019

KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVEN

Spoor HRM & Veranderingsmanagement

VERANDERINGSMANAGEMENT IN DE FEDERALE OVERHEID CASESTUDIE VAN DE COPERNICUSHERVORMING

Myriam PARYS Christophe PELGRIMS Prof. dr. Annie HONDEGHEM

m.m.v. Prof. dr. em. Roger Depré dr. Jeroen Maesschalck

Rapport D/2005/10106/019 Juli 2005


Woord vooraf

3

1

Inleiding

5

2

Een kader voor veranderingsmanagement

7

3

4

2.1

Conceptueel model

7

2.2

De context van het veranderingsproces

9

2.3

De inhoud van de veranderingen

10

2.4

Het proces van de veranderingen

12

2.5

Checklist

15

Toepassing checklist op de copernicushervorming

18

3.1


18

3.2


23

3.3


27

Diagnose van het veranderingsproces

41

4.1

Kwaliteit van het veranderingsproject

41

4.2

Implementatie van het veranderingsproject

53

4.3

Acceptatie van het veranderingsproject

61

5

Voorlopige conclusies en beleidsaanbevelingen

70

6

Bibliografie

73

7

Interviews

78

1

2


WOORD VOORAF

Het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen doet binnen het spoor HRM en veranderingsmanagement (deelproject management en organisatie) onderzoek naar de principes van succesvol veranderingsmanagement in de publieke sector, zowel nationaal als internationaal. Hiervoor hebben we een conceptueel model en een checklist ontwikkeld die we als leidraad gebruiken om cases te analyseren. Achtereenvolgens bestudeerden we reeds volgende cases: •

‘Beter Bestuurlijk Beleid’, in het bijzonder de problematiek van coördinatie van beleid in een veranderende politiek-ambtelijke verhouding (2001-2002);

•

‘La Relève Canada’, in het bijzonder de problematiek van leiderschap (20012002);

•

‘Modernising government’, in het bijzonder de problematiek van de introductie van een nieuw HRM-beleid voor de Senior Civil Service (2003);

•

‘Modernising government’, in het bijzonder de problematiek van introductie van interne markten (2003).

Onderzoek naar veranderingen in de publieke sector kan niet blind zijn voor recente veranderingen in de federale overheid, de zogenaamde Copernicushervorming. Uit een analyse van de Copernicushervorming kan de Vlaamse overheid kennis en ervaring putten die nuttig kunnen zijn in het optimaliseren van de eigen hervorming. Deze hervorming

is

bovendien

ingebed

in

eenzelfde

institutionele

context,

wat

de

kennisoverdracht naar de Vlaamse overheid vergemakkelijkt.

Dit rapport kon enkel maar tot stand komen door de medewerking van verschillende personen. Langs deze weg willen we hen graag bedanken voor hun openhartigheid en vertrouwen tijdens de interviews. Daarnaast willen we ook graag de personen bedanken die feedback gaven op de draft versie van dit rapport. Dankzij deze commentaren konden we het rapport verbeteren. We houden er ook aan om de leden van de stuurgroep te bedanken voor hun belangstelling voor dit onderzoek.

Tot slot willen we ook graag Annelies Decat bedanken voor haar hulp bij de eindredactie van deze tekst.

3

4


1 INLEIDING De regering Verhofstadt gaf bij haar aantreden in 1999 het startschot voor de hervorming van de federale administratie.

Nadat werkgroepen de startnota van de Minister van

Ambtenarenzaken Van den Bossche – ook wel de Bouillonnota genoemd – (Luc Van den Bossche, 1999) hadden geconcretiseerd, stelden de premier en de minister van Ambtenarenzaken het project voor op 16 februari 2000 (X, 16/2/2000). Een dag later doopte De Standaard dit veranderingsproject het Copernicusproject omdat de persvoorstelling nagenoeg samenviel met de geboortedag van Nicolaus Copernicus (19 februari 1473) (Tegenbos, 17/2/2000). De Poolse astronoom Nicolaus Copernicus durfde namelijk als eerste beweren dat de zon niet rond de aarde draait, maar de aarde rond de zon. De administratie zal niet langer het centrum van het zonnestelsel uitmaken, maar wel de burger. De burger – klant zou het epicentrum vormen voor de administratie.

Het Copernicusproject bevatte vier pijlers : een nieuwe structuur, een nieuwe managementcultuur ; een nieuw personeelsbeleid ; een nieuwe werkwijze.

(Auwers,

2002)

1. Men besliste om de beleidsdomeinen te hertekenen en hun structuren op elkaar af te stemmen.

Daarnaast zouden op structureel vlak de ministeriële kabinetten

afgeschaft worden, zodat de administratie meer verantwoordelijkheid zou krijgen.

2. De nieuwe managementcultuur bestond erin om topambtenaren onder een mandaatsysteem te plaatsen en hen meer autonomie en verantwoordelijkheid toe te kennen.

3. In het personeelsbeleid wilde men de nadruk leggen op de ontwikkeling van competenties en loopbaanperspectieven, in plaats van te focussen op anciënniteit en theoretische kennis.

4. De nieuwe werkwijzen zouden voordelen voor ambtenaren en burgers opleveren. De Business Process Re-engineering (BPR) diende te onderzoeken in welke mate bestaande en nieuwe middelen – mensen, infrastructuur, systemen en bedrijfsprocessen - ingezet kunnen worden om een betere dienstverlening aan te bieden en een moderne professionele werkomgeving te bereiken.

5

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen

Aan de hand van het conceptueel model en de checklist voor de studie van veranderingen die we eerder ontwikkelden, zullen we het federale veranderingsproces analyseren. (Pelgrims, Steen & Hondeghem, 2003; Andriessen, Pelgrims & Steen, 2003)

Voor ons onderzoek naar de Copernicushervorming interviewden we verschillende personen: ambtenaren, consultants, vakbondsvertegenwoordigers, politici,… Velen wilden enkel ingaan op onze vraag indien we volledige discretie boden.

Omwille van onze

belofte van discretie zijn de verwijzingen naar de interviews anoniem. Voormalig minster Van den Bossche had er geen probleem mee dat we hem citeerden in ons rapport. Het onderzoek liep tot de start van de regering Verhofdstadt II. Hierin volgde Marie Arena, Luc Van den Bossche op als minister van Ambtenarenzaken. Later werd zij vervangen door Christian Dupont.

Dit rapport begint met een beschrijving van de checklist voor de studie van veranderingen die vervolgens toegepast wordt op de Copernicushervorming. Vervolgens wordt aan de hand van proposities een diagnose van de veranderingen gemaakt. De diagnose gebeurt vanuit de formule (Maier, 1967) dat de effectiviteit van veranderingen gelijk is aan de kwaliteit van het project vermenigvuldigd met de implementatie van het project en de acceptatie van dit project (E=K*I*A). We eindigen met enkele beleidsaanbevelingen.

6


2 EEN KADER VOOR VERANDERINGSMANAGEMENT Vooraleer we van start gaan met de casestudy dienen we eerst een conceptueel kader voor het onderzoek te ontwikkelen. Wanneer we de argumentering van Sels overnemen dan is een conceptueel schema voor het onderzoek onvermijdelijk. Vooral wanneer we rekening houden met de complexiteit van de materie is een houvast belangrijk. “Een conceptueel kader laat toe om vanuit verschillende perspectieven, maar tegelijk ook op een gestructureerde en coherente wijze, informatie te verzamelen, verwerken en interpreteren (Sels, 1996).”

Naast een conceptueel kader is het voor het onderzoek van belang om precies te kunnen formuleren op welke vragen we een antwoord geven. Daarom worden aandachtspunten op een rijtje gezet die helpen bij de studie van het veranderingsmanagement. Dit zal gebeuren door het conceptueel model in een checklist te operationaliseren.

2.1

Conceptueel model

Algemeen kunnen we verandering begrijpen als een overgang van een beginsituatie X naar een nieuwe situatie Y. Dit zal dan ook de basis vormen van ons conceptueel model. Aangezien verandering niet noodzakelijk het vooropgestelde resultaat bereikt, kan naast een situatie Y, een situatie Y’ ontstaan. Dit is niet noodzakelijk negatief, maar duidt op de dynamiek van het veranderingsproces. Figuur 1: voorstelling van veranderingen

Situatie Y Situatie X Situatie Y’

Om de veranderingen inhoudelijk dieper te kunnen begrijpen zullen we het analysekader van Pettigrew gebruiken. Dit analysekader is geconstrueerd rond drie dimensies, eigen aan veranderingen, nl. inhoud, context en proces (Pettigrew, Ferlie, & McKee, 1992).

De eerste dimensie kan men typeren als de inhoudelijke dimensie. Om op een degelijke manier zicht te krijgen op veranderingen, is het van belang om de inhoud ervan te begrijpen.

7


De tweede dimensie in het analysekader van Pettigrew is de context. Pettigrew maakt een onderscheid tussen de inner-context en de outer-context. De inner-context slaat op de ontvankelijkheid van organisaties voor veranderingen. Door naar de ervaringen uit het verleden te kijken, kan er veel geleerd worden over de wijze waarop veranderingen mogelijk zijn in een organisatie. Een andere interessante bijdrage van de inner-context is de aandacht die geschonken wordt aan eventuele succes- en faalfactoren van veranderingen in het verleden. De outer-context op zijn beurt geeft de mogelijkheid aan om rekening te houden met de historische, sociale, economische, culturele en politieke omgeving (Steen, 2001). “Thus in studying change management Pettigrew argues we must combine a processual and historical view of organizations within a contextual viewpoint which makes an attempt to link, and to account for, the inner and outer contexts of change”(Collins, 1999).”

De derde en laatste dimensie is het proces. In deze dimensie wordt in concreto ingegaan op de manier waarop het proces verloopt of zal verlopen. Het proces-deel kunnen we terugbrengen tot het analytisch beschrijven van het traject dat wordt afgelegd om van situatie X naar situatie Y (Y’) te gaan. We kunnen op basis van het voorgaande het conceptueel kader schematisch als volgt voorstellen. Figuur 2 : het conceptueel model van veranderingen

Van context, inhoud en proces mogen we niet verwachten dat zij statisch naast elkaar bestaan. We gaan er van uit dat de drie dimensies elkaar wederzijds beïnvloeden. De pijlen binnen het conceptueel model duiden op de dynamiek tussen de dimensies die doorheen de verandering kan plaatsvinden. We zullen nu de drie dimensies van het model verder operationaliseren.

8


2.2


Om de context nader te bestuderen wordt het concept uitgespit in drie deelthema’s, nl. de aanleiding, de voorgeschiedenis en de outer-context.

Binnen de aanleiding komen

elementen terug die we zowel kunnen onderbrengen bij de inner als bij de outer context. De voorgeschiedenis kunnen we begrijpen als de inner context.

2.2.1

De aanleiding

Een eerste element dat we bij veranderingen in gedachten moeten houden, is de aanleiding. Alle veranderingen hebben ergens een bron of een herkomst. Om de andere fasen in het veranderingsproces volledig te kunnen begrijpen is het bijgevolg noodzakelijk om de aanleiding duidelijk te expliciteren. Doppler en Lauterburg waarschuwen voor het (mogelijke) bestaan van een ‘hidden agenda’ (Doppler & Lauterburg, 1996). Hiermee duiden zij op mogelijke andere aanleidingen van het veranderingsproces dan diegene die naar buiten toe worden gecommuniceerd. Bij het bestuderen van veranderingsprocessen moet men hiervoor oog hebben.

De aanleiding van veranderingen komt tot uiting in een aantal signalen. Om het proces van verandering te kunnen beheersen en te bestuderen is het belangrijk om inzicht te krijgen in deze signalen. Stroh, Northcraft en Neale onderscheiden interne en externe krachten, die zich uiten in een aantal signalen (Stroh, Northcraft, &Neale, 2002). Interne krachten zijn signalen die vanuit de organisatie komen en wijzen op de nood tot verandering.

Ze kunnen direct (bijvoorbeeld staking) of indirect (bijvoorbeeld

absenteïsme) zijn.

De externe krachten worden verder onderverdeeld in : sociale krachten, politieke krachten, technologie en markt.

Externe sociale krachten zijn maatschappelijke

elementen in de omgeving van de organisatie die invloed hebben op de werking van de organisatie. In de omgeving van organisaties spelen naast sociale ook politieke krachten een rol. Die signalen komen tot uiting in de vorm van politieke beslissingen die leiden tot veranderingen.

De

technologie

en

markt

kunnen

gevonden

worden

in

de

informatiseringsdruk en een eventuele verandering in de marktsituatie. De markt kent een toenemend belang binnen een overheidscontext door evoluties zoals vermarkting, publiek-private samenwerking en interne markten. Deze externe krachten zou men ook kunnen plaatsen binnen de outer-context. 9


2.2.2

Voorgeschiedenis van de organisatie m.b.t. veranderingen.

In het conceptueel model ligt de nadruk op de inner-context.

Hierbij wordt de wijze

waarop een organisatie ontvankelijk is voor veranderingen bestudeerd (Steen, 2001). Om de ontvankelijkheid van organisatie te begrijpen, is inzicht in de vroegere veranderingen belangrijk. Die kunnen wijzen op eventuele faal – en succesfactoren.

Bij het bestuderen van de voorgeschiedenis moeten we de nodige aandacht besteden aan de organisatiecultuur. Plannen die haaks staan op de organisatiecultuur doen de kans op implementatie dalen. “Veranderingen willen invoeren die een nieuw soort denken vereisen, die een gedragspatroon en een handelwijze veronderstellen die tot dusver noch gebruikelijk noch beoogd waren en nog veel minder beloond en daarom ook niet ‘aangeleerd’ werden – is zoiets als de zee willen ploegen (Doppler & Lauterburg, 1996)”.

2.2.3

De outer context

Een laatste element is de outer-context. De outer-context laat toe om de historische, maatschappelijke, politieke en economische omgeving van de organisatie te betrekken bij het onderzoek naar veranderingen. Op deze manier kan men duiding geven aan de maatschappelijke inbedding van de organisatie. Wat op zijn beurt de mogelijkheid geeft om de potentiële druk vanuit de maatschappij te integreren in de veranderingen. De externe signalen die besproken werden bij de aanleiding kunnen bijgevolg ook binnen de outer-context hun plaats vinden.

2.3


Binnen de inhoud worden drie grote aspecten bekeken : soorten verandering, doel van de verandering en doelgroep.

2.3.1

Soort verandering

Het moet duidelijk zijn op welke aspecten van de organisatie de verandering gefocust is. In de literatuur wordt het onderscheid gemaakt tussen structurele veranderingen en culturele veranderingen (Kloosterboer, 1993). Structuur kan men typeren als alles wat formeel afgesproken of vastgelegd is. Cultuur wijst op de minder grijpbare kant van de

10


organisatie of ‘zachte’ kant van de organisatie. “Hier gaat het om de waarden, normen, gewoonten, verwachtingen en het gedrag van mensen in de organisatie (Kloosterboer, 1993).” Daarnaast kan men ook argumenteren dat veranderingen op een combinatie van structurele en culturele elementen gebaseerd zijn. Naast het onderscheid cultureel-structureel kan ook worden nagegaan of de veranderingen radicaal gebeuren of eerder verder bouwen op vroegere veranderingen (incrementeel).

2.3.2

Doel van de veranderingen

Met dit opzet focussen we ons op de veranderingsvoorstellen ‘as such’. instantie is de eenheid van de veranderingen een belangrijke variabele.

In eerste Is de hele

organisatie betrokken in het veranderingsproces of richt het veranderingsproces zich op departementeel of afdelingsniveau?

In tweede instantie moet het doel zelf geëxpliciteerd worden. Dit kan zowel kwalitatief als kwantitatief

gebeuren.

Men

zou

kunnen

stellen

dat

uit

de

doeleinden

veranderingsprocessen hun reden van bestaan putten. “Clarify the mission” wordt als een van de lessen naar voren geschoven bij veranderingen binnen organisaties (Abramson & Lawrence, 2001).

Achtereenvolgens kunnen we drie soorten doelstellingen onderscheiden in een veranderingsproces : oplossen (een bepaald probleem vereist een oplossing), effectueren (implementatie bevorderen door een draagvlak te creëren) en leren (leren uit de manier waarop men met problemen omgaat) (Open Universiteit, 1991).

In de klassieke

benadering staat vooral de eerste manier van veranderen centraal.

Samen met de doelstellingen kan er bovendien een implementatiestrategie met een tijdschema ontwikkeld worden.

2.3.3

Doelgroep

Tenslotte is het belangrijk om in het veranderingsproces de verschillende doelgroepen te onderscheiden. Het erkennen en herkennen van de doelgroep(en) kan vooral van belang zijn bij de implementatie van de veranderingen.

11


2.4


In het proces kunnen een aantal fasen onderscheiden worden, nl. plannings- en voorbereidingsfase; startfase; implementatiefase en tot slot de afronding en de evaluatiefase. Binnen de eerste drie fasen van het proces kunnen de betrokkenheid, communicatie, middelen en weerstand worden geconcretiseerd.

2.4.1

Planning en voorbereiding, start en implementatiefase

2.4.1.1 Actoren

Doppler en Lauterburg beklemtonen de eenvoudig te verstane boodschap : “processen vinden plaats dankzij personen (Doppler & Lauterburg, 1996).” Abramson en Lawrence stellen het belang van personen op de eerste plaats : “The […] transformation initiatives all began with the appointment of the right person to the right job in the right organization at the right time (Abramson & Lawrence, 2001).” Binnen elke fase van het veranderingsproces dienen bijgevolg de actoren onderzocht of in het oog gehouden te worden. Kotter wijst op het belang van een goede stuurgroep in het veranderingsproces (Kotter, 2000). Duck duidt op het creëren van een overgangsmanagementteam. Hiermee wijst hij op een tijdelijk team van leidinggevenden met als taak de processen van veranderingen te sturen (Duck, 2000).

In lijn met het overgangsmanagementteam kunnen we de situatie van interne en externe adviseurs aanhalen. De vraag die zich hier stelt is in welke mate men beroep doet op (mogelijk) intern aanwezige expertise dan wel dat men de expertise inkoopt (‘consulting’) (Open Universiteit, 1991).

2.4.1.2 Betrokkenheid

Betrokkenheid van de medewerkers in veranderingsprojecten wordt naar voren geschoven als een sleutelfactor tot het slagen ervan. Maier stelde dit bijvoorbeeld voor met zijn formule “E = K x A (Maier, 1967). Effectiviteit (E) van een verandering hangt af van de kwaliteit van de oplossing (K) en de aanvaardbaarheid ervan door de betrokkenen (A) (Kloosterboer, 1993).

12


Mensen betrekken kan op verschillende manieren. Zo kunnen we – in graduele zin – spreken over: informeren, inspraak verlenen en medezeggenschap (Open Universiteit, 1991).

Elk type betrokkenheid zou tevens een effect hebben op de sterkte en de duurzaamheid van de verandering, waarbij een hogere mate van betrokkenheid betere effecten zou hebben. Via betrokkenheid kan men echter niet alleen een draagvlak creëren, maar ook beroep doen op de competenties en de expertise van de eigen mensen in de organisatie (Kloosterboer, 1993).

2.4.1.3 Communicatie

Een zekere mate van betrokkenheid creëren kan via het informeren van de medewerkers. Communicatie is met andere woorden een essentieel aspect van verandering.

Het

communiceren van de plannen, doelstellingen, projectaanpak, verwachtingen, enz. creëert duidelijkheid bij de medewerkers en daardoor ook een draagvlak waardoor een gedeelde visie omtrent de gewenste situatie (Y) kan ontstaan (Kotter, 1996). Het nietcommuniceren kan ergernis, weerstand en onduidelijkheid opwekken en zal waarschijnlijk ook een verkeerde boodschap overbrengen (‘men kan niet niet communiceren’) (Doppler & Lauterburg, 1996). Verschillende communicatiekanalen kunnen onderscheiden worden (nieuwsbrief, nota, vergadering,…), telkens met een eigen specificiteit. Het belang hiervan komt tot uitdrukking in bijvoorbeeld aanbevelingen rond het opzetten van een heus communicatieplan binnen een veranderingsproject (Open Universiteit, 1991) of het aanstellen van een communicatiebegeleider (Doppler & Lauterburg, 1996). Van belang is dat er structuren en systemen op poten worden gezet om de communicatie – in twee richtingen – vlot en efficiënt te laten verlopen.

2.4.1.4 Middelen

Hier zullen we twee aspecten aanhalen: financiën en methodieken. Het financiële aspect handelt over de budgetruimte voorzien voor het uitvoeren van het veranderingsproject. Zijn de kosten en investeringen begroot? Zijn er financiële middelen voorhanden om te investeren in de verandering? Methodieken handelen over de vraag welke instrumenten worden aangewend om de verandering te sturen en te implementeren.

13


2.4.1.5 Weerstand Bij veranderingen treedt onvermijdelijk weerstand op. Omgaan met deze weerstand lijkt dan ook noodzakelijk voor een goede verandering.

