0028 Jelentés a központi költségvetés adóbevételei, illetve a társadalombiztosítást illető adó- és járulékbevételek realizálásának ellenőrzéséről

0028 Jelentés a központi költségvetés adóbevételei, illetve a társadalombiztosítást illető adó- és járulékbevételek realizálásának ellenőrzéséről

TARTALOMJEGYZÉK I. összegző megállapítások, következtetések és javaslatok II. Részletes megállapítások 1. Az adóbevételek realizálásának feltételrendszere 2. Az adó- és járulékbevételek realizálásával kapcsolatos hatósági tevékenység 3. Az adó- és járulékbevételek realizálását támogató informatikai rendszer Mellékletek Az államháztartás adó- és járulékbevételeit az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (APEH) szedi be. Az APEH felett a szakmai és gazdálkodási felügyeletet a Pénzügyminisztérium látja el. Az Állami Számvevőszék az 1989. évi XXXVIII. tv. 2. § (4) bekezdése alapján 1992. évet bezáróan végzett utoljára átfogó ellenőrzést az APEH-nél. Ezen kívül minden évben a központi költségvetés bevételi előirányzatainak megalapozottsága véleményezéséhez és a zárszámadás keretében végeztünk ellenőrzéseket. Az APEH által beszedett adóbevételek az 1992. évi 823 Mrd Ft-ról 1999. évre 2.185 Mrd Ft-ra emelkedtek. A bevallások száma kétszeresére, az ellenőrzések száma 180.000-ről 305.000-re nőtt. Az APEH a Pénzügyminisztérium költségvetési fejezet önálló címét képező országos hatáskörű központi költségvetési szerv. Kiadásai az 1992. évi 7,8 Mrd Ft-ról 1999. évre 40,7 Mrd Ft-ra növekedtek. Az elmúlt években az adóhatóság tevékenységére vonatkozó jogszabályok - figyelemmel az adó- és járulékbevételek beszedésének mind teljesebb mértékű realizálására - jelentősen módosultak. Így pl. a jövedéki törvény módosítása egyes termékek (alkohol, benzin, cigaretta) jövedéki adójának beszedését 1998-tól a VP-hez rendelte, a társadalombiztosítási járulékfizetési kötelezettséggel, a tartozások behajtásával, végrehajtásával kapcsolatos hatósági feladatokat 1999. január 1-jétől az APEH szervezetbe integrálták. Ez 1999. évre mintegy 1.250 Mrd Ft járulékbevétel realizálását jelenti (az 1998. decemberi bevallásokra 1999. januárjában esedékes járulékösszeg még a TB alapok számlájára folyt be).

Ezek a módosítások a szervezeti felépítésre, az érintett szervezetek működésére vonatkozóan alapvető kihatással voltak. Mindezek az adózók és járulékfizetők nyilvántartásának, tájékoztatásának, valamint az adó- és járulékbeszedés eredményességének javítását célozták. A költségvetési törvények számítási anyagai 1997-1999. évekre az adóbeszedés hatékonyságának javításaként 17-25 Mrd Ft többletbevételt számszerűsítettek. Az APEH-nél végzett korábbi átfogó ellenőrzésünk többek között a Hivatal adóbeszedési tevékenységére, a jelentős összegű kintlevőségekre és az informatikai rendszer működésére tett megállapításokat. Jelenlegi ellenőrzésünk keretében értékeltük korábbi megállapításaink, javaslataink hasznosulását is. Ellenőrzésünk az EU csatlakozásra való felkészülés szempontjából is fontos volt. Ugyanis a tagországi befizetési kötelezettségek meghatározott adóbevételekre épülnek. Mindezt figyelembe véve ellenőrzésünk célja annak értékelése volt, hogy ˇ az adóhatóság szervezeti rendszere, irányítása és működési rendje összhangban van-e a szakmai feladatokkal, a felügyeleti szerv biztosította-e a bevételek beszedéséhez szükséges személyi, tárgyi erőforrásokat és a Hivatal ezeket hatékonyan, a kitűzött céloknak megfelelően használta-e fel; ˇ az adóztatási tevékenység és az alkalmazott kényszerintézkedések biztosították-e a központi költségvetés, illetve 1999-től a társadalombiztosítási alapok adó- és járulék bevételeinek mind teljesebb realizálását, a kintlévőségek emelkedésének megállítását, csökkenését; ˇ a központi költségvetés és a TB alapok bevételi előirányzatainak teljesíthetőségét mennyiben segítette az adóhatóságok rendelkezésére álló informatikai háttér, a fejlesztési ráfordítások, a többletek összhangban voltak-e a feladat-végrehajtás gazdaságosságának, eredményességének változásával, mennyiben segítették a munkavégzés hatékonyságának javulását; ˇ az adóhatóság mennyiben hasznosította a korábbi számvevőszéki ellenőrzések (1992. évi pénzügyi-gazdasági ellenőrzés, a Munkaerőpiaci Alap, a TB. informatikai rendszerének és a zárszámadások) megállapításait, ajánlásait. Vizsgálatunk az 1993-1999. közötti időszak adóbeszedési tevékenységre, hangsúllyal az 1996-1999. években önadózáson kívüli technikával realizált bevételekre (kiutalás előtti ellenőrzés, utólagos ellenőrzés, végrehajtás) és szükség szerint a hatósági feladatokra terjedt ki. Az 1999. év vonatkozásában vizsgáltuk, hogy a járulékbeszedési

feladat átvétele milyen intézkedéseket igényelt, hogyan valósult meg a szervezeti integráció, teljesültek-e a járulék-folyószámlák rendezéséről szóló törvény előírásai. Az 1999. évben meghozott, illetve a 2000. évre kiható, a központi költségvetés bevételeit érintő intézkedések áthúzódó hatásai - következtében a vizsgálat a 2000. évi feladatteljesítésre történő felkészülést és annak kezdeti tapasztalatait is értékelte. Ellenőrzésünk során a központi költségvetést, illetve a TB alapokat megillető, az APEH által kezelt adó és járulékbevételek beszedésének realizálását szabályszerűségi szempontból, illetve a teljesítményellenőrzés módszereinek felhasználásával (gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség) értékeltük. Az ellenőrzés irányultságát, módszerét a Know How Fund pénzügyi támogatásával az Egyesült Királyság Számvevőszékének (NAO) szakértőivel folytatott konzultációk keretében és a rendelkezésünkre bocsátott anyagaik ismeretében alakítottuk ki. A szakmai együttműködés, az ellenőrzés valamennyi munkaszakaszára (az előkészítés, az ellenőrzési program összeállítása, a helyszíni ellenőrzés időszakában a felmerült ellenőrzés szakmai kérdések megvitatása, az ellenőrzés megállapításainak írásba foglalása) kiterjedt. A helyszínen ellenőrzött szervezetek körét korábbi ellenőrzési tapasztalataink, valamint a NAO gyakorlatában alkalmazott statisztikai módszerekkel határoztuk meg. A példaszerűen bemutatott esetek a megállapítások illusztrálására szolgálnak.

I. összegző megállapítások, következtetések és javaslatok Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal az 1993-1999. közötti években a gazdasági környezettel és jogi szabályozással összefüggően folyamatosan változó és növekvő feladatainak igyekezett eleget tenni. Komoly erőfeszítéseket tett az éves költségvetési törvényben előírt bevételek realizálására, az adózás rendjének betartatására. Az adóhatóság által beszedett adók összege az ellenőrzött időszakban 2,2-szeresére nőtt, elsősorban a szabályozási környezet változásának hatására, de javult az APEH tevékenységének eredményessége is, miközben a költségvetési támogatás emelése következtében nőttek fajlagos ráfordításai (1993-ban az APEH 1,22 értékű fajlagos ráfordításával szemben az európai uniós országokban 1,5-1,8 között alakult a befolyt adó költsége.) A költséghatékonysági fajlagos mutató tekintettel arra, hogy a bevételek 95%-a önadózással teljesül önmagában nem fejezi ki az adóhatóság tevékenységének hatékonyságát. Ezért az önadózáson túli bevételek realizálása

eredményességének mérésére célszerű lett volna mérőszámot kidolgozniuk. Az adórendszer változásai, az eljárási rend szigorítása, a fekete gazdaság visszaszorítását szolgáló jogosítványok, a közteherviselés elvének mind teljesebb körű érvényesítése, valamint a társadalombiztosítási járulék beszedés adóhatósághoz telepítése (1999től) a szervezet átalakítását, új szervezeti egységek létrehozását tette szükségessé. Az adóeltitkolás és az adóelkerülés lehetőségének folyamatos szűkítése az ellenőrzési tevékenység bővítését igényelte. Az adók módjára behajtandó köztartozások köre fokozatosan bővült, lehetővé vált az adó-visszaigénylések, támogatások köztartozásokra való visszatartása. Az adóhivatal szervezetének, infrastruktúrájának kiépítése ezt a folyamatot késve követte. Az erőforrásoknak a feladatváltozással összhangban lévő megalapozott tervezése nem valósulhatott meg, mivel az adózás szabályainak évenkénti változása nem igazodott egy hosszabb távú koncepcióhoz. A központi költségvetés aktuális igényeinek kielégítését, a gazdaság különböző területeinek akut vagy lappangó problémáinak megoldását célzó változtatások jelentős része a költségvetés összeállítása után került be az adótörvényekbe. A feladatváltozások volumenétől és ütemétől rendre elmaradtak a szervezet személyi és tárgyi feltételei. Ezek összhangjának megteremtésére 1996. után változó mértékben tartalmaztak forrást a költségvetési előirányzatok. Ebből a szempontból előrelépés történt 2000-ben. A Hivatal feladatai és azok feltételrendszere közötti összhang hiányában szerepe volt annak is, hogy a felügyeleti szerv nem dolgozta ki az adóbeszedési tevékenység fejlesztésének koncepcióját és ahhoz igazítva a forrásszükségletet, e nélkül rövid távú, esetenként még ezen belül is ellentétes hatású döntések születtek. A feladat-létszámműködési kiadások adott évi nagyságrendje egymásból nem volt levezethető, az összefüggés esetlegesen alakult, illetve számításokkal nem volt kellően alátámasztott, miközben az adóhatóságnál az elmúlt öt évben történtek fejlesztések. A költségvetési kiadások bővülése és az adóbevételek mérsékeltebb növekedése következtében egységnyi adóforintot mind nagyobb ráfordítással termelt ki az adóhivatal, 1993-ban 1.000 Ft adóbevételhez 9,8 Ft, 1999-ben 12 Ft költségvetési kiadás járult. Ennek alátámasztására sem a Hivatal, sem a PM elemzést nem végzett. Az adóhatóság az egyre növekvő feladatainak ellátásához szükséges kellő számú és jó felkészültségű szakembert elsősorban a köztisztviselői bérrendszer adta lehetőségek korlátai miatt nem tudta megtartani, illetve felvenni. A kedvezőtlen folyamatok megmutatkoztak a magas munkaerő-mozgásban, valamint a felsőfokú végzettségű munkaerő arányának csökkenésében. E kedvezőtlen

