteam is het eerste punt op de agenda van het CBS.” Het managementteam dient volgens de politici meer om de secretaris te ondersteunen en sterker te maken. “Zaken die de secretaris niet op het CBS kon halen probeert hij via het managementteam te bekomen.” Voor de politici is het op dit moment nog een beetje zoeken naar de meerwaarde van het managementteam. Er is een jaar later weinig veranderd aan de relatie tussen het CBS en het managementteam. “Vanuit het CBS komt nooit de vraag om zaken voor te bereiden.” De secretaris probeert wel een jaarlijks overleg te organiseren tussen beide groepen, maar de drukte van de agenda maakt het steeds moeilijker om beide groepen samen te krijgen.

‫ ׀‬60 ‫׀‬

In de gemeenten waar het managementteam nog maar bestaat sinds het begin van deze legislatuur verlopen de contacten tussen het CBS en het managementteam nog moeizaam. De managementteams van deze gemeenten hebben ook nog niet veel te zeggen. Ze durven nauwelijks ingaan tegen beslissingen van het CBS. Het is nog wennen aan de nieuwe situatie. In gemeente A houdt het managementteam zich bezig met de beleidsvoorbereiding en het is het CBS dat de knopen doorhakt. “Overleg tussen het CBS en het managementteam als geheel is zo goed als onbestaande. De schepen van personeel was wel betrokken bij de onderhandelingen over de rechtspositieregeling.” Op vlak van informatie zouden de schepenen het geen slecht idee vinden als iemand van het CBS in het managementteam zit. “Nu krijgen de schepenen telkens een verslag van de vergaderingen van het managementteam. Daarnaast krijgt het CBS ook een kort verslag van de voorstellen van het managementteam. Nu is er in het managementteam nog te weinig sprake van een echt team. In een kleine gemeente zijn er ook te weinig mensen met een voldoende hoog niveau om in een managementteam te zitten.” Om iets uit het managementteam te halen heb je volgens de schepenen topambtenaren nodig. “Dat is hier voor de diensthoofden te hoog gegrepen. Op dit moment heeft men dus nog geen schrik van het managementteam. De schepenen sluiten niet uit dat dit op lange termijn wel mogelijk is.” Het is mogelijk om de leden van het managementteam te voorzien van een managementtoelage. Volgens de secretaris is het beleid niet bereid die toelage te geven en volgens de burgemeester willen de leden van het managementteam die toelage niet, omdat er een beoordeling is aan gekoppeld na vijf jaar. “Je kan de leden van het managementteam wel belonen, maar de kans bestaat dat ze worden opzij geschoven na een negatieve beoordeling.” Een jaar later is deze situatie in gemeente A niet verbeterd. Eerder haalden we al aan dat het managementteam nog maar zelden samenkomt. De komst van een nieuwe secretaris moet dit managementteam nieuw leven inblazen. In gemeente C zijn het managementteam en het CBS ook nog twee aparte groepen. “Er zijn wel verslagen van het managementteam, maar de politici kunnen die niet inkijken. De politici hebben die vraag ook nog niet gesteld. Wat op de agenda van het managementteam staat is politiek niet interessant. Momenteel is het managementteam bezig met de rechtspositieregeling. Telkens als er een hoofdstuk klaar is, gaat dat naar het CBS. Op die manier krijgt het CBS een beetje een zicht op de zaken waar het managementteam mee bezig is. De schepenen hebben eigenlijk helemaal geen zicht op de taken van het managementteam.” Niet elke schepen is op de hoogte wie in het managementteam zit. Noch de politici noch de personeelsleden zijn ervoor gewonnen om iemand van het CBS lid

‫ ׀‬61 ‫׀‬

te maken van het managementteam. “Het managementteam moet in volle onafhankelijkheid zaken kunnen bespreken. Het managementteam heeft nog nooit een standpunt voorgelegd waarvan het dacht dat het CBS er anders zou over denken. Het managementteam heeft wel het gevoel dat het CBS rekening houdt met hun voorstellen.” De burgemeester van gemeente C heeft nog niet zo nagedacht over zijn aanwezigheid in het managementteam. “Ik heb momenteel geen zicht op de agenda van het managementteam. Er is misschien wel iets voor te zeggen dat ik voortaan deel uitmaak van het managementteam. Dat betekent niet dat ik het managementteam niet vertrouw, want je moet altijd verder gaan op wat je administratie voor een stuk voorstelt.” Het managementteam zelf is volgens de secretaris niet enthousiast over de verplichte aanwezigheid van de burgemeester in het managementteam. “Ik denk dat de burgemeester het saai gaat vinden in het managementteam. Dat is meer een technische vergadering. We zijn misschien wel met dezelfde dossiers bezig, maar dat is een heel andere manier van werken. Het laatste wat ik wil is dat de vergadering van het managementteam een politieke vergadering wordt.” Ten slotte zijn ook het managementteam en het CBS in gemeente E nog twee aparte werelden. De secretaris brengt het managementteam telkens op de hoogte van de beslissingen van het CBS. Omgekeerd gebeurt dit niet. De personeelsleden kunnen de verslagen van het managementteam inkijken. Voor het CBS bestaat die mogelijkheid niet. Dat vinden de politici wel een lacune. “Het CBS is dus helemaal niet op de hoogte van wat er op de agenda van het managementteam staat.” Na deze gesprekken was er vanuit het CBS wel de vraag gekomen om een verslag te krijgen van het managementteam. De diensthoofden hebben het gevoel dat de politici nog niet goed beseffen dat er een managementteam is. “Iedereen leeft nog op zijn eigen eiland.” Het managementteam kan zich moeilijk inbeelden dat ze een voorstel zouden doen dat helemaal ingaat tegen de mening van het CBS. Het managementteam stuurt de vergaderingen van het CBS ook niet aan. Het is de secretaris die de rol van filter op zich neemt. Iemand van het CBS lid maken van het managementteam zou volgens sommige diensthoofden nog zo geen slecht idee zijn opdat de twee groepen meer naar elkaar zouden toe groeien. Een jaar later beschouwt de burgemeester het niet zozeer als een nadeel dat er zo weinig contacten zijn tussen beide groepen. “Bij nader inzien is dat misschien nog niet zo slecht omdat een discussie op beleidsniveau iets anders is dan een discussie op het niveau van beleidsvoorbereiding of beleidsuitvoering. Dat wil niet zeggen dat die twee geen schakelmomenten moeten hebben en dat er geen contacten moeten zijn, maar dat is essentieel een andere discussie. Dat leidt af en toe tot spanningen. Dat is nogal vanzelfsprekend wanneer het managementteam suggesties doet die meer richting beleid gaan en waar wij ook nog onze zeg

‫ ׀‬62 ‫׀‬

willen over hebben. Er is dus een spanningsveld, maar ik denk dat het een gezond spanningsveld is.” Dit zal de burgemeester er niet van weerhouden in het managementteam te zetelen. Hij beseft wel dat het managementteam geen CBS is. “Ik denk dat ik mezelf in toom zal moeten houden omdat ik nogal de neiging heb mijn stempel ergens op te drukken of een idee in een bepaalde richting probeer te sturen. In het managementteam zal ik vooral moeten luisteren en proberen de link te leggen tussen het beleidsniveau en het niveau van de administratie.” > 3.2.3.3. Delegatie a. Synthese De delegatie van de gemeenteraad naar het CBS werd eerder al besproken. Delegatie van CBS naar de secretaris komt in heel beperkte mate voor. Politici zijn niet snel bereid bevoegdheden te delegeren naar personeelsleden. Als er toch delegatie plaatsvindt, dan gaat het niet om bevoegdheden die een grote verantwoordelijk met zich meebrengen. In die zin is er dus niet echt sprake van veel verandering. Anderzijds twijfelt in heel wat gevallen ook de ambtelijke top aan de ‘rijpheid’ van de organisatie en de personeelsleden voor delegatie. b. Verslag van de gesprekken In enkele gemeenten vindt er een delegatie van bevoegdheden van het CBS naar de secretaris plaats. In gemeente B is de secretaris bevoegd voor het dagelijks personeelsbeheer. De secretaris beslist formeel. Hij bereidt een nota voor die hij aan het CBS voorlegt. In het geval van knelpunten licht hij het CBS hierover in. De aanstellingsbevoegdheid blijft bij het CBS. De secretaris is geen vragende partij om de aanstellingsbevoegdheid uit te oefenen. “Zolang het CBS de voorstellen van de jury volgt, stelt er zich geen probleem.” Het is volgens de secretaris ook niet de taak van de administratie om de aanstellingen te bepalen. “Wij zitten in de uitvoering. We hebben al een heel verre beleidsadviserende bevoegdheid hier. Dan vind ik niet dat je het onderste uit de kan moet halen. Dat de politici de aanstellingsbevoegdheid niet graag afgeven, daar heb ik alle begrip voor. Wij moeten ons niet om de zes jaar verantwoorden.” In gemeente F is de delegatie van het CBS naar de secretaris zo klein mogelijk gehouden. Dat heeft te maken met het primaat van de politiek dat in deze gemeente heerst. Er zijn twee luttele delegaties van het CBS naar de secretaris: het aanstellen van jobstudenten en sociale economie. “In de praktijk is het zo dat alles qua bevoegdheden bij het CBS is gebleven, maar dat zijn in feite

