Brussel, 14 maart 2012 (15.03) (OR. en)
RAAD VA DE EUROPESE UIE
7619/12 ADD 2
Interinstitutioneel dossier: 2012/0029 (COD)
EF 62 ECOFI 253 CODEC 648 IGEKOME DOCUMET van: de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretarisgeneraal van de Europese Commissie ingekomen: 8 maart 2012 aan: de heer Uwe CORSEPIUS, secretaris-generaal van de Raad van de Europese Unie Nr. Comdoc.: SWD(2012) 23 final Betreft: WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING Begeleidend document bij het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de verbetering van de effectenafwikkeling in de Europese Unie, betreffende centrale effectenbewaarinstellingen (Central Securities Depositories – csd's) en houdende wijziging van Richtlijn 98/26/EG
Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument SWD(2012) 23 final.
Bijlage: SWD(2012) 23 final
7619/12 ADD 2
fb DG G 1C
L
EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 7.3.2012 SWD(2012) 23 final
WERKDOCUMET VA DE DIESTE VA DE COMMISSIE SAMEVATTIG VA DE EFFECTBEOORDELIG Begeleidend document bij het Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de verbetering van de effectenafwikkeling in de Europese Unie, betreffende centrale effectenbewaarinstellingen (Central Securities Depositories – csd's) en houdende wijziging van Richtlijn 98/26/EG {COM(2012) 73 final} {SWD(2012) 22 final}
WERKDOCUMET VA DE DIESTE VA DE COMMISSIE SAMEVATTIG VA DE EFFECTBEOORDELIG Begeleidend document bij het Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de verbetering van de effectenafwikkeling in de Europese Unie, betreffende centrale effectenbewaarinstellingen (Central Securities Depositories – csd's) en houdende wijziging van Richtlijn 98/26/EG Inleiding Elke effectentransactie op of buiten een effectenbeurs wordt gevolgd door transactieverwerkingsprocessen die leiden tot de afwikkeling van de betrokken transactie, dat wil zeggen de levering van effecten tegen contanten. Deze processen worden gewoonlijk afgehandeld door zogeheten "transactieverwerkingsinfrastructuren", zoals onder meer centrale tegenpartijen (ctp's) voor de clearing en centrale effectenbewaarinstellingen (Central Securities Depositories – csd's) voor de afwikkeling. Csd's zijn belangrijke instellingen voor de transactieverwerking, in die zin dat zij doorgaans de boeking, bewaring en afwikkeling van effecten verzekeren, dit laatste door de exploitatie van zogeheten effectenafwikkelingssystemen. Csd's spelen ook een cruciale rol voor de zekerhedenmarkt, met name voor monetairbeleidsdoeleinden. In de EU, en in het bijzonder in het eurogebied, verloopt het verkeer van bijna alle voor monetairbeleidsoperaties in aanmerking komende zekerheden via effectenafwikkelingssystemen. Effectenafwikkelingssystemen in de EU hebben in 2010 transacties ter waarde van bij benadering 920 biljoen EUR afgewikkeld en hielden eind 2010 voor ongeveer 39 biljoen EUR aan effecten aan. Csd's zijn dan ook systeemkritische instellingen voor de markten waarop zij activiteiten ontplooien en zijn steeds meer met elkaar vervlochten als gevolg van de toename van grensoverschrijdende transacties in Europa; volgens sommige metingen is grensoverschrijdende handel goed voor circa een derde van alle effectentransacties op de Europese markt. Csd's, en transactieverwerkingsprocessen in het algemeen, zullen nog sterker verweven raken met de komst van Target2 Securities (T2S), een project van het Eurosysteem dat een gemeenschappelijk platform voor effectenafwikkeling in Europa tot stand moet brengen en dat in 2015 van start zou gaan. De EU-markt voor csd-diensten is sterk versnipperd: er bestaan ruim 30 csd's en twee internationale csd's (Clearstream Banking Luxembourg en Euroclear Bank). Ter vergelijking: de gehele effectenmarkt in de Verenigde Staten wordt door slechts twee csd's (DTC en FedWire) bediend. Politiek mandaat en raadpleging van belanghebbenden De problematiek van de transactieverwerking houdt de diensten van de Commissie al ruim tien jaar bezig. Het Europees Parlement heeft zijn steun voor deze werkzaamheden
