Brussel, 26 maart 2013 (04.04) (OR. en)
RAAD VA DE EUROPESE UIE
7869/13 ADD 2
Interinstitutioneel dossier: 2013/0081 (COD)
MIGR 27 RECH 87 EDUC 97 CODEC 669 BEGELEIDEDE OTA van: de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretaris-generaal van de Europese Commissie ingekomen: 26 maart 2013 aan: de heer Uwe CORSEPIUS, secretaris-generaal van de Raad van de Europese Unie Nr. Comdoc.: SWD(2013) 78 final Betreft: WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING bij het Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op onderzoek, studie, scholierenuitwisseling, bezoldigde en onbezoldigde stages, vrijwilligerswerk of au-pairactiviteiten Tot herschikking en wijziging van de Richtlijnen 2004/114/EG en 2005/71/EG
Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument SWD(2013) 78 final.
Bijlage: SWD(2013) 78 final
7869/13 ADD 2
sm DG D 1B
1
L
EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 25.3.2013 SWD(2013) 78 final
WERKDOCUMET VA DE DIESTE VA DE COMMISSIE SAMEVATTIG VA DE EFFECTBEOORDELIG bij Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op onderzoek, studie, scholierenuitwisseling, bezoldigde en onbezoldigde stages, vrijwilligerswerk of au-pairactiviteiten tot herschikking en wijziging van de Richtlijnen 2004/114/EG en 2005/71/EG
{COM(2013) 151 final} {SWD(2013) 77 final}
NL
NL
1. INLEIDING EN BELEIDSCONTEXT Bij artikel 79 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) wordt de Unie opgedragen een gemeenschappelijk immigratiebeleid te ontwikkelen dat erop gericht is te zorgen voor een efficiënt beheer van de migratiestromen en een billijke behandeling van onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven. Richtlijn 2004/114/EG bevat verplichte bepalingen voor de toelating van studenten uit derde landen. Het was voor de lidstaten facultatief of zij de richtlijn ook toepassen op scholieren, vrijwilligers en onbezoldigde stagiairs. Als studenten aan de voorwaarden voldoen, komen zij in aanmerking voor een verblijfsvergunning en hebben zij bepaalde rechten om te werken in loondienst of als zelfstandige, waardoor zij een deel van de kosten van hun studie zelf kunnen betalen en zich voor hun studie naar andere lidstaten kunnen begeven. Richtlijn 2005/71/EG voorziet in een snelle procedure voor de toelating van onderzoekers uit derde landen die een gastovereenkomst hebben gesloten met een door de lidstaat erkende onderzoeksinstelling. De gastovereenkomst bevestigt dat er sprake is van een geldig onderzoeksproject, dat de onderzoeker over de wetenschappelijke vaardigheden beschikt om het project uit te voeren en dat hij over voldoende middelen van bestaan en een ziektekostenverzekering beschikt. Onderzoekers mogen in het kader van hun onderzoeksproject in een andere lidstaat verblijven en hebben het recht om onderwijs te geven overeenkomstig de nationale wetgeving. De Commissie heeft in 2011 aan het Europees Parlement en de Raad verslagen overgelegd over de uitvoering van deze twee richtlijnen. Uit die verslagen bleek dat de richtlijnen een aantal tekortkomingen hebben. De bestaande richtlijnen, die de Raad na raadpleging van het Europees Parlement heeft vastgesteld, bieden geen oplossing voor sommige van de problemen van aanvragers die naar de EU willen komen, met name op het gebied van visa. De huidige bepalingen zijn niet altijd geheel in overeenstemming met Unieprogramma’s die mobiliteitsmaatregelen omvatten, en bieden onvoldoende procedurele waarborgen. De richtlijnen zijn onvoldoende duidelijk en niet voldoende bindend, met name wat studenten betreft. De uitvoeringsverslagen concludeerden dan ook dat de richtlijnen moeten worden verbeterd. Omdat de omstandigheden en de beleidscontext nu geheel anders zijn dan toen de richtlijnen werden vastgesteld, is de noodzaak om de regels te verbeteren nu des te sterker. In de context van de Europa 2020-strategie en het streven naar slimme, duurzame en inclusieve groei behoort het menselijk kapitaal tot de belangrijkste troeven van Europa. Mede door immigratie van buiten de EU kan de Unie over hooggekwalificeerde