tendencia 1998. évtől mérséklődött az érdekeltségi rendszeren keresztül érvényesíthető, jellemzően bérkiegészítésként működő jutalmazás hatására. A személyi feltételek esetenkénti (ellenőrzés, végrehajtás) szűk keresztmetszete és az érdekeltségi rendszer döntően bevételcentrikus ösztönzése az adott évi költségvetés érdekeit szolgálta ugyan, azonban kedvezőtlenül hatott az adózási fegyelem, valamint a költségvetés hosszú távú érdekeinek képviseletére. Az adóhatóság a működő, a jogutód nélkül megszűnt, a felszámolás és végelszámolás alatt álló adóalanyoknak az elévülési időn, illetve az előírt határidőn belüli ellenőrzési kötelezettségének döntően a kapacitáshiány, az egyes évek változó prioritásai, továbbá a külső szervek jelzésére és a bejelentésekre végzett ellenőrzések miatt nem tudott eleget tenni. A kis- és középvállalkozásoknál, az értékhatár alatt valló egyéni vállalkozóknál az ellenőrzés gyakorisága kedvezőtlenebb a szakmailag indokoltnál. Az évek óta veszteségesen gazdálkodó adóalanyi kör, a működő, de bevallási kötelezettségét hosszabb idő óta nem teljesítő adóalanyok ellenőrzésre kijelölése egyik évben sem szerepelt a kiemelt ellenőrzési szempontok között, ezt az érdekeltségi rendszer sem preferálta. A létszám ez évi felülvizsgálatával lehetőség nyílik arra, hogy a Hivatal több kis és közepes vállalkozást ellenőrizzen. A kontrollinformációk programozott hasznosításával pedig a magánszemélyek ellenőrzöttsége növekedhet. A hátralékok kezelése szempontjából kedvezőtlen, hogy az adóhatóság a költségvetési érdekek, a belső érdekeltségi rendszer és a kapacitáshiány hatására végrehajtási tevékenységét elsősorban az 50 M Ft feletti tartozásokkal rendelkező működő gazdálkodókra és döntően az adott adóévben keletkezett tartozásokra összpontosítja. Ez azt eredményezte, hogy az adóhatóság jellemzően csak a tartozások egynegyedére irányítja figyelmét. Így 120 Mrd Ft összegű tartozás és 180 ezer adós, a működő gazdálkodó szervezetek 4 évnél régebbi (5 Mrd Ft összegű) tartozása éppúgy, mint az 1 M Ft alatti 28 Mrd Ft összegű (ebből 90 ezer adós átlagos hátraléka 18,6 E Ft) tartozása várhatóan nem folyik be a költségvetésbe, mert a végrehajtó apparátus ezekre az ügyekre nem fordít kellő figyelmet. Az adóhatósági tevékenységen belül az adóigazgatás, az adóellenőrzés, a hatósági munka színvonala és eredményessége az elmúlt hét évben számottevően javult, ami a feltárt és megerősített nettó adókülönbözet emelkedésében jutott kifejezésre. Ettől azonban lényegesen elmaradtak a tényleges adóbevételek, ami az adóhatóság végrehajtási tevékenységének gyenge pontjai, valamint a szabályozási és egyéb külső tényezők együttes hatására következett be. Adóügyi feladatait - adóalanyok nyilvántartása, bevallás feldolgozás, adókönyvelés, adóeljárás, ügyfélszolgálat - az adóhatóság jól oldotta meg. Az egyablakos ügyintézés* egyszerűsítette az adóhatósághoz

történő bejelentkezést és ennek eredményeként az adószám kiadásának adminisztratív rendjét. Az új ügyintézési megoldás azonban olyan változásokat is indukált az APEH adatkezelésében 1998. félévétől, amire rendszerében nem volt képes felkészülni a Hivatal. Késleltette az ügyiratok feldolgozásának ütemét, hogy - a rendelkezésre álló idő rövidsége miatt is - az egyes munkafázisok számítástechnikai kezelésére kifejlesztett programokat egymástól eltérő időben, több fázisban vezették be. A cégnyilvántartásba vételre kötelezett gazdálkodók tekintetében a rendszer - a kezdeti nehézségeket követően - megfelelően működik. Az egyéni vállalkozókkal kapcsolatos "egyablakos" rendszer a bevezetést követő 2-3 hónapban igen nagy hibaaránnyal működött, ami a kamarai ügyintézők gyakorlatlanságából és a számítástechnikai rendszer "beüzemelése" során keletkezett zavarokból származott. A kamarai ügyintézés 1998. decemberétől az adóhatóságok szempontjából megfelelő volt. A rendszer teljessé tétele, a még szorosabb együttműködés kialakítása érdekében mindenekelőtt a vonatkozó jogszabályok és ezek gyakorlati alkalmazásának harmonizálása szükséges. Az önadózás követelményei kielégítésére az APEH kialakította a bevallások fogadásának, feldolgozásának, ellenőrzésének, javításának, az adózót terhelő fizetési kötelezettségek könyvelésének és az adófolyószámlán való megjelenítésének, a bevallásokból származó információk közreadásának és hasznosításának, valamint az adózók tájékoztatásának rendszerét. A benyújtott bevallások - adónemektől függően - 20-50%-ban bizonyultak hibásnak azzal együtt is, hogy az APEH az adózókat széles körűen (kiadványok, "zöld vonal", internet) tájékoztatja. Előrelépést elsődlegesen az adóbevallások egyszerűsítése, valamint a bevallásoknak az adóhatósághoz elektronikus úton történő továbbítása jelenthet. Ennek bevezetésére a kezdeti lépések megtörténtek. A nemzetközi tapasztalatok alapján az elektronikus adóbevallási rendszer igen jelentős előnyöket (hibaarány csökkenés, feldolgozási idő rövidülése, munkaerő megtakarítás, érzékelhető költségmérséklés) biztosít az adóigazgatás számára. A rendszer bevezetését és széles körű alkalmazását akadályozza az elektronikus dokumentumok hitelességét szabályozó jogszabály hiánya. Az adóköteles tevékenységüket különböző okokból nem végző adóalanyok az APEH kialakított gyakorlata szerint az ún. technikai megszűnt állományba kerülnek. Az igazgatóságok jelenleg is nagyszámú technikai megszűnt adózót tartanak nyilván annak ellenére, hogy jelentős erőfeszítéseket tettek ezek számának (az 1997. évi 630 ezerről 1999. évre 212 ezerre) csökkentésére. Ezen állomány további gyors csökkentését az indokolja, hogy az ezen körbe tartozó adózók 1999. december. 31-én 55,1 Mrd Ft-tal, az összes kintlévőség 13%-ával tartoztak az adóhatóságnak és ennek jelentős hányada 2000-ben elévül.

Az adóhatóság ellenőrzési feladatait, a mindenkori kormányzati igények figyelembevételével alakította ki. Az ellenőrzések egységesen kidolgozott eljárási rend és módszertan alapján valósultak meg. A kialakított feladatterv orientálta az igazgatóságokat az adóalanyi kör összetételének, a vizsgált adónemeknek, az ellenőrzések típusának és a vizsgált időszak kiválasztására. A súlypontok képzésének helyességét az ellenőrzések eredményessége igazolta. A központi elrendelésre végzett vizsgálatok - amelyek alapvetően az azonos tevékenységet végző adóalanyi kör egyidejű ellenőrzését célozták - gyakorlata bevált, e vizsgálatok eredményessége az átlagot meghaladó. Az utólagos és a kiutalás előtti ellenőrzések számának csökkenése ellenére a feltárt nettó adókülönbözet emelkedett. A helyszíni adóellenőrzések előkészítettsége a jegyzőkönyvek megalapozottsága javult. Az értékhatár alatt valló egyéni vállalkozók jövedelmének megállapítása a jelenlegi ellenőrzési gyakorlattal nem megoldott. A bevallás kiegészítőként funkcionáló nyilatkozatot a felszólítottak jelentős része nem küldte vissza az adóhatósághoz. Ennek ellenére az esetek többségében becslési eljárást csekély számban folytattak le az ellenőrzések során. Az APEH hatósági tevékenysége a vizsgált időszakban jogerőssé vált határozatok és a bírósági ítéletek tükrében megalapozottnak értékelhető. A hatósági tevékenység előírásszerű vitelét a jogorvoslati hierarchia valamennyi fokozatába beépített kontrollmechanizmusok segítik. A többlépcsős törvényességi szűrő a biztosíték arra, hogy az adóhatósági határozatok megfeleljenek az előírásoknak. A hatósági munka - a számszerű adatok és a II. fokú határozattal megváltoztatott alaphatározatok aránya - tekintetében javuló tendenciát mutat. A felügyeleti intézkedés során az elbírált kérelmek jelentős részénél az adóhatósági határozatokat helybenhagyták. A bírósági szakaszba került adóhatósági határozatok domináns részét - a befektetési adókedvezményektől eltekintve - a jogerős ítéletek megerősítették. A pénzkövetelés biztosításáról hozott határozatok eredményessége - a vizsgálat budapesti igazgatóságoknál - eltérő képet mutat. Néhány esetben késedelmesen rendelték el a pénzkövetelés biztosítását. A felügyeleti intézkedések eredményei az APEH körültekintő jogi, hatósági munkáját igazolták vissza. A jogerős határozatok döntő részét helybenhagyták, csak esetenként, eljárási hiba miatt változtatták meg azokat. A felelős munkavégzést jelzi, hogy az elvesztett, vagy új

eljárásra kötelező pereknél az adóhatóság következetesen élt jogorvoslati lehetőségével. Az ún. "felülellenőrzések" - melynek szervezete 1999. évben jött létre eredményei kedvezőek. Az 1997. és 1998. évekre vonatkozóan azonban az adóhatóság öt alkalommal élt az ellenőrzéssel lezárt időszak ismételt felülvizsgálati lehetőségével. Az APEH minden esetben megtette a szükséges intézkedéseket az adókötelezettség újbóli megállapítása mellett a felelősség érvényesítésére. A vizsgált megyei igazgatóságok figyelmet fordítottak arra, hogy azokban az esetekben, amikor bűncselekmény elkövetésének alapos gyanúját állapították meg, a törvényi előírásoknak megfelelően megtegyék a szükséges intézkedéseket. Az adóztatással kapcsolatos bűncselekmények felderítésében változást jelentett az 1999. február 1-jével létrejött APEH Bűnügyi Igazgatóság és megyei nyomozó hivatalai tevékenysége. Az új szervezet működése következtében az előző évekhez képest lényegesen előbb fejeződtek be a nyomozások és kerültek vádemelési javaslattal az Ügyészségre. A gazdálkodó szervezetek adótartozásai 1997-hez képest 30%-kal (416,5 Mrd Ft-ra) mérséklődtek. A csökkenés közel 80%-a azonban technikai jellegű, miután az APEH a felszámolás alatt lévő gazdálkodók 110 Mrd Ft összegű tartozását 4,4 Mrd Ft-ért kormányrendelet alapján - átadta a 100%-ban állami tulajdonú Magyar Követelés Kezelő Rt.-nek. Ezen tőketartozáshoz kapcsolódó elengedett pótlék és bírság összege 35,1 Mrd Ft volt. Az adókintlévőség súlyát jellemzi, hogy az 1999. évi hátralék az APEH által beszedett bevételnek 7,8%-a. A kintlevőség tényleges összege a kimutatott 416,6 Mrd Ft-nál nagyobb, mivel a törvényi előírásoknak megfelelően nem tartalmazza az 1999. december 31-e után esedékes fizetési könnyítés 25 Mrd Ft-ot kitevő összegét. Az adókintlévőség összetételére az jellemző, hogy a működő gazdálkodók a tartozás 41,6%-ával, míg a felszámolt, felszámolás, végelszámolás, csődeljárás alatt lévő, a felszámolás kezdeményezéssel érintett és a jogutód nélkül megszűnt szervezetek a tartozás 58,4%-ával rendelkeznek. Ezen arány kedvezőtlen, mivel azt jelzi, hogy a tartozások nagyobb részének beszedésére az adóhatóság lehetőségei korlátozottak, a kintlevőségek egy jelentős részének behajtására érdemi eszközökkel már nem rendelkezik. A működő gazdálkodók adótartozása 1999. december 31-én 173,1 Mrd Ft volt, melynek 57%-át a tőketartozások tették ki. A működő gazdálkodó szervezetek esetében figyelemre méltó, hogy a tartozás csökkenése döntően (30 Mrd Ft) 1998-ban következett be, míg ez 1999-ben csak 2 Mrd Ft-ot tett ki.