‫ ׀‬63 ‫׀‬

hamerpunten geworden op het CBS. De schepenen hameren af wat de secretaris hen voorlegt. Uiteindelijk zit de hele voorbereiding dus wel bij de secretaris.” Dat is het flessenhalseffect dat de secretaris ervaart sinds de invoering van het gemeentedecreet. In gemeente C vindt er een delegatie plaats naar de secretaris inzake dagelijkse aangelegenheden. “Deze mogelijkheid bestond al vóór het gemeentedecreet. Het gaat om zaken als de gewettigde aanwezigheden en het toekennen van het gewoon verlof.” Voor de secretaris hoeft deze delegatie niet verder te gaan. “Wij zijn daar niet groot genoeg voor. Het CBS is uiteindelijk het politiek verkozen orgaan. Dat is een uitholling van bevoegdheden uiteindelijk. Een administratie moet niet alle macht in handen krijgen zonder daarvoor de politieke erkenning te krijgen. Wij worden na zes jaar niet afgerekend.” Ook in gemeente D heeft er een beperkte delegatie van het CBS naar het personeel plaatsgevonden. “Het toekennen van vormingen is gedelegeerd naar de leden van het managementteam, en eigenlijk verder naar de diensthoofden. De diensthoofden geven hun advies over een vormingsaanvraag en het managementteam geeft uiteindelijk de goedkeuring. Een keer per jaar rapporteert het managementteam dan aan het CBS.” De burgemeester van gemeente D geeft toe dat er bijvoorbeeld al discussies hebben plaatsgevonden omdat de evaluatie van het personeel nu een bevoegdheid is van de secretaris. “Wij hebben het er heel moeilijk mee dat wij daar als beleidsmensen niet bij betrokken zijn. Dat is zeker nog niet van de baan. Zo zijn er een paar situaties geweest waar we uiteindelijk iemand definitief hebben moeten aanstellen zonder dat we daar iets konden aan doen. Het komt op het CBS dan wel eens tot uiting dat die werkwijze niet goed zit. We hebben het bijvoorbeeld ook moeilijk dat we bij bepaalde personen een probleem hebben en dat we dan het evaluatiedossier niet kunnen inkijken. Daar heb ik het moeilijk mee, want het is uiteindelijk onze taak om iemand vast te benoemen.” In de toekomst zal de delegatie van het CBS naar de secretaris beperkt blijven. “Als het niet moet, dan zal het op collegeniveau blijven.” De secretaris is geen vragende partij om de aanstellingsbevoegdheid uit te oefenen. Wat het dagelijks personeelsbeheer betreft, ziet de secretaris wel mogelijkheden tot een verregaande delegatie. “We hebben een nota opgemaakt rond dagelijks personeelsbeheer, maar die is nog niet definitief goedgekeurd. Ik ben wel vragende partij om daar vrij ver in te gaan.” De secretaris van gemeente E is zoals zijn meeste collega’s weinig enthousiast om gedelegeerde bevoegdheden uit te oefenen. De secretaris wil vooral zichzelf indekken. In deze gemeente is er telkens een andere coalitie aan de macht geweest. Dat speelt ook een rol. In gemeente A wacht het CBS met een eventuele delegatiemogelijkheid tot de nieuwe secretaris in dienst treedt.

‫ ׀‬64 ‫׀‬

Budgethouderschap a. Synthese Zowel bij de politici als bij de personeelsleden bestaat er geen draagvlak voor het budgethouderschap. In veel gemeenten bestaat er wel een lichtere versie van het budgethouderschap. Personeelsleden werken er met enveloppes of bestelbonnen, maar dat is helemaal niet zo verregaand als het budgethouderschap. In kleine gemeenten denkt men niet dat het nodig is om het budgethouderschap in te voeren. Het budgethouderschap brengt veel verantwoordelijkheid met zich mee. Dat betekent dat personeelsleden in staat moeten zijn om met het budgethouderschap te kunnen werken. In kleine gemeenten, waar er al herhaaldelijk is gewezen op het capaciteitsprobleem, lijkt het budgethouderschap niet aan de orde. Ook grote gemeenten wijzen op de grote verantwoordelijkheid van het budgethouderschap. Bij de personeelsleden is er wel al nagedacht over het budgethouderschap. Dit is bij de politici nog niet het geval. Voor hen is het budgethouderschap een grote onbekende, maar ook nog niet alle personeelsleden hebben stilgestaan bij de omvang van het budgethouderschap. b. Verslag van de gesprekken Voor het budgethouderschap zijn de personeelsleden in gemeente B niet te vinden. “Het budgethouderschap brengt heel wat verantwoordelijkheid met zich mee. Het budgethouderschap geeft het personeel een totaalbudget waarmee je alles moet verwezenlijken. Voor die grote verantwoordelijkheid voelt niemand zich geroepen. Met het budgethouderschap moet men iets realiseren binnen een bepaald budget. Als dat niet lukt, dan moet men daar verantwoording over afleggen.” In gemeente B werkt men momenteel wel met enveloppes. “Maar het budgethouderschap gaat nog een stap verder. Een enveloppesysteem gaat enkel over werkingskosten. Budgethouderschap gaat ook over personeel en investeringen. Dat is een grote verantwoordelijkheid. De eindverantwoordelijkheid in het enveloppesysteem ligt bij het CBS.” De bereidheid bij het personeel om het budgethouderschap uit te oefenen is volgens de secretaris erg klein. “In alle eerlijkheid moet ik zeggen dat het enthousiasme om het budgethouderschap in te voeren vanuit de administratie schoorvoetend is. Vanuit de politiek heeft men daar minder moeite mee.” De secretaris merkt een evolutie op bij de politici. “De nieuwe generatie kijkt anders tegenover delegatie. Zij zeggen dat ze zich niet, om het niet oneerbiedig te zeggen, met die prullen gaan bezighouden. Ze houden zich bezig met de grote lijnen en de rest is voor de administratie.” Ook in gemeente D werkt men met bestelbonnen tot

‫ ׀‬65 ‫׀‬

5.500€. “De budgetverantwoordelijken kunnen tot dat bedrag bestelbonnen uitschrijven. Dat is nog geen taakstellend budgethouderschap zoals het gemeentedecreet bedoelt. Het CBS blijft de eindverantwoordelijke. Binnen het managementteam wordt er wel nagedacht over het budgethouderschap, maar dat is nog niet verder uitgewerkt.” De ontvanger van gemeente F heeft een aantal jaren geleden iets ingevoerd dat hij budgethouderschap noemde. “Per dienst was er een budgethouder. Zij konden dat verder verdelen naar andere personeelsleden. Er was enkel de verantwoordelijkheid om dat op te volgen. De vraag voor budgethouderschap is er nog niet gekomen. Dat is voor een gemeente van deze grootte ook niet echt nodig. Het gemeentedecreet is eerst en vooral op maat van de grote steden geschreven en daar is er wel nood aan budgethouderschap.” Voorlopig is de secretaris van gemeente F de enige die zich in de gemeente met het budgethouderschap bezighoudt. Volgens de secretaris ziet het CBS er de diepgang niet in. Voorlopig ligt de secretaris er dus ook nog niet wakker van. “Het hele financiële luik van het gemeentedecreet is nog niet klaar en het budgethouderschap moet geënt zijn op het financieel systeem. Zowel de eigen organisatie als de regelgeving zijn daar dus belangrijk in.” Zolang er geen politiek draagvlak bestaat voor het budgethouderschap voelt het personeel zich niet geroepen om het budgethouderschap uit te oefenen. Ook in gemeente E is het budgethouderschap nog helemaal niet aan de orde. Momenteel is niemand overtuigd van de voordelen van het budgethouderschap. “Voor een deel krijgen de diensten nu wel al budgetten, maar het is de centrale financiële dienst die toezicht houdt.” Daarnaast zijn de diensthoofden niet te vinden voor de grote verantwoordelijkheid die het budgethouderschap met zich meebrengt. Dit is ook in gemeente C het geval. “Het CBS komt elke week samen en de gemeente is niet zo log dat het delegeren van het budgethouderschap nodig is.” De secretaris verwees al bij de delegatiemogelijkheid van de aanstellingsbevoegdheid naar de grootte van de gemeente en de afrekening die de politici , en niet het personeel, elke zes jaar krijgen voorgeschoteld. In gemeente A voelen de personeelsleden zich ook nog niet klaar om het budgethouderschap uit te voeren. “Nu krijgen de diensthoofden wel bestelbonnen, maar dat brengt geen verantwoordelijkheid met zich mee.” Het wachten op de nieuwe secretaris speelt hier in gemeente A ook een rol.

> 3.2.4.