mensen beschikken, en met name studenten en onderzoekers uit derde landen worden steeds vaker gevraagd. Initiatieven op het gebied van migratie moeten ook worden bekeken in de bredere context van de dialoog en de samenwerking van de EU met derde landen, met name wat betreft de buitenlandspolitieke doelstellingen en het externe migratiebeleid van de EU, zoals vastgesteld in het kader van de hernieuwde totaalaanpak van migratie. Belangrijke aspecten van dit beleid zijn het stimuleren van contacten tussen mensen en het aanmoedigen van maatregelen op onderwijsgebied op wereldwijde schaal, met name in de buurlanden van de EU en haar strategische partners. Dit leidt tot wederzijdse verrijking door de voordelen die uitwisselingen op cultureel, sociaal en taalgebied met zich meebrengen. Vooral de gebeurtenissen van de laatste maanden in het zuidelijke Middellandse Zeegebied bevestigen het belang van nauwere 2
contacten tussen mensen en uitwisselingsmogelijkheden voor met name jongeren. De EU moet haar doelstelling om te bevorderen dat onderzoekers en studenten naar de EU komen ook in overeenstemming brengen met haar verbintenis om ontwikkelingslanden te helpen bij het bestrijden van de braindrain in kritieke sectoren. PROBLEEMSTELLING Het grootste probleem met de twee richtlijnen betreft vergunningen voor onderdanen van derde landen om de EU binnen te komen en daar te verblijven (visa voor verblijf van langere duur en/of verblijfsvergunningen). De wettelijke bepalingen zijn vaak complex en onduidelijk. De procedures duren lang en worden niet altijd eerlijk of consequent toegepast. Voor de categorieën mensen voor wie de immigratieprocedure vereist dat er een organisatie is die hun toelating initieert en faciliteert (met name scholieren, stagiairs en vrijwilligers) kost de gefragmenteerde situatie in Europa veel geld en moeite. Dat komt doordat er rekening moet worden gehouden met verschillende, soms afwijkende regelingen. Hoewel de rechten van de betrokken onderdanen van derde landen door de vaststelling van de richtlijn inzake de gecombineerde vergunning zijn veranderd, bestaat het risico dat sommige groepen gedeeltelijk buiten de richtlijn vallen als gevolg van de huidige beperkingen ervan. De huidige bepalingen zijn onvoldoende voor Unieprogramma’s met mobiliteitsmaatregelen, zoals Erasmus Mundus en Marie Curie. Dit kan problemen veroorzaken met de toelatingsprocedures en de mobiliteit binnen de EU. De mobiliteit binnen de EU stelt niet alleen de begunstigden van Unieprogramma’s met mobiliteitsmaatregelen voor problemen, maar meer in het algemeen ook studenten, onderzoekers en bezoldigde stagiairs, aangezien de bepalingen van de richtlijnen inzake mobiliteit binnen de EU niet ver genoeg gaan. Ook wat de procedurele garanties betreft, werden tekortkomingen geconstateerd. Een daarvan is dat er niets is bepaald inzake de termijn waarbinnen de lidstaten een aanvraag tot toelating moeten beoordelen en een besluit moeten nemen. Wat de arbeidsmarkt betreft, zijn er voor afgestudeerden uit derde landen onvoldoende mogelijkheden om werk te zoeken na hun afstuderen en voor onderzoekers geldt na de afronding van hun onderzoeksproject hetzelfde. De gezinsleden van onderzoekers hebben geen garantie op toegang tot de arbeidsmarkt. Studenten hebben tijdens hun studie beperkte toegang tot de arbeidsmarkt, waardoor zij moeite hebben om in hun onderhoud te voorzien en een economische bijdrage te leveren. Ten slotte valt slechts een beperkt aantal categorieën personen onder het huidige regeling. De toepassing is facultatief voor scholieren, vrijwilligers en onbezoldigde stagiairs, als gevolg waarvan er grote verschillen bestaan tussen de lidstaten. Voor bezoldigde stagiairs en voor au pairs is er geen wetgevingskader van de EU, hoewel zij voor soortgelijke problemen staan en aan soortgelijke uitwisselingen deelnemen. Deze groepen, en met name au pairs, moeten beter worden beschermd, omdat zij door de gezinscontext waarin zij werken bijzonder kwetsbaar zijn. In 2010 kwamen 220 000 onderdanen van derde landen naar de EU om te leren en te studeren en ongeveer 7 000 om onderzoek te doen. Er zijn geen volledige kwantitatieve gegevens over het aantal onderdanen van derde landen dat de boven omschreven problemen ondervindt of 3