A behajthatóság esélyeit tekintve kedvező, hogy a működő gazdálkodóknál fennálló tartozások 63%-a (108 Mrd Ft) egy éven belül keletkezett. A két évet meghaladóan keletkezett kintlévőségek közel 20%-os aránya és összege (31,2 Mrd Ft) azonban arra utal, hogy az adóhatóság nem tett kellő mértékű erőfeszítéseket a hátralékok kezelésére és beszedésére. Az eredményes végrehajtási tevékenység megalapozása érdekében az adóhatóság jelentős számú 43-66 ezer (a vizsgált igazgatóságok évrőlévre 3.500-6.000) pénzforgalmi ellenőrzést végeztek. A pénzforgalmi ellenőrzés (folyószámla-egyeztetés) során az igazgatóságok egységes, a vonatkozó elnöki utasításban foglaltaknak megfelelő gyakorlatot folytattak. A behajtás esélyeit rontja, hogy a tartozás fedezetéül szolgáló vagyonelemek (ingóság, ingatlan, befektetések, részesedések, követelésállomány) feltárását illetően az igazgatóságok nem, vagy csak igen kis számban végeznek helyszíni ellenőrzést a számvitelben kellően jártas szakemberek hiánya miatt. Az APEH célkitűzései között e feladat az oktatási tennivalók között szerepel. A hátralékokat és a hátralékkal rendelkező adózókat a Hivatal által elrendelt adatszolgáltatási rend keretében kísérik figyelemmel az igazgatóságok, és meghatározott rendszerességgel számot adnak a hátralékos adózókról és az ezekkel kapcsolatosan tett intézkedésekről. A Hivatal egyes főosztályai a múlt év végén a végrehajtás alá vont hátralék összegszerűségét illetően különböző, 158-196 Mrd forint hátralékot tartottak nyilván. Megjegyezzük, hogy az éves zárszámadások ellenőrzése során több alkalommal is kifogásoltuk a nyilvántartások összhangjának hiányát, amelyet együttműködésünkkel 2000. évben korrigáltak. Az adótartozások felhalmozódását - az APEH tevékenységének gyenge pontjai, a gazdaság átmeneti éveivel is együtt járó kedvezőtlen jelenségek mellett - a vonatkozó jogszabályok hiányosságai (a vagyonfeltárást elősegítő országos adatbázis hozzáférhetőségének hiánya), illetve összhangjának hiánya, továbbá előírásaik megsértése esetén a szankcionálás lehetőségének elégtelensége, a Fővárosi Földhivatal esetében a végrehajtási jog bejegyzésének több hónapos késedelme, valamint az adóhatóság felügyeletének, irányításának problémái, hiányosságai okozták és okozzák jelenleg is. Tapasztalataink szerint az igazgatóságok a hátralékokat - a tartozásért helytállni köteles személy(ek) hiánya esetén - (1999. december 31-én 16,3 Mrd Ft) a szabályoknak megfelelően törölték és az elévülést követően azokat kivezették az állományból. A vizsgált igazgatóságok - kettő kivételével - nem fordítottak kellő figyelmet az adóigazgatás egyes tevékenységei, különösen az adóügyi és végrehajtási tevékenységek belső ellenőrzésére. Általában gazdálkodási és szervezeti kérdések vizsgálatára irányult a belső ellenőrzés.

A Kormány 1998. őszén hozott döntésével a társadalombiztosítási járulékbeszedést 1999. január 1-jétől az adóhatóság hatáskörébe utalta. A törvényi szabályozást követően az adóhatóságnak rendkívül rövid idő állt rendelkezésére a feladatok átvételére, amit tovább nehezített a folyószámlák nagy tömegű rendezetlensége. A feladat elvégzésének felgyorsítása érdekében az adóhatóság a pénzforgalmi ellenőrzéssel egyeztetett folyószámlák 23,5%-ának 1999. évi nyitó egyenlegnél egy összegben állapította meg a járulékot, és ezeket - a tényleges követelések helyett - gépi program segítségével bontotta fel járuléktípusokra. A döntés eredményeként az érintett, megnyitott folyószámlákon kötelezettségként táppénz-hozzájárulás adatok is szerepeltek, mely nehezítette a munkáltatói tartozások egyeztetését és befolyásolta a TB alapok év végi egyenlegének valódiságát is. A folyószámlák mögöttes irattömege, az "örökség" minősége miatt, a rendezett, dokumentumokkal alátámasztott állapot csak hosszadalmas egyeztetési folyamattal teremthető meg. Ez a tervezett határidőket meghaladóan még nem zárult le, s így az Alapok és a költségvetés ezen időszak lezárásáig - az adóhatóság szervezett és megfelelően ütemezett munkája ellenére - továbbra sem rendelkezik megbízható információkkal a kintlevőség összegéről, összetételéről és ennek következtében a befolyó összeg várható nagyságáról. A társadalombiztosítási járulékok beszedésének informatikai hátterét az APEH nem tudta adaptálni, mivel a szoftverek a rendszertervező és kivitelező tulajdonában vannak. Ezért a saját, működő rendszerének kibővítésével oldotta meg a feladatot. Ugyanakkor a feladat ellátását hátráltatta, hogy az OEP nem adta át teljes körűen a szükséges információkat, ideértve a rendszer adatbázisának dokumentációját, továbbá nem rendelkeztek kellő létszámú és felkészültségű informatikai szakemberrel sem. Mindez közrejátszott abban, hogy a folyószámlaegyeztetéseket az adóhatóság a törvény által előírt határidőre nem fejezte be, a megnyitott folyószámlák 39,3%-ának egyeztetése áthúzódott a 2000. évre. Az adóhatóság jelenleg működő informatikai rendszere a kezdetekkor lefektetett számítástechnikai alapokra épül, összességében jól megalapozott, adatbázisaiban, adatkapcsolataiban kiforrott, jól karbantartott hátteret biztosít a szakmai feladatok ellátásához. Ugyanakkor a hardverek és a szoftverek részben elavultak, de stabil környezetet biztosítanak a feladatellátáshoz. A hatósági tevékenységet támogató rendszerek (revíziókövető, VIR) továbbfejlesztése sürgős feladat. Az APEH informatikai támogatásának átfogó fejlesztése az Adóigazgatás Korszerűsítési Projekt keretében valósult meg. Az eredeti célkitűzések szerint egy teljes, korszerű adóigazgatási rendszert kellett volna létrehozni. Ez a cél nem teljesült, de részeredmények születtek. A projekt alacsony hatékonyságát a rendszer tervezésének hiányosságai, a nem hasznosult alprojektek kedvezőtlen aránya, a

projekt elhúzódása eredményezte. A kialakult informatikai rendszer az AKP feladatainak kezdeti megfelelő felmérésével, a feladatok ütemezésével, a világbanki hitel mellé biztosított költségvetési források APEH költségvetésébe való beépítése mellett - a világbanki hitel (14 M USD) igénybevétele nélkül is elérhető lett volna. A projekt pénzügyi kerete terhére - a Világbankkal kötött szerződés szerint - mintegy 900 M Ft szakértői díjat fizettek ki. Ezek szakmai hasznosulása többségében nem mutatható ki, hiszen jelentős alprojekteket zártak le úgy, hogy a rendszert nem vezették be. Az ellenőrzés részletes megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk, hogy a Kormány 1. Gyorsítsa fel az elektronikus aláírás hitelesítéssel kapcsolatos jogszabályalkotó munkát a MEH-nél és az IM-nél annak érdekében, hogy az adó- és járulékbevallások elektronikus úton történő benyújtása is megvalósulhasson. 2. Kezdeményezze az Art., a Ctv., és az egyéni vállalkozókról szóló tv. olyan módosítását és ezen törvények összehangolását, hogy az egyéni és társas vállalkozások bejelentkezésüket, megszüntetésüket, adataik változását egy helyen intézhessék. 3. Kísérje figyelemmel és rendszeresen kérjen tájékoztatást az ellenőrzés javaslatai végrehajtásáról az érintett tárcák vezetőitől. a pénzügyminiszter 1. Segítse elő az adóhatóság átvilágításával a feladat- és erőforrások összhangjának megteremtését, és ennek alapján dolgozzák ki a tevékenység hatékonyságának elemzéséhez szükséges mérőszámokat. 2. Dolgoztassa ki az adó- és járulékbeszedési tevékenység fejlesztésének közép- és hosszú távú koncepcióját. 3. Kísérje figyelemmel a javaslatok végrehajtását a PM-ben és az APEH-nál. a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter 1. Intézkedjen az országos ingatlan nyilvántartás mielőbbi létrehozásáról, az adóhatósággal történő on-line kapcsolat kiépítése érdekében. 2. Intézkedjen, hogy az adóhatóság által benyújtott jelzálog és végrehajtási jog bejegyzési kérelmeket a földhivatalok soron kívül és haladéktalanul jegyezzék be az ingatlan-nyilvántartásba.

az APEH elnöke 1. Fordítson kiemelt figyelmet, hogy a tevékenységüket megszüntető adózókkal kapcsolatos teendők az érintett szervezetek rendszeres feladatát képezzék az érdekeltségi rendszer, ennek megvalósulását is segítse elő, feloldva a jelenlegi belső ellentmondást. 2. Módosítsa a belső érdekeltségi rendszer szabályozását oly módon, hogy az ösztönözzön egyfelől a 6 hónapnál régebbi keletű, másfelől az 50 M Ft alatti hátralékok mielőbbi végrehajtására annak érdekében, hogy a fizetési kötelezettségüket elmulasztó adózók azonnal érzékeljék jogsértő magatartásuk következményeit, közvetett és egyúttal preventív hatásként pedig elősegítve ezzel az adózási fegyelem erősítését. 3. Fordítson kiemelt figyelmet a záró adóbevallások feldolgozásának elsőbbségére, az Art.-ban előírt 30 napon belüli ellenőrzési kötelezettség betartására. 4. Rendelje el, hogy az igazgatóságok az ingatlan végrehajtási jog bejegyzésére irányuló kérelmekről vezessenek nyilvántartást. 5. Intézkedjen, hogy az igazgatóságok, illetve a Hivatal az ellenőrzés során feltárt jelentősebb összegű adóhiány esetén soron kívül hozzanak határozatot és az esedékességet követően azonnal kezdődjön meg a végrehajtási eljárás, vagy foganatosítsák a biztosítási intézkedéseket. 6. Fordítson figyelmet a magas összegű általános forgalmi adó és támogatás igénylések megkülönböztetett kezelésére a késedelmi kamat csökkentésére. 7. Biztosítsa a VIR továbbfejlesztését oly módon, hogy az adóztatás valamennyi részterületén alkalmas legyen információszolgáltatásra, beleértve az új törvényi rendelkezések nyomon követését is. 8. Vizsgálja meg az egészségbiztosítási-, a nyugdíjbiztosítási járulékok, a táppénz-hozzájárulás és az egészségbiztosítási hozzájárulás jelenlegi rendszere módosításának lehetőségét annak érdekében, hogy a folyószámlák a valós hátralékot mutassák.

II. Részletes megállapítások 1. Az adóbevételek realizálásának feltételrendszere 2. Az adó- és járulékbevételek realizálásával kapcsolatos hatósági tevékenység 3. Az adó- és járulékbevételek realizálását támogató informatikai rendszer

1. Az adóbevételek realizálásának feltételrendszere

1.1. Az APEH feladatainak változása Az APEH tevékenysége alapvetően két egymással összefüggő feladatkörbe sorolható: a költségvetés fő bevételi forrását jelentő adók beszedése, és az adózás rendjének betartatása. A vizsgált időszak kezdetére (1993) alapvetően már kialakult az önadózásra épülő adórendszer és az adóbevételek meghatározó részét biztosító adónemek köre. Az APEH által beszedett adók összege az 1993. évi 992 Mrd Ft-ról 1999-re - a járulékbevételekkel együtt - 3.439,6 Mrd Ft-ra, 346,7%-kal emelkedett. Az adók beszedésével kapcsolatos feladatokat több körülmény növelte. Az adóalanyok száma 1999-ben 14,3%-kal haladta meg az 1993. évit, 5887 ezerről 6726,5 ezerre nőtt. Ezen belül a működő adózók számának 16%-os gyarapodása mellett a nagy számban megszűnő vállalkozások záró ellenőrzése egyre növekvő feladatot jelentett. Az úgynevezett "technikai megszűnt" állomány 1997ben már 9,9%-a volt az összes adózónak, ezt 1999-re 3,2%-ra csökkentette az adóhatóság. (Számszerűen ez 1,1 M adóalany dokumentációjának átvizsgálását és végleges törlését jelentette, egyben azt is, hogy lényegében kicserélődött a működő adóalanyok köre a vizsgált időszakban.) Az SZJA bevallást benyújtó magánszemélyek száma évente változó, a csúcs 1997-ben volt, amikor 2.288 ezer magánszemély nyújtott be adóbevallást. A munkáltatóval elszámolók aránya az időszak első évének magas szintjéről (2.435 ezer) fokozatosan mérséklődött, majd az 1997 évi mélypontot (2.062 ezer) követően az utóbbi két évben ismét emelkedni kezdett (1999-ben 2.198 ezer volt). A feldolgozott adóbevallások száma 1993-1999. között 49,1%-kal emelkedett. Jelentősen bővült a bevallások, nyilatkozatok köre, adattartalma (környezetvédelmi díj, TV üzemeltetésről nyilatkozat, köztartozásokról nyilatkozat, a személyi jövedelemadó 1%-ának, majd kétszer 1%-ának rendelkezéséről szóló nyilatkozat, támogatások bevallása, előtársaságok, off-shore cégek nyilatkozatai, EHO és járulékbeszedés stb). A bevallási nyomtatványok az adótörvények változásához igazodva minden évben változtak (és változnak), melynek a feladatnövekedés mellett jelentős költségvonzata is volt.