Veranderingen in de beleidsvoering

Met de veranderingen in de beleidsvoering beperken we ons tot het het interncontrolesysteem en het strategisch meerjarenplan. Een nieuwe

‫ ׀‬66 ‫׀‬

verplichting in het gemeentedecreet is het invoeren van een interncontrolesysteem in elke gemeente. Niet elke gemeente heeft voldoende capaciteit in huis om een dergelijk systeem op poten te zetten. We bekijken dus wie de actoren zijn in het opstarten van dit systeem en hoe dit proces verloopt. Ondanks het feit dat de artikelen in het gemeentedecreet rond het strategisch meerjarenplan nog niet in werking zijn getreden, willen we toch nagaan in welke mate gemeenten al gebruik maken van het werken met een strategisch meerjarenplan en wat de appreciatie van de verschillende actoren is over deze manier van werken. > 3.2.4.1. Interncontrolesysteem a. Synthese Het interncontrolesysteem zorgt voor veel extra werk, maar de personeelsleden zien wel de voordelen in van dit systeem en denken ook dat het nodig is. Er zijn verschillende manieren om een interncontrolesysteem te ontwikkelen. In gemeenten met voldoende capaciteit in huis houden de personeelsleden zich zelf bezig met de ontwikkeling van dit systeem. Het is ook niet noodzakelijk dat de secretaris de hoofdrol op zich neemt inzake interne controle. In de andere gemeenten is de hoofdrol wel weggelegd voor de secretaris. In het geval er een stafmedewerker is, kan deze het werk van de secretaris enigszins verlichten. In de gemeenten met een gebrek aan capaciteit doet men een beroep op een extern bureau. De rol van deze bureaus valt sinds de invoering van het gemeentedecreet zeker niet te onderschatten. Wat het interncontrolesysteem betreft geven de externe bureaus telkens de opdracht aan de gemeenten om processen uit te schrijven. In één gemeente werkt men rond de procedures die al bestonden voor het decreet. Het valt op dat de uitbouw van een interncontrolesysteem zich in de aanvangsfase vooral toespitst op het uitschrijven van de processen die leiden tot de producten die aan inwoners en ‘klanten’ worden geleverd. Daarbij wordt wel gewezen op de onmogelijkheid om dit voor alle producten te doen en worden keuzes gemaakt. b. Verslag van de gesprekken In elke gemeente is men bezig met het opstarten van een interncontrolesysteem. De personeelsleden beseffen dat dit een werk van lange adem zal worden. “Volgens het gemeentedecreet moest elke gemeente ten laatste in oktober 2008 het interncontrolesysteem op punt

‫ ׀‬67 ‫׀‬

hebben. Dat is niet realistisch.”, aldus een secretaris. In elke gemeente is er ondertussen een stappenplan goedgekeurd door de gemeenteraad. Het gemeentedecreet verschaft de gemeenten een grotere autonomie. Dat is volgens de secretaris van gemeente E een excuus, want in elke gemeente moet men nu dezelfde denkoefening maken. “Dat leidt tot een verspilling van de middelen.” Toch zijn de personeelsleden ervan overtuigd dat een interncontrolesysteem nodig is. Het opsporen van problemen zal vergemakkelijken. “Door het uitschrijven van de procedures krijgen de nieuwkomers een betere begeleiding. Ook voor mensen die al lang in dienst zijn kan dit systeem nuttig zijn.” In drie gemeenten heeft men bij het opstarten van het interncontrolesysteem een beroep gedaan op een extern bureau. Om de kosten te drukken heeft gemeente A samen met zes andere gemeenten een beroep gedaan op een extern bureau. Ook gemeenten C en E werken met een extern bureau. “Dit bureau zal enkel het eerste jaar helpen om het systeem in kaart te brengen. Verder zijn er ook contacten met andere gemeenten zodat men niet te overlappend gaat werken.” De gemeenten B en D doen geen beroep op een extern bureau. Momenteel staat het interncontrolesysteem in gemeente B nog in zijn kinderschoenen. “Het komende jaar zal de focus liggen op een aantal oogmerken die het gemeentedecreet vermeldt. Voorlopig beperkt men zich tot de meest relevante procedures, bijvoorbeeld het verloop van een stedenbouwkundige vergunning. Dit is een tijdrovend werk, maar men heeft wel voldoende capaciteit in huis om dat te realiseren. Over ongeveer 750 producten zou men in deze stad schema’s kunnen opmaken. Voor de financiële dienst valt dit al bij al nog mee. Alles is vrij gedetailleerd in de oude boekhoudwetgeving voorgeschreven.” De secretaris van gemeente B pleit voor de invoering van een externe audit. “Dan pas kan je echt iets realiseren op het vlak van controle. Een externe audit is iets helemaal anders dan iemand van binnen de organisatie die de controle uitvoert. Een externe audit gaat verder dan een legaliteitscontrole. Met een interne controle kan je wel een aantal dingen vermijden, maar een externe audit staat los van de organisatie.” In gemeente B houdt men zich aan het vooropgestelde plan. “We hebben een algemene planning waarmee we destijds naar de gemeenteraad zijn geweest. Nu hebben we elk jaar een actieprogramma. We kiezen elk jaar acht tot tien thema’s. We hebben ons het eerste jaar vooral gefocust op het uitschrijven van procesbeschrijvingen tot in detail. Dat ging bijvoorbeeld over hoe je met een kas moet omgaan of hoe een budgetvoorstel moet binnenkomen. Dit jaar (2009) is er een programma van een achttal domeinen. Daar wordt dan over gerapporteerd in februari. Dan worden ook de acht nieuwe domeinen voor het volgende jaar voorgesteld.” De secretaris in gemeente B is zich wel bewust van de beperkingen van een interncontrolesysteem. “De organisatie is hier zo groot

‫ ׀‬68 ‫׀‬

dat je nooit je hand in het vuur kan steken dat er iets vervelend kan mislopen. Je kan alleen trachten zoveel mogelijk gaatjes te dichten. Één keer per jaar een kascontrole houden, betekent dat er 364 dagen per jaar geen kascontrole is”. Toch is de secretaris zich bewust van de voordelen van een interncontrolesysteem. “Door het interncontrolesysteem ga je een aantal dingen op een rij zetten. Nieuwe personeelsleden moeten heel snel met een aantal procedures kunnen werken. Dankzij die procesbeschrijvingen heb je nu iets waardoor de nieuwe personeelsleden achteraf niet kunnen zeggen dat ze iets niet wisten, want dat staat nu allemaal uitgeschreven. Dat is ook een vorm van interne controle.” In gemeente D houdt een diensthoofd zich bezig met het uitwerken van het interncontrolesysteem. “Ondertussen zijn ongeveer 300 processen uitgeschreven. Nu focust het managementteam zich op een aantal processen en gaat kijken wat de grootste risico’s zijn binnen die processen. Jaarlijks probeert men een tiental processen aan te pakken. Aan de hand van een voorbeeld, de verkoop van huisvuilzakken, is het interncontrolesysteem voorgesteld aan de gemeenteraad. De resultaten zijn voorgesteld tijdens een gemeenteraadscommissie. De enige opmerking die de raadsleden gaven was dat er veel tijd kroop in dat systeem.” De leden van het managementteam zijn wel een grote voorstander van het interncontrolesysteem. Een jaar later beseft men in gemeente D maar al te goed dat de invoering van een interncontrolesysteem extra werk veroorzaakt. “Omdat er niemand hier binnen zijn takenpakket het interncontrolesysteem zomaar even kan bijnemen, hebben we dat intern uitgegeven via opdrachthouderschap. We hebben een opdracht uitgeschreven en het personeelslid dat zich daar mee bezighoudt, wordt extra vergoed. Dat is een opdracht voor één jaar. Het is nu weer afwachten of de persoon die dat het afgelopen jaar deed ook volgend jaar wil verder doen. Dat is een heel wankele bodem om daar het interncontrolesysteem aan vast te hangen. Door een herziening van het organogram hebben we dat nu opgevangen in onze personeelsformatie.” Opnieuw heeft men in gemeente D beslist om te werken met de eigen krachten en geen externe hulp in te roepen. Het interncontrolesysteem heeft het afgelopen jaar zijn eerste vruchten afgeworpen. “Wij zijn op een diefstal van huisvuilzakken uitgekomen. Vroeger zat daar ook wel een controle op, maar die was zeker niet waterdicht. Door nu een heel goed systeem uit te werken, hebben we heel kort op de bal kunnen spelen.” In gemeente A loopt er momenteel een langetermijnnotitie. “De personeelsleden moeten gedurende een half jaar noteren met welke processen ze bezig zijn. Op korte termijn is er een enquête georganiseerd bij alle personeelsleden. Aan de personeelsleden is gevraagd waar zij vonden dat het verkeerd liep op hun dienst. Ondertussen zijn die zaken geïnventariseerd. Echt grote knelpunten zijn niet ontdekt. Er zijn wel