het aantal personen dat als gevolg van zulke problemen een andere bestemming kiest dan de EU. Het is echter duidelijk dat de vele personen die op grond van de huidige regelingen naar de EU komen, problemen ondervinden door de tekortkomingen ervan, voor zover er geen oplossing wordt geboden door nationale bepalingen. Uit de informatie die beschikbaar is over de aard van de vastgestelde problemen en het grote aantal vergunningen dat op grond van de huidige richtlijnen jaarlijks wordt verleend, blijkt dat er iets aan de situatie moet worden gedaan. De tekortkomingen kunnen, tezamen genomen, afbreuk doen aan het vermogen van de EU om hooggekwalificeerde studenten, onderzoekers en andere groepen onderdanen van derde landen aan te trekken, nu andere delen van de wereld voor deze groepen steeds aantrekkelijker worden. 2. DE ROL VAN DE EU Artikel 79 VWEU geeft de EU uitdrukkelijk de opdracht om een gemeenschappelijk immigratiebeleid te ontwikkelen, maar laat het aan de lidstaten over om te bepalen hoeveel immigranten zij toelaten om in loondienst of als zelfstandige te werken. Voor een efficiënt immigratiestelsel dat getalenteerde immigranten moet aantrekken, zijn gemeenschappelijke toelatingsvoorwaarden en toelatingseisen noodzakelijk. Mobiliteit binnen de EU kan slechts worden gegarandeerd met een gemeenschappelijk stelsel voor alle lidstaten. De EU kan wetgeving vaststellen inzake de voorwaarden voor toegang en verblijf, visa voor verblijf van langere duur, de rechten van legaal verblijvende onderdanen van derde landen en de voorwaarden voor hun mobiliteit en hun verblijf binnen de EU. Overeenkomstig artikel 79, lid 2, VWEU zijn de Raad en het Europees Parlement bevoegd om volgens de gewone wetgevingsprocedure dergelijke bepalingen vast te stellen. De meerwaarde van de bestaande richtlijnen heeft zich in de loop der jaren bewezen, en het voorgestelde nieuwe instrument brengt verdere verbeteringen. Een transparant rechtskader met waarborgen om een reële overdracht van vaardigheden tot stand te brengen, vergemakkelijkt internationale uitwisselingen tussen de lidstaten en de landen van herkomst. EU-wetgeving ter verduidelijking van verblijfsrechten en verblijfsvoorwaarden verbetert ook de bescherming van de grondrechten. 3. DOELSTELLINGEN Het voornaamste algemene beleidsdoel is verbetering van het rechtskader dat van toepassing is op onderdanen van derde landen die naar de EU willen komen en daar meer dan drie maanden tijdelijk willen verblijven om onderzoek te doen of te studeren en ervaring op te doen en/of deel te nemen aan allerlei activiteiten om hun vaardigheden en competenties uit te breiden, onder andere door deel te nemen aan scholierenuitwisselingen, vrijwilligerswerk te doen, al dan niet bezoldigd stage te lopen of als au pair te werken. In verband met de genoemde problemen zijn de volgende specifieke doelen vastgesteld:
4
• • • • •
• •
verbetering van de toelatingsvoorwaarden door een sterkere koppeling te maken tussen het verkrijgen van de nodige vergunningen en het verbeteren van de besluitvormingsprocessen inzake die vergunningen; verduidelijking van de bepalingen en deze bindend maken voor de andere groepen waarop zij van toepassing zijn; versterking van de samenhang van de bepalingen inzake Unieprogramma’s met mobiliteitsmaatregelen, zoals Erasmus Mundus en Marie Curie; verbetering van de procedurele waarborgen, zoals de termijn waarbinnen de autoriteiten over een aanvraag moeten beslissen; verbetering van de mogelijkheden om werk te zoeken en van de toegang tot de arbeidsmarkt, zowel voor studenten tijdens hun studie als voor onderzoekers en studenten die na voltooiing van studie of onderzoek willen blijven om de arbeidsmogelijkheden te onderzoeken; vergemakkelijking van de mobiliteit binnen de EU; vaststelling van samenhangende bepalingen ter bescherming van au pairs en bezoldigde stagiairs.
