Brussel, 13 oktober 2008 (14.10) (OR. en)
RAAD VA DE EUROPESE UIE
14183/08 ADD 2
Interinstitutioneel dossier: 2008/0196 (COD)
COSOM 140 JUSTCIV 220 CODEC 1315 IGEKOME DOCUMET van: de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretarisgeneraal van de Europese Commissie ingekomen: 13 oktober 2008 aan: de heer Javier SOLANA, secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger Betreft: WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Begeleidend document bij het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende consumentenrechten
SAMEVATTIG VA DE EFFECTBEOORDELIG
Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument SEC(2008) 2545.
Bijlage: SEC(2008) 2545
14183/08 ADD 2
hd DG I
L
COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
Brussel, 8.10.2008 SEC(2008) 2545
WERKDOCUMET VA DE DIESTE VA DE COMMISSIE Begeleidend document bij het Voorstel voor een RICHTLIJ VA HET EUROPEES PARLEMET E DE RAAD betreffende consumentenrechten
SAMEVATTIG VA DE EFFECTBEOORDELIG {COM(2008) 614 definitief} {SEC(2008) 2544} {SEC(2008) 2547}
NL
1
NL
1.
OVERLEGPROCEDURE E RAADPLEGIG VA DESKUDIGE
De Commissie heeft op 8 februari 2007 een Groenboek over de herziening van het consumentenacquis goedgekeurd, dat de aanzet vormde tot een openbare raadpleging1. De Commissie heeft meer dan 300 antwoorden ontvangen van verenigingen van consumenten, organisaties van het bedrijfsleven, lidstaten, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en andere stakeholders zoals academici en juristen. Het Directoraat-generaal Gezondheid en consumentenbescherming heeft op 14 november 2007 een conferentie voor stakeholders gehouden met het doel problemen in verband met de regelgeving te identificeren en verschillende kwesties te bespreken die in de reacties op het groenboek aan de orde waren gesteld. In de context van de effectbeoordeling zijn de stakeholders in de periode van december 2007 tot maart 2008 uitvoerig geraadpleegd. De raadpleging heeft belangrijke informatie opgeleverd betreffende de nadere omschrijving van de problemen en het beoordelen van de beleidsopties. De contractant van de Commissie heeft op 20 december 2007 twee vragenlijsten (een voor het bedrijfsleven en een voor consumenten) verzonden aan talrijke vertegenwoordigers van beide groepen. Verder heeft contractant ook de resultaten van twee Eurobarometer-enquêtes betreffende de opvattingen van consumenten en detailhandelaren, waartoe de Commissie opdracht had gegeven, in zijn verslag verwerkt. Onder toezicht van de Commissie heeft de contractant in januari en februari 2008 twintig persoonlijke gesprekken met belangrijke actoren uit het bedrijfsleven gevoerd. Er is een panel van deskundigen, waaronder juristen, economen en consumentenvertegenwoordigers, opgezet om adviezen te geven over de beleidsopties en de waarschijnlijke effecten daarvan. Op 6 februari 2008 is een stakeholder-workshop georganiseerd, waar meer dan 40 vertegenwoordigers van het bedrijfsleven de gevolgen van wijzigingen van de consumentenwetgeving van de EU voor ondernemingen hebben besproken. Op 13 februari 2008 is een focusgroep van consumenten georganiseerd met meer dan 20 deelnemers. De focusgroep beoordeelde het effect van de bestaande regels inzake consumentenbescherming op het gedrag van consumenten en maakte een schatting van de effecten van de voorgestelde wetswijzigingen op het vertrouwen van de consumenten bij grensoverschrijdend kopen. Op 29 februari 2008 heeft de contractant een workshop georganiseerd in het kader van de Europese Consumenten Adviesgroep (ECCG) om de effecten te bespreken van wijzigingen van de EU-consumentenwetgeving met betrekking tot consumentenbescherming en het vertrouwen van de consumenten, met name bij grensoverschrijdende transacties. Daarnaast hebben de diensten van de Commissie bilaterale vergaderingen gehouden met het BEUC, en vertegenwoordigers van het BEUC hebben deelgenomen aan de focusgroep van consumenten, het panel van deskundigen en de vergadering van de subgroep van de ECCG. De Commissie heeft twee aparte raadplegingen georganiseerd over de richtlijnen betreffende verkoop op afstand en huis-aan-huisverkoop. Alle belanghebbenden werd verzocht om hun
1
NL
Groenboek over de herziening van het consumentenacquis [COM(2006) 744 definitief van 8.2.2007]. Het groenboek en de resultaten van de raadpleging zijn te vinden op http://ec.europa.eu/consumers/rights/cons_acquis_en.htm.