NL
1
NL
uitgesproken in een resolutie van 2003 betreffende een door de Commissie gehouden raadpleging over clearing en afwikkeling. Het verloop van de werkzaamheden werd geschetst in een mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 2004 over clearing en afwikkeling in de EU. Meer recentelijk is politieke steun betuigd: • in een gezamenlijke brief van 8 juni 2010 hebben kanselier Merkel en president Sarkozy Commissievoorzitter Barroso verzocht de mogelijkheid van een harmonisatie van afwikkelingstermijnen in Europa te onderzoeken; • de Ecofin-Raad van 2 december 2008 heeft de noodzaak benadrukt om de veiligheid en soliditeit van effectenafwikkelingssystemen te versterken en was het erover eens dat er behoefte is aan EU-wetgeving om de juridische belemmeringen voor transactieverwerking, inclusief belemmeringen voor de toegang tot csd's, aan te pakken. Over de behoefte aan passende normen voor csd's heerst ook op internationaal niveau overeenstemming: • reeds in 2001 hebben mondiale bank- en effectentoezichthouders (CPSS-IOSCO) aanbevelingen voor afwikkelingssystemen aangenomen. Deze zijn in 2009 door Europese toezichthouders (ESCB-CESR) aangepast; • in oktober 2010 heeft de Raad voor financiële stabiliteit de oproep voor geactualiseerde normen ter bevordering van robuustere basismarktinfrastructuren (met inbegrip van csd's) herhaald en om de herziening en verbetering van bestaande normen verzocht. De diensten van de Commissie hebben uitvoerig overleg gepleegd met de belanghebbenden (zoals onder meer toezichthouders, csd's en csd-deelnemers). Van 13 januari tot en met 1 maart 2011 is een openbare raadpleging gehouden, waarop 101 reacties zijn ontvangen. Overzicht van de problematiek Hoewel nationale transactieverwerkingssystemen binnen de nationale grenzen over het algemeen veilig en efficiënt opereren, coöpereren en communiceren zij minder efficiënt en minder veilig over de grenzen heen, hetgeen betekent dat een belegger meer risico loopt en duurder af is bij een grensoverschrijdende belegging. Zo liggen de kosten van grensoverschrijdende afwikkeling tot vier keer hoger dan de binnenlandse kosten. In het effectbeoordelingsverslag worden drie essentiële kwesties aan de orde gesteld: hogere risico's en hogere kosten voor grensoverschrijdende afwikkeling en ongelijke concurrentievoorwaarden voor csd-diensten. Deze problemen zijn te wijten aan een aantal factoren, die hierna in het kort worden beschreven. Uiteenlopende marktpraktijken wat de organisatie van de afwikkeling betreft a) Verschillende praktijken op het gebied van de afwikkelingsdiscipline Op de verschillende EU-markten is er sprake van uiteenlopende praktijken, niet alleen wat de gehanteerde maatregelen inzake afwikkelingsdiscipline (zoals bevorderen van vroegtijdige afwikkeling, monitoren van mislukte afwikkelingsoperaties, stimuleren van tijdige afwikkeling en opleggen van sancties en van verplichtingen om tot dekkingsaankopen over te
NL
2
NL
gaan) betreft, maar ook wat de wijze betreft waarop van deze maatregelen wordt gebruikgemaakt. Dit alles leidt tot een hoger aantal mislukte afwikkelingsoperaties voor grensoverschrijdende transacties en werkt toezicht- en regelgevingsarbitrage in de hand (vooral in een door scherpere concurrentie gekenmerkte situatie na de invoering van T2S). Ook de definities van mislukte afwikkelingsoperaties verschillen, wat het, vooral in een grensoverschrijdende omgeving, moeilijker maakt voor een marktdeelnemer, een csd of een toezichthouder om inzicht in mogelijke risico's te verwerven, risicobeperkende maatregelen uit te werken en dienovereenkomstig te handelen. De sector heeft weliswaar reeds initiatieven genomen om sommige van deze marktpraktijken te harmoniseren, maar er is nog maar vrij weinig vooruitgang geboekt. Ook de ESCB-CESRaanbevelingen bevatten een aantal beginselen op het