4. BELEIDSOPTIES De volgende vier beleidsopties werden beoordeeld: Optie 1 (basis): ongewijzigde huidige situatie Deze beleidsoptie laat een aantal problemen onopgelost. De lidstaten blijven bij deze optie onafhankelijk van elkaar verschillende toelatingsvoorwaarden toepassen, met name wat visa betreft. Er blijft een tekort aan duidelijkheid en transparantie bestaan en potentiële aanvragers en gastorganisaties moeten rekening blijven houden met alle verschillende kaders die blijven bestaan. De voorwaarden voor mobiliteit binnen de EU (in het bijzonder voor studenten) blijven restrictief, terwijl bezoldigde stagiairs geheel buiten de EU-wetgeving blijven vallen. Deze personen blijven hindernissen ondervinden en moeten een beroep doen op de nationale wetgeving, die in elke lidstaat anders is. Gezien het voorstel voor een richtlijn inzake binnen een onderneming overgeplaatste personen (waarover momenteel met de Raad en het Parlement wordt onderhandeld), dat ook bepalingen over mobiliteit binnen de EU voor stagiairs bevat, zou het uitblijven van dergelijke bepalingen voor stagiairs die niet in het kader van een overplaatsing naar de EU komen, voor deze groep tot inconsequenties binnen het rechtskader van de EU leiden. De gebrekkige samenhang tussen Unieprogramma’s met mobiliteitsmaatregelen en de immigratieregels zou blijven bestaan, net als het risico dat sommige groepen niet volledig onder de bepalingen inzake het recht op gelijke behandeling van de richtlijn inzake de gecombineerde vergunning vallen. Hoewel sommige lidstaten hun rechtskader voor de tenuitvoerlegging van de bepalingen inzake studenten en onderzoekers hebben gewijzigd, geldt dat niet voor alle lidstaten. De verschillen tussen de lidstaten zijn daardoor nog groter geworden. Er zijn geen aanwijzingen dat dit in de toekomst zou verbeteren. Dit doet afbreuk aan de openheid van de EU voor derde landen, die wordt bevorderd door middel van belangrijke beleidskaders zoals de huidige richtlijnen, de Europese onderzoeksruimte en de Europese ruimte voor hoger onderwijs.
5
Optie 2: betere voorlichting (met name voor onderzoekers) en striktere handhaving van de huidige regels Deze optie omvat betere voorlichting en toegang tot informatie, om de bestaande regels te verduidelijken en zo de toepassing ervan te verbeteren. Ook kan meer worden gedaan om de lidstaten bewuster te maken van de beste praktijken ten aanzien van het toelaten en beschermen van groepen die nu niet onder Richtlijn 2004/114/EG vallen, d.w.z. au pairs en bezoldigde stagiairs. Bij deze optie wordt er nauwer op toegezien dat de lidstaten hun verplichtingen op grond van deze richtlijnen kennen en daarnaar handelen. Optie 3: verbetering van de toelatingsvoorwaarden, rechten en procedurele waarborgen De optie omvat met name verbeteringen voor studenten, scholieren, vrijwilligers en onbezoldigde stagiairs, aangezien de toelatingsvoorwaarden voor deze categorieën (gemakkelijker verkrijgbare visa) vergelijkbaar worden gemaakt met die voor onderzoekers. Regels voor scholieren, vrijwilligers en onbezoldigde stagiairs, die nu vrijwillig zijn, worden bij deze optie verplicht. De lidstaten moeten dan aan onderdanen van een derde land (studenten en andere categorieën) die een aanvraag hebben ingediend en aan de toelatingsvoorwaarden voldoen, alle faciliteiten bieden om de vereiste visa te verkrijgen. Deze optie brengt ook veranderingen inzake procedurele waarborgen, vooral doordat de autoriteiten van de lidstaten binnen een termijn van 60 dagen een besluit zullen moeten nemen over een aanvraag. Gezien de tijdelijke aard van het verblijf wordt dit redelijk geacht. In uitzonderlijke omstandigheden mag deze termijn met 30 dagen worden verlengd. Studenten krijgen bij deze optie het recht om vanaf het eerste verblijfsjaar ten minste 15 uur per week te werken. Om de samenhang te vergroten met de EU-instrumenten over legale migratie, zoals de richtlijn inzake de gecombineerde vergunning en de recente jurisprudentie over passende vergoedingen, omvat deze optie ook de bepaling dat de lidstaten geen