Az adórendszer változásai, az eljárási rend szigorítása évről évre újabb feladatokat jelentettek az APEH számára, ezek körét az Art.-on kívül más törvények is bővítették. A változások legfőbb célja a közteherviselés kiterjesztése, az adóelkerülés lehetőségének szűkítése, a fekete gazdaság visszaszorítása, az adózatlan jövedelmek feltárása, a hátralékok keletkezésének megakadályozása, illetve azok behajtása volt. A célokhoz kapcsolódó konkrét feladatok végrehajtásához számos szervezeti, módszertani, informatikai feladat megoldása, intézkedések megtétele vált szükségessé, ezeket az adóhatóság éves feladattervei tartalmazzák. Az önadózásra épülő adórendszer szellemének megfelelően folyamatosan kiemelt feladat az adóalanyok tájékoztatása, a kapcsolattartás (a bevallási nyomtatványokhoz készült tájékoztatók közérthetőbbé tétele, a bevallási nyomtatványok összefüggéstáblázatainak közzététele mellett, az ügyfélszolgálatok számának növekedése, tevékenységi körük bővítése, majd az úgynevezett "egyablakos" rendszer bevezetése). Az adózókkal való kapcsolattartás terjedelmét jellemzi, hogy jelenleg 30 féle jogcímen kell az adóhivatalnak adó- és jövedelem igazolásokat kiadni. A feladatok közül még kiemelendő az információszolgáltatás kapcsolódás a nemzetgazdasági információs rendszerhez, továbbá alkalmazkodás - az államháztartás fokozatosan átalakuló pénzügyielszámolási rendszeréhez, illetve az ebből származó feladatok végrehajtása (giró-rendszer, Kincstár). 1999-ben az APEH feladatköre kibővült a nyomozati jogkörrel, és az adóhatósághoz telepítették a társadalombiztosítási járulék beszedését is. Mindkét feladatváltozás a szervezet átalakítását, illetve új szervezeti egységek létrehozását igényelte.

1.2. A feladat-szervezet és a személyi feltételek alakulása Az adóhivatal szervezetének, infrastruktúrájának kiépítése késve, nem egyenletesen követte az adórendszer korszerűsítéséből származó feladatnövekedést. Az APEH létrehozásakor csak a minimális személyi- tárgyi- technikai bázis biztosítására volt lehetőség. Az 1993-1999. évek között fokozatosan létrejöttek a feladatellátás szervezeti, technikai feltételei, az időszak második felében már a munka hatékonyságát növelő fejlesztések is történtek. A vizsgált időszakban az engedélyezett létszám 82,2%kal emelkedett. A növekvő létszám elhelyezése és munkaeszközökkel való ellátása beruházási igényekkel járt. Az ingatlanállomány 1996. és 1998. között több mint kétszeresére nőtt (227%) a gépek, berendezések, felszerelések állománya hasonlóképpen bővült (246,7%).

A feladatváltozások, a létszám dinamikus növekedése következtében a szervezet az elmúlt hét évben folyamatos átalakulás alatt állt. A szervezetátalakítás egyik leglényegesebb célja, a feladatok és a szervezet egységének megteremtése, továbbá, hogy a feladatok ellátásáért egy-egy szervezeti egység legyen felelős. Ennek megfelelően mind a hivatali központban, mind pedig az igazgatóságokon három nagy szervezeti blokkot alakítottak ki, ezek az adóigazgatási, adóellenőrzési és hatósági, valamint a szervezet belső működtetését ellátó, segítő és koordináló egységek. Az 1992. évben megkezdett szervezet-korszerűsítés keretében megszűnt a korábbi háromlépcsős szervezeti rend (hivatal-igazgatóság-adófelügyelőség), helyette egy kétlépcsős szervezeti struktúrát (hivatal, igazgatóságok) alakítottak ki. A szervezetkorszerűsítések eredményeként a feladatokhoz jól igazodó szervezeti struktúra alakult ki, javult a szakmai és az irányító munka is. A Fővárosi Igazgatóság négy utódszervezetre való szétválasztása 1995. év végére befejeződött. Az Észak-, Dél-, Kelet-budapesti, Pest megyei, valamint a Fővárosi Kiemelt Adózók Igazgatóságának létrehozása mind szakmai, mind pedig a munkafeltételek javítása tekintetében megalapozott döntés volt. A szervezeti struktúra illeszkedik a területi igazgatóságokéhoz, javultak a munkafeltételek, ami a szakképzett munkaerő - a korábbi éveket jellemző - elvándorlásának csökkenésében és az ügyintézés tárgyi feltételeinek javulásában is megnyilvánult. Az APEH központi szervezeténél létrehozták a Biztonsági, a Különleges Ügyek és a Felülellenőrzési Főosztályt, ezáltal erősödött a hivatalon belüli biztonság, a köztisztviselők tevékenységének törvényességi ellenőrzése. A Bűnügyi Igazgatóság az 1998. XCIII. tv. szerint 1999. februárban kezdte meg munkáját országos hatáskörű szervezetként. Az APEH kezdeményezésére a 225/1999. (XII. 30.) Korm. rendelettel létrehozták az Oktatási Igazgatóságot, amelynek célja a Hivatal dolgozói részére a szervezett keretek közötti továbbképzés biztosítása volt. A Hivatal 1998. évig Alapító Okirattal nem rendelkezett, a Szervezeti és Működési Szabályzata nem követte a szervezeti változásokat, a belső szabályozások aktualizálása is elmaradt. Ezek átfogó rendezése 1999. évben megtörtént, a szervezetnél végzett közszolgálati ellenőrzés megállapításai szerint a személyi állomány munkaköri leírásai néhány kivételtől eltekintve naprakészek voltak.

Az APEH létszámigényei a vizsgált időszakban részlegesen és a feladatváltozásokhoz mérten késve teljesültek. Az APEH engedélyezett létszáma az 1993. évi 7.450 főről 1999-ben 13.575 főre nőtt (182,2%). A betöltött létszám az engedélyezettnek átlag 95,8%-a volt. 1997-ben az állami adóbevételek növelése jogcímen 1.700 fő létszámnövekedést hagyott jóvá a felügyeleti szerv, de ebből - több lépcsős felvétellel - 1997-ben csak 1.100 fő átlaglétszám volt realizálható. A 600 főre az előirányzatot csak az 1998. évi költségvetésben biztosították az adóhatóság számára. 1998-tól a Vám- és Pénzügyőrség hatáskörébe került a jövedéki szabályozás alá vont termékek adóztatása. A tervezés ennek létszámvonzatára nem tért ki, a létszámhoz kapcsolódó kiadásokat az előző évben jóváhagyott létszámnövekedés "maradékára" (600 fő) tervezték. 1999-ben jelentős szervezeti változással is járó feladatbővülést hozott a társadalombiztosítási járulék beszedésének az adóhatósághoz való telepítése. (Az APEH által realizált adó- és járulékbevételek 69,5%-kal haladták meg az előző évi összeget.) A társadalombiztosítási alapok igazgatási szerveitől megállapodás alapján - 3.265 fő köztisztviselői álláshelyet vettek át, majd az év folyamán a PM további 100 fő létszámbővítést engedélyezett. A létszámbővüléssel párhuzamosan 1996. évig a szervezet munkaerőellátottsága és szakmai összetétele vonatkozásában kedvezőtlen folyamatok zajlottak, ami egyrészt megmutatkozott a munkaerőmozgás emelkedésében, másrészt a szakképzett munkaerő egy részének "lecserélődésében", a felsőfokú végzettségű munkaerő arányának csökkenésében. Ez a tendencia az ellenőrzött időszak második felében megfordult, melyben szerepe volt Ktv. szerinti alapilletmények állománycsoportonként differenciált 110-140% közötti eltérítésének, és az érdekeltségi rendszeren keresztül juttatott jövedelem kiegészítésnek is. A hivatalban, illetve az igazgatóságokon a munkaerőmozgás 1993-1995. között 15,8-17,26-13,5% volt. Ezen belül a fluktuáció az érdemi ügyintézőknél (szakképzett állomány) 15-22%, az ügykezelőknél 14-20%, míg a fizikai dolgozóknál 15-28% volt. Az 1996-1998. évek között a fluktuáció mintegy 10%-ra csökkent, (de még mindig magas) és csak néhány igazgatóság esetében haladta meg a 15%-ot.

A szakképzett állomány lecserélődését mutatja, hogy 1993-1995. között 3%-kal csökkent az ügyintéző I. besorolású (felsőfokú végzettségű) dolgozók létszáma (2.643 főről 2.566 főre) ezen belül is a revizoroké (1.203 főről 1.092 főre). Ezzel egy időben ennél jóval nagyobb arányban (15,6%-kal) emelkedett az ügyintéző II. kategóriába (középfokú végzettségű) sorolt létszám (2.602 főről 3.009 főre) úgy, hogy a revizorok és végrehajtók száma ezen állománycsoporton belül is csökkent. A Hivatal állományából 1999. évben is 292 fő (2,2%) az okleveles könyvvizsgáló, illetve 285 fő (szintén 2,2%) rendelkezik jogi szakvizsgával. Egy vezető beosztású dolgozó 1999. évi átlagilletménye nem éri el a havi bruttó 160 E Ft-ot, egy felsőfokú végzettségű ügyintézőé pedig a 100 E Ft-ot. A vezetők illetménybeállása megközelíti a 140%-ot, az ügyintéző I.-II. besorolásúaké 110-120% között ingadozott. A Bűnügyi Igazgatóság 286 fő dolgozói létszámának 80%a személyi illetményben részesült. Az egy főre jutó átlagjövedelem az érdekeltségi rendszernek köszönhetően a vezetők esetében 1993-1998. évek között az átlagilletmény több, mint kétszerese, az ügyintéző I-II. kategóriában pedig másfélszerese. 1999. évben átlagban a vezetők differenciáltan 915 havi, az ügyintézők 8-10 havi jutalomban részesültek. Az 19961998. közötti időszakban 6-10 havi, illetve 5-7,5 havi jutalmat fizettek.