2
NL
reacties aan de Commissie toe te zenden vóór respectievelijk 21 november 2006 en 4 december 20072. Ten slotte waren ook andere directoraten-generaal bij de effectbeoordeling betrokken via de Impact Assessment Interservice Steering Group voor de herziening van het acquis. 2.
PROBLEEMOMSCHRIJVIG
Het in deze effectbeoordeling besproken probleem is dat de interne markt nog niet voltooid is wat de "business-to-consumer"-handel (B2C) betreft. De consumenten genieten nog steeds niet de voordelen van een volledig geïntegreerde markt voor de detailhandel, met meer keuze en lagere prijzen. Er bestaan verschillende praktische en structurele barrières in dit onderdeel van de interne markt, waaronder taalkundige, logistieke en regelgevingsbarrières. Een van de belangrijkste barrières op het gebied van de regelgeving wordt gevormd door de versnippering van de nationale wetgevingen inzake consumententransacties. In deze wetgevingen is een aantal richtlijnen omgezet die tezamen het EU-acquis inzake consumentenbescherming vormen. Volgens een Eurobarometer-enquête van 2008 beschouwt 60% van de handelaren de extra kosten van naleving van de verschillende nationale wettelijke voorschriften inzake consumententransacties als een wezenlijke belemmering van grensoverschrijdende B2C-handel. De voornaamste oorzaak van de versnippering zijn de minimumharmonisatieclausules in de consumentenrichtlijnen. In deze bepalingen wordt expliciet erkend dat de lidstaten het recht hebben om in hun nationale wetgeving striktere regels ter bescherming van de consumenten te handhaven of in te voeren. De lidstaten hebben uitgebreid gebruik gemaakt van deze mogelijkheid om hun consumenten een hoger niveau van bescherming te bieden. Het probleem van de versnipperde regelgeving wordt verergerd door twee factoren, namelijk het feit dat het regelgevend kader van de EU niet optimaal gecoördineerd is, en het feit dat sommige regels in de richtlijnen achterhaald zijn; de ongecoördineerde pogingen van nationale wetgevers om deze problemen aan te pakken, hebben tot nog meer versnippering geleid. Deze effectbeoordeling gaat uitsluitend in op kwesties met betrekking tot de gevolgen van de versnippering, met name voor consumenten en voor het bedrijfsleven. De gevolgen van de versnippering voor de interne markt zijn tweeledig. In de eerste plaats zijn handelaars minder geneigd om grensoverschrijdend aan consumenten te verkopen. Het bedrijfsleven ondervindt de gevolgen van de versnippering door de collisieregels, met name door de "Rome I"-verordening, die handelaren verplicht zich te houden aan het niveau van bescherming dat buitenlandse klanten in hun eigen land genieten. Een handelaar die grensoverschrijdend wil verkopen, zal kosten voor juridisch advies en andere nalevingskosten moeten maken, om zeker te zijn dat hij voldoet aan de bepalingen inzake consumentenbescherming in het betreffende land. Dergelijke kosten worden uiteindelijk doorgegeven aan de consumenten, of – erger nog – handelaren weigeren om over de grens heen te verkopen. In de tweede plaats leidt de versnippering bij de consumenten tot een geringe mate van vertrouwen in grensoverschrijdend kopen. Dit gebrek aan vertrouwen heeft een aantal oorzaken, met name hun onvolledige kennis van hun rechten en hun indruk dat zij minder beschermd zijn wanneer zij bij buitenlandse handelaren kopen, en dat afdwinging van hun rechten en bemiddeling in het buitenland moeizamer zullen zijn. De versnippering van de regelgeving en het ongelijke niveau van de consumentenbescherming in de EU maken het 2
NL
De resultaten van beide raadplegingen zijn te vinden op http://ec.europa.eu/consumers/rights.