buitensporige vergoeding mogen vragen voor de behandeling van aanvragen. Optie 4: verdere verbetering van de toelatingsvoorwaarden, ook recht op mobiliteit binnen de EU en procedurele waarborgen; mogelijkheid voor studenten en onderzoekers om werk te zoeken na voltooiing van studie of onderzoeksproject; toepassingsgebied uitgebreid tot au pairs en bezoldigde stagiairs Met deze optie wordt gestreefd naar een verdergaande verbetering van de voorwaarden en rechten van de betrokken groepen. Het toepassingsgebied van het rechtskader wordt uitgebreid tot au pairs en bezoldigde stagiairs en specifieke toelatingsvoorwaarden worden ingevoerd om deze onderdanen van derde landen beter te beschermen. De uitbreiding tot au pairs is passend omdat deze groep kwetsbaarder is dan de andere groepen onderdanen van derde landen. Dat komt voornamelijk doordat au pairs in een gezinssituatie werken, waar normaliter geen inspecties plaatsvinden. De uitbreiding tot bezoldigde stagiairs wordt redelijk geacht omdat stagiairs voor dezelfde problemen komen te staan, ongeacht of zij betaald worden en of zij naar de EU komen in het kader van een overplaatsing of niet. Dat is ook in overeenstemming met het voorstel voor een richtlijn inzake binnen een onderneming overgeplaatste personen. De lidstaten kunnen bij deze optie een visum voor een verblijf van langere duur of een verblijfsvergunning verstrekken. Als lidstaten beide doen, mogen zij slechts eisen dat aan de in de richtlijn genoemde toelatingsvoorwaarden is voldaan (zodat de voorwaarden voor beide 6
typen vergunningen identiek zijn). Wanneer een onderdaan van een derde land langer blijft dan één jaar, moeten lidstaten die visa voor verblijf van langere duur afgeven, na het eerste jaar een verblijfsvergunning afgeven. Mobiliteit binnen de EU, die op EU-niveau gemeenschappelijke bepalingen vereist in verband met de grensoverschrijdende aard ervan, wordt voor onderzoekers en hun gezinsleden en voor studenten gemakkelijker. Bezoldigde stagiairs, voor wie dergelijke bepalingen tot dusver niet bestonden, komen er nu ook voor in aanmerking. Specifieke gunstigere bepalingen gelden bij deze optie voor begunstigden van Unieprogramma’s met mobiliteitsmaatregelen, zoals Erasmus Mundus en Marie Curie. In navolging van de contactpunten die zijn ingesteld op grond van de blauwekaartrichtlijn en de richtlijn inzake binnen een onderneming overgeplaatste personen, moeten de lidstaten bij deze optie contactpunten oprichten voor de ontvangst en doorzending van informatie die nodig is voor de mobiliteit binnen de EU. Wat gelijke rechten betreft, krijgen onderzoekers uit derde landen wat bepaalde onderdelen van de sociale zekerheid betreft (waaronder gezinstoelagen) een gunstiger behandeling dan die waarin de gecombineerde vergunning voorziet. Optie 4 zorgt er ook voor dat deze groepen toegang krijgen tot goederen en diensten die voor het publiek beschikbaar worden gesteld, terwijl de gecombineerde vergunning die toegang niet biedt. Zoals in sommige lidstaten al het geval is, krijgen studenten vanaf het eerste verblijfsjaar ten minste het recht om 20 uur per week te werken, zodat zij in hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien en een bijdrage kunnen leveren aan de economie van de lidstaat. De lidstaten mogen echter rekening blijven houden met de situatie van hun arbeidsmarkt. Na afronding van hun studie/onderzoek mogen studenten en onderzoekers gedurende twaalf maanden op het grondgebied blijven om werk te zoeken. Een aantal lidstaten past degelijke bepalingen al toe. Omdat het veel tijd kost om een geschikte baan te vinden en de procedures volledig af te ronden, wordt twaalf maanden een passende termijn geacht. Wat de procedurele waarborgen betreft, zijn de lidstaten bij optie 4 verplicht om binnen 60 dagen een besluit te nemen over aanvragen (alle groepen), en binnen 30 dagen voor Erasmus Mundus en Marie Curieaanvragers. Net als optie 3 bevat deze optie een bepaling dat lidstaten voor de behandeling van aanvragen geen buitensporige vergoeding mogen vragen. 