‫ ׀‬69 ‫׀‬

meeneembare ideeën, maar dan gaat het bijvoorbeeld over ruimtetekort. Die problemen kan men met het diensthoofd oplossen, daar moet het managementteam niet tussenkomen. Het managementteam kan wel advies geven, maar kan daar niet onmiddellijk een procedure aan koppelen. Voor deze kleine gemeente betekent het interncontrolesysteem heel wat extra werk. Als de Vlaamse Overheid sjablonen zou meegeven van hoe zij een interncontrolesysteem ziet, dan kan je dat nog plaatselijk aanpassen. Nu moet je helemaal vanaf nul beginnen. Voorlopig zit men dus nog altijd in fase één, het inventariseren. Voor een deel is men wel al bezig met het selecteren van de knelpunten. Dat is fase twee. Een project, de verkoopprocedures, is als prototype uitgewerkt en zit dus al in fase drie. Dat is al een grote vooruitgang. Vroeger was er geen verband tussen stocken verkoopcijfers.” Dit waren alvast de plannen tijdens de eerste reeks van interviews. Een jaar later is alles wat interne controle betreft een beetje stilgevallen. De secretaris heeft iedereen zes maanden laten opschrijven wat ze allemaal deden. Een eerste hindernis was dat niet elke dienst wilde meewerken aan dit proces. “Uiteindelijk is het interncontrolesysteem gestopt bij de vraag naar wettelijke procedures. Dit is wel uitgeschreven, maar niet in de computer gestoken.” Ook in gemeente C heeft het managementteam ervoor gekozen om de financiële processen in kaart te brengen. “Zowel de uitgaven als de inkomsten komen aan bod. Om dit allemaal uit te werken heeft de secretaris een stafmedewerker gekregen. Deze stafmedewerker werkt de procedures verder uit. Zij kan daar voortdurend aan werken. De opvolging gebeurt door het managementteam. Er is een werkgroep opgericht om het interncontrolesysteem in te voeren. Deze werkgroep bestaat uit de secretaris, de ontvanger en de stafmedewerker. Bij elke dienst is men op gesprek geweest om de inkomsten- en uitgavenprocessen in kaart te brengen. Achteraf is men gaan kijken of dit in overeenstemming was met de regelgeving. Hoe alles nu verder zal verlopen is nog niet helemaal duidelijk.” Een jaar later zit het interncontrolesysteem nog steeds in een “sfeer van procesbeschrijving en het aanbrengen van de controlepunten”. Er wordt wel vooruitgang geboekt. “We zijn onze informaticastructuur op punt aan het zetten om volgend jaar naar een contentmanagementsysteem te evolueren. De postregistratie zou dan onder meer automatisch gebeuren. Dat zal wel vijf jaar duren, maar in het kader van interne controle is dat wel een belangrijk hulpmiddel als je die processen geautomatiseerd hebt.” Net als in gemeente D zijn hier enkele processen rechtgezet dankzij het interncontrolesysteem. “Er is hier een dienst die maar een paar dagen per jaar geld nodig heeft wanneer er inschrijvingen zijn. Deze dienst had er niet beter op gevonden om bij de inschrijvingen wisselgeld te gebruiken van de personeelsleden zelf. De secretaris was daar niet van op de hoogte. Dat gebeurde allemaal met de beste bedoelingen, maar dat kan natuurlijk niet.

‫ ׀‬70 ‫׀‬

Deze personeelsleden namen dan dat geld na de inschrijvingen mee naar huis, terwijl de nachtkluis om de hoek is. Nu komen ze vooraf het wisselgeld halen en brengen ze het na de inschrijvingen gewoon terug.” In gemeente E houdt het managementteam zich voorlopig bezig met het interncontrolesysteem. Het managementteam bekijkt de risicoanalyse en zoekt uit hoe men op de beste manier kan werken. “Bij de introductie van het systeem is er bewust niets over doelstellingen gezegd om conflicten te vermijden. Het hele verhaal van het interncontrolesysteem is nieuw en het is vooral belangrijk om nu alles eerst in kaart te brengen.” De diensthoofden zien het nut wel in van een interncontrolesysteem, maar ze vragen zich af of de output wel even groot zal zijn als de input die ze erin steken. De secretaris in gemeente C is ondertussen afgestapt van de werkwijze waar hij mee gestart was. “Ik had aanvankelijk een kader gemaakt met een ingewikkeld systeem. Als je uiteindelijk heel die papierwinkel moet afwerken, zoals theoretisch voorzien in dat model, dan ben je wel even bezig. De centrale vraag op het managementteam over het interncontrolesysteem luidt nu: wat hebben wij aan onze organisatie dit jaar gedaan dat eigenlijk onze werking verbetert en waarbij we risico’s en problemen gaan wegwerken of verbeteren? Als je op een goede manier werkt, dan neem je eigenlijk voortdurend dergelijke beslissingen en besluiten om de organisatie te verbeteren. Dat is gewoon opgelijst en dat was het verslag.” Op lange termijn denkt men in de gemeente een groot softwarepakket te installeren dat elke handeling zal automatiseren. In gemeente F beschouwt de secretaris de interne controle als een samenvatting van alles wat er al bestaat. “In de gemeente zijn er al veel controleprocedures.” De secretaris heeft niet de intentie gehad om dat allemaal opnieuw op te starten of te inventariseren. “Dat is een veel te kostelijke zaak. Wat er is, dat loopt goed. Binnen de verbeteringsprocessen die ik doe aan de hand van EFQM-CAF heb ik een ander project opgezet dat ik interne controle noem. Binnen CAF, die jaarlijks wordt geüpdatet, is er dit keer interne controle bijgenomen. Nu is de inventarisatie rond van waar er nog pijnpunten zijn. Ik wil weten waar het misloopt. Dat is nu onderverdeeld in negen onderdelen. De inventarisatie is nu rond. In september (2008) gaat dit naar het managementteam. Dan wordt er een plan van aanpak gemaakt van de controlepunten die de komende jaren met prioriteit moeten worden aangepakt. Dat proces valt al bij al mee omdat er al veel controle was zonder dat men wist dat het controle was. De methodiek heb ik voorgelegd aan de raad in oktober 2007. In oktober 2008 leg ik aan de raad voor welke punten prioritair worden behandeld deze legislatuur. Dat is een proces voor de secretaris zelf. Als je dit als secretaris niet aankan, dan heb je je organisatie niet onder controle.” Een jaar later heeft de secretaris samen met een diensthoofd en het managementteam het interncontrolesysteem op touw gezet. “Het interncontrolesysteem is af

‫ ׀‬71 ‫׀‬

in de zin dat we een aantal punten of risico’s weerhouden hebben. Daar is ook een actieplan aan verbonden. Momenteel zijn er twee grote controlepunten: de opvolging van de meerjarenplanning en het ontbreken van een algemene beleidsvisie. Dat is nu in voorbereiding bij het managementteam en wordt gerapporteerd naar het CBS. Men heeft de neiging te vervallen in procedures. Zo kan je bezig blijven. Als ik vergelijk met andere gemeenten, dan zie ik dat we genoeg procedures hebben. Het werkelijke knelpunt zit hem juist in de overkoepelende visie.” > 3.2.4.2. Strategisch meerjarenplan a. Synthese In enkele gemeenten geeft men aan te werken volgens de principes van het strategisch meerjarenplan. Zowel politici als personeelsleden ervaren dit als een betere manier van werken. Enkele gemeenten hebben voor het ontwerpen van een strategisch meerjarenplan een beroep gedaan op een extern bureau. In een van deze gemeenten hebben zowel het managementteam als het CBS gewerkt aan het opstellen van het meerjarenplan. Uiteindelijk is er een matrix opgesteld waar alle doelstellingen zijn in terug te vinden. In de andere gemeente die een beroep heeft gedaan op een extern bureau is al het werk grotendeels bij de secretaris terechtgekomen. De secretaris heeft aan de hand van interviews het beleidsplan uitgeschreven en daar zijn de strategische doelstellingen uit gehaald. In beide gemeenten is het de taak van het CBS om te bepalen wat er uiteindelijk in het strategisch meerjarenplan komt. Het managementteam speelt hier (nog) geen rol in. In twee andere gemeenten heeft men geen beroep gedaan op een extern bureau om een strategisch meerjarenplan op te stellen. Men rekent op de capaciteit van het eigen personeel. Voordien werkte men in een van deze gemeenten ook al met een meerjarenplan, maar het voordeel was nu dat verschillende diensten moesten samenwerken. Ook hier maakt het CBS de keuzes, maar het managementteam kan wel bijsturen. In de andere gemeente heeft het managementteam samengewerkt met het CBS om de strategische nota op te stellen. De uiteindelijke beslissingen liggen nog steeds bij het CBS. In alle gemeenten waar men ondertussen werkt met een strategisch meerjarenplan zijn politici en personeelsleden er grotendeels tevreden over. Eerst stelt men de strategische nota op en vervolgens de financiële. Men houdt de financiële toestand wel in het achterhoofd bij het opstellen van de strategische nota of soms geeft men de financiële nota vorm terwijl men nog de strategische nota aan het opstellen is. Personeelsleden vinden

‫ ׀‬72 ‫׀‬

dat het meerjarenplan politici aanzet om te gaan denken op lange termijn. De politici menen dat ze een beter overzicht krijgen van al de plannen voor de komende jaren. De meeste plannen zijn wel niet zo strak opgesteld dat er geen wijzigingen meer mogelijk zijn doorheen de jaren. In sommige gemeenten stelt zich wel een probleem. De meerjarenplannen zijn ondertussen erg onoverzichtelijk geworden en er komen steeds meer overlappingen voor. Er is nood aan gepaste software om al de strategische en operationele doelstellingen op een overzichtelijke manier te kunnen weergeven. Niet elke gemeente werkt volgens de methode die het strategisch meerjarenplan oplegt. In de twee kleinste gemeenten werkt men nog op dezelfde manier als vóór de invoering van het gemeentedecreet. Er wordt nog steeds van onder naar boven gewerkt. Men vertrekt niet vanuit algemene doelstellingen, maar men kijkt eerst wat de financiële toestand is en dan gaat men op zoek naar doelstellingen. In één gemeente zijn de financiële middelen erg beperkt. Voor hen is het moeilijk om een meerjarenplanning op te stellen, maar het is misschien net nodig om in deze gemeente een goede meerjarenplanning te maken. In een andere gemeente is er helemaal geen sprake van een strategisch meerjarenplan. De grootste investeringen worden niet in het meerjarenplan geschreven. Men gebruikt het argument dat men aan het begin van een legislatuur nog niet weet wat de belangrijkste investeringen zullen zijn. Tot slot valt het op dat planmatig werken zeker voor politici niet altijd even evident is. Daarbij leeft vaak de vrees dat met planningsmethoden en zeker de bijhorende evaluaties en metingen potentiële munitie aan de oppositie wordt geleverd. Voorts werd vaak opgemerkt dat planning het inspelen op ‘actuele noden’ bemoeilijkt. b. Verslag van de gesprekken In vier gemeenten werkt men ondertussen volgens de methodiek van een strategisch meerjarenplan. Over het algemeen zijn zowel personeelsleden als politici tevreden over deze nieuwe manier van werken. Voor het opstellen van een strategisch meerjarenplan heeft men in gemeente C een beroep gedaan op een extern bureau. “Men wist helemaal niet hoe men moest beginnen aan het opstellen van dat meerjarenplan. Om een duidelijk zicht te krijgen op het plan is een matrix opgesteld. Die matrix geeft weer wanneer een bepaalde doelstelling is gepland en wie de verantwoordelijke is. Dat is een heel werkbaar document. Heel het beleid staat nu op acht bladzijden. De methode van het strategisch meerjarenplan creëert een sociale druk. De personeelsleden kunnen van elkaar zien hoe ver ze staan met de implementatie van hun doelstellingen. Dit bevordert ook de samenwerking. Om een bepaalde doelstelling te realiseren moet je soms