3
NL
moeilijk om op Europese schaal voorlichtingscampagnes over consumentenrechten te organiseren of regelingen voor alternatieve beslechting van geschillen in te voeren. 3.
RECHTSGROD VOOR DE EU
In artikel 153, lid 1 en lid 3, onder a), van het Verdrag is bepaald dat de Gemeenschap dient bij te dragen tot de verwezenlijking van een hoog niveau van consumentenbescherming door middel van maatregelen die zij op grond van artikel 95 van het Verdrag neemt en die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. Als gevolg van de versnippering zal een handelaar die grensoverschrijdend wil verkopen kosten voor juridisch advies en andere nalevingskosten moeten maken om zeker te zijn dat hij voldoet aan de bepalingen inzake consumentenbescherming in het land van de consument, zoals vereist door Rome I. Dit is een regelgevende belemmering van de voltooiing van de interne markt. Dit probleem kan alleen worden opgelost door gecoördineerde actie op het niveau van de EU, aangezien het juist het ongecoördineerde gebruik van de minimumharmonisatieclausules door de lidstaten is dat aan de wortel van het probleem ligt. Ook een ongecoördineerde aanpak van nieuwe marktontwikkelingen, lacunes in de regelgeving en inconsistenties in de consumentenwetgeving van de EU leidt tot meer versnippering en verergert het probleem. 4.
DOELSTELLIGE
Algemene doelstelling: bijdragen tot het beter functioneren van de B2C-interne markt en een hoog gemeenschappelijk niveau van consumentenbescherming verwezenlijken. Gerelateerde specifieke doelstelling: Het stimuleren van grensoverschrijdende concurrentie, zodat consumenten kunnen profiteren van een groter aanbod van goederen en diensten tegen lagere prijzen.
NL
4
NL
Gerelateerde operationele doelstelling: De wetgeving inzake consumentenbescherming verbeteren door die te vereenvoudigen en coherenter te maken. Algemene doelstelling 1: de terughoudendheid van het bedrijfsleven met betrekking tot grensoverschrijdend verkopen verminderen.
Algemene doelstelling 2: het vertrouwen van de consumenten in de interne markt verhogen
Gerelateerde specifieke doelstelling
Consumenten een gelijk niveau van bescherming bieden bij grensoverschrijdende aankopen,
Gerelateerde specifieke doelstellingen
De nalevingskosten voor het bedrijfsleven beperken.
Een hoog beschermingsniveau voor de consument waarborgen.
Gerelateerde operationele doelstellingen De rechtsonzekerheid voor het bedrijfsleven verminderen door een einde te maken aan de versnippering3 van de regelgeving, en de administratieve en nalevingskosten in verband met het voldoen aan de voorschriften inzake consumentenbescherming beperken. Het aantal grensoverschrijdende transacties helpen verhogen. 5.
Gerelateerde operationele doelstellingen De rechtsonzekerheid voor consumenten verlagen. Consumenten meer prikkels bieden om grensoverschrijdend aankopen te doen.