1.3. A működési feltételek és a költségvetési források összhangja Az APEH költségvetési előirányzatai 1993-1999. között évente átlag 33,2%-kal növekedtek. A vizsgált időszak első felére mérsékeltebb növekedés volt a jellemző. Az 1993-1997. közötti időszakban - az adótörvények változásából, a gazdaságpolitikai célkitűzések módosulásából adódó, a költségvetés bevételeit célzó feladatokhoz kapcsolódó - a személyi, tárgyi feltételek javítására irányuló igényüket, nem minden esetben és a szükséges mértékben ismerték el. A feladatok, valamint a költségvetési erőforrások összhangja nem volt biztosított. A személyi, tárgyi feltételek javítására 1999. évben, illetve 2000-ben teremtődött meg a lehetőség. 1993-1995 között a dologi kiadásokra fordított összeg nem emelkedett, reálértéke a magas infláció mellett fokozatosan csökkent. 1993-ban és 1994-ben, továbbá 1996-ban a költségvetési törvényekben jóváhagyott előirányzatok fejlesztési előirányzatot nem tartalmaztak, 1995ig az engedélyezett létszám sem növekedett. A felügyeleti szerv részéről nem alakult ki egyértelmű és következetesen végig vitt koncepció az adóhivatal fejlesztésére, ami tükröződött az 1996-1999. évek költségvetési tervezésben és az évközi

előirányzat-módosításokban. Az aktuális feladatok végrehajtásához szükséges források mértékét illetően is csak rövid távú, esetenként még ezen belül is ellentétes hatású döntések születtek. A feladat-létszámműködési kiadások adott évi nagyságrendje egymásból nem vezethető le, az összefüggés esetleges, illetve számításokkal nem kellően alátámasztott. Az APEH számára évente jóváhagyott költségvetési előirányzatokra jellemző, hogy míg a létszámhoz közvetlenül kötődő kiadásokat általában konzekvensen tartalmazták, a létszámbővüléssel együtt járó dologi és beruházási igények elismerése már nem minden esetben történt meg következetesen. Ezt bizonyítja egyrészt a személyi és dologi kiadások jelentősen különböző növekedési üteme (1993 és 1999 között a személyi kiadások 419,4%-kal, a dologi kiadások 250%-kal emelkedtek), másrészt a dologi kiadások előirányzatának évközi módosítása, mely gyakran éppen a személyi juttatások terhére történt. A gazdálkodást az egész vizsgált időszak során végig kísérte a dologi előirányzatok szűkössége. A működési feltételek alakulását szemléletesen mutatja az 1 főre eső kiadásnövekedés, az egyes kiadásnemek egymáshoz viszonyított arányának változása. Az 1 főre eső személyi juttatások összege 1996ban 617,4 E Ft volt, ez 1999-re 1.717,5 E Ft-ra emelkedett (278,2%), míg a dologi kiadások 1 főre eső összege 1996-ban 417,8 E Ft, 1999ben 783,2 E Ft volt (187,5%). Az 1 főre eső dologi kiadás 1993-ban 67,7%-a volt a személyi juttatásnak, 1999-re ez a részarány 45,6%-ra csökkent. A tervezés során a felügyeleti szerv részéről deklarált prioritások mellett - melyek a költségvetési intézmények részére előírt tervezési paraméterektől esetenként eltérő többlet lehetőségeket jelentettek tapasztalható volt az APEH által számított igények tényszerűen nem indokolt csökkentése, a számítások figyelmen kívül hagyása. Év közben egyaránt sor került a működési feltételeket javító intézkedésekre, és végrehajtották a költségvetési szféra egészét érintő elvonásokat is. A feltételek javítását szolgáló intézkedések gyakran az elvonások visszapótlását jelentették, semmiképpen sem minősíthetők olyan intézkedés-sornak, melyek hatása egy célrendszeren belül értékelhető. 1996-ban az APEH elfogadott költségvetése 2,2 Mrd Fttal volt kevesebb a számítottnál. Az év folyamán végrehajtották a fővárosi igazgatóságok szétválasztását, melyhez kapcsolódóan 250 fő létszámnövekedést engedélyeztek. Az eredeti előirányzat ennek ellenére beruházási forrást nem tartalmazott, hanem év közben emelték meg 1,3 Mrd Ft-tal az intézményi előirányzatot. A dologi előirányzat 92 M Ft-os zárolását a pénzmaradványból pótolták.

1997-re a PM először 2,4 Mrd Ft-ban, később 3,6 Mrd Ft-ban határozta meg az Adóhivatal által a tervezésnél figyelembe vehető támogatási többletet, mint kivételes lehetőséget az egyébként igen szigorú feltételeket tartalmazó tervezési paraméterekhez képest. Az év folyamán a felsőfokú végzettségűek illetménykiegészítésére és nyelvpótlékára a munkaadókat terhelő járulékkal együtt 504,7 M Ft többlettámogatásban részesültek. A dologi kiadási előirányzatokat a 2027/1997. (II. 12.) Korm. határozat értelmében 360 M Ft-tal csökkentették, amit saját hatáskörben a működés biztosítása érdekében a személyi juttatások és járulékai terhére visszapótoltak. A felsőfokú végzettségűek helyzetének javítására hozott intézkedések így nem érték el a kívánt célt. 1998-ban a költségvetési előirányzat 18,1%-kal bővült. Év közben a PM az adóbeszedés szigorításával, informatikai és nyilvántartási rendszerének fejlesztésével összefüggő kiadásokra összesen 562,6 M Ft többletforrást biztosított. Az előző évi dologi kiadások visszapótlására - az elvonás "beépülő" jellege miatt - 1998-ban is szükség volt. Erre, továbbá az alacsony költségvetési előirányzat emelésére összesen 1.101,8 M Ft-ot (370 M Ft-ot a személyi juttatások keretéből) csoportosítottak át a dologi előirányzatokra. A személyi juttatások módosított előirányzata így - a "feltételjavító intézkedések" ellenére - alacsonyabb lett, mint az eredeti. 1999-ben az APEH költségvetése az előző évhez képest 12,3 Mrd Ft-os növekményt tartalmazott, ebből 4,7 Mrd Ft-ot a társadalombiztosítási járulék-beszedés feladatának átvételére terveztek. Ez az összeg előzetes adatokon alapult, ezért a 2228/1999. (IX. 3.) Korm. határozat értelmében a társadalombiztosítás működési költségvetéséből és más forrásokból az év folyamán kiegészítésre szorult. A költségvetés a Bűnügyi Igazgatóság és a megyei nyomozó hivatalok létrehozására és működtetésére 2,8 Mrd Ft-ot tartalmazott. A jóváhagyott dologi előirányzat ugyanakkor a feladatváltozások nélkül kevesebb volt, mint az előző évi módosított előirányzat. Ehhez hozzájárult, hogy a járulékfeladatra a Kormány által jóváhagyott kiegészítést csak a negyedik negyedévben kapta meg a Hivatal miközben január 1-jétől az APEH állományába mintegy 500 fővel magasabb létszám került, mint amit a kiadások tervezésénél figyelembe vettek. A költségvetés belső aránytalanságát mutatja, hogy ez évben is szükséges volt a források

átcsoportosítása a dologi előirányzatokra, ebből közel 900 M Ft-ot a személyi juttatások és járulékai terhére biztosítottak. A 2000. évi 55.509,5 M Ft költségvetési előirányzat az előző évihez képest 17,3 Mrd Ft-os növekedést jelentett.

1.4. Az érdekeltségi rendszer működésének pénzügyi alapjai Az 1996-1999. közötti időszakban a jutalom aránya a személyi juttatásokon belül az eredeti előirányzatban 19,5-27% között mozgott. A teljesítés alapján ez az arány 25-34,5%-ra módosult. (Ez utóbbi az 1999-ben kifizetett jutalom részaránya az összes személyi juttatáson belül.) A növekedés az ún. feltételhez kötött jutalom év végi kifizetéseinek a következménye. A jutalomkeret - az érdekeltségi rendszer alapja - két részből áll. A költségvetésbe tervezhető jutalom mértéke 1998-ig a PM utasítása szerint - a két évvel előbbi letéti számlára az ellenőrzési megállapításokból befolyt összeg 20%-a. Ez csak igen áttételesen követte a létszámnövekedést. Ezért 1999-től a jelentős létszámbővülést is arányosan figyelembe vették a jutalomkeret megtervezésénél. A tervezett jutalomkeret 1996-ban 2.140, 1999-ben 3.522 M Ft volt. A feltételekhez kötött jutalom esetében is 1999-ben változott a szabályozás. Addig az éves költségvetési törvények adtak lehetőséget a felügyeleti szervnek a teljesítendő feltételek meghatározására. A törvény százalékosan előírta, hogy a feltételek megvalósulása esetén milyen mértékben teljesíthető túl a személyi juttatások és járulékaik előirányzata külön módosítás nélkül. (A százalékos mérték 10%-ról 6%-ra csökkent). Az 1998. évi XC. tv. 45. § (2) bek. tételesen meghatározta az APEH számára az adóbevételek növekedését, mint teljesítendő feltételt és összegszerűen az ehhez kötődő többlet támogatást. Az SZJA 102%-os és az ÁFA 103%-os együttes teljesítése esetén a személyi juttatások előirányzata legfeljebb 5.136 M Ft-tal, a munkaadót terhelő járulék előirányzata 1.849 M Ft-tal nőhet. Ezen túlmenően a járulékigazgatási dolgozók jutalmazására - a járulékbevételek és az egészségügyi hozzájárulás előirányzatának 101%-os együttes teljesülése esetén - a társadalombiztosítási alapok összesen 1.768 M Ft-ot utalnak át. Az átadott összeg a TB alapok ellátási kiadásait terhelte. (A törvényi szabályozás szerint, ha a teljesítés október 31-ig eléri a 89%-ot, a pénzeszközátadást november 25-ig 100%-ban teljesíteni kell.) Megítélésünk szerint az 1999. évi adóbevételek alakulása alapján a jutalom-kifizetés nem felelt meg a törvényben megfogalmazott

feltételeknek. A teljesítménykövetelmény százalékával megemelt időarányos előirányzathoz viszonyítva az ÁFA 93,7%-ra, az SZJA 103,8%-ra, együttesen 97,2%-ra, a járulékbevételek esetében a jutalmazás feltételét képező előirányzat október 31-ig csak 86%-ra teljesült. A PM véleménye szerint a jogalkotó szándéka az volt, hogy az előírt mértéket el nem érő teljesítés esetén ennél kisebb mértékű érdekeltségi jutalom engedélyezhető, különös tekintettel arra, hogy az ÁFA bevételek alakulása nagy mértékben függ a gazdasági folyamatok alakulásától. Az adóhatóság az értékeléshez kimutatta az érdekeltségi rendszerben figyelembe vett adók és járulékok időarányos előirányzatának növekedését az 1998. évi azonos adatokhoz képest. Az 1999. évi előirányzatok együttesen 292,7 Mrd Ft növekményt tartalmaznak. A pénzügyminiszter az APEH érvelését mérlegelve mind az adó, mind a járulékbevételek vonatkozásában a jutalom összegek 80%-ának kifizetését engedélyezte, annak ellenére, hogy a jutalmazás feltételei éves szinten sem valósultak meg. A feltételhez kötött jutalom teljesítése elbírálásának módját a bevételek realizálása szempontjából nem tartjuk megfelelőnek. Az elbírálás alapja egy meghatározott időpontig történő időarányos teljesítés. (1997-ben december 15-ig a 100%-ot kellett teljesíteni, 1998-ban november 15-ig 90%-ot, 1999-ben az adóbevételek esetében november 25-ig a járulékbevételeknél október 31-ig a 89%-ot.) Ezt követően nem vizsgálják, hogy végül is a feltételként meghatározott cél az év végéig maradéktalanul teljesüle, illetve ennek elmaradása nincs hatással a már kifizetett jutalomösszegre. Az 1999-től bevezetett szabályozás nem mondja ki egyértelműen a részleges teljesítés elfogadhatóságát, nem ad felhatalmazást a törvény előírásától eltérő teljesítés mérlegelésére. Így amennyiben az adó bevételi előírás irreális, akkor azt törvényi szinten kell korrigálni, mint ahogyan az ÁFA esetében utólag meg is történt. A jutalmazás törvényi feltétele egyértelműen bevételcentrikus, az APEH egyéb feladatainak ellátását nem ösztönzi, így a létszámkapacitás "bevételthozó" feladatokra való átcsoportosítása folyamatosan háttérbe szorítja a bevételek alakulását közvetlenül nem szolgáló, de a fizetési fegyelem és a költségvetés hosszú távú érdekeit képviselő tevékenységek ellátását. Az APEH Elnökének véleménye szerint az igazgatóságokkal szemben támasztott követelmények szélesebb körűek és nem nélkülözik a szakmai szempontokat sem. Az

előbbiekből az következik, hogy a jutalom csak részben tölt be bérkiegészítési funkciót. Az összevont jutalomkeret (munkáltatót terhelő járulék nélkül) 1996ban 2.672,6 M Ft, 1997-ben 3.335,8 M Ft, 1998-ban 3.928,9 M Ft, 1999-ben (a 80%-os módosítást figyelembe véve) 8.670,6 M Ft volt. A tényleges kifizetés ennél kevesebb volt minden évben, a saját hatáskörű átcsoportosítások következtében (1996-1999. között az átcsoportosítások mértéke 271-810,7 M Ft között változott). 1999-ben a személyi juttatásokon belül összesen 7.859,9 M Ft összegű jutalmat fizettek ki (munkáltatói, járulék nélkül). Ez 1 fő foglalkoztatott létszámra vetítve 593,9 E Ft, az 1998. évi összeg másfélszerese. A társadalombiztosítási alapok összesen 1.414,4 M Ft-ot utaltak át járulékbevételeik terhére az APEH-nak.