gebied van afwikkelingsdiscipline, maar voor de overgrote meerderheid van de maatregelen is er geen implementatieplan. b) Verschillende afwikkelingstermijnen De meeste effectentransacties worden niet onmiddellijk afgewikkeld, maar doorgaans pas een aantal dagen na de transactiedatum. In Europa worden de meeste effectentransacties afgewikkeld op T+3 of T+2, dat wil zeggen drie, respectievelijk twee dagen na de transactiedatum. Uiteenlopende afwikkelingstermijnen brengen een aantal problemen voor grensoverschrijdende transacties met zich mee: a) additioneel operationeel risico, b) hogere financieringskosten, bijvoorbeeld voor beleggers die effecten op een T+2-markt kopen en op een T+3-markt verkopen, en c) verstoringen van verrichtingen op effecten (corporate actions) doordat verwarring ontstaat over de vraag welke beleggers recht hebben op dividenden. Langere afwikkelingstermijnen resulteren in onzekerheid en in een groter tegenpartijrisico voor beleggers. In 2009 is op initiatief van de sector en onder auspiciën van de diensten van de Commissie een werkgroep opgericht (Harmonisation of Settlement Cycles working group – HSCwerkgroep) om na te gaan of een harmonisatie van afwikkelingscycli noodzakelijk is en welke optie daarvoor de voorkeur geniet. De groep heeft een harmonisatie op T+2 aanbevolen. Verschillende regels voor csd's In de EU worden csd's op nationaal niveau gereguleerd. De lidstaten hebben daarbij voor verschillende oplossingen gekozen. Zo staan sommige landen hun csd's niet toe om bankactiviteiten te verrichten, terwijl in andere landen csd's wel bepaalde bankdiensten kunnen aanbieden, wat tot gevolg heeft dat csd-operaties aldaar meer risico's inhouden. De ESCB-CESR-aanbevelingen verschaffen toezichthouders weliswaar richtsnoeren voor de beoordeling van de veiligheid, soliditeit en efficiëntie van csd's, maar deze richtsnoeren hebben een algemeen en niet-bindend karakter. In combinatie met de hierna beschreven toegangsbelemmeringen, leiden de uiteenlopende regels tot een versnippering van de posttransactionele markt in de EU. Deze versnippering heeft tot gevolg dat de grensoverschrijdende afwikkeling van transacties steunt op complexe houderschapsketens, met alle gevolgen van dien voor de veiligheid en efficiëntie van deze transacties. Het gebrek aan efficiëntie resulteert zowel in hogere kosten voor grensoverschrijdende dan voor binnenlandse afwikkeling, als in hogere operationele en
NL
3
NL
financieringskosten voor beleggers die niet in staat zijn hun activa in een enkele pool van liquiditeiten onder te brengen. De verschillende regels en de toegangsbelemmeringen dragen ook bij tot de virtuele monopolies van binnenlandse csd's, althans wat bepaalde diensten en effecten (zoals notarisdiensten voor aandelen) betreft. Belemmeringen van de toegang tot csd's a) Toegang van emittenten tot csd's In tal van lidstaten is de vrijheid van een emittent om zijn csd te kiezen nog steeds zeer beperkt, vooral wat aandelen betreft. Deze beperkingen dragen bij tot een gebrek aan concurrentie tussen csd's en een versnippering van de EU-markt, met alle bovenbeschreven gevolgen van dien. b) Toegang van csd's tot andere csd's en van csd's tot andere marktinfrastructuren In een in toenemende mate grensoverschrijdende omgeving moeten csd's en andere marktinfrastructuren (zoals handelsplatformen en ctp's) toegang hebben tot elkaar om onder gelijke voorwaarden onderling te kunnen concurreren. Deze toegangsrechten zijn noch door de EU-wetgeving, noch door nationale wetgeving gegarandeerd. De Europese verenigingen van csd's, effectenbeurzen en ctp's hebben in 2006 een gedragscode ondertekend. Daarin is een aantal algemene beginselen ter zake vastgelegd, maar op vrijwillige, zelfopgelegde basis en alleen met betrekking tot aandelen. Het recht van de EU om op te treden Uit het oogpunt van de subsidiariteit lijkt een optreden van de EU gerechtvaardigd om de volgende redenen: • de bovenbeschreven