‫ ׀‬73 ‫׀‬

een beroep doen op collega’s.” De personeelsleden hebben het gevoel dat de politici nu voor het eerst op lange termijn gaan denken. “Ze gaan zich nu afvragen wat de gevolgen zijn als ze een bepaalde doelstelling in een bepaald jaar plannen. Ze krijgen een beter zicht op de effecten. Ook de raadsleden hebben die matrix gekregen. Je moet nu nog maar heel weinig van een begroting kennen om dit te begrijpen. Ook voor het personeel is het nu gemakkelijker werken met het strategisch meerjarenplan dan met de begroting. Vroeger was men niet altijd op de hoogte van wat er in de begroting stond. Nu zijn er geen verrassingen meer. Door de matrix gebeuren de opvolgingen ook vlotter. Vroeger was alles meer vrijblijvend. Het maakt niet zoveel uit als een project naar een andere datum verschoof. Nu kan er ook wel iets verschuiven, maar dan gaat men dat beter opvolgen. Er zullen dan onmiddellijk financiële consequenties worden tegenover geplaatst.” De beleidsnota in gemeente C is opgesteld door de meerderheid. “Dit was de basis voor het managementteam. Samen met het externe bureau heeft het managementteam de beleidsnota geanalyseerd en de doelstellingen eruit gehaald. Een echte visie was echter niet terug te vinden in de beleidsnota. Dit is een les voor de politici geweest. De diensten hebben dan de matrix gekregen, samen met een blanco actiefiche. Dan konden de diensten overleg plegen met hun bevoegde schepen. Voor alle nieuwe zaken die voorzien waren in het beleid moesten de diensten actiefiches opstellen. Ze moesten de acties omschrijven, zeggen onder welke strategische en operationale doelstelling de actie stond, in welk jaar dat moest gebeuren en welk budget nodig was. Het managementteam heeft dan al de actiefiches behandeld. Actiefiches die geen nieuw beleid inhielden, werden niet opgenomen. Het gelijkblijvende beleid komt immers in de begroting terecht. Dat was niet altijd even gemakkelijk. Sommige diensten maakten van alles een actiefiche. De bevoegdheid om te schrappen was niet voor het managementteam weggelegd. Het CBS mocht feedback geven en vervolgens schrappen. Elk kwartaal krijgt het CBS een tussenstand van de matrix. Toch werkt men nog niet helemaal volgens de methode van een strategisch meerjarenplan. De diensten konden actiefiches opstellen en daar een budget aan koppelen. De tekst en cijfers zijn dus samen opgesteld. Toch werkt dit systeem goed. Bij de oppositie was er wel kritiek. Zij vonden dat er geen echt beleid werd voorgelegd. Het meerjarenplan bestaat enkel uit opsommingen. In een doelstelling als ‘een bruisende gemeente’ zit geen visie. Een nadeel is dat projecten ten laatste in 2010 kunnen opstarten. Politici willen geen straat open breken vlak voor de verkiezingen. Dat is soms moeilijk voor de administratie, voor hen maakt het niet uit wanneer een project wordt gerealiseerd.” Een jaar later gaat het met het strategisch meerjarenplan niet de goede richting uit in gemeente C. Dat heeft niet zozeer te maken met nieuwe doelstellingen die men toevoegt aan het plan, maar eerder met de bestaande investeringen die achteraf een stuk meer

‫ ׀‬74 ‫׀‬

blijken te kosten dan aanvankelijk in het strategisch meerjarenplan voorspeld. “Enerzijds heb je de beslissingen waar je geen invloed op hebt als bestuur, zoals de Aquafin-projecten. Dat heb je niet in de hand. Anderzijds worden bestaande projecten veel te veel aangepast in vergelijking met het oorspronkelijke project. Daar loopt het mis. Het is dus niet zo dat er veel nieuwe ad-hoc-beslissingen worden gemaakt, maar het zijn de bestaande projecten die een heel ander kostenplaatje krijgen. Zo was bijvoorbeeld de verbouwing van een school voorzien in het meerjarenplan. Dat wordt geraamd op 250.000€. De schepenen zijn dan gaan samen zitten met de directeur van de school. Uiteindelijk waren er geen twee klaslokalen nodig, zoals voorzien, maar twee klassen voor de lagere school, twee voor de kleuters, een leraarslokaal, een polyvalente ruimte en het secretariaat moest verbouwd worden. Dat is compleet anders zoals voorzien was. Zo kan je geen meerjarenplan handhaven.” In gemeente F is de secretaris ervan uitgegaan alsof alles rond de strategische meerjarenplanning al verplicht was. De secretaris heeft dan een vorm voorgelegd waarbinnen men zou werken. Voor de uitwerking van het plan heeft de secretaris samengewerkt met een extern bureau. De secretaris heeft alle afdelingshoofden samengeroepen en gesprekken gevoerd met de schepenen individueel. “Al die verhalen zijn dan aan elkaar geplakt en zo is het proces opgezet.” De secretaris heeft dan een groot boek geschreven in opgelegde vorm. Het beleidsprogramma heeft de secretaris parallel opgesteld. “De burgemeester had voor de installatievergadering vier bladzijden geschreven met de grote investeringswerken.” Volgens de secretaris was dit een verkiezingspamflet waar geen eensgezindheid over bestond binnen de coalitie. De secretaris heeft het strategische planningsproces aangegrepen om tegelijkertijd het verplichte beleidsplan op te maken. Bijgevolg is de secretaris uitgekomen bij een beleidsprogramma dat was opgedeeld volgens de strategische planning. “De strategische planning viel uiteen in negen strategische doelstellingen en het beleidsprogramma is uitgeschreven rond die negen doelstellingen. Dat heeft de secretaris in december 2007 naar de raad gebracht. Rond die negen doelstellingen heeft het bestuur dan een beleidstekst uitgewerkt. Die beleidstekst bestond uit de operationele doelstellingen die de secretaris al klaar had. Vandaar dat parallelle proces. De tekst met de negen doelstellingen diende als discussietekst voor het beleidsprogramma van de meerderheid. Zij hebben daarover gediscussieerd in aanwezigheid van de secretaris. Dat is dan naar de fracties gebracht waar de secretaris ook bij was. Toen dat op de gemeenteraad is geweest, is de secretaris de acties gaan uitschrijven. Dat wordt nu afgerond. De regierol rond strategische planning ligt dus bij de secretaris, het beleidsprogramma is politiek. Maar de politici hadden hier geen ervaring mee en daarom heeft de secretaris beide processen laten samenvallen. Het vertrouwen in de

‫ ׀‬75 ‫׀‬

secretaris is dermate groot dat de politici nooit vragen hebben gesteld. Zij hadden er vertrouwen in dat het beleidsprogramma zou beantwoorden aan hun verzuchtingen. Zij hadden er vertrouwen in dat het een ‘matching grant’ zou zijn. De secretaris kent ook de politieke gevoeligheden. De politici hadden niemand binnen hun eigen rangen die dat proces kon en wou opnemen.” De actiepunten is de secretaris met het middenkader, de diensthoofden, gaan uitschrijven. Vanaf het moment dat de secretaris bezig was met het operationele, kon hij al opdrachten geven over de acties. “De secretaris moet dat als een regisseur leiden. Een staffunctie zou dan ook meer dan welkom zijn, want nu moet de secretaris al die vergaderingen effectief bijwonen en leiden.” De secretaris houdt het financiële wel altijd in het achterhoofd bij het opstellen van de doelstellingen. “De echte keuzes komen dan op het moment als het aan het CBS wordt voorgelegd. Het schrappen is een bevoegdheid van het CBS, maar het CBS is daar absoluut niet autonoom in. Zij moeten voortdurend terugkoppelen naar hun achterban. In deze gemeente is er een zeer labiele meerderheid. Elke zes jaar is er een andere coalitie en een andere burgemeester. De meerderheid bedraagt de helft plus één. Dat vertraagt de werking enorm, want zij moeten steeds naar hun fracties terugkoppelen.” De ontvanger van gemeente F beschouwt zich als een van de radertjes die meewerkt aan het strategisch meerjarenplan en houdt zich vooral bezig met het algemeen financieel plaatje. De samenwerking met een externe firma voor de opmaak van het strategisch meerjarenplan vond de ontvanger niet geslaagd. “Die firma had nog niet zoveel ervaring met het opstellen van een strategisch meerjarenplan. De collega’s zijn nu alles opnieuw aan het schrijven en zijn de diensten opnieuw aan het bevragen om uitgebalanceerde teksten en doelstellingen te krijgen die men verder kan uitwerken. Ook de software is nog niet ideaal.” De ontvanger vindt het wel een verbetering dat de politici nu op langere termijn moeten nadenken. “Dat is nog vaak een probleem, maar het is al beter. Als je de belastingen vlak voor de verkiezingen moet verhogen, dan moet je er nu al over nadenken hoe je dat kan vermijden. De ontvanger speelt een belangrijke rol om het financiële verhaal op een rij te krijgen.” Voor de schepenen van gemeente F is het strategisch meerjarenplan een werkmiddel, maar ook “een middel voor de oppositie om je constant mee rond de oren te slaan. Het is nog afwachten hoe iedereen er zal mee omgaan. De manier van werken kan een verbetering zijn, maar men moet zich ervan bewust zijn dat niet alles mogelijk is. Het probleem is nu dat je geen helikopterzicht meer hebt over de actiepunten. Als men alles opnieuw zou overlopen, dan zou men versteld staan hoeveel actiepunten dubbel geboekt staan. Ook de burgemeester vindt het werken met een strategisch meerjarenplan een van de verbeteringen sinds het gemeentedecreet, maar het plan is ondertussen zo ingewikkeld geworden dat je er nog moeilijk aan uit kan.” De mening van de burgemeester over