5. EFFECTANALYSE Het effect van de beleidsopties 2, 3 en 4 is beoordeeld door vergelijking met het basisscenario in termen van de relevantie en de doeltreffendheid wat de verwezenlijking van de doelstellingen betreft, de haalbaarheid (problemen of risico’s voor de omzetting, zoals proportionaliteit, administratieve lasten, vereenvoudiging, financiële impact), de economische, sociale en externe effecten en de gevolgen voor de grondrechten. De analyse van de verwachte effecten van de verschillende beleidsopties omvat enkele kwantitatieve elementen, maar is voornamelijk gebaseerd op een kwalitatieve beoordeling aan de hand van meerdere criteria. Optie 2 heeft enkele positieve effecten, maar deze betreffen met name een betere bekendheid met de huidige bepalingen, zoals de toelatingsvoorwaarden, en de voordelen die kunnen worden behaald door meer studenten en onderzoekers voor de EU te interesseren. Omdat de rechtsinstrumenten niet veranderen, blijven de onvolkomenheden daarvan bestaan. De toegang tot de arbeidsmarkt wordt voor deze onderdanen van derde landen niet verruimd, wat het voor de EU steeds moeilijker maakt om getalenteerde studenten en onderzoekers aan te 7
trekken. De gevolgen voor de drie andere groepen die facultatief onder Richtlijn 2004/114/EG vallen, blijven zeer beperkt. De economische en administratieve gevolgen van deze optie zijn gering en blijven beperkt tot de inspanningen om voorlichtingsactiviteiten uit te voeren in de lidstaten die dat nodig achten. Optie 3 vergemakkelijkt de toegang van studenten, scholieren, vrijwilligers en onbezoldigde stagiairs tot de EU. Deze optie heeft dus enkele positieve effecten, die met name van sociale aard zijn. Studenten kunnen mobiliteit aanvragen vanuit het grondgebied van een lidstaat, wat bijdraagt tot de mobiliteit binnen de EU en tot de culturele en taaldiversiteit binnen de EU. De bepalingen inzake gelijke behandeling versterken de rechten van studenten en brengen deze meer in overeenstemming met die van burgers van de EU. Deze optie vergroot het aantal uit derde landen afkomstige studenten en onderzoekers in de EU. Sommigen van hen zullen wellicht bijdragen tot de groei en ontwikkeling van de EU, als een lidstaat hun een werkvergunning verleent. Dankzij een betere toegang tot de arbeidsmarkt kunnen studenten tijdens hun studie beter in hun onderhoud voorzien en een bijdrage leveren tot de economie. De invoering van bindende termijnen voor de behandeling van aanvragen vergroot de transparantie en maakt voor potentiële aanvragers een betere planning mogelijk. De omzettingswerkzaamheden en de kosten daarvan variëren van lidstaat tot lidstaat, afhankelijk van de mate waarin deze al bepalingen hebben op de betrokken gebieden en van de vraag of zij de bepalingen van Richtlijn 2004/114/EG voor de facultatieve categorieën hebben omgezet. De extra procedurele waarborgen vergen meer werk, bijvoorbeeld doordat de lidstaten een afwijzing van een aanvraag schriftelijk moeten motiveren. Optie 4 heeft de grootste positieve economische effecten. Die ontstaan doordat studenten en onderzoekers na afronding van hun studie of onderzoek gedurende twaalf maanden op het grondgebied van een lidstaat mogen blijven om werk te zoeken. In de lidstaten waar deze mogelijkheid er nu nog niet is, komt door deze bepaling veel talent beschikbaar dat kan bijdragen tot de groei en het concurrentievermogen van de EU, als de lidstaat besluit de nodige werkvergunning af te geven. Hierdoor ontstaat een door de vraag gestuurde situatie; onderdanen van derde landen mogen dan werken als er op de nationale arbeidsmarkt vraag is naar hun vaardigheden. In sommige lidstaten zou deze mogelijkheid geheel nieuw zijn, terwijl in andere lidstaten de termijn moet worden aangepast tot (ten minste) twaalf maanden. Met substantieel verbeterde toelatingsvoorwaarden kan de toegang worden vergemakkelijkt van onderzoekers en studenten met vaardigheden en competenties die al tijdens hun eerste verblijf een stimulerend effect hebben op onderzoek en ontwikkeling en de innovatieprestaties. Met betere regels voor