1.5. A társadalombiztosítási járulékbeszedés feladatának ellátásához szükséges költségvetési források, személyi, tárgyi feltételek biztosítása A Kormány 1998. őszi döntésének megfelelően a vonatkozó törvény a társadalombiztosítási járulékbeszedést - a hatékonyabb feladatellátás érdekében - 1999. január 1-jétől az adóhatóság hatáskörébe utalta. A döntés kiterjedt arra is, hogy az APEH számára a feladatellátáshoz szükséges forrásokat, a létszámot, az elhelyezésüket szolgáló ingatlanokat (ingatlanrészeket) és a tárgyi eszközöket alapvetően a társadalombiztosítási alapoktól történő átcsoportosítással kell biztosítani. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XCI. tv. 39. § (6) bekezdése felhatalmazta a Kormányt, hogy "az APEH járulékigazgatási feladatátvételével összefüggésben a működési előirányzatokat és a feladatellátást szolgáló működési vagyont felülvizsgálja és azokról a feladatok átcsoportosításával összefüggésben rendelkezzen, valamint a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak előirányzatait csökkentse és a központi költségvetésben a XXII. Pénzügyminisztérium fejezetben az APEH előirányzatait megemelje". Az 1999. évi költségvetés tervezésének utolsó fázisában már megszületett a kormányzati döntés a járulékfeladat átadásáról. A költségvetési tervezés lezárásáig a létszám és működési előirányzatok átadásáról végső döntés nem született, így mind a TB alapok működési költségvetésének csökkentése, mind az APEH-nál figyelembe vett előirányzatok meghatározása szükségszerűen előzetes adatok alapján történt. Az APEH 2.729 fő átvételével számolt és összesen 4.700 M Ft kiadásnövekedést vehetett figyelembe. A TB alapok működési költségvetése összesen 4371,3 M Ft-tal csökkent (OEP: 3798 M Ft, ONYF 573,3 M Ft.)

Az APEH teljes igénye a feladatellátásra - fejlesztés nélkül - 8045,1 M Ft volt. Az OEP és ONYF összesen 6.008,3 M Ft-ot adott át működési költségvetéséből az APEH-nek. (A többlet egy része a TB alapoktól ténylegesen átvett létszám (3.265 fő) és a betervezett létszám (2.729 fő) különbségéhez kapcsolódik, de ezen felül további 100 fő felvételére kértek és kaptak engedélyt. Az OEP és az ONYF az egyeztetési folyamat során még további 1.637 M Ft-ot ismert el a járulékfeladathoz kapcsolódó kiadásként.) A kormányhatározat az APEH által számított igények kielégítésére a TB alapoktól átcsoportosított 1.637 M Ft-on felül, a VPOP-tól további 1.000 M Ft-ot vont el és biztosított egyszeri támogatásként. A PM a TB. informatika fejlesztésére rendelkezésre álló 1.000 M Ft-ról is hasonlóan döntött. Ezen túlmenően 1.768 M Ft-ot hagyott jóvá a járulék-bevételi előirányzat teljesülése esetén jutalmazásra. Erre ténylegesen 1414,4 M Ft kifizetése történt meg. Ez utóbbi összeget a TB alapoknak a járulékbevételekből kellett biztosítaniuk. Az APEH-nak 1999-ben működési célra (jutalom nélkül) és fejlesztésre összesen 8.337 M Ft állt rendelkezésére, ezzel szemben a TB alapok működési költségvetése 6.008,3 M Ft-tal csökkent és elvonták az 1.000 M Ft-os fejlesztési keretüket. Államháztartási szinten 1999-ben összesen 994,1 M Ft többletkiadást okozott a járulékfeladat átadása. A társadalombiztosítási ellátások nyílt pozíciójú előirányzata terhére (postaköltség és egyéb kiadások) jutalmazásra kifizetett 1.414,4 M Ft csökkentve az 1998. évben kifizetett 749 M Ft jutalom összegével egyértelműen többletforrás az APEH-nál és államháztartási szinten is többletkiadás, a társadalombiztosítási alapok mérlegében hiánynövelő hatású. A két költségvetésben figyelembe vett különbség pedig 328,7 M Ft. Az APEH számára jutatott többletforrások elsődlegesen a munkahelyek számítástechnikai eszközökkel való ellátásában biztosítottak színvonalnövelést. Az 1 Mrd Ft fejezeti kezelésű előirányzatból 2600 munkahely számítógépekkel való felszerelése valósult meg. Az elhelyezést a fővárosban két igazgatóság esetében csak újabb beruházásokkal tudják megoldani, melyre 1999-ben - a forrásátadással kapcsolatos döntés elhúzódása miatt - nem kerülhetett sor, másrészt a szükséges összegek is csak 2000-ben állnak rendelkezésre. A működéshez kapcsolódó vagyon átadásának eljárási szabályait az 1139/1998. (XI. 6.) Korm. határozat tartalmazza. Lényege az érintett szervek közötti mielőbbi kapcsolatfelvétel.

A kormányhatározat alapján az APEH elnöke, az OEP és az ONYF főigazgatói 1998. december 14-én megállapodtak a szakmai és a működési feltételek biztosításához szükséges feltételrendszerben. Az APEH 1999. január 1-jétől ingyenes használatába kerültek a járulékigazgatóságokra áthelyezett munkatársak elhelyezésére szolgáló - állami tulajdonú ingatlanok és ingatlanrészek. Hasonlóképpen az 1998. december 31-ig a járulékfeladat ellátásával kapcsolatban használt berendezések, gépek, használati tárgyak (bútorok, hűtők, ventilátorok stb.) és járművek. A vagyonmegosztást a 2228/1999. (IX. 3.) Korm. határozat a megállapodásban foglaltak szerint véglegesítette. Eszerint 31.967 m2 alapterületű ingatlan, illetve ingatlanrész került az APEH kezelésébe. A tárgyi eszközök vonatkozásában a használatba vétel időpontja jelentette a vagyon megosztását. Az 1999. év végéig 26.518 m2 ingatlanra, -részre történt meg a kezelői jog bejegyzése, 813 M Ft könyv szerinti értéken. A többi ingatlan átadásának rendezése folyamatban van.

2. Az adó- és járulékbevételek realizálásával kapcsolatos hatósági tevékenység 2.1. Adóigazgatási tevékenység Az adó- és járulékigazgatás feladatait az adó- és járulékalany nyilvántartása, a bevallás-feldolgozás, az adó- és járulékkönyvelés, az adó- és járulékeljárás és az ügyfélszolgálati tevékenységek képezik.

2.1.1. Az ún. egyablakos ügyintézési rendszer bevezetésének és működésének tapasztalatai A cégnyilvántartásról, a cégnyilvánosságról és a bírósági cégeljárásról szóló 1997. évi CXLV. tv. (továbbiakban: Ctv.) rendelkezése, illetve az egyéni vállalkozásról szóló 1990. évi V. tv. szerint a cégbejegyzéssel, illetve az egyéni vállalkozói igazolvánnyal érintett vállalkozások részére az adószámot az erre a célra létrehozott számítógépes rendszer útján egyrészt a cégbíróságok, másrészt a kamarák szerzik be és juttatják el az adózókhoz. Ezzel a megoldással megtörténik a KSH-hoz, az OEP-hez, valamint a Nyugdíjfolyósító Igazgatósághoz való bejelentkezés is. Az "egyablakos" ügyintézés elvi lényegét tekintve egyszerűsítette az adóhatósághoz történő bejelentkezés és ennek eredményeként az adószám kiadás adminisztrációját. A bejelentkezés új módjának bevezetése az APEH adatkezelésében olyan változásokat idézett elő, amelyekre kellő időben és teljes rendszerében nem volt képes felkészülni. A rendelkezésre álló

néhány hónap nem volt elegendő a számítógépes rendszer átállítására, ezért az egyes munkafázisok számítástechnikai kezelésére kifejlesztett programokat egymástól eltérő időben, több fázisban vezették be. Az egységes működést a résztvevő szervezetekre (kamarák, cégbíróságok) vonatkozó eljárási szabályok különbözősége nehezítette és részben nehezíti ma is. A cégnyilvántartásba vételre kötelezett gazdálkodók tekintetében a bevezetést követő időszakban a kapott információt, az előszerkesztett adatok hiánya miatt az APEH törzsnyilvántartáshoz kapcsolódó rendszerei (pl. bevallás-feldolgozó rendszer, folyószámla-kezelő rendszer) nem tudták feldolgozni, így azok feldolgozatlanul álltak az igazgatóságokon. A kezdeti nehézségeket követően a rendszer megfelelően működik. A rendszer működése során felmerült a cégnyilvántartás adatai közvetlen lekérdezésének szükségessége, miután számos esetben az adatok helytelenül jelentek meg az APEH adóalany nyilvántartási rendszerében. Ezen adateltérések javítása hosszadalmas és költséges egyeztetést jelent az igazgatóságok és a cégbíróságok között. 1999. októberétől lehetőség nyílt arra, hogy az APEH rákapcsolódjon az IM Cégnyilvántartási és Céginformációs Szolgálat on-line programjára, így az adatok ismételt megküldése és a Cégbírósági közlemények lekérése megvalósult. Ez jelentősen meggyorsította a hibajavítást, hiszen a rendszer néhány másodperc alatt információt tud szolgáltatni. E szolgáltatás igen alacsony költségigényű (5 Ft/Kbyte) és ez lényegesen alatta marad azon posta- és telefonköltségeknek, amelyeket az igazgatóságok az ez irányú egyeztetésekre fordítottak. A költségek jelentős csökkenését jól érzékeltetik az Észak-budapesti Igazgatóságon szerzett tapasztalatok, melyek szerint az on-line internetes kapcsolat megteremtésének első hónapjában 10 cégadat átkérése és 256 cégmásolat megtekintése 5.000 Ft költséget jelentett. Ugyanazon munkafolyamat "hagyományos" módon történő végzése 32 E Ft költséget igényel. A költségmegtakarítás mellett legalább olyan fontos az az előny, amelyhez az információk azonnali rendelkezésre állása eredményeként jutnak az igazgatóságok. A rendszerben rejlő előnyök kihasználását azonban gátolja, hogy az on-line kapcsolattal rendelkező munkahelyek csak korlátozott számban állnak az igazgatóságok rendelkezésére. Az Észak-budapesti, a Kelet-budapesti és a Délbudapesti Igazgatóságokon 1-1 található az adóügyi szervezeti egységeken. (További 4 kapcsolat a számítástechnikai részlegek munkáját segíti). 1999. december 31-ig 5 igazgatóság (Borsod, Békés, Csongrád, Szabolcs, Tolna megyék) nem rendelkezett on-line kapcsolattal. A 2000. év elejétől az APEH belső

hálózatán is elérhetővé vált az on-line hozzáférés lehetősége. Az egyéni vállalkozókkal kapcsolatos "egyablakos" rendszert - a kamarák számítástechnikai kiépítetlenségéből és az ez irányú gyakorlat teljes hiányából fakadóan - az APEH javaslatai szerint alakították ki. A bevezetést követő 2-3 hónapban a rendszer igen nagy hibaaránnyal működött, amelynek oka a kamarai ügyintézők gyakorlatlanságából és a számítástechnikai rendszer "beüzemelése" során keletkezett zavarokból fakadt. A kialakított jó személyes együttműködés eredményeként azonban jelentős fennakadások nem keletkeztek. 1998. augusztus havi állapot szerint a megkeresések száma 10.260 db volt, ebből a hibás megkeresés 3.932 db, aránya 38%-os volt, ez utóbbi az 1998. december 15-i állapot szerint már csak 0,5%-os. Az eltelt másfél év tapasztalatai alapján meghatározhatók azon előnyök és hátrányok, amelyek e rendszert jellemzik. A rendszer előnye, hogy az adóhatóságnál személyesen megjelenő ügyfelek száma jelentősen csökkent, ezáltal az ügyfélszolgálatoknál az adózókkal magasabb színvonalú ügyintézést lehetett megvalósítani, megteremtődött a lehetősége a korszerű ügyfélcentrikus közigazgatási munkavégzésnek. Az együttműködő szervezetek nyilvántartásaiban azonos adattartalom időbeli szinkronban jelenik meg. A rendszer hátránya, hogy az első bejelentkezés két lépésben valósul meg, miután egyes adatok vonatkozásában kötelező az erre a célra rendszeresített nyomtatvány kitöltésével az adóhatósághoz is bejelentkezni. A nyilvántartandó adatok köre ugyanis az érintett szervezeteknél eltérő, így az adóhatósági nyilvántartás számára nem elégségesek a számítástechnikai úton megkapott adatok. Ezen adatok, valamint az ezekben bekövetkezett változások bejelentését ezért továbbra is közvetlenül az adóhatósághoz kell megtenni. A rendszer bevezetése az együttműködő hatóságok munkavégzésének szintjéhez igazított különböző számítástechnikai rendszerek illesztését tette szükségessé, azonban a rendszerfelügyelet nem valósult meg. Az ún. egyablakos rendszer bevezetése előtti időszakra vonatkozóan nagyon sok esetben különbözik az adott adóalany különböző szerveknél nyilvántartott adata. Ezek módosítása, azonossá tétele rendkívül nehézkes, az