“De kunst is om vervolgens de

losgemaakte energie op een constructieve manier te benutten ten gunste van de verandering” (Kloosterboer, 1993).

Om weerstand goed te begrijpen is het van belang de herkomst ervan te detecteren. Stroh, Northcraft en Neale geven vijf bronnen aan: de gewoonte, het gevaar voor verlies van macht, de angst voor het onbekende, de perceptie van de verdediging en het gebrek aan middelen (Stroh, Northcraft & Neale, 2002).

Mensen ontwikkelen bepaalde gewoonten die kunnen leiden tot ‘inertia’. Zij proberen hun huidige positie te behouden en dit zorgt voor een zekere vorm van weerstand tegen veranderingen. In hun perceptie leveren veranderingen korte-termijn kosten. Een tweede vorm van weerstand tegenover veranderingen omschrijven we als het gevaar om macht te verliezen.

Dit leidt tot weerstand bij diegenen die aan macht moeten

inboeten ten voordele van anderen. Veranderingen leiden vaak tot onzekerheid over de toekomstige situatie. Onzekerheid bij individuen omtrent de eigen functie en positie in de ‘toekomstige’ organisatie is een belangrijke weerstandsfactor bij veranderingen.

Een

andere vorm van weerstand vertrekt vanuit de perceptie van het defensieve. Iedereen heeft een persoonlijke ‘bias’. Op deze manier is het mogelijk dat men niet merkt dat veranderingen noodzakelijk zijn. De nood aan veranderingen doen inzien is bijgevolg een belangrijk aandachtspunt bij veranderingen.

In laatste instantie geven Stroh, Northcraft en Neale ook het gebrek aan middelen aan als weerstand bij veranderingen. Het doorvoeren van veranderingen vraagt dikwijls heel wat middelen van de organisatie, in de vorm van investeringen, waardoor het gevaar van rode cijfers dreigt. Het streven om uit de rode cijfers te blijven levert bij managers weerstand op tegen veranderingen.

Daarnaast kan binnen een overheidscontext de opmerking

gemaakt worden dat een gebrek aan middelen juist een stimulans kan betekenen voor hervormingen (Pollitt & Bouckaert, 2000)

De factoren uit het proces dat we hierboven beschreven, nl. een goede communicatie en het vergroten van het draagvlak en/of betrokkenheid, zijn cruciaal voor het omgaan met weerstand.

14


2.4.2

Afronding

Verandering is gericht op het bereiken van een gewenste situatie (zoals gesteld in ons eerste fundament van het conceptueel kader). Daartoe heeft men doelen gesteld en acties ondernomen, vertrekkende vanuit de huidige situatie.

Eenmaal de gewenste

situatie bereikt is, is het essentieel dat deze geconsolideerd wordt. De nieuwe patronen (processen, structuren,…), dienen op één of andere manier weer ‘vastgelegd’ te worden zodanig dat ze dagelijkse realiteit worden. Of, zoals Lewin het stelt, na de unfreeze- en de moving-fase, komt de refreeze-fase waarin verankering van de verandering aan de orde is (Open Universiteit, 1991).

2.4.3

Evaluatie

Naast verankering is de evaluatie van het veranderingsproject van groot belang, aangezien op die manier een licht geworpen wordt op het al of niet realiseren van de vooropgestelde veranderingsdoelstellingen.

Bij de evaluatie van het veranderingsproject kan men een onderscheid maken tussen een objectieve manier enerzijds en een subjectieve anderzijds (Steen, 2001). In de objectieve evaluatie kan men bijvoorbeeld nagaan of de vooropgestelde instrumenten werden ingevoerd. Een subjectieve evaluatie (‘percepties’) meet of de instrumenten in het veranderingsproces daadwerkelijk worden toegepast en of zij hun doel bereikten. In het onderzoek naar veranderingen is deze vorm van ‘evaluatie’ cruciaal, omdat zij gebruikt wordt als maat voor de afhankelijke variabele in het veranderingsgebeuren.

Wanneer men vanuit deze evaluatie duidelijk zicht heeft op het succes of falen van de veranderingen, kan vervolgens op een meer éénduidige wijze een analyse gebeuren naar succes- en faalfactoren.

2.5

Checklist

Ter afronding brengen we de elementen uit de vorige paragrafen samen in een checklist.

15


CONTEXT Aanleiding Wat is de aanleiding voor de verandering? Signalen Welke signalen? (inter – extern) Hoe werd dit duidelijk? Waar is de noodzaak ontstaan? Voorgeschiedenis Wat is de voorgeschiedenis van de organisatie i.v.m verandering? Waarom lukte/mislukte deze? Basisgegevens van de organisatie (personeelsbestand, structuren, cultuur;…) Outer context Wat is de maatschappelijke, economische context? Bestond er externe druk om te veranderen? INHOUD Soort Verandering Cultureel//Structureel//Combinatie Radicaal//Incrementeel Doel Wat verandert er? Eenheid van verandering Doelstellingen Duidelijk geformuleerd? Kwalitatief//Kwantitatief In hoeverre is de gewenste toestand gekend? Bestaat er een tijdschema? In welke mate is het project gestructureerd? Zijn er stappenplannen gedefinieerd? Doelgroep Is de doelgroep bekend? Welke doelgroepen worden onderscheiden? PROCES Planning en voorbereiding, start, implementatie Betrokken actoren? Werd er een draagvlak gecreëerd? Hoe ziet de betrokkenheid eruit? Informatie, inspraak, participatie Doel: Gebruik van expertise of creëren van draagvlak Communicatie Wat werd gecommuniceerd?

16


Door Wie? Op welke manier? Periodiek? Aan wie? Middelen Financieel Weerstand Welke weerstand bestond er? Van wie? Waartegen? Hoe werd dit opgelost? Afronding Institutionaliseren / consolideren veranderingsproject / duurzaamheid EVALUATIE Zijn de veranderingsdoelstellingen behaald? Objectief Subjectief

FAAL- EN SUCCESFACTOREN BIJ VERANDERING

17


3

TOEPASSING CHECKLIST OP DE COPERNICUSHERVORMING

Hieronder geven we aan de hand van de checklist een beschrijving van het veranderingsmanagement binnen de Copernicushervorming.

3.1


In de context onderscheiden we de aanleiding, de voorgeschiedenis en de outer context van het veranderingsproject.

3.1.1

De aanleiding

Maesschalck, Hondeghem en Pelgrims beschrijven de open neergang van de Nieuwe Politieke Cultuur in België. In hun artikel zien zij een rechtstreekse link tussen de NPCbeweging en de Copernicushervorming (Maesschalck, Hondeghem, & Pelgrims, 2002).

De auteurs situeren de kiemen van NPC in het eerste burgermanifest van Guy Verhofstadt (Verhofstadt, z.d.), toenmalig voorzitter van de PVV. Hij fulmineert er tegen gesloten besluitvorming en tegen de "ondemocratische" invloed van de zuilen en allerlei andere belangengroepen op de politieke besluitvorming.

De verkiezingen van 24

november 1991 gaan de geschiedenis in als “Zwarte Zondag”. De analyse van de uitslag die het vaakst gehanteerd werd was dat "dit signaal van de burger" wees op een "kloof tussen burger en politiek." Maar in de volgende jaren bleven de echte NPC-hervormingen uit.

De Agusta-Dassault affaires rond illegale partijfinanciering voor de Vlaamse en Waalse socialistische partijen, domineerden de parlementsverkiezingen van mei 1995. Meteen kwam het thema van integriteit van politici opnieuw op de voorgrond. Er was sprake van een “oude politieke cultuur” die met deze schandalen moest worden begraven en vervangen door een “Nieuwe Politieke Cultuur.”

Het Dutroux-schandaal dat in augustus 1996 uitbrak, bracht aanzienlijke inefficiënties bij politie en justitie aan het licht.

Het ongenoegen bereikte zijn hoogtepunt na een

omstreden arrest van het hoogste gerechtshof, het Hof van Cassatie.

18

Het protest


culmineerde in "de Witte Mars" die op 20 oktober 1996 300.000 mensen in de straten van Brussel samenbracht.

Maesschalck et al. spreken van “een algemene sfeer van

fundamenteel wantrouwen in de politieke, juridische en ambtelijke elite” (Maesschalck, Hondeghem & Pelgrims, 2002).

Het Dutroux-schandaal, de Witte Mars en de brede

crisissfeer, leidden tot een heropflakkering van de NPC-kwestie.

In de nasleep van de Witte Mars en nog enkele politieke schandalen nodigde kamervoorzitter Raymond Langendries de voorzitters van de democratische partijen uit voor gesprekken over "een versterking van de parlementaire democratie en een verbetering van de verhouding tussen burger en staat (Maesschalck, Hondeghem, & Pelgrims, 2002).”

De overleggroep Langendries richtte werkgroepen op, maar de

werkzaamheden liepen niet van een leien dakje en de oogst NPC-voorstellen bleef schaars. Het resultaat van deze besprekingen bleek relatief mager, zeker in vergelijking met de geschapen verwachtingen.

In de aanloop naar de verkiezingen van 1999 brak het dioxineschandaal uit. Kippen en eieren bevatten een te hoge dosis dioxine. Transformatorolie was door toedoen van veevoederbedrijf Verkest op een of andere manier in de voedselketen terecht gekomen. Onder de bevolking ontstond een “psychose”, omdat de overheid de voedselveiligheid niet kon bewaken.

Na "de moeder aller verkiezingen" in 1999, vormden zich paars-groene regeringen op federaal en deelstatelijk niveau. De christen-democratische partijen, de Vlaamse CVP en de Franstalige PSC belandden voor het eerst sinds decennia in de oppositie. Er heerste een algemene "euforie van de verandering" in allerlei beleidsdomeinen (Maesschalck, Hondeghem & Pelgrims, 2002). Guy Verhofstadt ging de federale regering leiden, die de ambitie had van België "een modelstaat" te maken (Federale Regering, 7/7/1999).

Het regeerakkoord van 7 juli 1999 verwees expliciet naar de tekortkomingen van de overheid:

“De

jongste

jaren

heeft

ons

land

ontegensprekelijk

geleden

onder

betreurenswaardige gebeurtenissen die het vertrouwen van de bevolking in de instellingen danig hebben ondermijnd. De recente crisis die de voedingsmiddelensector, de ondernemingen, de landbouwers en alle consumenten trof, heeft eens te meer aangetoond dat de werking van de Staat ernstige tekortkomingen vertoont” (Federale Regering, 7/7/1999).

19


Opvallend is dat het Copernicusplan enkele beleidsalternatieven omvat die eerder al onder de NPC-paraplu waren ondergebracht, zoals de afschaffing of afslanking van de ministeriële kabinetten.

3.1.2

Voorgeschiedenis van de organisatie met betrekking tot veranderingen

In de jaren ’80 begon een groot aantal landen onder financiële, sociale en politieke druk met de modernisering van de publieke sector. Onderzoek wees uit dat ook in België deze variabelen een belangrijke rol speelden (Bouckaert, Thijs & Vandeweyer, 2003).

Vanaf de tweede helft van de jaren ’80 werd een golf van moderniseringsinitiatieven ingezet.

Die waren vooral gericht op het inkrimpen van de publieke sector. De

maatregelen vormden een antwoord op de financiële crisis door de toegenomen staatsschuld en de expansie van de overheidsuitgaven. In tegenstelling tot in andere landen gaven de hervormingen van de jaren ’80 in België nauwelijks aanleiding tot een grondige reflectie over de rol van de overheid in de samenleving (Bouckaert, Thijs & Vandeweyer, 2003).

In de jaren ’90 vinden we onder meer een grootschalige doorlichting van de publieke sector (de radioscopie). Tijdens deze periode is er ook aanzienlijke sociale en politieke druk om moderniseringsacties hoog op de agenda te plaatsen.

Het doel van de

moderniseringsinitiatieven was uiteindelijk niet een beter werkende publieke sector, maar de kloof met de burger overbruggen en het daaraan gekoppelde legitimiteitdeficit op te vangen. Het Handvest van de Gebruiker van de Openbare Diensten moest deze kloof opvullen.

De resultaten van deze moderniseringsinitiatieven zijn gemengd. Een rapport van het Instituut van de Overheid uit 1999 wees op factoren met een negatieve invloed op moderniseringsprojecten van de Belgische federale overheid (Instituut voor de Overheid, 1999). •

de impact van de communautaire spanning tussen Nederlandstaligen en Franstaligen

•

de crisis van de openbare financiën

•

de onderontwikkeling van de managementcultuur in België

•

het overwicht van de politiek in het beleid (met als gevolg een gepolitiseerde top met weinig autonomie die geen partner is in beleidsvoorbereiding)

20


Interessant is om te kijken hoe de betrokken werknemers deze veranderingen hebben ondergaan. In 2000 voerden Ver Heyen, Cortebeeck en Van Gyes een grootschalige enquête uit bij een staal van 1.108 ambtenaren over organisatieverandering in de diverse Belgische administraties (Ver Heyen, Cortebeeck & Van Gyes, 2000). Het onderzoek toont aan dat werknemers uit de publieke sector over het algemeen een negatieve attitude vertonen tegenover organisatieverandering. Zij associëren hervormingen met onzekerheid en een toename aan stress.

Ambtenaren evalueren het beheer van veranderingsprocessen over het algemeen als negatief.

Ze hebben het gevoel dat ze niet voldoende zijn geconsulteerd en dat de

informatie te laat komt.

Bijna de helft van de respondenten is van mening dat het

management niet bekwaam is om veranderingsprocessen te beheren en een derde is van mening dat hun dienst een traditie heeft van mislukte veranderingen. Het is opmerkelijk dat de ambtenaren van de federale overheid (samen met hun collega’s van de Waalse administratie) het veranderingsmanagement in hun organisatie als het meest negatief ervaren.

79% van de federale ambtenaren was van mening dat zij te laat worden

geïnformeerd en 81% had het gevoel dat zij niet voldoende werden geconsulteerd.

Dit is belangrijk gezien de sterke correlatie die er bestaat tussen de manier waarop werknemers het veranderingsmanagement in hun organisatie evalueren en hun globale attitude ten opzichte van verandering (Ver Heyen, Cortebeeck & Van Gyes, 2000). Hoe negatiever een werknemer het veranderingsmanagement evalueert, hoe negatiever hij/zij staat ten opzichte van verandering op zich (Ver Heyen, Cortebeeck & Van Gyes, 2000).

In het algemeen had de federale administratie in 1999 geen traditie van het betrekken van werknemers bij veranderingsprocessen. Verder waren de resultaten van eerdere hervormingen eerder bescheiden.

3.1.3

De outer-context

Na de verkiezingen van 1999 stond België voor grote uitdagingen. Het dioxine-schandaal was nog niet verwerkt. Van Hooland heeft het over België als “een land in panne” (Van Hooland, 2003).

De organisatie en het management van de federale besturen en

diensten waren schromelijk verwaarloosd (Van Hooland, 2003). Dit was deels het gevolg van de voorrang die de regering en het parlement jarenlang gegeven hadden aan andere grote projecten zoals de institutionele hervormingen, de voorbereiding van de intrede in

21


de EMU, de noodgedwongen actie om de begrotingstekorten te beperken en om de sociale zekerheid te saneren. Verder waren de heersende politieke cultuur en dominantie vaak nefast voor de administratie.

Ambtenaren kwamen in de verdrukking door de

hegemonie van de kabinetten. Er waren veel spanningen tussen politiek en administratie. De politieke klasse had geen grote belangstelling voor publiek management.

Deze omstandigheden zorgden er onder meer voor dat de publieke sector niet op een moderne manier functioneerde. Hierdoor kon zij niet beantwoorden aan de eisen van de burger. De politiek pikte het signaal van de verkiezingen van 1999 op en maakte van een betere dienstverlening en de centrale plaats daarin van de burger/klant één van haar prioriteiten.

We kunnen met Van de Walle concluderen dat in de late jaren ’90 een aantal kritische omgevingsfactoren voor hervorming aanwezig waren: bottom-up druk voor hervorming, eensgezindheid tussen de verschillende politieke partijen over de noodzaak aan een ommekeer, tandem van een eerste minister die Copernicus een prioriteit noemde en een minister van Ambtenarenzaken met een sterke reputatie en ten slotte een budgettaire situatie die investeringen mogelijk maakte (Van de Walle, Thijs & Bouckaert, 2003).

22


3.2


Nadat we de context van het veranderingsproces bespraken, trachten we in deze paragraaf de inhoud te analyseren aan de hand van criteria uit de checklist.

3.2.1

Soort verandering

Het is duidelijk dat het karakter van de hervorming radicaal en zeer ambitieus is. De minister van Ambtenarenzaken wilde binnen de duur van één legislatuur volgende zaken gerealiseerd zien (Luc Van den Bossche, 1999): •

wijzigen van het organogram

•

plaatsen van nieuwe managers

•

installeren van managementcontracten op elk niveau

•

operationaliseren van een evaluatie- en functioneringssyteem op kruissnelheid

•

e-government in volle ontwikkeling

•

exponentieel stijgen van de opleidingsmogelijkheden

•

opgerichte hrm-cellen

•

een herdenking van de interne werking van de verschillende administraties

Dit is erg ambitieus, zeker als we rekening houden met een window of opportunity (Kingdon, 1995) van maar drie jaar (van februari 2000 tot februari 2003). Er werd openlijk gezegd dat het de bedoeling was dat er tegen het einde van de legislatuur niet veel meer zou kunnen teruggedraaid worden (Interview kabinetschef, 12/03/04). Na de periode van vier jaar moest er door de nieuwe managementcultuur een grote eigendomsoverdracht plaatsvinden. De organisatie moest het project overnemen. Na 4 jaar moest er zich over de hele breedte van de organisatie een eigendomsoverdracht hebben voltrokken, waarbij de ambtenaren in de dagelijkse praktijk het werk verder zetten.

Er was van meet af aan een bewuste keuze voor radicale hervormingen. De minister en zijn kabinet waren van mening dat dit de enige manier was om “de zaken in beweging te zetten” (Interview cel Van den Bossche, 21/04/04). Men besefte dat er een reëel risico was dat niet alle beoogde plannen binnen de vooropgestelde termijn zouden gerealiseerd worden.

23


De keuze voor een radicale -de minister sprak soms over een “brutale” aanpak (Interview kabinetschef 12/03/04)- had ook te maken met het aanvoelen van de minister en zijn omgeving dat er extern wel een burning platform bestond maar intern niet. Ambtenaren waren zich ervan bewust dat er dingen fout liepen, maar zochten de oorzaak niet bij zichzelf of de eigen dienst. Het besef van de nijpende nood aan verandering was niet aanwezig. Intern lag men niet wakker van wat men extern percipieerde als een crisis van de instellingen. Volgens het kabinet van de minister was een incrementele hervorming in een dergelijke situatie niet aangewezen. In dit geval zou er immers niets veranderen (Interview cel Van den Bossche, 21/04/04).

3.2.2

Doel van de veranderingen

In het regeerakkoord van 7 juli 1999 is de hervorming van de overheid prominent aanwezig in hoofdstuk I, “Een doeltreffende en zorgzame overheid.” Hier is volgende passage te vinden: “België moet opnieuw een modelstaat worden. De burger moet opnieuw fier kunnen zijn op zijn land. Het vertrouwen in en het gezag van de overheid, gefundeerd op de federale loyauteit, dient opnieuw te worden hersteld“ (Federale Regering, 7/7/1999).

Dit diende als volgt gerealiseerd te worden (Federale Regering, 7/7/1999):

1. een externe audit van de openbare besturen. Deze externe audit zal betrekking hebben op de kwaliteit van de dienstverlening, de luisterbereidheid, de beroepsmogelijkheden en de snelle afhandeling van de aanvragen. Op basis van de resultaten van de audit en na een publieke bevraging zal de Regering samen met betrokken departementen de krachtlijnen van de noodzakelijke hervormingen vastleggen.

2. een pact voor de depolitisering. De partijen die de volgende meerderheid zullen vormen, verbinden er zich toe een pact over de depolitisering van de openbare besturen te ondertekenen.

Daarbij zullen bij alle aanwervingen voor een

overheids- of semi-overheidsfunctie systematisch vergelijkende examens en proeven worden georganiseerd.

24


3. een nieuwe verhouding tussen de administratie en de ministeriële kabinetten. De overmatige invloed van sommige ministeriële kabinetten heeft vele ambtenaren gedemotiveerd. De administratie moet daarom in het beleidsvoorbereidend werk opnieuw een partner van het ministerieel kabinet worden. Dit moet geschieden door het beperken van het aantal kabinetsleden en het optimaliseren van de dialoog tussen kabinet en administratie.

4. een administratieve vereenvoudiging en wetsevaluatie.

Het overaanbod van

wetten en reglementen tast de rechtszekerheid en het rechtsgevoel van de burgers aan. De federale regering zal dan ook tijdens de volgende twee jaar de administratieve last voor burgers en ondernemingen met tien procent doen dalen, om het geheel aan formaliteiten en verplichtingen tegen het einde van de regeerperiode met een kwart te verminderen.