mobiliteit binnen de EU kan dat voordeel in meer EU-landen worden bereikt. Door au pairs en bezoldigde stagiairs in de richtlijn op te nemen, wordt de bescherming verbeterd van deze kwetsbare groepen immigranten, die vaak aan misbruik blootstaan. Om de vereisten voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning en een visum beter op elkaar te laten aansluiten, zijn aanpassingen op het niveau van de lidstaten nodig, maar de omzetting zou geen grote moeilijkheden met zich moeten meebrengen. Het uitvoeren van deze bepalingen is op de korte termijn duurder, met name wat de wijzigingen van de toelatingsvoorwaarden betreft. Op de middellange tot lange termijn kunnen de lidstaten echter op besparingen rekenen doordat de verschillende soorten vergunningen soepeler op elkaar zijn afgestemd. Het invoeren en toepassen van de procedurele waarborgen leidt tot meerkosten.
8
6. VERGELIJKING VAN DE OPTIES Optie 2 biedt een oplossing voor een ernstige onvolkomenheid van het huidige kader: de verstrekking van informatie. Over het geheel genomen is het positieve effect echter beperkt, doordat de huidige rechtsinstrumenten niet wezenlijk worden veranderd. De andere problemen blijven dus bestaan. Optie 3 brengt verbetering in de toelatingsvoorwaarden met betrekking tot de afgifte van visa en/of werkvergunningen. Dit heeft positieve gevolgen voor met name studenten en in zekere mate voor scholieren, vrijwilligers en onbezoldigde stagiairs. Zeer beperkte voordelen zijn te behalen met de tijdslimieten voor onderzoekers, en geen voordelen voor de groepen die momenteel onder geen van de twee richtlijnen vallen. Optie 4 heeft aanzienlijk sterkere positieve gevolgen voor de toegang tot de EU, niet alleen voor de groepen die onder de huidige richtlijnen vallen, maar ook voor au pairs en bezoldigde stagiairs. De veranderingen van optie 4 leiden tot veel meer duidelijkheid ten aanzien van de eisen waaraan in de verschillende stadia van de toelatingsprocedure moet worden voldaan en de wijze waarop die zijn gekoppeld. Wat gelijke rechten betreft, krijgen alleen bij optie 4 onderzoekers uit derde landen wat bepaalde onderdelen van de sociale zekerheid betreft (waaronder gezinstoelagen) een gunstiger behandeling dan die waarin de gecombineerde vergunning voorziet. Optie 4 zorgt er ook voor dat deze groepen toegang krijgen tot goederen en diensten die voor het publiek beschikbaar worden gesteld, terwijl de gecombineerde vergunning die toegang niet biedt. Wat mobiliteit binnen de EU betreft, biedt optie 3 alleen betere voorwaarden voor studenten. Optie 4 zorgt voor betere voorwaarden voor onderzoekers en hun gezinsleden en voor bezoldigde stagiairs, en biedt specifieke voorwaarden voor de begunstigden van Unieprogramma’s met mobiliteitsmaatregelen. Wat de procedurele waarborgen betreft, versterkt optie 3 de transparantie door de invoering van bindende termijnen voor de behandeling van aanvragen en maakt deze optie voor potentiële aanvragers een betere planning mogelijk. De striktere termijnen waarin optie 4 voorziet, versterken de voordelen voor potentiële aanvragers. Wat de verbetering van de toegang tot de arbeidsmarkt betreft, biedt optie 3 een aanzienlijke verbetering ten opzichte van de huidige situatie voor studenten, doordat het minimumaantal werkuren per week wordt verhoogd en de mogelijkheid wordt geschrapt om de toegang tot de arbeidsmarkt in het eerste verblijfsjaar te beperken. Bij optie 4 wordt het minimumaantal uren dat studenten kunnen werken nog verder verhoogd. Ook maakt die optie het rechtskader aanzienlijk aantrekkelijker voor studenten en onderzoekers, doordat het hun toestaat op het grondgebied van een lidstaat te blijven om werk te zoeken en de gezinsleden van onderzoekers toegang geeft tot de arbeidsmarkt. Alleen bij optie 4 wordt de doelstelling bereikt van samenhangende bepalingen om au pairs en bezoldigde stagiairs te beschermen. Optie 4 voorziet in een samenhangend geheel van toelatingscriteria en rechten dat waarborgt dat het doel van de stage en het au-pairverblijf in de EU niet in het gedrang komt.