‫ ׀‬76 ‫׀‬

het strategisch meerjarenplan is een jaar later niet verbeterd. “Ik ben tevreden over het werken met het strategisch meerjarenplan, maar ik vind het te detaillistisch en zeer onoverzichtelijk. We hebben zelf een meerjarenplan opgesteld met enveloppen. Dat stond op drie bladzijden en dat is eigenlijk het werkdocument waar we mee bezig zijn. Dat is de leidraad waar wij ons aan houden om onze grote investeringen te doen. Het strategisch meerjarenplan gebruiken we niet. Dat is echt een onbruikbaar document. Er doen zich voortdurend opportuniteiten voor en dan moet je daar op inspringen. Als je dan in een meerjarenplan elke kleine investering moet inschrijven en uitwerken, dan is dat niet meer te volgen. Ik kijk nooit in het strategisch meerjarenplan en ik heb de indruk dat de schepenen dat ook niet doen. De oppositie heeft het strategisch meerjarenplan ook nog niet aangehaald. Dat is zo onleesbaar en zo onlogisch in elkaar gestoken. Ik denk dat wij dat te gedetailleerd gedaan hebben.” In gemeenten B en D heeft men zonder een extern bureau gewerkt om het strategisch meerjarenplan op te stellen. In gemeente B heeft men ondertussen beleidsdoelstellingen opgesteld en er een budget aan gekoppeld. “Er is een lijst met beleidsdoelstellingen waar iedereen zich moet naar richten. Heel het beleidsprogramma en het jaarverslag zijn afgestemd op die beleidsdomeinen. Vóór het gemeentedecreet werd de beleidsnota per dienst opgemaakt. Het meerjarenplan was dan vooral een statisch document. Het grote voordeel is dat nu, door overlappend te werken, een aantal diensten wordt samengebracht. De beleidsnota wordt grotendeels door de personeelsleden opgesteld. Zij vertrekken van het partijprogramma van de meerderheid en plegen overleg met de betrokken schepen. Het CBS maakt de keuzes, maar het managementteam kan bijsturen. Enkel de manier van werken is veranderd, want men is eigenlijk al lang bezig met de strategische planning. In 1988 is het eerste beleidsplan opgesteld. Ondertussen heeft men dus de voor- en nadelen al kunnen ontdekken. Je moet bijvoorbeeld niet overdrijven in de detaillering en voldoende flexibiliteit inbouwen. Het strategisch meerjarenplan is nu vrij strak opgesteld. Er was bijvoorbeeld de operationele doelstelling om een plotter te vervangen op een bepaalde afdeling. Nu heeft men plots op een andere afdeling een plotter nodig. De operationele doelstelling is gekoppeld aan een strategische doelstelling. Dat betekent dat de ontvanger niet zomaar geld kan verplaatsen. Als de andere plotter defect zou geraken, dan komt men in de problemen. De ontvanger heeft dan voorgesteld om een budget te voorzien voor alle toestellen die plots defect geraken. De ontvanger heeft het toen principieel gespeeld, maar het is zijn taak om het budget te controleren. In dit geval kon hij dus geen visum geven. De gemeenteraad heeft dan bij hoogdringendheid moeten beslissen dat die plotter er wel kon komen. Het gevolg is dat men waarschijnlijk voor een

‫ ׀‬77 ‫׀‬

stuk zal vervagen in het opstellen van de doelstellingen.” De schepenen zijn positief over de nieuwe manier van werken. Ze hadden het gevoel dat de afstand met de administratie groter werd. “Daarom is ervoor gekozen om de strategische planning door de personeelsleden te laten opbouwen.” Voor de schepenen is het niet gemakkelijk om te werken met de nieuwe software. “Al de verschillende nota’s worden nu aan elkaar gelinkt. Dat is een ongelooflijke matrix van combinaties. Alle artikels worden gekoppeld aan een strategische doelstelling, een operationele doelstelling en een tactische doelstelling. Er zijn meer dan zeshonderd operationele doelstellingen.” Een jaar later is aan het strategisch meerjarenplan niet veel gewijzigd. Voor de burgemeester is het strategisch meerjarenplan belangrijk. “Je moet een antwoord hebben voor de doelstellingen die je niet hebt kunnen realiseren. In het jaar van de verkiezingen zal dat anders door de oppositie worden gebruikt. Dat wil ook zeggen dat als het van mij afhangt dat men in 2012 een heel pak minder operationele doelstellingen formuleert. In het laatste jaar moet je niet te veel dingen meer opzetten. De reden waarom een doelstelling niet is opgestart ligt vaak extern. Vaak moet je wachten op beslissingen of besluiten van bovenuit.” Ook in gemeente D werkt men conform het gemeentedecreet. “Eerst zijn de doelstellingen opgesteld, dan heeft men gekeken naar de financiële mogelijkheden. Het is een vooruitgang dat men nu aan het begin van de legislatuur gaat nadenken waar men naartoe wil. Door de strategische doelstellingen weet nu ook het personeel in welke richting het bestuur uit wil. Ad-hoc-beslissingen en bochten kan men nu veel beter vermijden. De methodiek van het strategisch meerjarenplan heeft het managementteam uitgewerkt omdat ze daar echt in geloofden. Het managementteam heeft dan samen gezeten met het CBS om de inhoud te bepalen. Ze hebben twee dagen op afzondering gezeten om de inhoud van de strategische nota te bepalen. Vroeger waren er actieplannen enerzijds en budgetten anderzijds. Er was wel een link, maar men keek niet altijd eerst naar het plan en vervolgens naar het budget. Vorig jaar is die kanteling er gekomen. De strategische nota is opgesteld door het P-team. Alle beleidsdomeinen werden in afzonderlijke entiteiten verdeeld en vervolgens ging men in groepjes van twee samenwerken. Die groepjes bestonden telkens uit iemand van het managementteam en iemand van het beleid. Met die voorbereiding is men vertrokken naar die tweedaagse. Voor de operationele doelstellingen hebben de leden van het managementteam samen gezeten met de bevoegde schepen en het diensthoofd. Het is niet zo dat het overleg gedomineerd werd door het CBS. Het managementteam kon minstens een idee aanbrengen en de discussie aanwakkeren. De knopen werden wel doorgehakt door het CBS. Zij voeren ten slotte het beleid. Soms waren er wel spanningen tussen de diensten en het CBS. Politici denken nog te veel in jaren en per legislatuur. Zij kijken vanuit een andere invalshoek naar de