ügyfél nélkül és a szükséges dokumentumok hiányában pedig lehetetlen. Bár a Céginformációs rendszer internetes hozzáférése jelentősen javított ezen a helyzeten, azonban a probléma megléte többlet munkavégzést okoz az adóügyi szervezetek számára.

2.1.2. Az adóbevallások feldolgozása Az önadózás követelményei kielégítésére az APEH kialakította a bevallások fogadásának, feldolgozásának, ellenőrzésének, javításának, a bevallások elmulasztása vagy késedelmes teljesítése miatti szankcionálásának, az adózót terhelő fizetési kötelezettségek könyvelésének és az adófolyószámlán való megjelenésének, a bevallásokból származó információk közreadásának és hasznosításának, valamint az adózók tájékoztatásának rendszerét. Az egységes feladatvégrehajtás érdekében elnöki irányelv tartalmazza az adott év kiemelt adóügyi feladatait, továbbá elnöki utasítás határozza meg az egyes bevallásfajták feldolgozásának teendőit. A bevallások feldolgozásának tervszerűségét és ütemességét az ún. adatfeldolgozási naptár tartalmazza. Az adatfeldolgozási naptár a bevallások beadásának gyakorisága szerint határozza meg a feldolgozási folyamatok határidőit. A bevallások feldolgozásának kialakított rendszere, a beérkezett bevallások igazgatósági feldolgozásának és az APEH-SZTADI felé továbbításának figyelemmel kísérése és ellenőrzése biztosítja azt, hogy az adatfeldolgozási naptárban előírt határidők teljesüljenek. Az egyes bevallástípusok (különösen a havi és negyedéves bevallástípusok) feldolgozásának átfutási ideje egyenként 145, 110, 121, 81, illetve 61 nap időszükségletet igényel, figyelembe véve a feldolgozás adottságait (papíralapú adathordozók, nagyfokú manualitás, magas hibaarány, fokozott ellenőrzési szükségesség, számítástechnikai háttér stb.). Ez viszont azt eredményezi, hogy az egyéni vállalkozó legkorábban 5 hónap, a társas vállalkozás pedig 4 hónap elteltével szerez tudomást arról, hogy az adóhatóság szerint folyószámlája tartozást vagy éppen túlfizetést mutat. Az igazgatóságok és az APEH-SZTADI nagytömegű (1999. év folyamán 18,3 M db) bevallást dolgozott fel. A vizsgált időszakban benyújtott és feldolgozott bevallások eltérő arányban bizonyultak hibásnak. Az igazgatóságok az Art. 24. §-ában foglaltak alapján saját maguk vagy az adózók közreműködésével javítják a hibás bevallásokat. A kialakult helyzetet jól szemléltetik az 1997-1999. közötti időszakban a Dél- és Kelet-budapesti, valamint a Pest megyei Igazgatóságok adatai.

Az ÁFA bevallások hibaaránya a Pest megyei Igazgatóságon 1997. évben elérte a 45%-ot, ami 1999. évre 41%-ra csökkent. Ez az arány a Dél-budapesti Igazgatóságon 1999. évben 25,5% volt. A Keletbudapesti Igazgatóságon az 1998. II. negyedévi 57 ezer ÁFA bevallás közül 26 ezer, 45% bizonyult hibásnak, az ügyfeles javítások aránya 18 és 53,9% között ingadozott. A társasági adóbevallások tekintetében a hibás bevallások aránya 9,2 és 64,6% között szóródott, az ügyfeles javítások aránya ennél kedvezőbb 4,3-29,3% közötti volt. Az SZJA bevallások hibaaránya 66-43,2% között mozgott, az ügyfeles javítások aránya magas 22-12,7% közötti volt. A bevallások hibaarányának csökkentése érdekében az APEH számos intézkedést tett. A Hivatal 1997. óta minden évben a személyi jövedelemadó bevallás kitöltéséhez ingyenesen hívható zöld vonalat üzemeltet. A Hivatal az éves bevallások, a kifizetői (munkáltatói) adatszolgáltatás, valamint a jelentősebb nyomtatványok bevallásképét, kitöltési útmutatóját, számszaki-logikai ellenőrző programját elérhetővé teszi az interneten, illetve floppy lemezen. Az egyes adónemekről tájékoztató füzetek készülnek, amelyek az igazgatóságok ügyfélszolgálatán ingyenesen kaphatók. Az APEH az adózók tájékoztatását szolgáló intézkedései érdemi változást nem hoztak. Előrelépést a bevallások egyszerűsítése és az adóhatósághoz elektronikus úton történő továbbítása jelenthet. Ennek bevezetésére a kezdeti lépések megtörténtek. Az Adóigazgatás Korszerűsítési Projekt keretei között 1996-ban létrehozták az Elektronikus Adóbevallás Benyújtás (ELAB) elnevezésű alprojektet. A kidolgozott on-line bevallás benyújtási rendszerét kísérletképpen a Kiemelt Adózók Igazgatóságán vezették be 7, majd 30 adózó bekapcsolásával. Az Igazgatóságon e rendszer az ÁFA bevallások vonatkozásában működik, 1999-ben már 120 adózóra (az érintettek egyharmadára) kiterjedően.

2.1.3. Adófolyószámla kezelés Az APEH megalakulása óta (1987) többféle folyószámla vezetésére és ezek használatára ún. lekérdező rendszereket alakított ki. A vizsgált időszak elején működő számlakezelő rendszerek centralizált feldolgozást valósítottak meg, ettől a szemléletmódtól eltért az időközben a AKP keretén belül elindult fejlesztés. Ez azonban a gyakorlatban működésképtelennek bizonyult, ami az

APEH vezetését ismételten a centralizált folyószámlakezelő rendszer preferálására késztette. Ez a döntés az időközi fejlesztések átdolgozását igényelte. Az APEH centralizált adó- és járulék-folyószámla rendszert használ. A rendszer modern számítógépen kezelt, új adatbázis kezelőre épített, melynek lekérdezhetősége elvileg korlátlan. A folyószámla-rendszer naprakészsége - egy héten belüli - a korábban használt rendszerekhez képest lényegesen több információt tartalmaz. A felhasználói szintű használat során azonban az a tapasztalat, hogy a rendszer lekérdezhetősége korántsem korlátlan. Ez az adatbáziskezelő rendszer hiányossága. Az APEH ezért a folyószámlarendszer továbbfejlesztését (ún. CAJF maxi) új adatbáziskezelővel ebben az évben valósítja meg. Az APEH a vizsgált időszakban 4 milliót valamivel meghaladó adófolyószámlát kezelt, tekintettel az adózók, közöttük az önadózó magánszemélyek igen magas (~ 2.200 ezer fő) számára. Az adófolyószámlák számának és egyenlegük jellegének alakulását 19971999. évek között mindenkor a december 31-i fordulónappal értékeltük. Az adófolyószámlák száma lényegében véve változatlan, míg a hátralékos folyószámlával rendelkező adózók száma és aránya mérséklődött. Figyelemreméltó a túlfizetést mutató folyószámlával rendelkező adózók számának és arányának emelkedése még arra tekintettel is, hogy a december 31-i állapot nem tükröz teljesen hű képet. A hátralékos folyószámlák száma az 1997. évi 663 ezerről 1999. évre 488 ezerre, aránya 16,5%-ról 11,9%ra csökkent. A túlfizetést mutató folyószámlák száma az 1997. évi 641 ezerről 1999. évre 874 ezerre, aránya 16%-ról 21,4%-ra emelkedett. Az adóhatóság az adófolyószámla kivonat megküldésével tájékoztatja az adózót folyószámlája egyenlegéről. Az igazgatóságok minden évben 1 milliót meghaladó adófolyószámla kivonatot küldenek ki és ez közel azonos számú ügyiratforgalmat von maga után. A vizsgált budapesti igazgatóságokon és a Pest megyei Igazgatóságon az ügyiratok többsége 30 napon belül elintéződik.

2.1.4. Az ún. technikai megszűnt adóalanyok adóigazgatási kezelése Az adókötelezettség teljesítése figyelemmel kísérésének fontos eleme a működő és a tevékenységüket - az adózó saját döntéséből vagy hatósági intézkedés alapján - már nem végző adózók eltérő kezelése. Ennek szükségességét alátámasztja az a tény, hogy a technikai megszűnt adózóként nyilvántartottak 1999. december 31-én 55,1 Mrd Ft-tal, az összes kintlévőség 13,2%-ával tartoztak az adóhatóságnak. Az APEH kialakított gyakorlata szerint az adóalanyok a különböző típusú megszűnések, szervezeti változások következtében az ún. "technikai megszűnt" állományba kerülnek. A technikai megszűnt adóalanyok kezelésének

eljárási rendjét az APEH elnökének 5O/1997. sz. utasítása szabályozza. (Az utasítás a sajátosságokra tekintettel külön szabályozza az 1996. december 31-e előtt és az 1997. január 1-je után megszűnt adózók kezelésének eljárási rendjét). Az utasításban foglaltak végrehajtására az igazgatóságok önálló szervezeti egységet hoztak létre az igazgatók közvetlen irányítása alatt. Az igazgatóságok 1999. év végén 212 ezer "technikai megszűnt" adózót tartanak nyilván annak ellenére, hogy erőfeszítéseket tettek ezek számának csökkentésére. Mind országosan, mind a vizsgált igazgatóságok tekintetében a technikai megszűnt adózók száma 1997. évi bázishoz viszonyítva 1999. évre közel 1/3-ára csökkent. Ez annak is az eredménye, hogy az APEH Tervezési és Elemzési Főosztálya által kiadott tervet az igazgatóságok törekednek teljesíteni, tekintettel az érdekeltségi rendszerben meghatározott anyagi következményekre. Az előzőekben hivatkozott elnöki utasítás előírja, hogy az 1996. december 31-ig "a technikai megszűnt" országosan, szám szerint 55.426 adózókkal kapcsolatos feladatokat az igazgatóságok 2000. december 31-ig kötelesek elvégezni. Ezen kötelezettségnek az igazgatóságok várhatóan nem tudnak maradéktalanul eleget tenni. A "technikai megszűnt" adózók állományában ma még nem ismert változást jelent, hogy az APEH feladatát képezi a társadalombiztosítási járulék bevallásához és befizetéséhez kapcsolódó teendők elvégzése. A járuléktartozások következtében a már megszűnt adózók ismét technikai megszűntté válhatnak. Ezek száma csak az év második felében, az adó- és járulék-folyószámlák kiküldését követő egyeztetések után határozható meg. A megszűnt, hátralékos folyószámlával rendelkező és az adóhatóság által el nem érhető adózók megszüntetése az elévülés előtt nem végezhető el. A behajthatatlan tartozás minősítéssel rendelkező adózók döntő többségénél csak az elévülés megnyílta után lehetséges a technikai megszűnt állományból való kivezetés, ez pedig bekövetkezhet az utasításban előírt határidő után is. A revizori kapacitások leterheltsége, a Hivatal által elrendelt vizsgálatok száma, valamint a lényegesen nagyobb bevételt eredményező vizsgálatok szükségszerűen kedvezőtlenül befolyásolják a technikai megszűnt adózók végleges megszüntetése érdekében szükséges ellenőrzések elvégzését. Ez utóbbi az

érdekeltségi rendszer belső ellentmondására hívja fel a figyelmet.