5. Een overheid die echt communiceert. Het interne en externe communicatiebeleid van de overheid moet grondig worden bijgestuurd.

De visie en de aanpak van de hervorming lagen reeds vast in de zogenaamde Bouillonnota (Luc Van den Bossche, 1999). Tijdens het managementseminarie van 28 tot 30 september 1999 werd deze tekst samen met de secretarissen-generaal besproken. Zij steunden op “benchmarking” en op toepassingen van New Public Management in het buitenland. De externe deskundigen brachten best practices en managementtheorieën aan.

25


De allereerste documenten betreffende de modernisering van de openbare besturen onder het gezag van minister Van den Bossche (daterend van oktober 1999, voordat er van Copernicus sprake was) vermelden dat volgende principes voorop moeten staan bij de veranderingsprocessen (Luc Van den Bossche, 1999): •

de verhoogde autonomie van de overheidsdiensten

•

de verhoogde responsabilisering van de overheidsmanager

•

het sturen op resultaten

•

de klantgerichtheid

•

de transparantie

•

de eenvoud van regelgeving en processen

•

het bewaken van de geleverde kwaliteit, ex ante en ex post

•

de uitbouw van prestatie-indicatoren zodat de effecten van het overheidsoptreden “meetbaar” worden

De Copernicusnota zelf dateert van februari 2000 en bevat een blauwdruk voor hervormingen met als doelstellingen: een verhoogde efficiëntie en snelheid van handelen, soepelheid en autonomie in het beheer en de responsabilisering van de dragende krachten van de administratie. De instrumenten om deze doelstellingen te bereiken zijn de volledige reorganisatie van de structuur van de federale openbare dienst, de invoering van een mandaatsysteem voor topambtenaren, de vernieuwing van het personeelsbeleid en een nieuw begrotings- en beheerssysteem (X, 16/2/2000). De federale overheid moet een betere dienstverlener zijn voor de bevolking en een betere werkgever voor haar ambtenaren (X, 16/2/2000). Van Hooland merkt hier op dat de Copernicushervorming bestuurskundig niet loopt volgens de klassieke motieven van public sector reform, nl. een overbelaste overheid, te groot, inefficiënt, onder grote budgettaire druk, met te veel ambtenaren, los van de omgeving, noodzakelijk te saneren om de burger voldoening te geven (Van Hooland, 2003).

3.2.3

Doelgroep

De doelgroep van de veranderingen was de ambtenaren binnen de federale overheid. Daarnaast kunnen we de doelgroep ook situeren bij de ministers en hun kabinetsleden. Aangezien Copernicus tot doel had de burger een betere dienstverlening te bezorgen kunnen we die ook bij de doelgroep voegen.

26


3.3


Nadat de context en de inhoud van het Copernicusplan werden opgelijst, zullen we in deze

paragraaf

ingaan

op

het

veranderingsproces.

Hierbij

bespreken

we

achtereenvolgens : de actoren, de betrokkenheid, de communicatie, de middelen en de weerstand, zowel in de plannings-, voorbereidings-, start- als implementatiefase. Tenslotte bespreken we in de ‘afrondingsfase’ de bijsturingen die er gebeurd zijn onder Verhofstadt II.

3.3.1

Actoren

De formulering en uittekening van de visie op de hervorming van de federale administratie gebeurde, zoals gezegd, door een selecte groep van consultants (ten persoonlijke titel) samen met het kabinet van de minister van Ambtenarenzaken en het kabinet van de premier (Interview assessor 19/03/04 ; Interview consultant 08/04/04 ; Interview Van den Bossche 19/04/04).

De minister verklaarde meermaals dat het opzetten van een

veranderingsproject een opdracht is van een elite (Van den Bossche, 17/3/2000). Hij was van mening dat het creëren van betrokkenheid van de basis en het empoweren van ambtenaren niet strijdig waren met deze visie.

Het Copernicusplan werd uitgewerkt door externe experten in samenwerking met het kabinet van de minister van Ambtenarenzaken en het kabinet van de premier.

Het

standpunt van de minister was ook duidelijk: “Zal de regering uitgaan van de participatie van alle ambtenaren bij de uitwerking van de hervorming?

Neen, laat ons daar niet

populistisch in zijn. Men zal nooit tot een veranderingsmanagement komen door 60.000 man te bevragen. Laten we elkaar niets wijsmaken. Die hervorming is iets elitairs (..). Er zal bij de implementatie inderdaad nood zijn aan organisatie van maximale betrokkenheid. Maar de fundamentele visie vloeit niet voort uit een discussie met 60.000 man (Belgische Senaat , 25/5/2000).” De minister wijst er wel op dat naarmate het proces evolueert het niveau van participatie stelselmatig wordt “verhoogd” teneinde een zo breed mogelijk draagvlak te creëren. Incrementele procesverbeteringen voorgesteld vanuit de basis kunnen een input vormen voor een nieuwe verbeteringscyclus.

De rol van het College van Secretarissen-Generaal en van het intern adviesbureau ABC was beperkt tot het achteraf bestuderen van de plannen.

Grauls wijst erop dat de 27


hervorming vertrok van een zeer negatief beeld van de administratie, en dat bijgevolg de rol voor de administratie in het uittekenen van de visie minimaal was (Grauls, 2002). Nochtans blijkt uit documenten dat aanvankelijk de rol van het College van SecretarissenGeneraal en het adviesbureau ABC groter diende te zijn (Van den Bossche, 16/2/2000). Men verliet in het veranderingsproces blijkbaar deze optie.

De meeste hervormingen binnen de publieke sector zijn “top-down” gestuurd. Zij worden geconcipieerd door politici of hogere ambtenaren. Hervorming van overheden is een proces dat eerder van start gaat aan de top dan aan de basis van een organisatie (Pollit & Bouckaert, 2000).

Opvallend in de Copernicushervorming is het gebruik van externe consultants.

De

minister was van mening dat de federale administratie op bepaalde domeinen een gebrek aan expertise bezat, en dat die bijgevolg van buitenaf moest aangetrokken worden (Interview Van den Bossche, 19/04/04). De prijs van deze externe dienstverlening is het voorwerp geweest van heel wat kritiek, zowel bij ambtenaren, vakbonden als politici (Tegenbos, 21/2/2003).

3.3.2

Betrokkenheid

“Kondig de Apocalyps aan, maak het ondenkbare denkbaar, stel de alom aanvaarde principes van die organisatie in kwestie in vraag, breng de afgrond dichterbij. Of met andere woorden, definieer het burning platform voor de verandering.” verkondigde minister Van den Bossche (Van den Bossche, 17/3/2000).

De bedoeling was om het burning platform zo te definiëren dat mensen in de organisatie geen andere keuze hadden dan meegaan in het veranderingsproces. De diagnose van de minister was dat de federale administratie op een burning platform zat. Ze had weinig keuze dan diepgaand te hervormen. Volgens de minister vond de Belgische bevolking dat de overheid eindelijk werk moest maken van een grondige verbetering van haar dienstverlening (Van den Bossche, 2001).

Fundamenteel is dat ook de werknemers binnen de organisatie de nood aan hervorming inzien. Volgens de minister was het burning platform hier nog niet warm genoeg. Vandaar dat ook gekozen werd voor een confronterende, radicale aanpak. (cfr. Infra)

28


Over het algemeen hangt de betrokkenheid van werknemers bij een hervorming af van de fase van de hervorming. Werknemers kunnen minder participeren in de conceptie- en ontwikkelingsfase van een hervorming dan in de implementatiefase (Cressey & Williams, 1990). Participatie is beperkt in fasen waar veel beslissingen genomen worden, terwijl er naarmate het proces vordert, meer mogelijkheden tot participatie zijn. Dan zijn echter de belangrijkste beslissingen getroffen.

Cressey en Williams hebben het hier over de

participatie-paradox (Cressey & Williams, 1990).

Hetzelfde kunnen we zeggen over de Copernicushervorming. De invloed van ambtenaren op de conceptie van de hervorming was nihil. Enkel in de implementatiefase zijn echte voorbeelden van participatie te vinden.

Vooral de Business Process Reengineering

projecten vormen hiervan een goede illustratie.

Concreet kunnen we een viertal

maatregelen aanhalen die er specifiek op gericht waren om de betrokkenheid van de ambtenaren bij de hervorming te vergroten.

1. het aanstellen van nieuwe managers. Eén van de eerste grote prioriteiten was het aantrekken van nieuwe managers. Voor hen was een belangrijke rol voorzien in het creëren van betrokkenheid. Hun taak was te zorgen voor een concretisering van het beleid en medewerkers concrete resultaten te tonen.

Men wilde een

cascade-effect genereren, waarbij de interne veranderingscapaciteit steeds groter zou worden. De managers moesten op de werkvloer het goede voorbeeld geven.

2. Communicatie. De Copernicushervorming heeft op nooit eerder geziene schaal geïnvesteerd in communicatie met de ambtenaren. Het uitgangspunt was dat het voorzien in een grote hoeveelheid correcte en aantrekkelijke informatie betrokkenheid zou creëren bij de hervorming.

3. De

Artemis-enquête.

De

Artemis-enquête

betrokkenheidsactieonderzoek (BAO).

is

een

vorm

van

Het BAO is een actief proces waarbij

inspanningen worden geleverd om houdingen, reacties en weerstanden effectief te formuleren. De minister verklaarde dat een BAO het instrument bij uitstek is om de oorzaken van weerstanden en opvattingen te leren kennen.

4. Business Process Reengineering. De vierde pijler van de Copernicushervorming betrof een nieuwe manier van werken.

Reengineering staat voor “de

fundamentele herschepping en radicaal nieuwe opzet van bedrijfsprocessen om drastische prestatieverbeteringen te bereiken (Van Hooland, 2003).” Dit betekent 29


meer specifiek werken volgens efficiënte procedures, ondersteund door moderne informatie- en communicatietechnologie, met medewerkers die zich bewust zijn van de doelstellingen van de organisatie en de competenties bezitten om deze doelstellingen te bereiken. Om deze nieuwe manier van werken te realiseren, werkte men via Business Process Reengineering (BPR).

Het was de bedoeling werknemers te laten participeren bij het hertekenen van de processen door ze te integreren in werkgroepen.

Deze werkgroepen werden

belast met de verschillende facetten van BPR. Uit onderzoek naar de mate waarin BPR een vorm van bottom-up participatie is, concludeerden we dat er in de federale overheid een combinatie bestaat van top-down en bottom-up werken (Parys & Thijs, 2003).

De strategische keuzes, de principes en doelstellingen op basis waarvan de BPR gevoerd

werd,

werden

besluitvormingshiërarchie.

vastgelegd Het

in

maken

de van

hoogste

regionen

strategische

van

beslissingen

de is

gereserveerd voor een elite. Hoe meer de re-engineering focust op operationele processen, hoe meer mogelijkheden tot participatie er zijn. De samenstelling van de werkgroepen laat toe dat relatief grote groepen ambtenaren betrokken worden bij het re-engineeren van hun organisatie. Grotendeels werden aanbevelingen en input van de werkgroepen aanvaard door het management.

Leden van de

werkgroepen hadden het gevoel dat hun werk geaccepteerd werd en dat slechts zelden adviezen werden overruled (Parys & Thijs, 2003).

Hoewel de federale administratie nog moet wennen aan een transparanter en meer participatieve manier van werken, kunnen we niet ontkennen dat de Copernicushervorming op dit vlak vooruitgang mogelijk heeft gemaakt.

Het

systeem van werkgroepen brak met enkele gewoontes uit het verleden.

De

werkgroepen werden samengesteld uit ambtenaren van verschillende niveaus. Dit gaf de leden meer vrijheid omdat de remmende werking van de hiërarchie geleidelijk naar de achtergrond verdween. Hetzelfde gebeurde met de verkokering van de verschillende diensten., die op die manier doorbroken werd.

30


3.3.3

Communicatie

Gelders en Van de Walle onderzochten de overheidscommunicatie in twee grootschalige Belgische hervormingen (Gelders & Van de Walle, 2004): Copernicus en de politiehervorming.

Hiervoor gebruikten ze Lees-Marshments model van politieke

marketingprocessen om de marketingbenadering in beide hervormingen te begrijpen. De stelling van de auteurs is dat de federale regering voor Copernicus een “verkoopgeoriënteerde benadering” volgde.

Nadat het product is ontworpen, gaat men door

middel van market intelligence na wie het product steunt en wie niet. Vervolgens tracht men het ook te verkopen aan diegenen die het product niet steunen. Deze benadering bestaat uit de fasen: product design, market intelligence, communication, campaign, election en delivery. We bespreken hier kort de verschillende fasen.

De Copernicushervorming was een elitegestuurde hervorming, door een selecte groep rond de minister ontwikkeld.

De hervorming is radicaal van karakter en omvat een

grootscheepse hervorming van structuur, interne werkprocessen en HR-beleid. Bijgevolg is het ontworpen product heterogeen, complex en gericht op meerdere doelgroepen. Professionele communicatie is essentieel om de steun van de interne en externe doelgroepen te verkrijgen en hierdoor de implementatie te bevorderen. Dit gebeurt door product design.

Omdat het belangrijk is te ontdekken welke actoren de hervorming niet steunen, maar dit in de toekomst wel zouden kunnen, wendde de federale regering “market intelligence” technieken aan, zowel voor interne als voor externe doelgroepen.

Intern verstuurde men de Artemis-enquête drie maal (in 2000, 2001 en 2002) naar een representatief staal van ambtenaren.

De bedoeling was om de attitude van de

ambtenaren tegenover de hervorming en tegenover de arbeidsvoorwaarden in het algemeen te meten. Over Copernicus werden drie soorten vragen gesteld: 1. de visie van de ambtenaren op de hervorming 2. de obstakels die zij verwachten in het hervormingsproces 3. de aanbevelingen in verband met inhoud en implementatie (Parys, 2002)

31


Minister Van den Bossche verklaarde dat de vragenlijst duidelijkheid moest verschaffen over hoe de ambtenaren de hervorming percipieerden. De resultaten van de bevraging werden

uitvoerig

gecommuniceerd

naar

de

ambtenaren

via

de

beschikbare

communicatiekanalen.

Veeleer echter dan een input voor het beleid, vormde de Artemis-bevraging een deel van de communicatiestrategie. De resultaten toonden bijvoorbeeld aan dat Franstalige ambtenaren in vergelijking met Vlaamse collega’s wantrouwiger stonden ten opzichte van de hervorming. Dit zorgde voor een aanpassing van de inhoud, de boodschap en de manier van communicatie naar deze doelgroep. Hetzelfde gebeurde toen de resultaten van de bevraging duidelijke verschillen in reactie tussen de ambtenaren van de verschillende niveaus aan het licht brachten.

De informatie over de attitude van

verschillende doelgroepen ten opzichte van de hervorming hielp het management om de juiste “tone of voice” te vinden voor de hervorming. We sluiten ons dus aan bij Gelders en Van de Walle die de bevraging bestempelen als een vorm van interne “market intelligence”.

Extern organiseerde men in het voorjaar van 2000 een grootscheepse postenquête bij alle Belgische burgers van 16 jaar en ouder. Vragen over de wenselijkheid van de afschaffing van de ministeriële kabinetten en van een hervorming van het administratie kwamen hierin aan bod. Op basis van de resultaten beargumenteerden de bevoegde ministers dat een grote meerderheid van de bevolking de voorgestelde moderniseringsplannen steunde. De scepsis bij pers en academici tegenover deze volksraadpleging was groot. Kritiek betrof onder meer de lage respons (9.2%), de sturende vragen, de kostprijs en het nut van deze bevraging.

Zowel bij de Artemis-enquête als bij de volksbevraging lijken marketingstechnische motieven zwaarder door te wegen dan het verzamelen van informatie.

De derde fase betreft de “communication”. Intern is het duidelijk dat Copernicus nooit eerder geziene communicatie-inspanningen op gang bracht. Bedoeling van het kabinet was om de communicatie volledig zelf in handen te houden en te sturen. Het kabinet was immers van mening dat de drie bestaande informatiebronnen (vakbonden, pers en “de wandelgangen”) de feiten niet altijd correct weergaven en dat er “ruis” op hun boodschap zat. Er werden dus eigen communicatiekanalen gecreëerd om objectieve informatie over de hervorming door te sluizen naar de ambtenaren. Er werd een zogenaamde mediamix gebruikt van brochures, website, roadshows, nieuwsbrief, tijdschrift, persconferenties, 32


enz. Extern benadrukten de minister van Ambtenarenzaken en de premier de nood aan een zeer grondige hervorming van het federaal ambtenarenapparaat. In zijn pogingen om deze noodzaak te schetsen, zetten enkele ondiplomatische uitspraken van minister van den Bossche kwaad bloed bij ambtenaren en vakbonden.

De “campaign” fase heeft betrekking op de wijze waarop beleidsvoerders reeds gerealiseerde hervormingen gebruiken op een campagnematige manier. In de aanloop naar de parlementsverkiezingen van 18 mei 2003 gebruikte eerste minister Guy Verhofstadt de slogan “Ons land is terug”. Dit veronderstelde dat België terug op de wereldkaart was gezet.

De laatste fasen zijn de ‘election’ en ‘delivery’-fasen. Het is duidelijk dat de regering betreffende Copernicus op het moment van de verkiezingen niet het verwachte palmares kon voorleggen.

Belangrijke stappen in de hervorming, zoals de aanduiding van de

nieuwe topambtenaren, hadden zware vertraging opgelopen. Verder waren een aantal voorziene maatregelen niet of slechts gedeeltelijk gerealiseerd, zoals de afschaffing van de kabinetten.

De bevoegde ministers gaven toe dat bepaalde aspecten van de

hervorming niet zo snel gingen als gedacht en dat er over bepaalde onderwerpen geen medewerking was binnen de regering.

Verschillende ministers uitten publiekelijk hun

ontevredenheid over de hervorming en ondermijnden zo, volgens Gelders en Van de Walle, de algemene communicatiestrategie en de verkoop van het produkt Copernicus. In de verkiezingscampagnes van de partijen van beide protagonisten van de hervorming nam Copernicus geen prominente plaats in. Het is duidelijk dat de strategie vanuit de kabinetten en de regering om de Copernicushervorming te verkopen aan ambtenaren en burgers niet optimaal verlopen is.

Gelders en Van de Walle besluiten op basis van de onderzochte cases dat het promoten van dergelijke hervormingen moeilijk, zoniet onmogelijk is wanneer de communicatoren (de overheid) onderling geen overeenstemming bereiken over de inhoud van het te promoten product. Verder wordt communicatie nog moeilijker wanneer de bevolking helemaal niet geïnteresseerd is in de hervorming, wat volgens de auteurs het geval was voor de Copernicushervorming. In een dergelijk scenario verdwijnt het thema van de agenda en uit de pers.

33


3.3.4

Middelen

De financiering voor de Copernicushervorming was van meet af aan ruim bepaald. Van Hooland

noemt

alleen

al

voor

de

opdrachten

voor

studie,

voorstellen,

veranderingsmanagement en begeleiding van de uitvoering, aangevuld met andere uitgaven voor deskundigen-consultants de volgende bedragen : 776 miljoen Belgische Frank in 2000, eenzelfde bedrag voor 2001 en 1 miljard Belgische frank voor 2002 (Van Hooland, 2003). Het totale kostenplaatje berekenen van de hervorming vereist echter verder onderzoek.

3.3.5

Weerstand

Bij veranderingen is de kans op weerstand groot. Omgaan met deze weerstand is dan ook noodzakelijk voor een succesvol veranderingsmanagement.

Het kabinet en de

minister hadden een strategie op enkele domeinen om deze weerstand te beheersen: 1. het creëren van eigen communicatiekanalen 2. die zouden voorzien in voldoende objectieve informatie 3. het

voeren

van

een

longitudinaal

betrokkenheids-actieonderzoek

om

te

onderzoeken wat de houding tegenover de hervorming is en welke evoluties hierin terug te vinden zijn 4. het voorzien van informeel overleg met de vakbonden op zeer regelmatige basis 5. het benoemen van loyale en geëngageerde managers, met geteste bekwaamheid

Ondanks deze inspanningen stootte de Copernicushervorming op heel wat weerstand uit verschillende hoeken.

Hieronder geven we een kort overzicht van de belangrijkste

knelpunten.

In het begin van 2000, toen de inhoud van het Copernicusplan bekend werd, uitten de vakbonden hun bezorgdheid over een aantal basisprincipes van de hervorming.

Ze

vreesden dat de invoering van het mandaatsysteem een soort van “spoils-system” introduceerde. Dit zou de politieke onafhankelijkheid van de topambtenaren bedreigen. Verder waren er opmerkingen betreffende de snelheid waarmee de hervorming moest plaatsvinden, namelijk binnen één legislatuur. De socialistische vakbond was behoed voor een mogelijke afslanking van het aantal ambtenaren. Zij dacht dat het “focussen op de kerntaken van de overheid” (één van de objectieven van de hervorming) zou leiden tot een gedeeltelijke ontmanteling van de overheid en dus een verlies van jobs.