‫ ׀‬78 ‫׀‬

dingen en stellen andere prioriteiten dan de personeelsleden. Uiteindelijk is men er wel uit geraakt. Vervolgens is het de taak van de ontvanger om na te gaan of de doelstelling van de strategische nota wel financieel haalbaar is. Het meerjarenplan wordt nu ook in het P-team besproken. Op die manier kunnen de politici perfect zien hoe ver men staat met de uitvoering.” Ook tijdens het tweede gesprek blijft de burgemeester positief over het strategisch meerjarenplan. “Dankzij het strategisch meerjarenplan krijgen we een beter zicht op de doelstellingen en hun tussenstand. Door met verschillende kleuren te werken zie je nu of een werk uitgevoerd of in behandeling is of nog moet opgestart worden. In ons meerjarenplan is een overschot ingerekend en we hebben enkele meevallers gekend. Naar personeel en dienstverlening toe willen we er bijvoorbeeld uitsteken. Je kan dat alleen maar afdwingen als je over voldoende mensen beschikt. Het aanwerven van extra personeel betekent ook dat je op het einde van de rit minder overhoudt. Maar wij werken hier niet tot 2012. We willen geen puinhoop achterlaten. Het schema wordt nu goed opgevolgd. Tegen het einde van het jaar gaan we kunnen zeggen dat we 80% tot 85% van het plan dat we tegen het einde van dit jaar wilden uitvoeren, ook is uitgevoerd.” De mening van de secretaris sluit een jaar later bij de mening van de burgemeester aan. “Inhoudelijk is er weinig veranderd aan het strategisch meerjarenplan het voorbije jaar. Een tijdje geleden is er een evaluatie van het plan gebeurd en dan zijn een aantal zaken bijgestuurd. Elk jaar is er een nieuw actieplan, maar het meerjarige blijft wel voor 99 procent hetzelfde.” In gemeenten A en E werkt men niet volgens de methode van een strategisch meerjarenplan. In gemeente A heeft de burgemeester het beleidsplan geschreven. “Zo werkt men hier al jaren. Dat beleidsplan wordt voortdurend aangepast omdat er in de loop der jaren telkens nieuwe noodzaken bijkomen. Zo was er bijvoorbeeld niet voorzien dat er een nieuw gemeentehuis zou komen. Zulke extra acties zijn wel de grootste happen uit het budget. Voorlopig hebben we nog geen zaken moeten schrappen. Uit de cijfers die we nu kunnen opmaken, zal wel blijken dat we een aantal grotere projecten in vraag gaan moeten stellen.” De administratie heeft doelstellingen en acties uit het beleidsplan gedistilleerd om tot een meerjarenplan te komen. “Dat was niet simpel. In het beleidsplan stond geen echte visie. Een diensthoofd heeft zich beziggehouden met het uitzoeken van doelstellingen en acties. Het diensthoofd heeft eerst gezocht naar acties en dan heeft hij die proberen te clusteren in strategische doelstellingen. Er is dus wel een meerjarenplan, maar van strategie kan je niet echt spreken.” In gemeente E werkt men bij het opstellen van het meerjarenplan nog steeds van onder naar boven. “Er is te weinig financiële ruimte, dus valt er niet veel te plannen. De secretaris houdt zich niet bezig met het

‫ ׀‬79 ‫׀‬

meerjarenplan, dat is een taak van de ontvanger. Binnen het managementteam is er wel overleg geweest van wat men allemaal in de beleidsnota wilde. Het schrappen gebeurt door het CBS. De aansturing gebeurt vanuit de diensten, die overleggen met hun bevoegde schepen. Het CBS bepaalt nog altijd zelf wat er in de begroting komt. De diensthoofden vinden het jammer dat het CBS hen nooit op de hoogte heeft gebracht van het beleidsprogramma. Het schepenmodel overheerst nog duidelijk. Op het vlak van het financiële beleid heeft het managementteam nog veel werk voor de boeg om als volwaardig door het CBS te worden beschouwd. In de opmaak van de begroting heeft het managementteam geen enkele rol gespeeld. De diensthoofden hebben afzonderlijk overleg gepleegd met hun bevoegde schepen. De ontvanger bekijkt het voorstel en dat gaat dan naar het CBS.” De schepenen zijn niet overtuigd van de voordelen die een strategisch meerjarenplan met zich kan meebrengen. “Aan het begin van de legislatuur weet men vaak nog niet alles wat men de komende zes jaar wil realiseren. De financiële situatie evolueert toch in de loop der jaren. Het meerjarenplan is ook het perfecte voer voor de oppositie. De ontvanger is nu verplicht om bij elke jaarrekening een inventaris toe te voegen van de werken die nog niet zijn uitgevoerd, maar wel in het meerjarenplan staan. Het gevolg is dat men enkel de projecten zal opnemen die men zeker zal kunnen realiseren. Nu overheerst het gevoel dat men vastzit in een keurslijf van formele procedures.” Aan het meerjarenplan wordt een jaar later niet veel aandacht besteed. “Vanuit het CBS kreeg de administratie te horen dat het niet is omdat er iets in het meerjarenplan staat, dat men dat ook gaat uitvoeren.”

‫ ׀‬80 ‫׀‬

4. Besluit Deze casestudies leverden een heel gevarieerd beeld op van de invoering van het gemeentedecreet. Voor sommige gemeenten was de introductie van het gemeentedecreet geen echte grote innovatie. Vaak bestonden managementteams al in een of andere (embryonale) vorm of waren beleidsmethodieken die sterk steunen op de logica onder strategische meerjarenplanning al in zwang. Voor andere gemeenten zorgde het gemeentedecreet wel voor een ingrijpende verandering in de organisatie. Het voldoen aan de verplichtingen van het gemeentedecreet neemt in deze gemeenten veel tijd in beslag. Een hinderpaal om deze vernieuwingen in te voeren, is in sommige gemeenten het gebrek aan middelen om verder te gaan dan een louter formele invoering van het gemeentedecreet. Dit gebrek aan middelen situeert zich zowel op het financiële niveau als op de globale beschikbare capaciteit binnen de lokale administratie. Deze gebreken vertonen zowel een kwantitatieve als kwalitatieve dimensie: beschikken over veel personeelsleden sluit een capaciteitsprobleem niet uit. In deze gemeenten komt de invoering van het gemeentedecreet hoofdzakelijk bij de secretaris terecht. Vooral in de kleinere gemeenten geven zowel politici als ambtenaren toe dat het gemeentedecreet niet op maat van hun gemeente is gemaakt. Kleinere gemeenten stellen vaker het budgethouderschap of zelfs het managementteam in vraag. Deze gemeenten klagen dat zij moeilijk geschikt personeel vinden voor hun openstaande vacatures. Het gemeentedecreet verwacht dat het managementteam zich concentreert op de beleidsvoorbereiding, -uitvoering en -evaluatie. Om aan deze voorwaarden te voldoen, speelt geschikt personeel een belangrijke rol. Het gebrek aan maatwerk in het gemeentedecreet wordt niet alleen door de kleine gemeenten als een knelpunt aangehaald. Het moeilijk vinden van geschikt personeel doet zich ook in grotere gemeenten voor. Het zijn dus niet enkel de kleine gemeenten die het soms moeilijk hebben met de invoering van het gemeentedecreet. De regels die het gemeentedecreet oplegt, lijken tot nu toe nog niet tot een verandering in het gedrag te leiden van de actoren binnen het lokale

‫ ׀‬81 ‫׀‬

bestuur. Dit strookt niet met de theorie van Bekkers over de benaderingen van beleid. 23 Bekkers maakt een onderscheid tussen de rationele, de politieke, de culturele en de institutionele benadering van beleid. Het gaat om ideaaltypische benaderingen, maar deze benaderingen volgen elkaar eerder op dan dat ze elkaar uitsluiten. De rationele en politieke benaderingen van beleid vormen de twee klassieke benaderingen. In de rationele benadering van beleid staan beleid en beleidsprocessen “in het teken van het realiseren van doelstellingen”. De homo economicus krijgt een centrale plaats in deze benadering. De beleidscyclus begint in de rationele benadering met een probleem “waarvan de effecten als ongewenst worden ervaren”. Kenmerkend aan de politieke benadering van beleid is “de gedachte dat de afweging tussen waarden en de concrete belangen van partijen die daar vaak achter zitten, geen rationele afweging is. Het is onderwerp van permanente strijd.” De culturele en institutionele benaderingen van beleid zijn, in tegenstelling tot de twee klassieke benaderingen van beleid, benaderingen waarin de betekenisverlening een centrale plaats krijgt. De culturele benadering van beleid ziet beleid als “als een sociaal geconstrueerde werkelijkheid die het product is van de doorgaande interactie tussen partijen.” In de institutionele benadering van beleid spelen instituties een centrale rol. In deze benadering is de autonomie van mensen en organisaties beperkt door allerlei soorten formele en informele regels. De invoering van het gemeentedecreet past het best bij de institutionele benadering van beleid. In deze benadering ligt “de ruimte om zelf keuzes te maken voor een groot gedeelte vast”. Deze regels vormen de basis voor de rollen die worden ingenomen en zij structureren de interacties tussen actoren. Bekkers verwijst naar drie redenen voor een succesvol beleid in de institutionele benadering. In de eerste plaats gaat het volgens Bekkers om “logic of consequence” of de effectiviteit van het gevoerde beleid. Daarnaast is er ook “logic of appropriateness”. In dit geval staat niet de doeltreffendheid of de doelmatigheid van het beleid centraal, maar wel de passendheid van beleid. “Institutionalized rules, duties, rights, and roles define acts as appropriate (normal, natural, right, good) or inappropriate

23

Bekkers, V. (2007). Benaderingen van beleid. In: Bekkers, V. Beleid in beweging: achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleid in de publieke sector. Den Haag: Lemma. pp.79-87.