problemen houden hoofdzakelijk verband met grensoverschrijdende kwesties. In een grensoverschrijdende context zouden de oplossingen die individuele lidstaten op autonome en ongecoördineerde wijze toepassen, derhalve waarschijnlijk weinig doeltreffend zijn; • wegens het systeemkritische karakter van csd's en de toenemende verwevenheid ervan in Europa is een gecoördineerd optreden vereist; • sommige aspecten van de gesignaleerde problemen vallen onder het bestaande acquis, namelijk de richtlijn betreffende financiëlezekerheidsovereenkomsten, de finaliteitsrichtlijn, de richtlijn betreffende markten voor financiële instrumenten en de richtlijn kapitaalvereisten (RKV). Elk nieuw voorstel moet dan ook naadloos op deze EUmaatregelen aansluiten. Dit doel kan het best worden bereikt door middel van een gezamenlijke inspanning. Doelstellingen Deze effectbeoordeling heeft ten doel na te gaan of er op EU-niveau oplossingen voor de bovenbeschreven problemen kunnen worden gevonden. De nagestreefde strategische doelstellingen zijn het waarborgen van een grotere veiligheid, een hogere efficiëntie en
NL
4
NL
gelijkere concurrentievoorwaarden voor grensoverschrijdende csd-diensten. In het verslag worden ook de volgende concrete operationele doelstellingen omschreven: (1)
versterken van het kader voor de afwikkeling – door 1.1) de grensoverschrijdende afwikkelingsdiscipline te verbeteren en 1.2) de afwikkelingstermijnen te harmoniseren;
(2)
invoeren in heel Europa van consistente regels voor csd's – door het harmoniseren van 2.1) het kader voor de vergunningverlening, 2.2) de prudentiële en organisatorische voorschriften, en 2.3) de stelsels voor de vergunningverlening aan en het toezicht op csd's;
(3)
opheffen van de belemmeringen voor de toegang tot/van csd's – deze doelstelling heeft betrekking op zowel 3.1) de toegang van emittenten tot csd's, als 3.2) de toegang van csd's tot andere csd's en van csd's tot andere marktinfrastructuren.
Beleidsoptie(s) en -instrument(en) In deze effectbeoordeling wordt voor elke operationele doelstelling een aantal beleidsopties geschetst en geanalyseerd en vergeleken met de status quo. 1.1) Voor de grensoverschrijdende afwikkelingsdiscipline zijn de volgende opties bestudeerd: verkrijgen van additionele toezeggingen van de sector, invoeren van gemeenschappelijke afwikkelingsbeginselen, voorschrijven van het hanteren van standaardprocessen op het gebied van de afwikkelingsdiscipline, dan wel invoeren van maatregelen die op de gehele handels/transactieverwerkingsketen betrekking hebben. Er is gekozen voor de optie om bindende gemeenschappelijke beginselen op EU-niveau in te voeren, omdat deze optie de standaardisering en veiligheid bevordert en tegelijkertijd ruimte biedt voor innovatie en flexibiliteit in een veranderende marktomgeving. Deze optie geniet ook de voorkeur van de HSC-werkgroep. 1.2) De voor de afwikkelingstermijnen bestudeerde opties zijn T+1, T+2 en T+3. Zoals ook de HSC-werkgroep heeft geconcludeerd, lijkt de T+2-optie de voorkeur te verdienen omdat zij de verdienste heeft het tegenpartijrisico en de zekerheidsvereisten te verminderen en een grotere automatisering aan te moedigen. Dit zijn blijvende voordelen, terwijl de uitvoeringskosten voor marktdeelnemers eenmalig zijn en slechts iets hoger uitvallen dan voor een harmonisatie op T+3. 2.1) Wat het kader voor de vergunningverlening betreft, wordt in het verslag wederzijdse erkenning van csd-diensten in de gehele EU vergeleken met een EU-vergunning (en -paspoort). Een EU-vergunning (en -paspoort) wordt als de beste optie beschouwd om een gelijk speelveld en gelijke concurrentievoorwaarden tussen csd's te bewerkstelligen. Dit sluit aan bij het standpunt van de overgrote meerderheid van degenen die op de openbare raadpleging hebben gereageerd, al lopen de meningen over de reikwijdte van de vergunning uiteen, en met name over de vraag of een dergelijke vergunning ook bankdiensten dient te bestrijken, waarbij csd's een risico als principaal lopen. Wat bankdiensten betreft, wordt in het verslag een vergelijking gemaakt tussen, enerzijds, een geïntegreerd model, waarbij een csd bepaalde bankdiensten aanbiedt die echter aan striktere vereisten onderworpen zijn dan die welke in het kader van de RKV gelden (bijvoorbeeld volledige zekerheidsstelling voor kredieten) en, anderzijds, een gescheiden model, waarbij