B2C-
BELEIDSOPTIES
Op basis van de resultaten van de raadplegingen zijn verschillende beleidsopties (BO's) geformuleerd. Enkele BO's, zoals bijvoorbeeld het invoeren van aparte regelingen voor binnenlandse en grensoverschrijdende B2C-transactie zijn al in een vroeg stadium verworpen. Een dubbele regeling voor binnenlandse en grensoverschrijdende transacties zou leiden tot verdere versnippering en zou het voor consumenten, die nu al onvoldoende op de hoogte zijn van hun rechten, moeilijker maken om zich vertrouwd te maken met het regelgevend kader. Het zou andere kosten, zoals de kosten van het beheer van bepaalde bedrijfsprocessen (bv. afhandeling van geretourneerde goederen), verhogen, het zou in strijd zijn met de doelstelling van vereenvoudiging, en het zou leiden tot concurrentieverstoring tussen ondernemingen die alleen binnenslands actief zijn en ondernemingen die zowel binnenslands als grensoverschrijdend verkopen. Uit de resultaten van de analyse blijkt dat de status quo-optie (BO 1), met de versnippering die daarvan het gevolg zou zijn, negatieve effecten op de interne markt zou hebben. De nietwetgevende maatregelen (BO 2), met name bewustmaking en zelfregulering, zouden geringe positieve effecten hebben voor consumenten, maar in de praktijk zouden door de versnippering van de regelgeving de voordelen voor het bedrijfsleven slechts minimaal zijn, en de negatieve aspecten van de versnippering zouden niet worden verholpen. BO 2 zou ook kunnen dienen als aanvulling op de wetgevingsopties 3, 4 en 5, om de positieve effecten van deze opties te versterken.
3
NL
Met "versnippering" wordt hier bedoeld: de verschillen tussen de bestaande wettelijke voorschriften die op een bepaalde transactie van toepassing kunnen zijn.
5
NL
De wijzigingen van de wetgeving in de BO's 3, 4 en 5 zijn gebaseerd op volledige harmonisatie. BO 4 omvat BO 3 plus enkele andere regelgevingskwesties. BO 5 omvatte BO 4 plus enkele andere wetswijzigingen. De vier in BO 3 voorgestelde wetswijzigingen zouden slechts beperkte positieve effecten hebben wat betreft het beter functioneren van de interne markt en betere regelgeving. De voordelen zouden beperkt blijven tot verduidelijking of "opschoning" van de bestaande wetgeving. BO 4 omvat in totaal 20 wetswijzigingen (namelijk de vier wijzigingen van BO 3 + 16 andere), die onder andere i) bepalen wat onder "levering" moet worden verstaan en wie het risico van verlies of beschadiging draagt, met name wanneer de goederen aan de consument gezonden worden, ii) het toepassingsgebied van de regels voor verkoop op afstand en buiten verkoopruimten aanpassen en vereenvoudigen, iii) de informatievereisten en de regels met betrekking tot het herroepingsrecht bij verkoopovereenkomsten op afstand en buiten verkoopruimten harmoniseren, iv) de orde van verweermiddelen bij goederen met gebreken harmoniseren, en v) geharmoniseerde "zwarte" en "grijze" lijsten van oneerlijke bedingen in overeenkomsten invoeren op EU-niveau, ter vervanging van de huidige indicatieve lijst. Alles bij elkaar zullen de baten van BO 4 naar verwachting zwaarder wegen dan de kosten. De voorgestelde richtlijn zou een aanzienlijke bijdrage leveren aan het functioneren van de interne markt door harmonisatie en stroomlijning, en zou de lasten voor het bedrijfsleven, met name kmo's, die grensoverschrijdend handel willen drijven, verlichten. Deze optie zou het vertrouwen van de consument in het algemeen versterken, zowel bij grensoverschrijdende als bij binnenlandse aankopen, met name door lagere prijzen en meer keuze voor de consumenten. Deze beleidsoptie zou de kwaliteit van de wetgeving en het niveau van de consumentenbescherming