34

De


vakbonden verklaarden afkerig te staan ten opzichte van een “privatisering” van de overheid.

Ook de invoering van een variabel verloningsysteem werd met argusogen

gevolgd.

Flexibele verloning zou leiden tot afgunst en nijd onder collega’s.

Verder

bestempelden de vakbonden de decentralisatie van delen van het personeelsbeleid, waarbij departementen meer autonomie zouden krijgen op HR-vlak, als een “negatieve evolutie”. Ten slotte bevestigden zowel de socialistische als de christelijke vakbond hun onvoorwaardelijk engagement ten aanzien van het statuut, dat de Copernicushervorming in hun ogen aanviel.

De formele onderhandelingen tussen het kabinet van de minister en de vakbonden raakten zeer snel geblokkeerd.

In de eerste plaats waren de semantiek en de

terminologie van beide partijen zeer verschillend. De vakbonden waren niet vertrouwd met termen als competentiemanagement en Business Process Reengineering en stonden hier weigerachtig tegenover. Verder speelden de vakbonden niet de rol die het kabinet wenste.

Het kabinet wilde dat de vakbonden “participeerden”, terwijl zij wilden

“onderhandelen” (Interview kabinetschef, 12/03/04).

Ten slotte botste de juridische

traditie van de vakbonden met de intenties van het kabinet om de “juridisering” van de overheid te verminderen.

Tekenend hiervoor is de aan minister Van den Bossche

toegeschreven uitspraak “management primeert op recht”.

Tegen het einde van 2000 verzuurden de betrekkingen tussen vakbonden en kabinet. De christelijke vakbond verdacht het kabinet van een “hidden agenda”.

De hervorming

focuste vooral op de toplaag van de administratie en de echte agenda van de hervorming betrof dan ook de mensen en de functies aan de top. Verder klaagden de vakbonden het gebrek aan input in het beslissingsproces aan.

Ten slotte werd gesproken over “salami-tactieken”. Het stukje-bij-beetje onderhandelen van de dossiers maakte het voor de vakbonden erg moeilijk om de volledige impact van maatregelen in te schatten.

Een voorbeeld hiervan is het apart behandelen van de

nieuwe loopbanen voor de verschillende niveaus.

Hierdoor was het voor vakbonden

moeilijk in te schatten of alle niveaus een even “correcte” herziening van de loopbaan kregen. Als reactie hierop besliste de socialistische vakbond enkele maanden van de onderhandelingstafel weg te blijven tot het gehele pakket Copernicusmaatregelen op tafel zou liggen.

In het jaar 2001 steeg het verzet tegen de Copernicushervorming tot ongeziene hoogtes. De eerste maanden van 2001 tonen de “politisering” van de weerstand tegen de 35


hervorming. Het was duidelijk dat vooral in het Franstalige landsgedeelte een aanzienlijk aantal politici de principes van de Copernicushervorming niet meer steunden. Waalse socialistische politici maakten hun ongenoegen duidelijk door het tekenen van een manifest van de Franstalige socialistische vakbond (X, 1/9/2001). Dit manifest verklaarde dat de privatisering van de openbare sector moest worden tegengehouden. Het manifest werd overhandigd aan de partijvoorzitters van SP.A en PS, met de vraag zich te verzetten tegen de Copernicushervorming.

Leden van CdH en MR ventileerden ook hun

ontevredenheid over het verloop van de Copernicushervorming.

De CdH vroeg de

minister de “vervlaamsing” van de administratie stop te zetten (CDh, 27/8/2001).

De weerstand culmineerde in het dossier van de topambtenaren. Een speciaal statuut werd ontwikkeld waarbij ze “tijdelijk statutair” in dienst waren. Dit werd gezien als de voorloper van een uitholling van het ambtenarenstatuut.

Verder bevorderde het de

politisering van de administratie. Ook het feit dat kandidaten uit de private sector zich kandidaat mochten stellen, getuigde volgens de tegenstanders van een “dédain” van de minister voor de bestaande expertise binnen de federale overheid.

Het inzetten van

assessment centers werd een subjectieve techniek genoemd die eerder “ideeën uit de private sector” zou belonen, dan professionele ambtelijke expertise. Ook de verloning van de nieuwe managers werd als exorbitant bestempeld. Ten slotte kwam de selectie van topambtenaren volgens hen eerder toe aan het officiële selectie-orgaan Selor, dan aan een extern consulting bureau met een beperkte ervaring in de overheid.

In het voorjaar van 2001 vonden een aantal betogingen plaats georganiseerd door de vakbonden.

Zij eisten een grotere betrokkenheid in de onderhandelingen over

Copernicus, meer middelen voor de publieke sector en een algehele loonsverhoging van 4% (Winckelmans, 2/10/2001; Tegenbos, 2/12/2001; Tegenbos, 14/2/2001).

Enkele maanden later schorste de Raad van State het Koninklijk Besluit van 2 mei 2001 betreffende de benoeming van de eerste drie “managers” (Raad van State, 7/9//2001). De indiener van de klacht was zittend secretaris-generaal Michel Jadot. De opschorting van de benoeming van de nieuwe managers zorgde ervoor dat de dynamiek van de Copernicushervorming stilviel.

In 2002 organiseerden de vakbonden van het ministerie van Financiën een demonstratie in Brussel.

Reden hiervoor was de bekommernis over de implementatie van de

Copernicushervorming in een zeer groot departement als Financiën.

36

Verder werd


gevreesd voor het verlies van een aantal prerogatieven zoals de hogere lonen en de speciale loopbaanpaden (Sertyn, 12/9/2002).

De geplande invoering van de competentietesten veroorzaakte commotie in 2003. Federale ambtenaren die slaagden voor deze test konden gedurende een bepaalde periode aanspraak maken op een competentietoelage. Het conflict betrof vooral de vrees dat de zittende leidinggevenden niet in staat waren om hun medewerkers te evalueren. Het systeem zou vriendjespolitiek in de hand werken. Vakbonden eisten dat de evaluatie enkel door Selor zou gebeuren aan de hand van concrete tests.

Enkele maanden voor de verkiezingen werd de nieuwe carrière voor de ambtenaren van het niveau A geblokkeerd in de Ministerraad door de Parti Socialiste (Brinckman, 4/7/2003). Het nieuwe carrièresysteem had het sluitstuk van de hervorming moeten zijn. Het belichaamde een moderne visie op HR en zorgde ervoor dat ook de ambtenaren van het hoogste niveau beter werden van de hervorming.

Eén van de voorgestelde

maatregelen was het verkleinen van de link tussen verloning en anciënniteit.

De

bedoeling van het blokkeren van de nieuwe carrière was het doen herzien van de Copernicushervorming, in een nieuwe regering.

3.3.6

Afronding

In het laatste jaar van Verhofstadt I werd het duidelijk dat enkele vooraanstaande politici, voornamelijk aan Franstalige kant, een herziening eisten van een aantal maatregelen genomen in het kader van de hervorming, alsook de wijze waarop de hervorming werd doorgevoerd.

Op 18 mei 2003 vonden er nieuwe federale verkiezingen plaats. Een nieuwe minister van Ambtenarenzaken Marie Arena, kwam in functie.

Het regeerakkoord van de nieuwe

regering vermeldde: “Een reeks aanpassingen zullen aangebracht worden aan de onontbeerlijke modernisering van de federale administratie op basis van een eerste globale evaluatie van de ervaringen uit de vorige legislatuur” (Federale regering, 7/12/2003).

37


Als voorbeelden van die bijsturingen vermeldt het regeerakkoord o.a.: •

een

grotere

nadruk

op

bestuursvaardigheden

bij

de

rekrutering

van

mandaathouders •

het aanpassen van het geldelijk statuut van de mandaathouders

•

het nauwer betrekken van ambtenaren bij de hervorming

•

het aantrekken van externe experten op hoog niveau door Selor

•

het hervormen van de beleidscel en politiek secretariaat

Eén maand nadat minister Arena in functie was, verspreidde haar kabinet een perscommuniqué met daarin de boodschap dat Copernicus was stopgezet. Volgens de minister had haar voorganger, Luc Van den Bossche, te veel vertrouwen in de competenties van (mensen uit) de private sector. Ze kondigde aan dat ze de contracten met consultingfirma’s zou stopzetten ondermeer wegens hun exorbitante looneisen. Verder wilde ze ook de bevoegdheid om selecties te organiseren terug bezorgen aan het officiële selectie-orgaan Selor. Ten slotte verklaarde ze dat ze terug vertrouwen zou geven aan ambtenaren, want “men kan geen doelstellingen opleggen aan 80.000 mensen die er niet in geloven” (Van Overbeke & Vandemeulebroucke, 9/3/2003).

Volgens Van de Walle heeft de hervorming door het laten vallen van de naam “Copernicus” ook zijn externe dimensie verloren (Van de Walle, Thijs & Bouckaert, 2003). De hervorming is weer een interne, weinig gemediatiseerde aangelegenheid, wat wellicht ook de bedoeling was van de nieuwe minister.

De minister beklemtoonde dat zij zelf meer dan tien jaar ambtenaar was geweest en dat ze volledig vertrouwd was met de “cultuur van de openbare diensten” (Arena M, 2003). Ze was van mening dat de manier waarop de hervorming van de federale administratie plaatsvond, herbekeken moest worden. Het betrekken van ambtenaren, vakbonden en gebruikers van de openbare diensten moeten centraler komen te staan.

In haar beleidsnota erkent de minister de “dwingende noodzaak van de sociale dialoog en de communicatie” (Arena, 2003). Succesvolle hervormingen kenmerken zich door drie elementen: communicatie, dialoog en onderhandeling.

Zonder deze elementen zijn

betrokkenheid en eigenaarschap van de hervorming onmogelijk.

De nieuwe minister

legde sterk de nadruk op dialoog en onderhandeling met de vakbonden. Zij zijn vaak de eerste partner die geconsulteerd wordt (Interview cel premier, 24/02/04). Na dialoog met de vakbonden behandelen interkabinetten werkgroepen de dossiers, waarna zij op de

38


ministerraad belanden. Het is opmerkelijk dat de rol van de nieuwe managers in het besluitvormingsproces minimaal is.

Zij krijgen informatie nadat de beslissingen zijn

genomen (Interview cel premier, 24/02/04).

De syndicale vrede lijkt hersteld. De filosofie van minister Arena scheen beter aan te sluiten bij de traditionele waarden van de vakbonden. In de beleidsnota staat te lezen dat de specificiteit van de publieke sector een speciaal statuut vereist voor de ambtenaar. Statutaire tewerkstelling is de norm, contractuele tewerkstelling moet de uitzondering blijven.

De loopbaan A die kelderde aan de vooravond van de verkiezingen, werd

bijgestuurd en uitgewerkt. De nieuwe loopbaan schaalt alle ambtenaren in volgens hun oude – niet gewogen – graad. Bij iedere nieuwe invulling zullen de functies echter wel gewogen worden. Hier zien we een element van ‘loon naar werk’ opduiken, al is het maar toekomstmuziek.

Over het algemeen lijkt het beleid van de minister aansluiting te zoeken met de traditionele Weberiaanse conceptie van een bureaucratie.

De FOD Personeel &

Organisatie (P&O) stuurt het personeelsbeleid en focust op gelijkheid en objectiviteit. Het idee van een virtuele matrix, waarbij horizontale departementen zoals P&O ondersteunen en verticale departementen een grotere autonomie krijgen, werd afgezwakt. De rol van Selor is aanzienlijk gegroeid. Selor wordt beschouwd als de enige instantie die objectieve selecties kan garanderen.

Departementen verloren de bevoegdheid om zelf

contractuelen aan te werven.

Zij zouden het gelijkheidsbeginsel niet steeds

gerespecteerd hebben. Daarom zal Selor nu voorzien in vergelijkende examens. De assessment centra, gebruikt bij de selectie van topambtenaren, zullen vervangen worden door een test bij Selor.

Een systeem van gecertificeerde opleidingen vervangt de

competentiemetingen, waardoor een certificaat recht geeft op een bonus. We kunnen concluderen dat het personeelsbeleid gekenmerkt wordt door het herinvoeren van maatregelen gericht op het centraliseren, uniformizeren en objectiveren van de HRprocessen.

De situatie van de nieuwe managers lijkt problematisch te worden. Vooral hun beperkte autonomie is alarmerend. Tijdens de Copernicushervorming was de hervorming van de financiële en budgettaire cyclus niet gelukt. Hierdoor bleven managers verstoken van een essentieel managementinstrument. De responsabilisering van de managers was één van de vier pijlers van Copernicus (Auwers, 2001). Het model was zo geconcipieerd dat alle schakels onderling interdependent en noodzakelijk zijn. Deze schakel staat momenteel het meest onder druk en lijkt de minst volgroeide. 39


Op vlak van communicatie zijn een aantal initiatieven van minister Van den Bossche teruggeschroefd.

De meest zichtbare “dragers” van de hervorming (zoals de

Copernicuswebsite) bestaan niet meer.

Blijkbaar was er nood aan een andere retoriek op het federale niveau na de verkiezingen. Voor bepaalde politici en ambtenaren was het tijd voor een ander discours in vergelijking met de Copernicushervorming.

De PS had de portefeuille van Ambtenarenzaken

opgeëist en stelde dat ze drastische veranderingen zou doorvoeren. Intern in de federale overheid vertelde men echter een ander verhaal. Op budgettair vlak trok men de lijn door (Monard, 2003). De Business Process Reengineering projecten bleven doorgaan maar kregen de naam ‘verbeterprojecten’. Grotere groepen ambtenaren kregen de kans hierin mee te draaien volgens Marie Arena: “want de verandering kan immers niet alleen door kabinetten en consultants uitgevoerd worden. De verandering zal slechts plaatsvinden als men het iedereen mogelijk maakt zijn mening te uiten, en fier te zijn op zijn bestuur en op zichzelf. De politieke overheid moet eveneens geïmpliceerd worden teneinde een consensus te verkrijgen over de voorgestelde veranderingen. En dit voor één van de mooiste zaken: het algemeen belang en de geest van de openbare dienstverlening” (Van Overbeke & Vandemeulebroucke, 9/3/2003). In tegenstelling tot de aanvankelijk gevoerde retoriek bleven externe consultants aanwezig bij deze projecten. Hun rol werd teruggebracht van een dominerende tot een meer ondersteunende rol.

Op 13 juni 2004 vonden de regionale verkiezingen plaats. Zoals verwacht zorgden ze voor grote verschuivingen binnen de federale regering (Tegenbos, 20/7/2004).

Marie

Arena verliet de regering en werd als minister van Ambtenarenzaken, Maatschappelijke Integratie en Grootstedenbeleid vervangen door Christian Dupont (PS).

De nieuwe

minister streefde naar een synthese tussen de Copernicushervorming en de uitgangspunten van Arena. De periode van Arena leek eerder een politieke afrekening van de Copernicushervorming dan wel een effectief terugdraaien van de gestarte modernisering.

Van de Walle verklaart deze “New Public Service” retoriek, waarin

openbare dienstverlening en het algemeen belang een prominente plaats bekleden, als een reactie op de “New Public Management”-filosofie van Copernicus (Van de Walle, Thijs & Bouckaert, 2003). Of het mogelijk is om een nieuwe synthese te maken valt nog af te wachten.

40


4 DIAGNOSE VAN HET VERANDERINGSPROCES In dit deel trachten we een diagnose te maken van het beheer van het veranderingsproces. Voor de opbouw van dit deel vertrekken van de volgende formule :

E=KxIxA

Deze formule stelt dat de effectiviteit (E) van een verandering, en bijgevolg ook van de achterliggende veranderingsstrategie, afhankelijk is van drie elementen: namelijk de kwaliteit (K) van de oplossing, de kwaliteit van het implementatieproces (I) en de aanvaardbaarheid

(A)

ervan

door

de

betrokkenen (zowel

leidinggevenden

als

uitvoerenden) (De Cuyper, Van Gyes & Spineux, 2003). Bij de uitwerking formuleren we een aantal proposities of stellingen.

4.1

Kwaliteit van het veranderingsproject

1. Er is weinig rekening gehouden met de voorgeschiedenis van (de hervorming binnen) het federaal openbaar ambt.

De voorgeschiedenis van de federale overheid in verband met verandering is niet over de hele lijn positief. Onder financiële, sociale en politieke druk zijn er vanaf de jaren ’80 maatregelen genomen om de overheid te hervormen. Die waren vooral gericht op het inkrimpen van de publieke sector, met de wervingsstop als één van de meest zichtbare maatregelen.

In tegenstelling tot andere landen gaven de hervormingen in België

nauwelijks aanleiding tot een grondige reflectie over de rol van de overheid in de samenleving (Bouckaert, Thijs & Vandeweyer, 2003).

De jaren ’90 kenmerken zich door een toenemende aandacht voor het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening en het centraal plaatsen van de gebruiker van de openbare diensten. Hier kunnen we initiatieven zoals het Handvest van de Gebruiker van de Openbare Diensten en de invoering van het CAF-model plaatsen.

Hoewel deze

initiatieven met veel overtuiging gelanceerd werden, duurde het gebruik ervan in de praktijk niet altijd lang. De opvolging van de resultaten liet te wensen over. Bovendien nam de politieke vraag na verloop van tijd af (Bouckaert, Thijs & Vandeweyer, 2003). Een nieuwe legislatuur bracht meestal nieuwe maatregelen met zich mee, waardoor 41


bestaande initiatieven vaak overboord vielen. De federale historiek kenmerkt zich niet door continuïteit van beleid en het verderzetten van door een voorganger geïntroduceerde initiatieven.

Veel grootschalig aangekondigde initiatieven kenden weinig navolging of

succes (verruiming openingsuren, evaluatie, handvest gebruiker,..). overleefden vaak ook de regeringswissel niet.

Veranderingen

Als risicofactoren voor hervormingen

kunnen o.a. de politisering van de top, een grote inmenging van de politiek, beperkte financiën, legislatuurwissels en weinig continuïteit in het beleid aangehaald worden (Bouckaert & Wauters, 2000). Een gewezen topambtenaar verklaarde ons: “Ik heb in al die jaren meegemaakt dat je een opvolger kan hebben uit dezelfde partij en uit hetzelfde landsgedeelte, en dat die nooit de ideeën van zijn voorganger zal overnemen. Hij heeft zijn eigen dada’s en zijn eigen prioriteiten” (Interview topambtenaar, 22/04/04).

Met de Copernicushervorming koos men echter voor een grootscheepse hervorming, die in één legislatuur niet kon worden voltooid. Deze strategie is potentieel risicovol voor verderzetting ervan in een nieuwe legislatuur.

Bovendien had één van de twee

protagonisten van de hervorming, minister Luc Van den Bossche, vanaf de start van de hervorming laten weten niet meer te zullen fungeren in een volgende regering. Het per legislatuur introduceren van nieuwe concepten heeft zijn gevolgen op de administratie. Deze zoekt strategieën om hervormingen te “overleven”.

Het onderzoeksbureau

Keystone onderzocht in 2000 de attitude van federale ambtenaren en betitelde deze als de “bunkerhouding”. Hierbij gedraagt men zich low profile en afwachtend en probeert men de impact van hervormingen op het dagelijkse reilen en zeilen te beperken. Zo ontstaat op zijn minst een voorzichtige houding tegenover verandering en zal men niet geneigd zijn voorop te lopen bij hervormingen (Keystone, 2000). We verwijzen ook naar de HIVA-studie die aantoonde dat federale ambtenaren de manier waarop de eerdere veranderingsprocessen zijn beheerd over het algemeen als negatief evalueren (Ver Heyen, Cortebeeck & Van Gyes, 2000).

Daarnaast koos men voor een radicale, integrale hervorming. Eerdere pogingen om een geheel systeem in één keer te hervormen stootten steeds op weerstand. We verwijzen hier naar PPBS dat een geïntegreerd systeem van planning, programming en budgetting moest invoeren.

Dit concept is echter nooit doorgevoerd omdat men onvoldoende

rekening gehouden had met de complexiteit van het systeem, de ambtenaren onvoldoende gevormd waren, de uitvoeringsbesluiten op zich lieten wachten en de politieke component onderschat werd.

Verderop zullen we aantonen dat ook bij de

Copernicushervorming deze verschillende oorzaken een rol speelden. Door de radicale manier van werken wordt onvoldoende geleerd uit vroegere ervaringen. 42


Eerdere ervaringen in andere landen met radicale, integrale hervormingen tonen aan dat deze strategie als zeer risicovol kan beschouwd worden. Op grond van deze mislukkingen creëerde Lindblom zijn theorie van incrementele of stapsgewijze hervorming (Lindblom, 1959, Lindblom, 1965).