NL
5
NL
bankdiensten door een afzonderlijke kredietinstelling worden aangeboden, zonder dat aan de reikwijdte van de activiteit beperkingen worden gesteld, maar waarbij deze diensten aan dezelfde prudentiële voorschriften onderworpen zijn als die welke in het kader van de RKV gelden. De voorkeur gaat uit naar het gescheiden model omdat dit het gevaar vermindert dat het risico van de bankactiviteiten naar de andere csd-activiteiten overslaat. Op die manier wordt gewaarborgd dat csd's het lage risicoprofiel hebben dat passender is voor dergelijke systeemkritische infrastructuren. Dit belangrijke voordeel lijkt niet op te wegen tegen de uitvoeringskosten van deze maatregel. Deze bestaan vooral uit juridische/transactiekosten voor het opzetten van een afzonderlijke juridische entiteit en voor het heronderhandelen van bestaande overeenkomsten. 2.2) In het verslag zijn twee hoofdopties onderzocht voor de invoering van prudentiële voorschriften: invoeren van gemeenschappelijke beginselen in de EU-wetgeving, waarbij de ESMA in samenwerking met het ESCB gedetailleerde technische normen ontwikkelt, dan wel vastleggen van gedetailleerde gemeenschappelijke regels in de wetgeving. In overeenstemming met de standpunten van de belanghebbenden is voor de eerste optie gekozen omdat deze de volgende voordelen biedt: a) flexibiliteit bij de aanpassing van gedetailleerde maatregelen aan de marktomstandigheden, b) een betere afstemming op internationale normen, en c) betrokkenheid van het ESCB bij de vaststelling van dergelijke maatregelen – dit is belangrijk om de regeldruk op csd's te beheersen omdat de afwikkelingssystemen die zij exploiteren, onder toezicht staan van de centrale banken. 2.3) Met betrekking tot het kader voor de vergunningverlening aan en het toezicht op csd's zijn in het verslag diverse opties bestudeerd: vergunningverlening aan/toezicht op csd's op nationaal niveau met betrokkenheid van de autoriteiten van andere lidstaten, in voorkomend geval, nationale vergunningverlening/toezicht met betrokkenheid van de ESMA, een combinatie van deze beide opties, dan wel vergunningverlening/toezicht door de ESMA. De combinatie van nationale vergunningverlening/toezicht met betrokkenheid van de autoriteiten van andere lidstaten en van de ESMA geniet de voorkeur omdat deze optie de mogelijkheid biedt de autoriteiten op flexibele wijze rechtstreeks bij de vergunningverlening aan en het toezicht op csd's met grensoverschrijdende activiteiten te betrekken. Op die manier wordt voor kleinere csd's onnodige regeldruk vermeden, terwijl voor grotere csd's een zekere standaardisering van de samenwerking mogelijk wordt gemaakt. 3.1) Invoering van een recht voor emittenten om effecten bij de csd van hun keuze uit te geven, draagt bij tot de openstelling van de markt waarin de EU-vergunning voorziet. Dit wordt nog versterkt door het opleggen van de verplichting om beursgenoteerde effecten in girale vorm bij te houden, hetgeen ook de efficiëntie van de afwikkeling ten goede zou komen en de verkorting van de afwikkelingstermijn zou faciliteren omdat gedematerialiseerde effecten vlotter leverbaar zijn dan papieren effecten. Het effect op de weinige markten waarop nog steeds van papieren effecten wordt gebruikgemaakt, kan eventueel worden afgezwakt door een invoeringsdatum vast te stellen die deze markten de gelegenheid biedt zich aan te passen. 3.2) Ook de invoering van toegangsrechten tussen csd's onderling en tussen csd's en andere marktinfrastructuren is van belang als flankerende maatregel van een EU-vergunning.