sterk verbeteren, met name wat transacties op afstand en buiten verkoopruimten betreft, aangezien gemeenschappelijke regels en definities een einde zouden maken aan inconsistenties en mazen in de regelgeving. De aanvullende wetswijzigingen van BO 5 zijn verstrekkend (onder andere regels inzake terugkerende gebreken of de beschikbaarheid van reserveonderdelen) en zouden voor het bedrijfsleven kosten met zich brengen die niet in redelijke verhouding staan tot de voordelen voor de consumenten; deze voorstellen voldoen dan ook niet aan de tweeledige doelstelling van de herziening van het acquis (namelijk het verminderen van de nalevingskosten voor het bedrijfsleven en het versterken van het vertrouwen van de consument). BO 6 combineert een internemarktclausule met hetzij BO 3 (suboptie 1) of BO 4 (suboptie 2). Tussen deze twee subopties zijn echter ook nog vele andere varianten en effecten dankbaar. Een dergelijke internemarktclausule zou in strijd zijn met de Rome I-verordening, die handelaren die grensoverschrijdend verkopen toestaat om vrij te kiezen welk recht van toepassing is op de overeenkomst. In de loop van het openbare raadplegingsproces werd de internemarktclausule ondersteund door het bedrijfsleven, maar de grote meerderheid van de lidstaten en de consumentenorganisaties verzette zich ertegen. Deze beleidsoptie zou weliswaar regelgevingsbarrières in de interne markt wegnemen en leiden tot een aanzienlijke verlichting van de lasten voor het bedrijfsleven, maar zou het probleem van de rechtsonzekerheid afwentelen op de consumenten, wat een negatief effect zou hebben op het vertrouwen van de consumenten: consumenten zouden met uiteenlopende niveaus van bescherming te maken hebben bij het kopen van buitenlandse handelaren. Deze optie zou problemen opleveren voor rechtbanken en bemiddellaars; het zou de kwaliteit van de wetgeving niet verbeteren en zou een ingrijpende koerswijziging betekenen, enkele maanden na aanneming van de Rome I-verordening, die overigens een herzieningsclausule bevat die de Commissie verplicht om de toepassing in de praktijk te evalueren.
NL
6
NL
De combinatie van de internemarktclausule met BO 5 hoeft niet verder besproken te worden, aangezien uit de beoordeling van BO 5 gebleken is dat deze optie minder geëigend is. Om de hierboven uiteengezette redenen wordt BO 4 (gematigde wetswijzigingen) voorgesteld als de meest geschikte oplossing voor de problemen die in het kader van het herzieningsproces zijn gesignaleerd. Dit is de enige optie die voldoet aan de twee doelstellingen van de herziening. Dit sluit echter niet uit dat tegelijkertijd de niet-wetgevende aanvullende maatregelen van BO 2 genomen kunnen worden. 6.
ADMIISTRATIEVE LASTE
Bij de benadering van volledige harmonisatie volgens de gekozen beleidsoptie (BO 4) bedraagt de aanvullende last die het voorstel met zich brengt voor bestaande handelaren op afstand (de kosten van aanpassing) 2 153 euro per onderneming. Voor bestaande huis-aanhuisverkopers bedragen de aanpassingskosten 3 653 euro per onderneming. Detailhandelaren zullen naar verwachting geen extra kosten hebben. Bestaande ondernemingen die deze kosten op zich nemen, zullen dan voldoen aan de relevante wettelijke voorschriften voor de gehele EU en zullen vrijelijk handel kunnen drijven in alle 27 lidstaten. Dit zal leiden tot een aanzienlijke verlaging van de lasten voor ondernemingen die grensoverschrijdend willen verkopen in de EU. Een handelaar die al in eigen land op afstand verkoopt bijvoorbeeld zal kosten van slechts 2 153 euro moeten maken om in 27 lidstaten te kunnen verkopen, in plaats van 70 526 euro zoals nu het geval is. Een huis-aan-huisverkoper