2. De hervorming vertrok niet van een uitgebreide diagnose van wat verkeerd liep binnen de federale overheid.

Dit kunnen we verklaren door de manier waarop de grootschalige hervorming van de federale overheid tot stand kwam. De voorgeschiedenis van de hervorming was een zeer politiek verhaal. De hervorming van de administratie past binnen het verhaal “België modelstaat” en moest één van de grote pijlers ervan worden. De coalitie die in een sfeer van crisissen zoals de dioxine-crisis aan de macht gekomen was, wilde ervoor zorgen dat de burger kon rekenen op de overheid.

Hoewel het oorspronkelijk de bedoeling was om een audit te doen van de federale overheid om de pijnpunten bloot te leggen, week men hiervan na verloop van tijd vanaf (cfr. supra). Omwille van het beperkte window of opportunity koos men voor een radicale ommezwaai.

Men wilde een schokeffect waarbij de overheid op zijn grondvesten

daverde. Dit was een zeer bewuste keuze (Interview cel Van den Bossche, 21/04/04).

Het gebrek aan een grondige doorlichting heeft wellicht ook te maken met de moeilijkheid om de kostprijs van geleverde producten te berekenen. Bovendien is het werken met kwantificeerbare doelstellingen nog geen gemeengoed. Hierdoor wordt het moeilijk om de eigenlijke pijnpunten te ontwaren. Een gewezen minister verklaarde in een interview : “Het merkwaardige aan een overheid is dat ze dit (hervormen) vaak niet doet vanuit een efficiëntie oogpunt, met als resultaat dat het nadien vaak meer kost en minder goed werkt” (Interview gewezen minister, 01/03/04).

3. Het kerntakendebat bleef buiten beschouwing, net als de problematiek van verzelfstandiging, Publiek Private Samenwerking (PPS) of privatisering.

Het regeerakkoord van 1999 vermeldt: “De regering zal tevens op tal van beleidsdomeinen onderzoeken onder welke vorm ze haar onderscheiden opdrachten, degelijke toegang aan elkeen verzekerend, het best kan vervullen: hetzij door het

43


versterken van haar openbare actie, hetzij door het uitbesteden van taken en diensten, hetzij via publiek-private samenwerking of publiek-privaat partnership, hetzij door middel van het afstoten van taken naar de private sector” (Federale Regering, 7/7/1999).

Dergelijke onderzoeken zijn niet gebeurd. Volgens de premier was het niet opportuun te anticiperen op ontwikkelingen die zich aftekenen op Europees niveau.

Hier zou de

Commissie immers een document voorbereiden over het rechtskader voor PPS (De kamer, 1/9/2003). De redenen waarom andere vormen van al dan niet versterking van de openbare actie niet onderzocht zijn, worden niet vermeld.

Volgens de minister van Ambtenarenzaken opteerde men eerder om binnen de legislatuur de globale analyse van de werking van de FOD’s rond te krijgen. Elk van die diensten diende een gemeenschappelijke beleidsstructuur te hebben.

Het zou veeleer in de

verdere structurele uitbouwfase van de Copernicushervorming zijn dat in elke FOD, na het doorvoeren van de BPR’s, keuzes over de overheidstaken worden vastgelegd en uitgewerkt (De kamer, 1/9/2003).

4. Algemene modellen zijn ingevoerd zonder rekening te houden met de specificiteit en rijpheid van de federale overheid.

De

Copernicusnota

vormt

een

illustratie

van

de

internationalisering

van

managementideeën. De nota is erg schatplichtig aan OESO-teksten over o.a. HRM en is duidelijk geïnspireerd door internationale public management trends. Internationale public managementorganisaties spelen een zeer belangrijke rol in het verspreiden van praktijken en het promoten van hervormingen van de publieke sector. Pollitt en Bouckaert hebben het hier over het "interstatelijk lenen" van praktijken tussen landen onderling (Pollit & Bouckaert, 2000). Internationale organen zoals de OESO en de Wereldbank faciliteren dit. Pollit en Bouckaert wijzen erop dat het verkopen van managementideeën één van de groei-industrieën van de jaren '80 en '90 was (Pollit & Bouckaert, 2000). Verder menen zij dat de geschriften en presentaties van managementconsultants en hun "goeroes" politieke en ambtelijke leiders beïnvloedden bij de hervorming van het staatsapparaat. Ze hebben het over een "internationalisering van management ideeën". Departementen en eenheden die belast zijn met administratieve hervorming hebben hun eigen internationale netwerken, zowel bilateraal als multilateraal. Het Public Management Service (PUMA) van de OESO wordt hier aanzien als het invloedrijke knooppunt in deze netwerken vanaf de late jaren '80 (Pollitt & Bouckaert, 2000).

44


Elke organisatie heeft echter zijn eigenheid en de universele toepasbaarheid van generieke modellen is beperkt. Indien men bij het uittekening van de inhoud van een hervorming te weinig rekening houdt met de specificiteit, loopt men de kans dat er bij de implementatie grote problemen ontstaan.

Daarnaast schuilt bij het vertalen van algemene public managementtrends naar een plan voor de hervorming het gevaar dat men weinig gebruik maakt van interne capaciteit. De minister was van mening dat je een hervorming niet kan doorvoeren met wie binnen het systeem actief is. Verder was hij van mening dat de capaciteit in huis ontbrak om een dergelijke onderneming tot een goed einde te brengen. Hij verwees hier naar het feit dat er in het verleden nooit specifiek geworven was om bepaalde competenties betreffende veranderingsmanagement of organisatie-ontwikkeling binnen te halen.

Ten tweede

zorgden imago en verloning ervoor dat de overheid geen experten kon werven. Ten derde hadden de bestaande diensten niet de ervaring en de ampleur om een dergelijke hervorming door te voeren (Interview Van den Bossche, 19/04/04). De Bouillon-nota werd geschreven door de minister en een kleine groep rondom hem (Interview Van den Bossche, 19/04/04). Nadien werden consultants aangezocht om de Copernicusnota op te stellen. De rol van het College van Secretarissen-Generaal en het adviesbureau ABC werd beperkt tot het achteraf bestuderen van de plannen.

Op die manier loopt men het risico dat de aangewezen “reality check” ontbreekt. De toepasbaarheid van het model wordt niet (altijd) getoetst. Een voorbeeld hiervan is de aanbeveling van de werkgroepen Personeel om competentiemanagement in te voeren (X, 16/2/2000). Competentiemanagement als concept komt uit de private sector en vindt zijn toepassing meer en meer in de publieke sector (cfr. Nederland, VK, Nieuw-Zeeland,..) Het houdt een fundamenteel nieuwe benadering van personeelsbeleid in waarbij competenties voorrang krijgen op traditionele kennis en/of vaardigheden (Horton, Hondeghem & Farnham, 2002). zogenaamde

competentieprofielen)

functiebeschrijvingen.

Beschrijvingen van benodigde competenties (de nemen

de

plaats

in

van

de

traditionele

Het werken met competenties vereist een organisatie met

voldoende strategische planning, ruimte voor flexibiliteit in het personeelsbeleid en goed werkende HR-processen. De uiteindelijke uitwerking van de competentiemetingen echter toont aan dat de federale overheid niet rijp was voor dit concept in al zijn dimensies.

Ten slotte kunnen we wijzen op het integrale karakter van de hervorming.

Op een

consequente manier stonden de verschillende pijlers van de hervorming met elkaar in verbinding en belichaamden elk een cruciale component van de Copernicushervorming. 45


Het systeem was zo geconcipieerd dat alle schakels onderling interdependent en noodzakelijk zijn (Interview cel P&O, 22/02/04; Interview cel Van den Bossche 21/04/04). Bij de implementatie werd de interdependentie van de verschillende pijlers soms uit het oog verloren.

5. De nadruk op het hertekenen van de structuren was groot. Cultuur daarentegen werd nauwelijks vernoemd.

Er zijn niet alleen grote structurele veranderingen maar ook culturele veranderingen nodig om doelstellingen als resultaatgerichtheid en klantvriendelijkheid te realiseren (Willems, Janvier & Henderickx, 2003). Zonder een culturele verandering zal de hervorming een kort leven beschoren zijn.

De hervormingsplannen of uitvoeringsteksten vernoemden

zelden deze culturele factor. Tussen de lijnen kunnen we lezen dat men ervan uitgaat dat de structurele veranderingen de organisatiecultuur zullen doen omslaan. Deze nieuwe cultuur zorgt ervoor dat ambtenaren zelf zorgen voor hun competenties en loopbaan en gemotiveerd streven naar klantgerichtheid, vernieuwing en verbetering (Willems, Janvier & Henderickx, 2003).

Hoewel de klemtoon in de Copernicushervorming niet lag op cultuurveranderingen, waren er wel elementen aanwezig die deze op het oog hadden. Men trachtte meer planmatig en resultaatgericht te werken door middel van managementplannen.

In het nieuw

evaluatiemodel zouden deze vertaald dienen te worden tot op het niveau van de medewerker.

Het nieuw evaluatiemodel en de hieraan gekoppelde ontwikkelcirkels

vertrokken vanuit de groeimogelijkheden van de individuele medewerker. Vanuit deze groeimogelijkheden van iedere medewerker trachtte de hervorming te leiden tot betere prestaties van iedere ambtenaar. Het nieuw te benoemen management zou meer oog hebben voor ‘people management’. Daarenboven zouden de stafdiensten P&O meer aandacht hebben voor ‘Human Resource Management’ in vergelijking met de klassieke personeelsadministratie.

De vraag is echter welke kritische factoren nodig zijn om de gewenste cultuuromslag te realiseren en of de geplande hervormingen hiervoor een voldoende voorwaarde zijn. Onderzoek in drie federale ministeries wees uit dat de dominante cultuurstijlen vermijdend en oppositioneel zijn (Willems, Janvier & Henderickx, 2003).

Organisaties die fouten

bestraffen en goede prestaties niet belonen vertonen vaak een vermijdende cultuur. Hierdoor schuiven medewerkers gemakkelijk verantwoordelijkheden naar anderen door

46


om zo te vermijden dat zij de schuld krijgen. Werknemers wachten tot anderen de eerste stap zetten en grijpen weinig kansen.

Verder bieden mensen in deze cultuur sterke

weerstand tegen veranderingen.

Een oppositionele cultuur kenmerkt organisaties waarin vaak confrontaties voorkomen en negativisme wordt beloond. Medewerkers verwerven status en invloed door zich kritisch op te stellen en zijn geneigd ideeën van anderen af te breken en zelfs tegen te werken. Zelf nemen ze veilige (maar ineffectieve) beslissingen.

In tegenstelling tot andere

cultuurtypes promoot deze oppositionele cultuur ook kritiek over fouten en vergissingen van leidinggevenden.

Beide cultuurstijlen zijn met elkaar verwant. Het beoordelingssysteem is gebaseerd op straf en er is weinig aandacht voor positieve resultaten. Hierdoor zijn medewerkers niet geneigd om de nek uit te steken. Zij stellen zich zeer kritisch op ten aanzien van het gedrag en het werk van anderen, wat het vermijdend gedrag nog versterkt. Men zal niet gemakkelijk nieuwe dingen uitproberen of risico’s nemen.

In contrast met de aanwezige cultuurstijlen staat de –door leidinggevenden– gewenste cultuur. De wenselijk geachte cultuur bestaat vooral uit constructieve cultuurstijlen. Organisaties met een constructieve cultuur moedigen medewerkers aan om hun potentieel te bereiken. Verder is deze cultuur gekenmerkt door een hoge motivatie en tevredenheid, autonomie in de uitvoering van het werk, een open sfeer, communicatie, beloning en waardering van goede prestaties. Men moedigt het nemen van initiatieven aan en laat medewerkers eigen doelen vooropstellen. De wenselijk geachte cultuur voor ambtenaren is voornamelijk mensgericht-stimulerend.

Het is duidelijk dat er grote discrepanties bestaan tussen de vastgestelde en gewenste cultuur. De vermijdend-oppositionele cultuurstijl en de constructieve stijl zijn bijna elkaars tegengestelden. Dit onderzoek maakt twee belangrijke dingen duidelijk (Willems, Janvier & Henderickx, 2003).

Ten eerste moet er via een aantal maatregelen (betere

communicatie, nieuw evaluatiesysteem, inspirerend leiderschap,…) geprobeerd worden de kloof tussen huidige en gewenste toestand te overbruggen. Maar een cultuur wordt niet op korte termijn geconstrueerd. Een cultuurverandering vraagt veel tijd en is een intensief proces.

Ten tweede maakt het onderzoek duidelijk dat de huidige cultuur niet positief staat tegenover veranderingen. Er worden weinig kansen gegrepen, men steekt de nek niet uit 47


en wacht liever af tot anderen eerst actie ondernemen, men verzet zich tegen nieuwe ideeën

en

focust

op

fouten.

We

konden

dus

verwachten

dat

een

grote

hervormingsoperatie zoals Copernicus niet onmiddellijk met open armen zou worden ontvangen.

6. De nieuwe structuur was complex. Concepten als de virtuele matrix en POD’s toonden niet direct een meerwaarde.

De Copernicushervorming reorganiseerde de structuur van de federale administratie volledig. Enerzijds betreft dit de vervanging van de bestaande, volgens een klassieke piramidale hiërarchie opgebouwde ministeries, door horizontale en verticale federale overheidsdiensten (Nomden, 2002). Anderzijds betreft het de creatie van nieuwe organen binnen de federale overheid, de zogenaamde programmatorische overheidsdiensten die tijdens de duur van een legislatuur met een welbepaalde opdracht werden belast (bijvoorbeeld Duurzame ontwikkeling).

De nieuwe structuur installeerde een virtuele matrix bestaande uit tien verticale FOD’s en vier horizontale FOD’s. De horizontale FOD’s zagen hun spiegelbeeld in de stafdiensten P&O, B&B en ICT binnen de verticale FOD’s.

De virtuele matrix ging uit van een

ondersteunende rol van de horizontale FOD’s, die zouden fungeren als kenniscentra.

Om een virtuele matrix succesvol te laten functioneren moeten een aantal voorwaarden voldaan zijn. Ten eerste moet de top van de organisatie dit ondersteunen. Volgens Luc Van den Bossche was het bij de hervorming van de Vlaamse administratie de bedoeling geweest een tijdelijk hiërarchische matrix te installeren die op korte tijd moest evolueren naar een virtuele (Interview Van den Bossche, 19/04/04). Dit bleek echter onmogelijk omdat de toenmalige zittende top de nieuwe verhoudingen niet aanvaardde. Een virtuele matrix zou enkel mogelijk zijn met een nieuw aangestelde top. Ten tweede staat een virtuele matrix een optimalisering van de middelen voor. Beleid zou ook breder gedragen zijn dan voordien het geval was en de verantwoordelijkheid blijft bij de verticale FOD’s. Deze meerwaarde kan slechts gerealiseerd worden als de horizontale FOD’s voldoende capaciteit in huis hebben om hun rol als expertisecentra te vervullen. Verder moeten de stafdiensten in de verticale FOD’s voldoende gesprekspartners zijn met de nodige technische bagage om bijvoorbeeld met de horizontale FOD’s te onderhandelen over service level agreements (SLA’s) e.d. Er moet verticaal voldoende capaciteit in huis zijn om de verantwoordelijkheid te kunnen dragen en zelf het beleid te implementeren.

48


De implementatie van de virtuele matrix liep niet eenvoudig.

Volgens een gewezen

topambtenaar optimaliseert dit systeem de middelen, maar ook de mogelijkheden tot conflicten (Interview topambtenaar, 22/02/04). Elk snijpunt is een conflict. Het zou enkel werken in een systeem waarbij er conflictbeheerders zijn die het conflict kunnen oplossen. Volgens dezelfde bron ontbrak dit binnen de federale overheid. De minister had het in deze context over het installeren van de georganiseerde instabiliteit. Hierbij zoekt men continu naar een nieuw evenwicht.

Uit interviews met leden van stafdiensten in verticale FOD’s bleek dat de horizontale FOD’s niet altijd aan de verwachtingen voldeden. Het is echter ook belangrijk dat de verwachtingen realistisch blijven. De horizontale FOD P&O zag zich geconfronteerd met een reeks nieuwe opdrachten (bijvoorbeeld het begeleiden van BPR’s) op domeinen waar zij geen ervaring hadden.1

Ten slotte viel het op dat het wantrouwen tegenover de

horizontale FOD’s groot bleef. Ondanks het feit dat zij een nieuwe rol moesten opnemen en vanuit een ondersteunende filosofie moesten werken, vreesden de verticale FOD’s voor de eigen autonomie en voor betutteling. Dit is niet helemaal onbegrijpelijk gezien de hoeveelheid regelgeving en maatregelen die de FOD P&O nog steeds oplegt (bijvoorbeeld competentiemetingen, loopbanen).

De geïnterviewden merkten meermaals op dat de creatie van de stafdiensten op zich een positief gegeven was (Interview Justitie, 31/03/04, Interview BIZA, 14/04/04). Het zou de professionalisering van diensten wier belang vroeger minder onderkend werd, ten goede komen. Ook de netwerkstructuur van de stafdiensten zou na een aarzelende start zijn vruchten beginnen afwerpen.

Voormalig minister van Ambtenarenzaken Arena, leek af te stappen van het concept van de virtuele matrix. In de praktijk opereert de horizontale FOD P&O opnieuw vanuit een hiërarchische positie (Interview cel premier, 24/02/04). Men kan zich de vraag stellen of een concept als de virtuele matrix in de praktijk uitvoerbaar is en of de cultuur binnen de federale overheid rijp was voor een dergelijk concept.

Een meer pragmatische

benadering lijkt aangewezen. Hier blijven de horizontale FOD’s, zoals P&O, de klassieke dominante factor wat hun core business betreft (bijvoorbeeld statuut en alles wat klassiek

1

De bemerking kwam zelfs dat deze FOD zich qua capaciteit te veel aan het omscholen was naar

ondersteuning van nieuwe managementtechnieken en innovatie, waardoor de klassieke administratieve expertise aan het verdwijnen was.

49


administratief is), maar bieden zij binnen het wettelijk kader ruimte voor eigen invulling van beleid door de FOD’s in kwestie.

7. De voorgestelde maatregelen voor een nieuwe verhouding tussen politiek en administratie kenden een grote zichtbaarheid, maar een beperkt draagvlak.

In het kader van de Copernicushervorming werden een beleidsraad, een directiecomité en een cel beleidsvoorbereiding opgericht binnen elke FOD. De beleidsraad is bedoeld als strategisch orgaan dat de lange termijn visie en strategie van de FOD dient vast te stellen. Het directiecomité is belast met het dagelijks en operationeel management van de FOD. De cel beleidsvoorbereiding is het orgaan dat zich binnen iedere FOD bezighoudt met beleidsondersteuning en –voorbereiding. Deze cel zou ingebed zijn in de administratie en niet meer tot de persoonlijke staf van de minister behoren. Eén van de bedoelingen van de hervorming was immers een verhoging van de betrokkenheid van ambtenaren bij de beleidsvoorbereiding. De oprichting van deze cel impliceerde ook de afslanking van de ministeriële kabinetten.

Hiermee wordt geraakt aan een heet hangijzer in het Belgisch politiek-bestuurlijk systeem. Enerzijds worden kabinetten verafschuwd als symbool van de politisering van het Belgische openbaar bestuur. Anderzijds vervullen ze een essentiële scharnierrol tussen politiek en administratie (Pelgrims, 2002).

De dominante rol van de kabinetten is veelvuldig bekritiseerd. Kabinetten zouden alle belangrijke beleidsvoorbereidende taken monopoliseren en een parallelle bureaucratie vormen die de uitvoerende taken van de administratie dupliceert. De druk vanuit de kabinetten zou ambtenaren demotiveren.

Kabinetten zouden verder een centrale rol

spelen in de politisering van het overheidsapparaat. Ten slotte dwingt het bestaan van kabinetten hogere ambtenaren in een marginale positie (Hondeghem, 1996).

Copernicus zou deze misfuncties remediëren door een nieuwe verhouding tussen politiek en administratie in te voeren (X, 16/2/2000). De afschaffing van de kabinetten werd bij de presentatie van de Copernicusnota met veel tamtam aangekondigd (Nomden, 2002). Ook in de pers kreeg de afschaffing van de kabinetten veel aandacht. Volgens Luc Van den Bossche was het vooral de pers die de afschaffing van de kabinetten belangrijk maakte; ze “maakte daar een fetisj van en een formeel verhaal. Terwijl het inhoudelijke verhaal de rol van de administratie betreft” (Interview Van den Bossche, 19/04/04).

50


Het K.B van 19 juli 2001 bood aan iedere minister zelf de kans om de datum van de afschaffing van zijn/haar kabinet te bepalen. Tegen het einde van de legislatuur van Verhofstadt I waren er slechts twee ministers die hun kabinet afgeschaft hadden en vervangen door een beleidscel, nl. premier Verhofstadt en minister Van den Bossche. De samenstelling van deze beleidscellen was gelijkaardig aan die van hun kabinetten. Volgens de minister “omdat ik daar natuurlijk met een team zat. Je kan geen verandering van team doen tijdens de match” (Interview Van den Bossche, 19/04/04).