‫ ׀‬82 ‫׀‬

(uncharacteristic, unnatural, wrong, bad).” 24 Beide logica’s leiden ertoe dat de ultieme beoordeling van beleid moet gezien worden als “een vraagstuk van normatieve integratie die tussen een omgeving en haar organisatie dient plaats te vinden, waardoor een organisatie of het beleid dat ze voert als legitiem wordt ervaren”. Bekkers duidt dit integratieproces aan als isomorfisme. De derde wijze waarop beleid wordt beoordeeld gebeurt a.d.h.v. de vraag “of beleidsmakers daadwerkelijk in staat zijn geweest om het op een andere leest te schoeien”. Als we deze theorie koppelen aan de bevindingen van de casestudies, dan kunnen we besluiten dat de regels die het gemeentedecreet oplegt (nog) niet de basis vormen voor de rollen die worden aangenomen. Nochtans hebben de gemeenten wel de meeste verplichtingen die het gemeentedecreet oplegt, ingevoerd en is de formele implementatie dus een feit. De internalisering van die normen en waarden is evenwel een andere kwestie. Een voorbeeld van het achterwege blijven van de rolverandering is de nieuwe rol die het gemeentedecreet toekent aan de gemeenteraadsleden. In geen enkele gemeente was er sprake van een gewijzigd rolgedrag van de raadsleden. Als er zich al veranderingen voordeden in de gemeenteraad, dan schreven de actoren dit toe aan de komst van nieuwe raadsleden. Ook de schepenen lijken hun gedrag niet aan te passen na de invoering van het gemeentedecreet. Ondanks de komst van het managementteam en de mogelijkheid om bevoegdheden toe te vertrouwen aan de ambtelijke component blijft het schepenmodel in de meeste gemeenten overheersen. Het aanvaarden van een volwaardige rol voor het managementteam ligt bij sommige schepenen erg gevoelig. Ook bij de ambtelijke component merken we nog geen duidelijke rolverandering op. Hoewel de secretaris op financieel vlak extra bevoegdheden kreeg, schuift hij deze bevoegdheden door (bv. de kas) of voert hij ze slechts in beperkte mate uit (bv. dubbele handtekening). Blijkbaar wegen de regels dan toch niet zo door op het gedrag. Deze voorbeelden scheppen een vrij negatief beeld over de invoering van het gemeentedecreet. De eerste casestudies vonden echter amper anderhalf jaar na de invoering van het gemeentedecreet plaats. Maar ook de tweede

24

Olsen, Johan, March, James (2002). Institutional perspectives on political institutions. In: Osborne, Stephen. Public management. Critical perspectives. London: Routledge. pp.65-66.

‫ ׀‬83 ‫׀‬

golf casestudies indiceerden weinig veranderingen. Was het überhaupt realistisch om binnen dit tijdsperspectief spectaculaire koersveranderingen in onze lokale besturen te verwachten? Zowel politici als ambtenaren gaven aan dat het misschien nog te vroeg is om nu al te spreken van effecten van het gemeentedecreet. Dit is ongetwijfeld zo, maar om een politicobureaucratische cultuur te wijzigen is allicht meer nodig dan de toolbox die het decreet aanreikt.

‫ ׀‬84 ‫׀‬

Auteursinfo Ellen Olislagers werkt sinds 2008 aan het Centrum Overheid en Recht van de Universiteit Hasselt. Daar voert zij het onderzoeksproject ‘Evaluatie van de innovaties in het gemeentedecreet op de lokale administratieve en politieke werking’ uit. Dit onderzoeksproject is een B-project van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Johan Ackaert is licentiaat in de Politieke en Sociale Wetenschappen en doctor in de Sociale Wetenschappen (KU Leuven, 2006). Hij werkte achtereenvolgens aan het Departement Politieke Wetenschappen van de KU Leuven, de Economische Hogeschool Limburg en is thans docent aan de Universiteit Hasselt. Hij publiceerde als auteur en co-auteur over lokale politiek en bestuur, politieke participatie en integratie van etnische minderheden in steden. Filip De Rynck is licentiaat en doctor in de Sociale Wetenschappen (K.U.Leuven, 1979 en 1995). Hij werkte voor het opbouwwerk Heuvelland, stichting Lodewijk de Raet, Provinciaal Instituut voor Samenlevingsopbouw, K.U.Leuven, Koning Boudewijnstichting en Westhoekoverleg. Hij is nu hoogleraar bestuurskunde aan het Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde van de Hogeschool Gent. Hij verricht onderzoek , doceert en publiceert over lokaal bestuur, beleidsnetwerken, burgerparticipatie en binnenlands bestuur. Herwig Reynaert (1966) is als hoogleraar verbonden aan de vakgroep politieke wetenschappen van de Universiteit Gent. Hij is tevens voorzitter van het Centrum voor Lokale Politiek. Hij is eveneens decaan van de Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen van de Universiteit Gent. Hij doceert de opleidingsonderdelen Lokale Politiek, Actuele Vraagstukken van de Lokale Politiek, Belgische Binnenlandse Politiek en Interne Belgische Politiek. Ten slotte is hij promotor van heel wat onderzoeksprojecten, (co)auteur van tientallen artikels en boeken en (mede)organisator van heel wat nationale maar ook internationale congressen. Kristof Steyvers (1979) is sinds 2008 docent aan de vakgroep politieke wetenschappen van de Universiteit Gent. Hij doceert er de opleidingsonderdelen Werkcollege politieke wetenschappen, Partijen en

‫ ׀‬85 ‫׀‬

partijsystemen en Vergelijkende lokale politiek. Zijn onderzoek situeert zich hoofdzakelijk binnen het Centrum voor Lokale Politiek van de genoemde vakgroep en het Urban Policy Research Centre. Het spitst zich op de studie van de lokale politiek met als zwaartepunten vergelijkende lokale politiek, lokaal politiek leiderschap, partijen en verkiezingen op lokaal vlak, hervormingen aan het lokaal bestuur en stedelijke politiek. Ellen Wayenberg is licentiaat en doctor in de Sociale Wetenschappen. Ze is docent aan het Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde van de Hogeschool Gent en gastdocent aan het Departement Politieke Wetenschappen van de Universiteit Gent. Ze doceert momenteel Beleidskunde, het practicum Beleidskunde en het practicum Beleidsvoorbereiding en –Evaluatie. Ellen werkt en werkte aan diverse projecten en onderzoeken rond uiteenlopende facetten van het overheidsbeleid en – bestuur met daarbij bijzondere aandacht voor de verhouding tussen overheidsorganisaties en –actoren. Ellen is lid van de Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken en van diverse redactieraden. Tevens is ze medevoorzitster van de Permanent Study Group on Intergovernmental Relations in het kader van de European Group on Public Administration (EGPA).

‫ ׀‬86 ‫׀‬

Referenties Ackaert J., Dekien C. (1989). Samenvoeging van gemeenten: veranderingen in de gemeentelijke organisatie en beleidsvoering. Beleidsevaluerend onderzoek m.b.t. de gemeenten uit het Vlaamse Gewest. Katholieke Universiteit Leuven. 370p. Begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie (2004). De positie van de wethouder: de toekomst van het verleden? Tweede jaarbericht van de Begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie. Den Haag: Sdu Uitgevers. 106p. Begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie (2005). Effecten van dualisering voor burgers: beweging naar buiten? Derde jaarbericht van de Begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie. Den Haag: Sdu Uitgevers. 90p. Begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie (2006). Culturen rond besturen: bestuurskracht en bestuurscultuur in gedualiseerde gemeenten. Vierde jaarbericht van de Begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie. Den Haag: Sdu Uitgevers. 134p. Bekkers, V. (2007). Benaderingen van beleid. In: Bekkers, V. Beleid in beweging: achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleid in de publieke sector. Den Haag: Lemma, pp. 53-90. Berenschot (2004). Evaluatie van de Wet dualisering gemeentebestuur. Eindrapport. Utrecht.158p. Billiet, J.B. (1992). Methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek: ontwerp en dataverzameling. Leuven: Acco. 320p. Creswell, John W.(1998). Qualitative inquiry and research desgin. Choosing among five traditions. Thousands Oaks: Sage. 403p. Denzin, Norman K. (2009). The research act. A theoretical introduction to sociological methods. Chicago: Aldine. 361p. Eisenhardt, Kathleen (1989). Building theories from case study research. In: Academy of Management Review. 1989. Vol.14. No.4. pp.532-550. Gomm, Roger, Hammersley Martyn, Foster, Peter (200). Case study method. London: Sage. 276p. Hutjes, Jan M, van Buuren J.A., van Buuren, Hans (1992). De gevalsstudie: strategie van kwalitatief onderzoek. Meppel: Boom. p60-61.

‫ ׀‬87 ‫׀‬

Marrelli, Anne F. (2007). Collecting data through case studies. In: Performance improvement. International society for performance improvement. Volume 46. Issue 7. pp.42-43. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2002). De eerste klap is een daalder waard! Evaluatie eerste fase invoering Wet dualisering gemeentebestuur. Rijswijk: Quantes. 48p. Olsen, Johan, March, James (2002). Institutional perspectives on political institutions. In: Osborne, Stephen. Public management. Critical perspectives. London: Routledge. pp.60-78. Patton, M.Q. (2002). Qualitative research and evaluation methods. Thousands Oaks: Sage. Pettigrew, Andrew (1990). Longitudinal field research on change: theory and practice. In: Organization Science. August 1990. Vol. 1. No.3. pp.267-292. Schaap, L., Ringeling, A.B. (2006). Grenzen overschrijden met dualisering. Een vergelijking tussen Nederland, Duitsland, Engeland en Italië. Den Haag: Sdu Uitgevers. 152p. Stake, Robert E. (1995). The art of case study research. Thousand Oaks: Sage. 175p. Steen, Trui (2007). Dualistische en monistische gemeenten. Bestuurlijke hervormingen in Nederland en Vlaanderen. In: De Gentse Lezingen. Brugge: Vanden Broele. 39p. Swanborn (1996). Case-study's. Wat, wanneer en hoe? Meppel: Boom. 167p. Swanborn, P.G. (1987). Methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek. Boom: Meppel. 435p. Yin, Robert K. (1981). The case study crisis: some answers. In: Administrative Science Quarterly. Cornell University. March 1981. volume 26. pp.58-65. Yin, Robert K. (2003). Applications of case study research. Thousands Oaks: Sage. 173p. Yin, Robert K. (2003). Case study research: design and methods. Thousands Oaks: Sage. 181p.

‫ ׀‬88 ‫׀‬