die al handel drijft in eigen land zal dus slechts 3 653 euro moeten investeren om zijn activiteiten uit te kunnen breiden tot 27 landen, in plaats van de 71 625 euro die hij onder de huidige versnipperde regelingen zou moeten betalen. De kosten voor nieuwe ondernemingen die aan de voorschriften van 27 lidstaten moeten voldoen, zullen dalen. Voor een nieuw opgerichte firma voor verkoop op afstand zullen deze lasten 5 526 euro bedragen in plaats van 70 526 euro. Voor een nieuw opgerichte firma voor huis-aan-huisverkoop zullen de lasten 6 625 euro bedragen in plaats van 71 625 euro. Ondernemingen die al grensoverschrijdend handel drijven, zullen de kosten van de versnippering moeten blijven dragen in de overgangsperiode tussen de inwerkingtreding van de Rome I-verordening en de tenuitvoerlegging van de voorgestelde richtlijn betreffende consumentenrechten. Als men in aanmerking neemt dat bij een Eurobarometer-enquête van dit jaar bijna de helft van de 75% van de handelaren die momenteel niet over de grens heen verkopen met behulp van communicatie op afstand aangaf dat zij dat wel zouden doen als de regelgeving geharmoniseerd zou worden, dan is de betekenis van deze beperkingen van de kosten nog veel groter. Als het aantal verkopers op afstand die grensoverschrijdend handel drijven met 31% zou toenemen (zonder rekening te houden met eventuele multiplier-effecten), zou dat een zeer aanzienlijk effect hebben op de handelsvolumes. Eenvoudig uitgedrukt, in termen van "winnaars" en "verliezers", zijn de voornaamste conclusies van de analyse: • Ondernemingen die nu alleen binnenslands handel drijven, maar hun activiteiten over de grenzen heen willen uitbreiden, zullen onder de winnaars zijn omdat zij zullen profiteren van veel lagere kosten dankzij de volledige harmonisatie.
NL
7
NL
• Ondernemingen die nu handel drijven in twee à drie lidstaten, maar hun activiteiten willen uitbreiden naar andere lidstaten, zullen eveneens onder de winnaars zijn door de veel lagere kosten dankzij de volledige harmonisatie Sommige ondernemingen die alleen binnenslands handel drijven en niet geïnteresseerd zijn in grensoverschrijdende uitbreiding, zullen een gering nadeel ondervinden als gevolg van de beperkte en eenmalige kosten van aanpassing aan de nieuwe regelgeving. Er zullen (eenmalige) aanpassingskosten zijn voor zowel verkopers op afstand als rechtstreekse verkopers, aangezien zij zich zullen moeten aanpassen aan de nieuwe richtlijn, zullen moeten nagaan wat hun nieuwe verplichtingen zijn, en hun standaardvoorwaarden zullen moeten aanpassen. Voor detailhandelaren zullen er geringe extrakosten zijn voor specifieke vormen van "face-to-face"-verkoop (zoals tweedehandswinkels die als tussenpersoon optreden voor consumenten). Alle kosten van deze aanpassing zijn eenmalig. Voor overheidsdiensten zullen deze veranderingen naar verwachting geen noemenswaardige administratieve lasten met zich brengen. 7.
EVALUATIE E TOEZICHT
Het proces van evaluatie dient met name de volgende elementen te omvatten: • Systematische casestudy's van handelaren die meer grensoverschrijdende B2Cactiviteiten ondernemen. • Er zouden een of meer panels van handelaren kunnen worden opgericht om de aan de gekozen optie verbonden kosten te bestuderen. • Er zou een kleine groep van "juridische deskundigen" kunnen worden opgezet om na te gaan hoe de gekozen optie juridisch zal functioneren. De onlangs door de Commissie opgerichte Consumer Market Watch zou relevant kunnen zijn voor de toekomstige evaluatie van de gekozen optie. In het meerjaren-evaluatieprogramma van SANCO is voor 2016 een evaluatie van de wetgeving inzake consumentenbescherming gepland.
NL
8
NL