Het scepticisme was groot ten aanzien van deze maatregel en de uitwerking ervan (Interview P&O, 06/04/04). In de eerste plaats werd getwijfeld of voor de afschaffing van de kabinetten wel voldoende politiek draagvlak bestond.

Het feit dat slechts twee

ministers de wettelijke verplichte afschaffing van hun kabinet doorvoerden lijkt dit te bevestigen. Eén van de eerste uitvoeringsbesluiten van de regering Verhofstadt II betrof de herinvoering van kabinetten.

Een vooraanstaand parlementslid van de oppositie

verklaarde begrip te hebben voor de herinvoering van de kabinetten; “dit is nu eenmaal de politieke realiteit” (Interview parlementslid, 20/04/04).

Het feit dat de samenstelling van kabinet en beleidscel identiek was, werd door de geïnterviewden op veel scepsis onthaald. Het is logisch dat gedurende de legislatuur het niet mogelijk of zelfs wenselijk was deze samenstelling radicaal te wijzigen. Maar op die manier werd de verwachte stijlbreuk niet gerealiseerd en leek de operatie eerder op een pure naamswijziging. Dit laatste feit werd in de interviews vaak aangehaald als bewijs van het verschil tussen retoriek en praktijk van de Copernicushervorming (Interview Justitie, 31/03/04; Interview BIZA, 14/04/04 ; Interview P&O, 06/04/04).

Daarnaast voorzag de hervorming binnen elke FOD en POD de oprichting van een beleidsraad.

Dezelfde politieke actoren die de afschaffing van hun kabinetten

realiseerden, installeerden een beleidsraad, waarbij de minister van Ambtenarenzaken als enige effectief een klankbordorgaan samenstelde met o.a. externe deskundigen. Het feit dat de andere ministers dit niet deden weet hij aan “het feit dat veel ministers schrik hebben zich te omringen met verstand” (Interview Van den Bossche, 19/04/04).

In

tegenstelling tot de afschaffing van de kabinetten vond de al dan niet oprichting van beleidsraden in de pers en bij de ambtenaren weinig weerklank. Symptomatisch was hier het feit dat slechts een minderheid van de geïnterviewde ambtenaren vertrouwd was met het begrip. Men kan zich de vraag stellen of er een effectieve politieke vraag bestaat naar concepten als een beleidsraad. Ook vanuit ambtelijke hoek kan men zich de vraag stellen of er vraag was naar dit orgaan. Eén van de geïnterviewde voorzitters verklaarde hier 51


geen nood aan te hebben. Volgens hem waren de materies van zijn FOD te verspreid om hier coherent te kunnen werken: “ik zou vier beleidsraden nodig hebben (Interview voorzitter, 08/04/04).” Hij verklaarde enkel nood te hebben aan regelmatige contacten met zijn minister, maar die vonden amper plaats.

Samenvattend kunnen we stellen dat de visie van de minister op de nieuwe verhouding tussen politiek en administratie zeer voluntaristisch was. Men wilde afstand nemen van gebruiken die zo oud zijn als het koninkrijk België en die gelden als deel van het politiekambtelijke gemeengoed. Het gevaar van deze strategie is ten eerste dat men het amper aanwezige politiek draagvlak voor deze maatregelen, niet of te weinig in rekening neemt. In zulk een context legt het overlaten van de opheffing van de kabinetten aan de ministers zelf een hypotheek op dit project. Ten tweede kregen deze maatregelen, mede door hun precaire karakter, een zeer grote visibiliteit en weerklank in de pers en bij de ambtenaren. Al dan niet afschaffing van het kabinet was een zeer zichtbaar element van Copernicus en een zichtbare lakmoesproef van de hervorming.

Dit in tegenstelling tot andere meer

complexe processen die moeilijker te controleren of uit te leggen waren. Toen deze maatregelen niet gerealiseerd werden, werden een stuk van de geloofwaardigheid van de hervormingsoperatie en de slagkracht van de minister zelf in twijfel getrokken.

De

beleidsraad was vooral een probleem tussen concept en praktijk. Volgens de bedenkers was de beleidsraad een zeer waardevol orgaan. Topambtenaren en politici stelden zich echter vragen naar het nut van dit orgaan in de praktijk. Het bleek een brug te ver in de hervormingen van de relatie tussen politiek en administratie.

52


4.2

Implementatie van het veranderingsproject

1. Er is te veel en te eenzijdig beroep gedaan op externe consultants. Interne veranderingscapaciteit werd genegeerd.

Voordien is gewezen op het feit dat de minister en een selecte groep van raadgevers het concept van de hervorming uitwerkten. De interne capaciteit van de overheid kreeg een minimale rol.

Dit geldt ook voor de implementatie van de hervorming.

Bij de

implementatie van de hervorming werd een nooit eerder gezien aantal consultants aangetrokken.

Deze consultants moesten de expertise leveren die volgens de minister niet in huis was. Het grootschalig inzetten van externe consultants werd fel gemediatiseerd en kwam de minister op veel kritiek te staan. De prijs van de consultants zou te hoog zijn, de middelen zouden niet efficiënt beheerd worden, consultants zouden hun eigen vraag creëren, er zou weinig vertrouwdheid zijn met de overheid, enz. De minister zelf erkende twee grote risico’s bij het werken met consultants: in de eerste plaats sturen de bureaus junior medewerkers met weinig ervaring. De opdrachten bij de overheid gelden dus als een leerschool. Ten tweede zou men geneigd zijn generieke modellen uit het buitenland te willen toepassen op specifieke cases die zich hiertoe niet altijd lenen. Eén van de grote voordelen, aldus de minister, is het competentieniveau van de medewerkers en de schat aan ervaring verworven in binnenlandse en buitenlandse cases (Interview Van den Bossche, 19/04/04).

Eén van de klassieke verwijten is dat er miljarden geïnvesteerd zijn in consultants die nu vertrokken zijn, waardoor de interne capaciteit niet verhoogd is.

Opmerkelijk is dat

ambtenaren die de kans kregen te werken met consultants een veel positiever beeld hebben. In de eerste plaats zijn zij er van overtuigd dat er nood was aan consultants. Zij wijzen erop dat voor bepaalde oefeningen (zoals BPR’s) effectief geen interne expertise aanwezig was. Zij wijzen vooral op het feit dat er wel degelijk overdracht gerealiseerd is van kennis en know-how van consultants naar de administratie, in die mate dat zij nu zelf in staat zouden zijn bepaalde oefeningen enkel met internen uit te voeren (Parys &Thijs, 2003).

53


De administratie zelf speelde zowel bij de conceptie als bij de implementatie van de Copernicushervorming een kleine rol. Vooral wat de implementatie betreft kunnen hier toch vragen bij gesteld worden.

Eén van de geïnterviewden wees er op dat er geen overdracht van middelen gebeurde van de kabinetten naar de administratie. Dit zorgde voor problemen inzake een efficiënte allocatie en beheer van de middelen.

“Kijk naar Financiën; plots komen daar zo

gigantisch veel middelen vrij dat de absorptiecapaciteit van de organisatie dat amper aan kan. De absorptiecapaciteit was zo klein dat de consultants konden doen wat ze wilden, er was geen controle. Je moet zo’n investering spreiden over 5 of 10 jaar zodat je een infrastructuur hebt. Nu werd het centraal gestuurd, maar men kon het niet aan. Er was niemand om de kwaliteit van het werk van de consultants te beoordelen, en wie die het kon werd niet vertrouwd. Het kabinet heeft dat helemaal alleen gerund, de administratie werd daar buiten gehouden.

Tenzij je bewezen had dat je bekwaam was, was je

onbekwaam; dat was de premisse. En de selecties duurden zo lang de eerste jaren dat er niemand zat die dit kon sturen, dus het kabinet heeft dat volledig alleen gedaan” (Interview consultant, 08/04/04).

In het licht van deze opmerking zou een partnership van kabinet en administratie in het beheren van middelen voor de implementatie van de hervorming een betere formule zijn. In dit partnership heeft elke partij haar rol. Het kabinet zal wellicht inzake beleidskeuzes het alleenrecht opeisen. Voor de administratie kan, eens de beleidskeuzes gemaakt zijn, een rol weggelegd zijn inzake het bewaken van de kwaliteit van het werk, het bewaken van contracten, het leveren van input voor beleidskeuzes e.d. Samenspraak is hierin belangrijk. Tijdens de Copernicushervorming is op dit vlak een vacuüm ontstaan, ook door de afwezigheid van de nieuwe managers. Verder kan een partnerschap wellicht ook het draagvlak voor een hervorming bij de administratie vergroten.

2. Veranderingen vergen meer tijd dan één legislatuur. Het was niet realistisch dat men een onomkeerbaar proces had kunnen teweeg brengen in één legislatuur.

Volgens de protagonisten van de hervorming was er een ‘window of opportunity’ dat drie jaar duurde, namelijk van februari 2000 tot februari 2003. De tijd voor februari 2000 was nodig voor de conceptie van de hervorming. De tijd na februari 2003 zou gekenmerkt worden door verkiezingskoorts bij alle betrokken politieke en andere actoren (bijvoorbeeld vakbonden). Hierdoor zou men weinig kunnen realiseren. Dit ‘window of opportunity’

54


kende dus een beperkte duur en de factor tijd werd dan ook door de minister en zijn kabinet erkend als één van de meest kritische factoren (Interview cel P&O, 24/02/04).

Een tweede vaststelling was dat het politiek draagvlak van de hervorming beperkt was. Volgens de minister droegen slechts twee personen in de ministerraad de hervorming (Interview Van den Bossche, 19/04/04). Deze vaststellingen lagen aan de basis van een strategie waarbij er snel moest gewerkt worden. De doelstelling was realisaties door te voeren die nadien moeilijk konden worden teruggeschroefd (Van den Bossche, 2001).

Een derde factor is dat de doelstellingen van de Copernicushervorming zeer ambitieus waren. Men besefte dat er een reëel risico was en dat men niet alle beoogde plannen binnen de vooropgestelde termijn zou realiseren (Interview cel P&O 24/02/04).

De

minister van Ambtenarenzaken gaf toe dat hij de premier vanaf het begin van de hervorming waarschuwde dat, zelfs onder de beste omstandigheden, een project van een dergelijke omvang niet zou kunnen rond geraken voor het einde van de legislatuur. De vierde fase van de hervorming (na de BPR’s nemen de medewerkers hun nieuwe functies in) zou in een volgende legislatuur moeten worden doorgevoerd (Barbeaux, M., 20/3/2003).

De strategie voorzag om enkel de grote principes te bespreken en op de ministerraad te laten goedkeuren. Vervolgens zou men deze principes uitwerken in wetgeving.

De snelheid had enkele negatieve gevolgen. In de eerste plaats was de kwaliteit van de geproduceerde wetteksten niet altijd hoogstaand.

Dit leidde meermaals tot juridische

problemen (Interview Parti Socialiste, 15/04/04-eigen vertaling). Verder bevorderde dit de verhoudingen met de vakbonden niet. Zij waren geen voorstander van het “en route” uit tekenen van de hervormingen (Interview Socialistische vakbond, 02/03/04). Maatregelen werden in een groot aantal verschillende onderdelen aan de vakbond voorgelegd. Een vakbondsonderhandelaar van de socialistische vakbond verklaarde: "De grote filosofie werd wel ondersteund en de geesten waren er ook rijp voor. Maar een principe dat vertolkt staat in vier lijntjes, en waar je het misschien wel mee eens bent, moet uiteindelijk wel resulteren in tien besluiten. In onderhandelingen is elke letter belangrijk want dat kan grote impact hebben. Maar als ik iets moet tekenen wat halfslachtig is en waarvan de gevolgen nog niet duidelijk zijn, doe ik dat liever niet” (Interview Socialistische vakbond, 02/03/04).

55


Tegen

het

einde

van

Copernicushervorming

de

niet

legislatuur

waren

goedgekeurd

door

belangrijke de

elementen

ministerraad

of

van nog

de niet

geïmplementeerd. In de eerste plaats waren nog veel functies vacant (N-1’s in een aantal FOD’s, N-2’s in alle FOD’s behalve P&O en Mobiliteit, onduidelijkheid over status N-3’s, staffuncties).

Er was nog geen nieuwe loopbaan voor het niveau A, geen nieuwe

budgettaire cyclus, beperkte autonomie van de managers, enz..

De vooruitgang die

geboekt was in de vier pijlers was niet evenwichtig.

3. De groep van veranderingsvoorvechters was te beperkt

De kritische capaciteit die de hervorming trok en de implementatie moest coördineren was zeer beperkt. Continue politiek leiderschap is essentieel bij een veranderingstraject in de overheid

(Auwers,

2005).

Het

zwaartepunt

lag

vanaf

het

begin

bij

de

cel

beleidsvoorbereiding van minister Van den Bossche en het bleef hier ook liggen tijdens het veranderingsproces. Mede door de late aanstelling van de nieuwe managers is er weinig overdracht geweest naar de administratie. “De trekkersploeg was te klein, en snelle achtervolgers zijn er niet bijgekomen” (Interview consultant, 07/04/04).

4. De benoeming van de nieuwe managers liet te lang op zich wachten waardoor het cascadesysteem niet werkte en de kritische veranderingscapaciteit niet toenam.

Eén van de grote prioriteiten van de Copernicushervorming was het aantrekken van nieuwe managers.

Voor hen werd een belangrijke rol voorzien in het creëren van

betrokkenheid bij de hervorming. Hun taak was te zorgen voor een concretisering van het beleid en medewerkers concrete resultaten te laten zien. Men wilde een cascade-effect genereren, waarbij de interne veranderingscapaciteit steeds groter zou worden. De managers moesten op de werkvloer het goede voorbeeld geven.

De aanstelling van de nieuwe managers liet echter zeer lang op zich wachten.

Het

cascadesysteem kwam in het gedrang op het moment dat de benoemingen strop liepen. Er waren immers budgettaire problemen, juridische problemen en politieke problemen (Interview cel Van den Bossche 21/04/04). hervorming.

56

Hierdoor verdween de dynamiek uit de


Het extreem doortrekken van het gelijkheidsbeginsel maakte van de selecties van nieuwe managers een niet-professioneel gebeuren. Sinds het arrest Jadot moesten kandidaten het assessement elke keer opnieuw afleggen. Dit leidde tot de onwenselijke situatie dat kandidaten tot 15 keer terugkwamen voor een assessment (Interview assessor, 19/04/04). Hierdoor liep de kost erg hoog op. In combinatie met de oplopende kost voor de hele Copernicushervorming veroorzaakte dit tegen het einde van de legislatuur budgettaire problemen. Ten tweede veroorzaakte de aanstelling van de nieuwe managers juridische problemen. Door het arrest Jadot diende er een nieuw K.B. opgesteld te worden dat de selectie mogelijk maakte. Dit verscheen pas eind oktober in het Belgisch Staatsblad ("Koninklijk

besluit

betreffende

de

aanduiding

en

de

uitoefening

van

de

managementfuncties in de federale overheidsdiensten", 29/10/2001).

Ten slotte was er op politiek vlak lange tijd onenigheid over het dossier van de nieuwe managers. Er heerste een verschillende visie op het al dan niet aantrekken van externen, de manier waarop de kandidaten zouden geselecteerd worden (assessment centra), de taalpariteit, de verloning, het al dan niet legislatuur gebonden karakter van het mandaat, enz.

Politieke manoeuvres vertraagden de aanstelling van de nieuwe managers

(Interview cel Van den Bossche, 21/04/04).

Het is duidelijk dat de aanstelling van de nieuwe topambtenaren één van de hoekstenen van de Copernicushervorming was.

De topambtenaren moesten zorgen voor een

concretisering van de hervorming in de praktijk en werden gezien als cruciale factor in het creëren van een draagvlak. De cel van de minister hoopte om de managers na anderhalf jaar in functie te hebben.

De laattijdige aanstelling, de problemen die dit dossier

omringden en de hele sfeer van scepticisme zijn bijzonder problematisch geweest voor de overdracht van het eigenaarschap.

Op die manier is er erg veel (te veel?) tijd en energie opgeslorpt door de kleine toplaag van de organisatie. Dat versterkte de indruk dat Copernicus enkel gericht was op de top van de organisatie en dat het uiteindelijke doel het plaatsen van de “eigen mensen” aan de top betrof (Interview P&O 06/04/04; Interview Justitie 31/03/04; Interview BIZA, 14/04/04).

57


5. Men heeft een aantal juridische hinderpalen voor de verandering onderschat.

De minister deed enkele keren de uitspraak “Le management prime le droit”. Het recht is een dienende wetenschap en het management primeert. Deze uitspraak bruuskeerde partners zoals de Parti Socialiste en de vakbonden. Zij noemde deze uitspraken “zeer verontrustend”. Het werd gezien als “het invoeren van filosofieën als: het doel heiligt de middelen. Wat primeert is de efficiëntie en niet het respect voor procedures. Op die manier wordt het contract tussen burger en overheid verstoord, vervalt men in rechtsonzekerheid en komt het algemeen belang in het gedrang” (Interview Parti Socialiste, 15/04/2004-eigen vertaling).

De federale overheid kent een sterke juridische traditie. De obstakels voor hervorming situeren zich voornamelijk op het vlak van het personeel.

Het personeelsbeleid is

onderworpen aan een rigide reglementering, gebaseerd op het principe van de gelijkheid: gelijkheid tussen Nederlands- en Franstaligen, gelijke toegang tot de publieke functies, gelijke kansen op promotie gebaseerd op anciënniteit (Schram, 2003).

Op deze regelgeving is heel wat aan te merken. Het statuut Camu dateert van 1937 en getuigt van een verouderde visie op de administratie.

Verder is het statuut niet in

overeenstemming met de werkelijkheid, waardoor de reglementering aan zijn doel voorbij gaat. De Copernicushervorming bekeek enkele elementen uit het statuut maar heeft de basisprincipes intact gelaten (Schram, 2003). Oorspronkelijk waren er plannen voor een grondige wijziging (afschaffing) van het statuut, maar het werd snel duidelijk dat dit geen haalbare kaart was (Interview adviseur federaal minister, 02/04/04).

In bepaalde dossiers was juridische spitstechnologie nodig om het statuut om te buigen. Voor de nieuwe managers werd bijvoorbeeld de mogelijkheid gecreëerd om tijdelijk statutair ambtenaar te zijn. Dit is paradoxaal gezien wetgeving zoals het APKB en het statuut Camu een duidelijk onderscheid in het leven roepen tussen statutairen en contractuelen (Schram, 2003). De Raad van State erkende het hybride karakter van deze situatie, maar beschouwde de mogelijkheid van het aanwerven van tijdelijke statutairen als problematisch.

Grotere problemen ontstonden rond de nieuwe selectieprocedure.

De vergelijkende

selectie vervangt hier het “concours”. Kandidaten worden op basis van tests ingedeeld in groepen, waarbij de tien best gerangschikte kandidaten kunnen onderworpen worden aan

58


bijkomende tests/ interviews door de FOD. De FOD kiest uit de tien kandidaten en is niet (meer) gedwongen de eerst gerangschikte te kiezen. De Raad van State merkte hier op dat art. 10 van de Grondwet (gelijke toegang tot publieke functies) geschonden wordt. “Un système dans lequel le candidat le plus apte n’est plus sélectionné sur la base des résultats d’un concours, mais bien sur la base d’une appréciation de l’autorité investie du pouvoir de nomination emportera inévitablement une augmentation du contentieux devant le Conseil d’Etat.” (Raad van State, 20/01/2001)

Men kan verwachten dat wat men misschien zou verliezen aan objectiviteit, men wint aan flexibiliteit. De noties van modern HRM botsen echter met de bestaande wetgeving en de juridische traditie. “Neem bijvoorbeeld evaluatie; je moet daar dan een theorie vertellen die strijdig is met alle HR-theorieën. Evaluatie mocht niets te maken hebben met uw carrièreopbouw, carrièreverloop en niets met uw pecuniaire verloning. (…) Als ik toeliet dat evaluatie wel gevolgen zou hebben, was elke evaluatie voorwerp van de Raad van State. (…) Dat juridische speelde dus permanent. Er is dus een botsing tussen juridische cultuur en managementcultuur. (…) Bij hen (vakbonden) staat management altijd gelijk aan willekeur, en dat kan dus niet goed zijn. Als ik jou elke twee jaar een baremieke verhoging geef, is dat ook willekeur want ik beoordeel niet of jij dat waard bent. Alleen is dit geformaliseerd en ben jij zeker het slachtoffer van de willekeur te gaan worden. Die botsing van culturen zal altijd wegen; dat elke vorm van beoordelingsvrijheid gelijkgesteld wordt aan willekeur”(Interview Van den Bossche, 19/04/04).

Ook de taalwetgeving en de benoeming van de nieuwe managers leverden de Raad van State heel wat “contentieux” op. De rol die de Raad van State speelde was groot. Na het arrest Jadot hield de cel rond de minister veel meer rekening met mogelijke juridische problemen. Elk idee werd nadien uitvoerig juridisch getest.