9
Voorkeursoptie Uit de analyse en vergelijking van de opties blijkt dat er problemen zijn die niet met alleen verbeterde communicatie kunnen worden opgelost, en dus wijziging van de richtlijnen vereisen. Hoewel optie 2 het minst kost, biedt zij slechts geringe mogelijkheden om het doel te verwezenlijken. Het eigenlijke probleem wordt nauwelijks opgelost. Optie 2 wordt dan ook beoordeeld als de minst kostenefficiënte optie. Optie 3 is doeltreffender en efficiënter dan optie 2. Optie 4 is echter alles tezamen genomen de meest doeltreffende en efficiënte. Hoewel de uitvoering ervan de hoogste kosten met zich meebrengt, zijn die kosten evenredig met de resultaten en noodzakelijk om reële voordelen te verkrijgen. Aangezien voor beide richtlijnen dezelfde problemen spelen, en omdat gestreefd wordt naar grotere samenhang en duidelijkheid van de EU-voorschriften, kan de voorkeursoptie het beste worden uitgevoerd door de twee richtlijnen in één wetgevingsinstrument te combineren. Dat kan gebeuren door de twee richtlijnen te herschikken, ze in één wetgevingshandeling samen te brengen en bepaalde inhoudelijke wijzigingen aan te brengen. 7. MONITORING EN EVALUATIE De belangrijkste indicator is op dit moment het aantal vergunningen dat wordt verleend aan onderdanen van derde landen die voor onderzoek of studie naar de EU komen. In het kader van het nieuwe instrument kunnen de verschillende groepen, waaronder bezoldigde stagiairs en au pairs, beter worden onderscheiden, omdat de vraag of zij met een vergunning of een visum voor verblijf van langere duur naar de EU komen, dan niet meer relevant is. Door het aantal verleende vergunningen bij te houden, kan de situatie in de tijd worden gevolgd. Voor een betere beoordeling van de mobiliteit binnen de EU kan het aantal begunstigden van EUmobiliteitsprogramma’s afzonderlijk worden geregistreerd. Er kunnen statistieken worden opgesteld van het aantal studenten en onderzoekers dat een baan zoekt, en die statistieken kunnen worden vergeleken met het totale aantal studenten en onderzoekers uit derde landen dat de noodzakelijke werkvergunning krijgt. Er kan worden onderzocht hoe lang de lidstaten erover doen om over een aanvraag te beslissen, en dat kan worden vergeleken met de geldende termijnen. Zoals bij elk rechtsinstrument van de EU is het de taak van de Commissie erop toe te zien dat de lidstaten de richtlijn of richtlijnen correct en tijdig toepassen. Op het gebied van migratie staat de Commissie met de lidstaten in contact via het Contactcomité Migratie. Dat is een discussieforum dat hulp biedt bij het proactief aanpakken van problemen, met name in de omzettingsperiode. De Commissie zal blijven controleren of de omzettingsmaatregelen in overeenstemming zijn met de richtlijn en of de omzetting tijdig plaatsvindt. Waar nodig zal zij een inbreukprocedure inleiden. Het voorstel verplicht de Commissie ertoe om vijf jaar na afloop van de omzettingstermijn verslag uit te brengen aan het Europees Parlement en de Raad over de toepassing van de nieuwe richtlijn door de lidstaten. Dat verslag kan tevens het effect van de richtlijn beoordelen en naar aanleiding daarvan aanbevelingen bevatten. 10