NL
6
NL
Vele van deze beleidsopties hangen onderling samen. Zij kunnen het volgende gecombineerde resultaat hebben: • op korte termijn, meer concurrentie tussen csd's, met alle voordelen van dien voor de kwaliteit van en de vergoedingen voor grensoverschrijdende diensten. Dit kan onmiddellijk voelbare gunstige gevolgen voor emittenten hebben, maar de vertaling van lagere csdvergoedingen in lagere kosten voor beleggers kan in het gedrang komen indien de concurrentie op korte termijn in een sterkere versnippering resulteert; • op middellange à lange termijn, meer marktconsolidatie en minder versnippering (kortere grensoverschrijdende houderschapsketens), met als voordeel dat grensoverschrijdende afwikkeling minder risico's en lagere kosten met zich meebrengt. Voor beleggers kan dit resulteren in lagere kosten langs de hele transactieverwerkingsketen; • alles samen kunnen de voorgestelde beleidsopties het gemakkelijker maken voor emittenten om kapitaal aan te trekken en voor beleggers om hun geld veiliger en kosteneffectiever uit te zetten, wat ook voordelen voor de economie als geheel zal hebben. Het is niet eenvoudig om deze voordelen te kwantificeren. Het ontwerpwerkdocument van de diensten van de Commissie van 2006 over transactieverwerking bevatte een aantal ramingen, die gebaseerd waren op de kostenverschillen tussen grensoverschrijdende en binnenlandse transacties en tussen Europese en VS-transacties (afgeleid van de destijds beschikbare studies, die meestal van de periode 2001-2004 dateerden): • een totaalbedrag van 2 à 5 miljard EUR aan te hoge transactieverwerkingskosten voor beleggers; • ongeveer 700 miljoen EUR aan extra kostendalingen als gevolg van marktconsolidatie. Deze cijfers geven een indicatie van de grootteorde, maar overschatten wellicht de huidige potentiële voordelen van de wetgeving omdat de kloof tussen grensoverschrijdende en binnenlandse kosten inmiddels is verkleind en omdat wordt verwacht dat T2S zowel de binnenlandse als de buitenlandse kosten verder zal reduceren. In het licht van de voorkeursopties en van de noodzaak om ervoor te zorgen dat het regelgevingskader overal in de EU op eenvormige wijze wordt toegepast, wordt een verordening als het meest geschikte beleidsinstrument aangemerkt om de nagestreefde doelstellingen te realiseren. Monitoring en evaluatie Evaluatie achteraf van alle beleidsmaatregelen is een topprioriteit van de Commissie omdat de markt continu verandert. Bij de evaluatie zal in het bijzonder worden nagegaan of de maatregelen nog steeds doeltreffend en efficiënt zijn in het licht van de bovenbeschreven doelstellingen. In het verslag wordt een monitoring- en evaluatiekader voorgesteld waarbij sprake is van een combinatie van regelmatige monitoring door de ESMA, sectorale onderzoeken en externe studies. In het verslag wordt ook gesuggereerd andere gebieden te monitoren waarop problemen zijn geconstateerd maar waarop thans nog geen optreden op EU-niveau wordt voorgesteld, zoals interne afwikkeling buiten aangewezen en aangemelde afwikkelingssystemen.
NL
7
NL