Piraux besluit dat de verhouding tussen management en het recht problematisch was tijdens de Copernicushervorming: “La réforme Copernic tente de se déployer en marge des règles juridiques existantes et dans des dispositifs extra légaux. (...) L’oralité des procédures de sélection, le concept peu évident de ‘connaissance fonctionelle de la langue’, le recours à des vocables dont la signification est parfois fluctuante, l’entrée en fonction de personnes avant leur désignation officielle, le fait que les épreuves sont organisées avant que les textes juridiques soient édictés sont des examples supplémentaires de la mise en marge du droit“ (Piraux, 2004).

59


Globaal is het Belgisch recht een belangrijk feit waar politici rekening mee moesten houden bij de implementatie van de hervorming.

Het wettelijke systeem is erg

gedetailleerd en draait vooral rond de garanties die het kan bieden op vlak van gelijkheid, objectiviteit en rechtszekerheid. Om aan dit rigide systeem te ontsnappen zijn er nieuwe regels gecreëerd die de wetgeving deden toenemen en nog complexer maakten. De nieuwe wetgeving heeft zich ingeschreven in de oude wetgeving. Bizar genoeg heeft dus de Copernicushervorming die tot doel had de structuren “lichter” te maken zeer zware bureaucratische mechanismen in het leven geroepen: de definitie van de functies, de functiefamilies, de weging van de functies van de managers en hun medewerkers, de competentietests, de assessmentprocedure, enz. (Piraux, 2004).

Uiteindelijk bleek het management niet boven het recht te primeren. Het recht is een essentieel instrument (dat rechtszekerheid en rechtsgelijkheid kan bieden), maar dat ook een obstakel kan zijn in een modernisering van het openbaar ambt. In de toekomst zullen op dit vlak toch knopen moeten doorgehakt worden. Flexibiliteit is immers één van de pijlers van modern HRM en past in het responsabiliseren van de managers.

Een voorlopige oplossing vormt de strategie die men deels toepaste onder minister Van den Bossche: het uitvaardigen van KB’s met ruime kaders en een uitgebreide toelichting (Interview cel Van den Bossche, 21/04/04). Op die manier hebben FOD’s en diensten meer

vrijheid

in

de

toepassing

resultaatsverbintenis voorop.

60

van

reglementering,

en

staat

vooral

een


4.3

Acceptatie van het veranderingsproject

1. Er was onvoldoende draagvlak bij de top van de ambtenarij: de bestaande topambtenaren werden opzij geschoven, maar bleven in het apparaat waardoor ze negatieve energie konden produceren.

De verhouding tussen de minister van Ambtenarenzaken en het College van Secretarissen-Generaal was vanaf het begin moeilijk. Het eerste voorstel van de minister (over het invoeren van projecttoelagen) kreeg een negatief advies van het College en sindsdien verzuurden de verhoudingen. Op het managementseminarie in Corbillon werd er gediscussieerd over de basisprincipes van de hervorming, maar volgens een aanwezige secretaris-generaal was de nota bij de start van het seminarie al klaar. De minister was niet van plan om de nota zelfs lichtjes te wijzigen. Het was eerder een kennisgeving dan een dialoog (Interview voorzitter 08/04/04).

Het was toen voor de

betrokkenen duidelijk dat het College weinig invloed zou kunnen uitoefenen op de hervormingen. Dit creëerde geen draagvlak voor de hervorming bij de top. De minister vroeg ook niet de steun van de secretarissen-generaal om de hervorming mee te trekken. Binnen deze moeilijke verhoudingen werd ook nog duidelijk dat alle topfuncties vacant verklaard werden. Dit had tot gevolg dat de minister de steun van quasi de hele top van de administratie kwijtgeraakte (Interview voorzitter, 08/04/04).

De minister van Ambtenarenzaken werd redelijk snel geconfronteerd met politieke moeilijkheden bij de hervorming.

Oppositie binnen de regering droeg niet bij tot een

verbetering van het klimaat tussen minister en College. “Iedereen zag dat een consensus creëren rond de hervorming op politiek niveau zeer moeilijk was, en voor sommige SG’s was dat het signaal om te zeggen: ok, we gaan tot op politiek niveau” (Interview voorzitter, 08/04/04). Tegenstanders van de hervorming binnen het College zagen zich gesterkt in hun verzet tegen de hervorming door de weerstand op politiek vlak bij de minister van hun departement. Politiek en top van de administratie vonden elkaar hier in het verzet tegen de hervorming.

De ambtenaren-generaal (sommigen onder hen) trokken aan de

alarmbel: eerst bij hun minister, dan bij hun vakbond, dan bij politici van hun partij, dan bij de pers en ten slotte bij de Raad van State (Interview Parti Socialiste, 15/04/04-eigen vertaling).

61


Topambtenaar Michel Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Tewerkstelling, voerde vanaf het begin openlijk verzet tegen de Copernicushervorming. Ook de voorstelling van het evaluatierapport over het werkgelegenheidsbeleid in 2001 gebruikte hij om kritiek te leveren op de Copernicushervorming. Hier vergeleek hij de toekomstige managers van de FOD’s met rijkswachters. Ook op andere gelegenheden uitte hij zijn kritiek. Op een bepaald moment werden hierover in het parlement vanuit de oppositie vragen gesteld aan zijn voogdijminister Laurette Onkelinckx. De minister heeft het in haar antwoord over “utilisant une liberté d’expression et une liberté de parole qui est reconnue dans le statut administratif, qu’il s’exprime sur des sujets qui le concernent. Je n’y ai jamais trouvé à redire même si sa liberté de parole l’ amené à critiquer certaines orientations prises par un gouvernement ou par le ministre en particulier. C’est bien son droit. (...) Il était utile que M. Jadot s’exprime“ (De Kamer, 16/1/2001).

De heer Jadot slaagde erin, met de steun van zijn minister en de Centrale Générale des Services Publics (CGSP), door een klacht bij de Raad van State de benoemingen van de nieuwe topambtenaren maanden te verdagen (Raad van State, 9/7/2001).

Andere

secretarissen-generaal voerden minder openlijk verzet maar werkten niet mee.

Het is duidelijk dat de strategie van de minister voor het College vanaf het begin niet gericht was op consensus en overleg. De zittende top werd beschouwd als een deel van het systeem. Dit systeem moest omgebouwd en gemoderniseerd worden. Het College werd gezien als een orgaan dat niet dezelfde visie had en dat eerder een rem zou zijn dan een steun (Interview voorzitter, 08.04.04). Daarom moest deze zittende top verdwijnen. De strategie was verder gericht op het aantrekken van nieuwe topambtenaren, bij voorkeur van buiten het systeem. Deze managers zouden dan het voortouw nemen in de hervorming in hun FOD’s en zorgen voor een steeds groter draagvlak voor de hervorming.

Deze strategie bleek in de praktijk moeilijk te verwezenlijken. Door de vertraging van de benoemingen van de nieuwe managers bleven de topambtenaren langer in functie dan voorzien.

Het aantrekken van externen bleek moeilijker dan gedacht. Enkele

secretarissen-generaal werden, al dan niet als gevolg van politieke onderhandelingen, benoemd als voorzitter.

De manier waarop men vanaf het begin omging met het College en de zittende top van de administratie getuigde van een initieel wantrouwen en was niet gericht op het creëren van een draagvlak. Verder was er ook niet altijd respect voor hun verwezenlijkingen. De afscheidnemende topambtenaren van wie de functie vacant was, kregen een “opdracht”. 62


Deze opdrachten hadden in de praktijk niet altijd veel relevantie en ontbraken niet van enig leedvermaak (Interview topambtenaar, 22/04/04).

We kunnen lang discussiëren over het vacant verklaren van de topfuncties. De strategie is zowel bij het vacant verklaren van functies als bij behoud van de top riskant. Een gewezen topambtenaar verklaarde: “Als ze ons niet verwijderd zouden hebben denk ik dat de helft obstructie zou gepleegd hebben en de andere helft zou meegewerkt hebben“ (Interview topambtenaar, 22/04/04). Men kan zich wel de vraag stellen of een dergelijke oppositionele strategie nodig was.

2. De selecties van de nieuwe topambtenaren hebben nooit de schijn van politisering kunnen overstijgen.

In het regeerakkoord van 1999 staat te lezen dat de partijen die de volgende meerderheid zullen vormen, zich ertoe verbinden een pact te ondertekenen voor de depolitisering van de openbare besturen (Federale Regering, 7/7/1999). Nochtans is er heel wat commotie ontstaan rond de aanstelling van de nieuwe federale topambtenaren.

De minister was absoluut vragende partij om assessments in te voeren bij de selectie van de top van de administratie. De redenering was dat hij managers wilde, en dus een selectie zocht die generieke managementcapaciteiten testte. De selectie bestond uit twee onderdelen: een assessment en een jury-interview. De nadruk lag in het eerste onderdeel op managementvaardigheden en in het tweede onderdeel op expertise en visie.

De

kandidaat krijgt voor beide onderdelen een score. Het eerste KB van 2 mei 2001 omvatte de categorieën zeer geschikt, geschikt en niet geschikt. Kandidaten met de score “niet geschikt” voor één van beide onderdelen waren per definitie niet weerhouden.

Het

tweede KB van 29 oktober 2001 introduceerde de categorie “minder geschikt” (C), wat zorgde voor interpretatiemoeilijkheden.

De scores voor assessment en jury-gesprek lagen vaak niet in dezelfde lijn.

Een

kandidaat met score C/A (wat regelmatig voorkwam) werd aanzien als een minder goed manager, maar een schitterend vakexpert. Op dat moment bepaalde een deliberatie door vertegenwoordigers van het assessmentbureau, vakexperts en vertegenwoordigers van Selor de uiteindelijke score. De deliberaties verliepen niet altijd even vlot. Vakexperten en assessoren gaven vaak een verschillende interpretatie aan het assessment.

De

63


uiteindelijke score hing af van de deliberatie binnen de selectiecommissie. Deze wisselde echter vaak van samenstelling (Interview assessor, 19/03/04).

De commotie rond de selecties ontstond bij een onderlinge vergelijking van scores. Een C/A resulteerde in sommige gevallen in een B en in sommige gevallen in een C. Aan de basis van de beslissing lag geen mathematisch model. Het werd aanzien als de vrijheid van de jury om deze beslissing te nemen. Maar de perceptie ontstond dat er partijdig en niet correct omgegaan werd met scores (Interview P&O, 06/04/04).

Een aantal andere factoren deden afbreuk aan de geloofwaardigheid van de selecties; ten eerste was het aantal kabinetschefs bij de geslaagden opvallend groot. Ook dit feit gaf aanleiding tot speculaties over politieke benoemingen. 2

selecties

Ten tweede werd een aantal

om onduidelijke redenen tijdens het testproces stopgezet en opnieuw

afgenomen bij een andere assessmentfirma (Interview assessor, 19/03/04).

Verder

speelde ook persoonlijke appreciatie een rol in die zin dat de minister/voorzitter een persoonlijk onderhoud organiseerde.

Hier kon gekeken worden naar visie van de

kandidaat en match tussen minister en kandidaat.

Ook dit feit gaf aanleiding tot

betwisting en juridische procedures.

De verplichte pariteit tussen Nederlandstalige en Franstalige voorzitters noodzaakte onderhandelingen in de ministerraad. Hierbij werd zoveel mogelijk gestreefd naar het respecteren van taalkundige en andere evenwichten.

Bij hervormingen moet het aanstellen van een nieuwe top boven elke verdenking staan. Een streven naar een maximale transparantie en, zeker in een overheidscontext, een systeem met een duidelijke besluitvorming is essentieel. Selecties zijn hier immers bijna per definitie verdacht en het is de opdracht om het tegendeel te bewijzen.

Maar dan nog kan men verwachten dat er mechanismen zijn die ervoor zullen zorgen dat de zo belangrijke “Belgische evenwichten” gerespecteerd worden.

2

Tijdens het interview werd niet gespecificeerd om hoeveel selecties het ging.

64


3. De 2 trekkers van Copernicus (Van den Bossche, Verhofstadt) waren Vlamingen. Men heeft onderschat dat er in Wallonië een andere visie bestaat op het openbaar ambt.

Een gewezen federaal minister verklaarde: “Franstalige politici zien de ambtenarij als natuurlijke werkverschaffer. Terwijl in Vlaanderen de ambtenarij als natuurlijke dienstverlener wordt aanzien“ (Interview gewezen minister, 01/03/04).

Volgens Alexandre Piraux van het Centre d'Etudes et de Recherches en Administration Publique (CERAP) bevestigde Copernicus de klassieke communautaire kloof in België. Vlaamse ministers zoals Guy Verhofstadt en Luc Van den Bossche trokken de hervorming, terwijl de Franstalige ministers minder enthousiast waren (Piraux, 2004). Piraux haalt de Artemis-enquête aan die aantoonde dat Nederlandstalige ambtenaren beduidend meer enthousiasme vertoonden voor Copernicus dan hun Franstalige collega’s. Piraux verklaart dit door erop te wijzen dat de Nederlandstalige ambtenaren meer “doordrongen” zouden zijn van de manageriale Angelsaksische cultuur (Piraux, 2004).

4. De macht van de PS en socialistische vakbond als mobilisatoren van weerstand is onderschat.

De positie van vakbonden in België kenmerkt zich door een hoge mate van integratie in de nationale politiek en het regeringsbeleid (Van Geys, 2000). De Copernicuscase vormt hiervan een illustratie.

Er was een duidelijke interactie tussen de vakbonden en de

politieke partijen waarmee zij gelieerd zijn. Er bleek hier een verschil te zijn tussen het Noorden en het Zuiden van België.

Het verzet tegen Copernicus werd al snel

“gepolitiseerd”. Franstalige politici tekenden vakbondsmanifesten waarin men Copernicus ten grave droeg.

Deze band tussen vakbond en politieke partij is zeldzaam in de ons omringende landen. Ze is een restant van de sterke verzuiling die België decennia lang kenmerkte. Volgens minister Van den Bossche “is er een groot cultureel probleem. Men wil alles in concrete regeltjes zien en hier dan over negotiëren. Dit is vooral aan Franstalige kant en aan socialistische kant zo. Dit is ook typisch voor een overheidsvakbond. Andere vakbonden hebben nooit zo geleefd met al die regeltjes. Zeker CGSP-ACOD. Het begint al met het APKB, dat we wat hebben willen afzwakken maar wat zeer moeilijk was, bijvoorbeeld het

65


feit dat een contractueel een statutair kon beoordelen was een enorm gevecht. Dit is een vreselijke handicap. (…) Het was duidelijk dat ze [CGSP] samen in een combine zaten met de PS; dit werd duidelijker naarmate de maanden vorderden. In het begin was de vakbond tegen. De PS wilde de vakbond niet verliezen en trok dus de kaart van de vakbond“ (Interview Van den Bossche, 19/04/04).

5. Copernicus had bekendheid bij het grote publiek.

De regering Verhofstadt I introduceerde in 1999 een andere stijl van regeren en communiceren. Eén van de topprioriteiten van de nieuwe ploeg was de modernisering van de federale overheid, een radicaal nieuw project dat van België een modelstaat zou maken. Voor de communicatie rond de hervorming koos de federale regering vanaf het begin de vlucht vooruit.

Intern werd in het najaar van 2000 een vragenlijst verstuurd naar 9.949 ambtenaren, waarvan 3.947 antwoordden. De vragenlijst peilde naar de mening van ambtenaren over de Copernicushervorming en de manier waarop er intern over werd gecommuniceerd. Extern werd in het voorjaar van 2000 een grootscheepse postenquête georganiseerd over de Copernicushervorming bij alle Belgische burgers van 16 jaar en ouder. De burger werd gevraagd of de ministeriële kabinetten moeten worden afgeschaft, of ambtenaren op basis van competentiecriteria moeten worden verloond, e.d.

Een extra brochure

beschreef

de

de

moderniseringsinitiatieven.

Op

basis

van

surveyresultaten

argumenteerden de bevoegde ministers dat de voorgestelde moderniseringsplannen door een grote meerderheid van de bevolking werden gedragen.

Met een mediagenieke “aftrap” lanceerde men de Copernicushervorming in het Heizelstadion.

De bevoegde ministers benadrukten in verschillende interviews de

fundamentele karakteristieken van deze hervorming.

In vergelijking met andere moderniseringsoperaties valt op dat Copernicus, zeker in het begin, gepaard ging met een zeer actieve communicatiestrategie, zowel intern als extern.

Vandewalle en Gelders wijzen erop dat de aandacht in de pers voor de Copernicushervorming na verloop van tijd afnam (Gelders & Van de Walle, 2004). Zeker in de “niet-kwaliteitskranten” werd na verloop van tijd minder aandacht aan de hervorming besteed. Gelders wijdt de desinteresse van de meerderheid van de kranten aan het feit

66


dat de bevolking helemaal niet geïnteresseerd was in de Copernicushervorming, en aan het feit dat er snel onenigheid bestond tussen de verschillende beleidsmakers over welke weg de hervorming moest uitgaan. Over het algemeen bleven de kwaliteitskranten de hervorming wel volgen.

Het nadeel van uitvoerige communicatiestrategieën gericht op de pers is het feit dat dit de kwetsbaarheid van het project en de gevoeligheid voor kritiek verhoogt. Op het moment dat de media het gevoel hebben dat er een discrepantie ontstaat tussen de retoriek van een project en de uiteindelijke praktijk, zal zij niet aarzelen dit te hekelen.

De pers

confronteerde de omstreden benoemingen van een aantal topambtenaren met eerdere uitspraken van de minister over het einde van politieke benoemingen (X, 4/3/2003). Ook de beloofde, maar niet gerealiseerde afschaffing van de kabinetten kwam uitvoerig in de pers.

Dergelijke artikels kunnen de geloofwaardigheid van een hervorming zwaar

ondermijnen en beschadigen.

Een collega-minister van Luc Van den Bossche verklaarde niet te begrijpen waarom zijn collega vanaf het begin zijn hervorming zo in de schijnwerpers zette. Volgens hem is het in de politiek meer aangewezen om in stilte verder te werken en projecten slechts aan de pers te presenteren op het moment van de realisatie. Teveel kritiek in de pers over projecten van bepaalde ministers kan ook de collegialiteit in de ministerraad onder druk zetten, waardoor de steun voor het project verkleint (Interview gewezen minister, 01/03/04). “Een kritische succesfactor in verandering is de publieke aanvaarding door de filter van de media. Als de media niet ondersteunend ageert, mag je het vergeten. Dan kan je ondanks het draagvlak dat je misschien had, toch tegengestelde belangen zien opkomen. Want hoe kan ik als collega van u een plan van u dat de pers afschiet blijven ondersteunen? Ik zal dat misschien wel blijven doen, maar ik zal mij daar toch niet gemakkelijk bij voelen, omdat ik de indruk zal hebben dat ik mee betaal, in de negatieve zin“ (Interview gewezen minister, 01/.03/04).

Bij de Copernicushervorming is duidelijk gekozen voor een uitgebreide communicatie. Het was de bedoeling zo het draagvlak voor de verregaande plannen van de hervorming te vergroten en concrete acties voor het verbeteren van de werking van de overheidsdiensten te laten zien aan de bevolking.

Nadeel van deze strategie is dat,

wegens de bekendheid van het project, het falen van bepaalde delen ervan nieuwswaarde heeft en breed uitgesmeerd zal worden in de pers.

67


6. De communicatiestrategie was onvoldoende.

Een betere communicatie was één van de doelstellingen van Copernicus. Er werd dan ook op een nooit eerder geziene manier geïnvesteerd in communicatiemiddelen.

Dit

aanbod was zeer ruim en varieerde van infodagen en presentaties over nieuwsbrieven en –kranten tot de officiële Copernicuswebsite.

De minister en zijn kabinet waren van

mening dat de Copernicushervorming pas kans op slagen zou maken als alle ambtenaren op de hoogte zouden zijn van de vernieuwingen en hun steentje konden bijdragen. Goede en open communicatie over het reilen en zeilen van Copernicus zou de slaagkansen van de hervorming sterk verhogen (Copernicussite, 2002).

In het najaar van 2000 liet de federale overheid haar interne en externe communicatie onderzoeken door een onderzoeksbureau.

Conclusie was o.a. dat het gebrek aan

communicatiecultuur en de starre organisatie een handicap vormen voor alle interne communicatie, dus ook Copernicus. De oversten communiceren over het algemeen onvoldoende. Bottom-up communicatiekanalen zijn onbestaand. Verder bleek dat er nauwelijks officiële, neutrale informatiebronnen bestonden over Copernicus. Ambtenaren kregen enkel informatie via pers en vakbonden. Die bieden niet altijd neutrale informatie (Keystone, 2002). Kennis over en betrokkenheid bij de Copernicushervorming bleken op dat moment (najaar 2000) niet groot te zijn bij de onderzochte federale ambtenaren.

De resultaten van het onderzoek werden verwerkt in een communicatieplan.

Dit

definieerde de doelgroepen, de middelen die worden ingeschakeld en de inhoud van de boodschappen.

De communicatiestrategie resulteerde in de oprichting van een aantal nieuwe communicatiekanalen (bijvoorbeeld website, Fedra,..) om de ambtenaar van neutrale informatie te voorzien.

Ondanks deze inspanningen blijkt uit onze interviews en de resultaten van de Artemisbevraging dat de respondenten in het algemeen ontevreden waren over de kwaliteit van de informatie over de Copernicushervorming die hen bereikte (ECWS , 2000).

Het lijkt paradoxaal dat ondanks de grote inspanningen op het communicatievlak, de ontvangers van de informatie ontevreden zijn. Dit kan wel een aantal redenen hebben.

68


Hervormingsoperaties zoals Copernicus brengen heel wat onzekerheid en spanningen met zich mee. Ten eerste hebben ambtenaren vragen betreffende toekomstige functieinhoud, verloning, werkplek, enz.. De informatie rond de Copernicushervorming bood echter, zeker in eerste instantie, geen antwoord op deze individuele vragen. De communicatie was globaal en had een eerder abstract karakter (Interview consultant, 08/04/04). Dit heeft er ook mee te maken dat de informatie in eerste instantie centraal gestuurd werd vanuit de FOD P&O. Hierdoor was een aanpak op maat van de individuele FOD’s niet mogelijk, waardoor het verhaal eerder globaal bleef. Verder duurde het ook enige tijd voor er in de verticale FOD’s contactpunten geïnstalleerd waren die de communicatiefunctie konden overnemen.

Volgens de Artemis-bevraging slaagden de

lokale aanspreekpunten, zoals de HR-experts, er ook niet in informatie (zo die er al was) succesvol te verspreiden.

Ten tweede is het ook zeer moeilijk om in de eerste fasen van een hervorming de gevolgen op individueel niveau concreet in te schatten. Er kunnen dan al beslissingen genomen worden over het hertekenen van organogrammen (macro-niveau), maar welke de concrete gevolgen zullen zijn voor de ambtenaren in kwestie is niet altijd duidelijk (micro-niveau).

Toch zijn het deze concrete vragen waar de ambtenaren in eerste

instantie een antwoord op willen.

69


5 VOORLOPIGE CONCLUSIES EN BELEIDSAANBEVELINGEN In het regeerakkoord van de regering Verhofstadt I stond dat een hervorming van de administratie wenselijk was. Nadat de minister van Ambtenarenzaken en Modernisering van de Openbare Besturen zijn visie had neergeschreven in de Bouillonnota, gingen werkgroepen aan de slag. Uit deze werkgroepen vloeiden aanbevelingen voor een betere administratie voort, zowel op structureel vlak, als op het vlak van Human Resources. De pers doopte het plan het Copernicusplan.

Dit rapport had een dubbel doel. In eerste instantie, pasten we de eerder ontwikkelde checklist toe op de Copernicushervorming (Andriessen, Pelgrims, &Steen, 2003).

In

tweede instantie werd getracht via proposities een analyse van de hervorming te maken. In deze conclusie formuleren we een aantal beleidsaanbevelingen over het proces van de veranderingen.

De wetenschappelijke literatuur wijst op de path dependency van organisaties. Dit werd geoperationaliseerd in de checklist door de aandacht voor de voorgeschiedenis van organisaties. Aanvankelijk bestond het opzet om binnen het Copernicusproject vanuit een audit een diagnose te stellen van de pijnpunten in de federale overheid. Omwille van het beperkte window of opportunity besliste men om af te zien van deze procedure. Men verkoos om de federale overheid volledig te herdenken.

Werkgroepen op basis van

externe consultants en kabinetsleden formuleerden aanbevelingen. Deze aanbevelingen waren sterk geïnspireerd door New Public Management initiatieven. hertekenen vraagt een radicale elitegestuurde hervorming.

Het volledig

Dit kan leiden tot veel

weerstand bij ambtenaren. Hierdoor verkrijgt men het actie-reactie principe. Hoe sterker men ertegen in gaat, hoe meer weerstand er komt. Om de weerstand te verminderen bevelen we daarom aan om in organisatieveranderingen in een overheidscontext aspecten van incrementalisme in te bouwen. Dit betekent dat men stapsgewijs vooruit gaat en voortbouwt op geslaagde veranderingen van het verleden. De veranderingen moet wel vertrekken vanuit een globale visie op de toekomst .

Een breed draagvlak is essentieel bij een hervorming. Dit draagvlak moet zowel op het politieke, het ambtelijke als het maatschappelijke niveau bestaan.

In de meeste

veranderingen neemt het politieke niveau het initiatief. Het politieke niveau ruimer bekijken dan de regering, kan het draagvlak verbreden. Een politieke consensus over alle democratische partijen heen, vermindert de kans dat er tabula rasa gemaakt wordt met de 70


initiatieven van een vorige regering. Het onderzoek naar het Copernicusproject laat zien dat een breed draagvlak bij de politieke actor essentieel is bij veranderingen in een overheidscontext.

Gezien de -per definitie- wisselende politieke verhoudingen, kunnen de ambtenaren een bestendige rol spelen in het veranderingsproces. In de administratie dient expertise over het veranderingsmanagement aanwezig te zijn. Op die manier worden ambtenaren en politici partners in veranderingsprocessen. Naast een politiek en ambtelijk draagvlak dient er voldoende aandacht uit te gaan naar de creatie van een maatschappelijk draagvlak. Een samenleving die ervan overtuigd is dat een hervorming van de overheid een positief effect oplevert, zal dit vertalen in een vraag naar het verder zetten van modernisering en veranderingen van de overheden. Verschillende actoren waaronder middenveld, media en de academische wereld spelen hierin een cruciale rol.

In een overheidscontext denken we ook in bijzonder aan de

vakbonden. Zij zijn nauw verweven met de politieke actoren en bezitten een aanzienlijke mobilisatiecapaciteit.

Het meehebben van vakbonden bij hervormingen kan een

belangrijke succesfactor binnen hervormingen zijn.

Zoals in andere landen zou men

kunnen evolueren naar een partnership met de syndicale organisaties.

Voor de meest centrale actoren in het veranderingsproces is het belangrijk dat zij niet enkel handelen naar de letter van het veranderingproject maar ook naar de geest ervan. Indien men aankondigt dat er een nieuwe wind zal waaien door de overheid leidt ieder mogelijk verkeerd gepercipieerd signaal tot achterdocht. Het is bijgevolg essentieel voor de beleidsmakers ‘to walk the talk’.

België en Vlaanderen kennen een traditie van coalitieregering en overleg.

Dit is erg

verschillend van de Angelsaksische New Public Management koplopers. Die kenmerken van het politieke bestel hebben hun gevolgen voor de manier waarop men aan beleid doet.

De

ministerraad

is

één

van

de

plaatsen

waar

onderhandeld

wordt.

Veranderingsprocessen zijn op de ministerraad een dossier zoals alle andere. Ministers moeten steun zoeken voor hun dossiers bij collega-ministers in ruil voor steun bij andere dossiers. Dit brengt gevaren van incoherentie met zich mee voor globale modellen zoals Copernicus. Het is vrijwel onmogelijk alle pijlers van de hervorming even succesvol door te voeren, waardoor incongruenties ontstaan en de kracht van de op elkaar ingrijpende delen verloren gaat.

We kunnen hier dan ook aanbevelen dat het resultaat van

onderhandelingen en compromissen geëvalueerd moet worden op hun kwaliteit en

71


relevantie voor het totale project.

Hiermee samenhangend kunnen we de aandacht

vestigen op monitoring van verandering. Het definiëren en opvolgen van mijlpalen voor de voortgang draagt bij tot een degelijk veranderingsproces.

Literatuur rond verandering besteedt veel aandacht aan communicatie.

In de

Copernicushervorming merken we een nooit geziene inspanning op vlak van communicatie. Men voerde zowel intern als extern een grote communicatieoperatie door. Communicatie voeren is vaak niet het probleem, wel de juiste communicatie voeren. We bevelen hier aan om voornamelijk te investeren in interne communicatie.

Deze

communicatie moet verder gaan dan enkel en alleen de grote principes. Aandacht voor concrete vragen van medewerkers is essentieel.

Communicatie moet met andere

woorden niet alleen vertrekken van de macro-principes, maar misschien nog meer van de micro-veranderingen. Doelgroepgerichte communicatie is daarbij van groot belang.

We bevelen hier ook aan om de eventuele externe communicatie zo veel mogelijk toe te spitsen op de dienstverlening van de overheid en de output van de diensten. De burger heeft hier vaak meer aan dan aan informatie over de veranderingen in de “black box” van de administratie.

72


6 BIBLIOGRAFIE ABRAMSON, M. & LAWRENCE, P. (2001). Transforming Organizations. Rowman & Littlefield Publishers : Boston. ANDRIESSEN, M., PELGRIMS, C. & STEEN, T. (2003). "Aandachtspunten in het veranderingproces. Methodologie om de roep om verandering te beantwoorden " In : Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement 8 (1) : 21-8. ARENA M, Brief van de Minister van Ambtenarenzaken, http://www.p-o.be, 2003. ARENA, M., (2003). De wereld is in beweging. Samen gaan wij de uitdaging van het nieuwe federaal openbaar ambt. AUWERS T., (2001), Copernicus. Sturing en Controle in de federale overheidsdiensten, Presentatie PUMP 5 februari 2001 K.U.Leuven. AUWERS, T., (2002). Copernicus Kort, z.d : z.p. AUWERS T., (2005) Het opzetten van veranderingstrajecten in overheidsorganisaties. Prestantie. Presentatie HR Day Vlerick Leuven Gent Management School, 8 juni 2005. BARBEAUX, M., Demande d'explication au ministre de la Fonction Publique et de la modernisation de l'administration, www.lecdh.be, 2003. BELGISCHE

SENAAT,

(25/5/2000).

Mondelinge

vraag

van

mevrouw

Mia

De

Schamphelaere aan de minister van Ambtenarenzaken en Modernisering van de openbare besturen over de interne communicatie over de ambtenarenhervorming (nr. 2268), Parlementaraire Handelingen nr. 2-47. BOUCKAERT, G., THIJS, N. & VANDEWEYER, S. (2003). Kwaliteit in de Overheid, Een handboek voor kwaliteitsmanagement in de publieke sector o.b.v. een internationaal comparatieve studie". Gent : Academia Press. BOUCKAERT, G. & WAUTERS, A., (2000). Moderniseringsinitiatieven binnen de federale overheid - organisatie, Leuven : Instituut voor de Overheid. BRINCKMAN, B. "PS blokkeert sluitstuk Copernicus" De Standaard. 4/7/2003. CDH, La sélection des top managers de l'administration fédérale, www.lecdh.be, 2001.

73


COLLINS, D. (1999). Organizational Change. Sociological perspectives. London : Routledge. CRESSEY, P. & WILLIAMS, R. (1990). Participation in change; new technology and the role of employee involvement. Dublin : European Foundation for the Improvement of the Living and Working Conditions. DE

CUYPER,

P.,

VAN

GYES,

G.

&

SPINEUX,

A.

(2003).

Participatief

veranderingsmanagement en de sturing van verandering in de Belgische overheidssector. Brussel : Academia Press. DE KAMER, Mondelinge vraag van de heer Servais Verherstraeten aan de vice-eerste minister van Werkgelegenheid over het "standpunt van topambtenaren met betrekking tot het "Copernicus" administratieve hervormingsplan. Kamer 3e zitting van de 50e zittingsperiode, www.dekamer.be, 2001. DE KAMER, Bulletin nr B156-Schriftelijke vraag en antwoord nr : 0477, www.dekamer.be, 2003. DOPPLER, K. & LAUTERBURG, C. (1996). Change Management. Vormgeven aan het veranderingsprocess. Amsterdam : Addison-Wesley. DUCK, J. (2000). "Veranderingsmanagement. De kunst van het balanceren" In : X Harvard Business Review over verandering Zaltbommel : Thema. ECWS, (2000). Artemis: filosofie en aanpak, z.p : z.d. FEDERALE REGERING, (7/7/1999). De brug naar de eenentwintigste eeuw. FEDERALE REGERING, Een creatief en solidair België- Beter Bestuur, www.belgium.be, 2003. GELDERS, D. & VAN DE WALLE, S. (2004). "Ambtenarij en politie in de picture: de marketing van twee overheidshervormingen. " In : Tijdschrift voor Beleid, Politiek en Maatschappij 30 (2). GRAULS, F., (2002). Evaluatie van de implementatie van de Copernicusnota, Leuven : KUL : 123. HONDEGHEM, A. (1996). "De politieke en ambtelijke component in het openbaar bestuur" In : Maes, R. and Jochmans, K. Inleiding tot de Bestuurskunde Brussel : STOHO.

74


HORTON, S., HONDEGHEM, A., FARNHAM, D., Competency management in the public sector; Amsterdam : IOS press, 2002. INSITUUT VOOR DE OVERHEID, A.U.D.R.E.A.P., ( 1999). Efficiëntie, effectiviteit en legitimiteit van het overheidsoptreden, Brussel : z.p. KINGDON, J.W. (1995). Agendas, alternatives and public policies. New York : HarperCollins. KLOOSTERBOER, P. (1993). Leidinggeven aan verandering. Deventer : Kluwer. KOTTER, P. (1996). Leading Change. Boston : Havard Bunisess School. KOTTER, P. (2000). "Leidinggeven aan verandering. Waarom veranderingsprocessen mislukken" In : X Harvard Business Review over verandering Zaltbommel : Thema. LINDBLOM, C. (1959). "The science of muddling through" In : Public Administration 19. LINDBLOM, C. (1965). The intelligence of democracy. New York : Free Press. LUC VAN DEN BOSSCHE, (1999). De overheidscontext in een veranderende maatschappij. MAIER, N (1967), Assets and liabilities in group problem solving: The need for an integrative function, Psychological Review, 74: 239-249. MAESSCHALCK, J., HONDEGHEM, A. & PELGRIMS, C. (2002). "De evolutie naar Nieuwe Politieke Cultuur in België: een beleidswetenschappelijke analyse" In : Beleidswetenschap 16 (4) : 295-317. MONARD, G. (10/10/2003), Continuïteit en verandering in de federale overheidsdiensten. VVBB studiedag, Brussel. NOMDEN, K. (2002). "Het copernicusplan : de hervorming van de Belgische federale overheidsdienst, nader bekeken" In : Bestuurswetenschappen 5 : 396-414. OPEN UNIVERSITEIT. (1991 ). Sturing van verandering. Veranderingsprocessen 1. Heerlen : Open Universteit. PARYS, M., (2002). Staff participation and involvement in the public sector reform of the Belgian federal government: the case of the Artemis-enquiry, Paper presented to the annual meeting of the European Group of Public Administration. Potsdam. Duitsland. 75


PARYS, M. & THIJS N., (2003). Business Process Reengineering; or how to enable bottom-up participation in a top down reform programme., Paper presented to the annual meeting of the European Group of Public Administration. Oeiras. Portugal. PELGRIMS, C. (2002). "Ministeriële kabinetten als flexibele brug tussen politiek en administratie.Een onderzoek naar de instroom in de ministeriële kabinetten" In : Res Publica 4 (629-52. PELGRIMS, C., STEEN, T. & HONDEGHEM, A., (2003). Coordinatie van beleid binnen een veranderende politieke ambtelijke verhouding, Leuven : SBOV. PETTIGREW, A., FERLIE, E., and MCKEE, S. (1992). Shaping Strategic Change.. Making Change in Large Organizations. The case of the National Health Service. Londen: Sage. PIRAUX, A. (2004). "Copernic , son imaginaire et ses pratiques" In : ULB Pyramides Brussel : ULB : 29-51. POLLIT, C. & BOUCKAERT, G. (2000). Public Management Reform. A comparative analysis. Oxford : Oxford University Press. RAAD VAN STATE. "advies van afdeling wetgeving" 20/1/2001, Belgisch Staatsblad. RAAD

VAN

STATE,

(7/9/2001).

arret

nr.

98.735

van

7

september

2001,

http://www.raadvst-consetat.be. SCHRAM, F. (2003). La réforme Copernic de l’autorité fédérale: le droit comme obstacle au fonctionnement d’une administration tournée vers le managemen. EGPA conference. 3-6 september 2003. Oeiras: Portugal. SELS, L. (1996). De overheid viert de teugels. De effecten op organisatie en personeelsbeleid in de autonome overheidsbedrijven. Leuven : Acco. SERTYN, P. "Vakbondsfront Financiën roept op tot manifestatie tegen Copernicus" De Standaard. 12/9/2002. STEEN, T. (2001). Gemeenten in verandering. De sturing en implementatie van de krachtlijnen voor een nieuw personeelsbeleid. Brugge : Die Keure. STROH, L., NORTHCRAFT, G. & NEALE, M. (2002). Organisational Behaviour. Londen : Lawrence Erlbaum associates.

76


TEGENBOS, G. "Verhofstadt blij met nieuwe regering" De Standaard. 20/7/2004. TEGENBOS, G. "Beter bestuur zonder kabinetten" De Standaard. 17/2/2000. TEGENBOS, G. "Nieuwsanalyse. Ambtenarenbonden brengen commiezen in beeld" De Standaard. 14/2/2001. TEGENBOS, G. "Ouverture. Eerst de staking, dan het strijdpunt" De Standaard. 2/12/2001. TEGENBOS, G. "Beter besturen vergde al 5 miljoen euro studies" De Standaard. 21/2/2003. VAN DE WALLE, S., THIJS, N. & BOUCKAERT, G., (2003). A tale of two charters”, paper presented at the International Symposium on Service Charters and Customer Satisfaction in Public Services. VAN DEN BOSSCHE, (17/3/2000). VVBB studiedag. Op weg naar een moderne federale administratie, z.p. VAN DEN BOSSCHE, L. (2001). "Het creëren van een veranderingsdynamiek bij de federale administratie" In : VVBB VVBB Jaarboek 2000 Brussel : VVBB. VAN DEN BOSSCHE, L., (16/2/2000). Nota voor de ministerraad: permanent podium voor de modernisering (PPM), Brussel. VAN DEN BOSSCHE, L. "Koninklijk besluit betreffende de aanduiding en de uitoefening van de managementfuncties in de federale overheidsdiensten" 21/10/2001, Belgisch Staatsblad, 29/10/2001. VAN HEMELRIJCK M. & T. AUWERS, Copernicus. Public Management reform in the Belgian federal administration. Presentatie Lederskap for fornyelse Losby Gods, 9/02/2001 VAN HOOLAND, B. (2003). Nieuw Publiek management. Van Bestuurskunde tot copernicus. Brussel : Academia Press. VAN OVERBEKE, D. & VANDEMEULEBROUCKE, M. "Ne parlons plus de Copernic" Le Soir. 9/3/2003. VER HEYEN, W., CORTEBEECK, V. & VAN GYES, G. (2000). De werknemer in de openbare sector. Partner in de modernisering. Leuven : Hiva.

77


VERHOFSTADT, G., (z.d.). Burgermanifest, 62. WILLEMS, I., JANVIER, R. & HENDERICKX, E. (2003). Copernicus tussen de regels door: de cultuur en de verwachtingen van het federale overheidspersoneel. De cultuur, het psychologische contract en de rechtspositieregeling: noodzakelijke hefbomen in het federale moderniseringsproces. Gent : Academia Press. WINCKELMANS, W. "Reportage. Dinsdag staking en betoging tegen hervormingsplannen van minister Van den Bossche" De Standaard. 2/10/2001. X, (16/2/2000). Naar een modernisering van de openbare besturen, 58. X. "Socialistische kopstukken tegen Copernicushervorming" De Standaard. 1/9/2001. X. "Blauwe en rode kabinetschefs liggen goed in de markt" De Tijd. 4/3/2003.

7 INTERVIEWS

78

•

Interview adviseur federaal minister, Brussel, 02/04/2004

•

Interview assessor, Leuven, 19/03/04

•

Interview BIZA, Brussel, 14/04/04

•

Interview consultant, Brussel 08/04/04

•

Interview consultant, Antwerpen, 07/04/04

•

Interview consultant, Diegem, 05/04/04

•

Interview cel P&O, Brussel, 24/02/04

•

Interview cel premier, Brussel 24/02/04

•

Interview cel Van den Bossche, Brussel, 21/04/2004

•

Interview gewezen minister, Brussel, 01/03/04

•

Interview Inspectie van Financiën, Brussel, 14/04/04

•

Interview Justitie, Brussel, 31/03/04

•

Interview kabinetschef, Brussel, 12/03/04

•

Interview Parlementslid, Brussel, 20/04/04

•

Interview Parti Socialiste, Brussel, 15/04/2004

•

Interview P&O, 06/04/04

•

Interview Socialistische vakbond, 02/03/04

•

Interview Van den Bossche, Zaventem, 19/04/04

•

Interview Voorzitter, Brussel, 08/04/04

•

Interview VGZ, Leuven, 14/04/04

•

Interview topambtenaar, Brussel, 22/04/2004

019

Recommend Documents