2.2. Járulékigazgatási tevékenység Az 1998. évi LXII. törvény módosította az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvényt. A járulék nyilvántartás átadása az 1998. december 14-én megkötött APEH-OEP-ONYF megállapodás alapján kezdődött el. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998 (XII. 30.) Korm. rendelet a társadalombiztosítás szerveivel való elszámolást, az ehhez kapcsolódó számlavezetési kötelezettségeket szabályozta. Az 1998. évi LXII. törvény megjelenését követően az APEH megkezdte a felkészülést a járulékkal kapcsolatos feladatok átvételére. Rövid határidő állt rendelkezésre a járulékkal kapcsolatos feladatok és a kapcsolódó személyi állomány átvételére, a feladat APEH-on belüli végrehajtásának megszervezésére. A folyamat szabályozására a Hivatal 38 db utasítást, elnöki, illetve elnökhelyettesi körlevelet adott ki.

2.2.1. Folyószámla-vezetés, nyitó egyenleg megállapítás A járulékigazgatási tevékenység alapvető feladata a járulékfolyószámlák vezetése. Az APEH 1999. évben a járulékfizetésre kötelezettek részére új folyószámlát nyitott február 1-jével. A folyó évi bevételeket, bevallásokat, azok korrekcióit már ezen a számlán könyvelték, a nyitóegyenlegek felvezetését folyamatosan az egyeztetések után végezték. 1999. novemberétől a CAJF rendszerben csaknem minden folyószámlát megnyitottak, rendezett nyitóegyenleg hiányában a régi záró egyenlegnek megfelelő automatikus egyenleggel. Ezt az OEP által használt (BIR és KESZ) számítógépes rendszerek leállása tette szükségessé, valamint az, hogy az egyenlegek rendezése 1999. év végéig nem fejeződött be. A megnyitott kb. 1,3 millió folyószámla egyenlegnek év végéig - országosan - 61%-át egyeztették le, ez a FPJIGnél csak 44,4%-ban valósult meg. A TB-től az APEH több, mint 2 millió folyószámlát vett át. Az 1999. december 31-ig megnyitott folyószámlák száma 1,3 millió db, amely az átvett folyószámlák 62,2%-a. A megállapodásos járulékfizetők számláit továbbra is az OEP kezeli (kb. 20-30 ezer db). A több telephellyel rendelkező cégek folyószámláit értelemszerűen összevonták (a folyószámlák vezetése adó-, illetve adóazonosító számon történik, míg a járulékazonosító számot illetékesség szerint, területi elv alapján adták ki), a még nem azonosított folyószámlák száma 80-90 ezer

db, elévülés címén törölt folyószámlák száma mintegy 13 ezer darab. A Hivatal döntése szerint a pénzforgalmi ellenőrzéssel egyeztetett folyószámlák nyitó egyenlegénél egy összegben állapították meg a járulékot, majd a szektorkódonként meghatározott - az elmúlt évek tapasztalati számain alapuló - kiegyenlítési sorrendnek megfelelően gépi program bontotta fel ezeket főbb járuléktípusra. Ez a megoldás meggyorsította a folyószámlák rendezését, azonban az így kialakult kötelezettségek mintegy egynegyed arányban eltérhetnek a valóságban fennálló kötelezettség arányoktól. Ez az eltérés a két alap közötti forrásmegosztást is befolyásolhatja. Olyan ellátási formát is megosztottak ugyanis, amely a törvényi rendelkezés szerint kizárólag az Egészségbiztosítási Alapot illeti meg. A táppénz-hozzájárulás eseti mértéke nem általánosítható, még az azonos szerkezetű és létszámú cégek esetében sem. A magánnyugdíjpénztárakhoz való csatlakozás aránya közösségenként változó, ezen a területen nem lehet kialakítani általánosan érvényes százalékarányt. A kiegyenlítési sorrend szerinti százalékos megosztás az adott szektorban minden járuléktípust megképzett a folyószámlán akkor is, ha abból a járulékfajtából nem volt hátraléka a járulékfizetőnek. Az egészségügyi hozzájárulás önálló eleme az Egészségbiztosítási Alap bevételének, nem vonható más forrással össze. A fővárosi igazgatóságokon a kiegyenlítési sorrend betartására szerkesztett megbontási módszer bonyolulttá tette a járulék folyószámlákat. Különösen igaz ez a fizetési könnyítéssel, vagy fizetési megállapodással rendelkező folyószámlák esetében. A részletfizetés összegét annyiszor 5-13 részre bontva törölték, majd kötelezettségként előírták a folyószámlákon, ahány hónapra haladékot kapott a járulékfizető. Ezzel a megoldással a folyószámlák rendkívül terjedelmesekké váltak. Az APEH ezért olyan módszert dolgozott ki, amely az említett nagy tételszámú folyószámlát, az egyenleg kiküldése előtt mintegy ötödére csökkentette. Az APEH belső szabályozása szerint a járulék-folyószámla 2000. február 1-jétől megszűnik, önálló számlát nyitnak az egészségbiztosításnak, a nyugdíjbiztosításnak és az 1/3-os táppénz hozzájárulásnak. A folyószámlák nyitóegyenlegét 43-57%-os arányban osztják meg a két alap között. Az 1999. évi LXIV. törvény előírása szerint a járulékigazgatóságoknak a járulékfizetésre kötelezettek folyószámláinak 1999.

január 1-jei egyenlegéről 1999. július 31-ig meg kellett küldeniük az értesítést. A járulékalanyok többsége ezeket érdektelenül fogadta, az érintettek mintegy fele nem reagált az egyenlegértesítőkre. A fővárosi igazgatóságokon a járulékfizetők 51%-a nem reagált, 20%-a elfogadta az egyenleget, 15%-a egyeztetést kért és 14%-a pedig nem vette át az értesítőt. Baranya megyében már a vonatkozó törvény hatályba lépése előtt, 1999. május 28-át követően megkezdődött az egyenlegértesítések postázása. Az Igazgatóság 37.769 db egyenlegértesítőt küldött ki, ebből 9.387 járulékalany elfogadta, egyeztetést kért 5.156, míg a csatolt nyilatkozatot 22.664 (70%) járulékalany nem küldte vissza határidőben. Fejér megyében 37.616 folyószámla egyenleget tartalmazó nyilatkozatot "sima" levélben küldtek ki az ügyfelek részére. A kiküldött nyilatkozatot aláírva elfogadta és visszaküldte 10.551 járulékfizető, egyeztetést kért 5.442, nem reagált 17.242 és ismeretlen jelzéssel visszaérkezett 4.381 db. A hivatkozott törvény részletesen szabályozta az egyeztetésre vonatkozó eljárást. Az ellenőrzés tapasztalatai szerint az egyeztetések a törvényi rendelkezések szerint történtek. A törvény 6. §-a a járulékfolyószámlák egyeztetett egyenlegének megállapítási határidejét 1999. december 31-ben jelölte meg. A határidőre az igazgatóságok nem fejezték be az egyeztetést. A megnyitott folyószámlák 39,3 %-ának (összesen 510 ezer, ebből a fővárosban 317 ezer) egyeztetése áthúzódott a 2000. évre. Az FPJIG-hoz tartozó megnyitott számlák 55,6 %-a még rendezésre vár, a megyei igazgatóságoknál - 5,2-37% között szóródással - átlagosan 26,6 %-os a rendezetlen folyószámlák aránya. Legalacsonyabb Vas megyében és legmagasabb Fejér és Baranya megyében a teljesítés 85%-os, Csongrád megyében 73%-os, Borsod-AbaújZemplén megyében 78%-os, Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében pedig 64%-os. Az ellenőrzött igazgatóságokon a több tízezres nagyságrendű folyószámlák adatainak egyeztetése mellett, a mintegy 200 járulékalany szúrópróbaszerű ellenőrzése során tapasztalt formai, és érdemi hiba feltárása nem ad meggyőző képet a feldolgozott adatok megbízhatóságáról. A vizsgálatok tapasztalatai nem nyújtanak kellő alapot annak megállapítására, hogy az igazgatóságok által rendezettnek tekintett folyószámlák nyitó egyenlege a valós helyzetet tükrözi-e. A rendelkezésre álló idő rövidsége és az OEP-től átvett évek óta rendezetlen állomány miatt a minőségi munka irreális elvárás volt a jogalkotók részéről. Az anyagi érdekeltségi rendszer is csak a

feldolgozott darabszámot ösztönözte és nem annak megbízhatóságát. A folyószámla nyitó egyenlegek helyes megállapítása egy "korszak" lezárását szolgálja, ezt követően a járulékalany "előélete" gyakorlatilag megszűnik. Az a tény, hogy az 1999. december 31-ig rendezett folyószámlák nyitóegyenlegének helyessége minden kétséget kizáróan nem állapítható meg, hosszantartó, utólagos, bonyolult egyeztetési következményekkel jár. A folyószámlák adatainak rendezésére a folyószámlák kiküldését követően kerülhet sor. Ebben az időszakban reálisan arra kell számítani, hogy több százezer ügyfél fogadása és folyószámlájának rendbetétele hosszú hónapokat vesz igénybe. A folyószámlák nyitóegyenlegének határidőre történő és a valós állapotot tükröző megállapítását késleltette az iratanyag rendezetlensége, valamint olyan előre nem látható események, mint pl. a Kelet- és az Északbudapesti Igazgatóságokra átkerült több ezer 1999. január 1-je előtti időszakra vonatkozó és az FPJIG által 1999-ben feldolgozatlan önellenőrzés. Az adóhatóság szervezett és megfelelően ütemezett munkája ellenére a folyószámlák mögöttes irattömegének volumene, az "örökség" minősége alapján a rendezett, dokumentumokkal alátámasztott helyzet megteremtése - több évet vehet igénybe. Ez pedig azt jelenti, hogy az Alapok és a költségvetés ezen időszak lezárásáig nem rendelkezik megbízható információkkal a kintlévőség összegéről, összetételéről és ennek következtében a befolyó összeg várható nagyságáról. A 10 E Ft-ot meg nem haladó járuléktartozás, késedelmi pótlék, bírság címen elengedett összeg 164 M Ft volt az 1999. december 31-ig rendezett folyószámlák esetében. A 10 E Ft alatti hátralékkal rendelkezők csak abban az esetben kapták meg a törvény biztosította kedvezményt, a tartozás elengedését, ha az egyeztetés időpontjáig még nem egyenlítették ki a tartozásukat. Ez az eljárás méltánytalan azokkal a járulékfizetőkkel szemben, akik megkezdték tartozásuk kiegyenlítését, vagy már kiegyenlítették, még akkor is, ha ez a kiegyenlítési sorrend következménye volt. Akkor is mentesült a járulékfizető a 10 E Ft alatti tartozás alól, ha 1999 januárban egyenlítette ki előző évi tartozását és a fennmaradt összeg 10 E Ft alatt volt. A vizsgálat tapasztalatai alapján szükséges rámutatni arra, hogy az 1999. évi LXIV. törvény egyes rendelkezései - nem vitatva egyúttal a jogalkotói szándék helyességét - ellentmondásos helyzetet teremtettek.

2.2.2. Jogosítási tevékenység A járulékigazgatási tevékenység speciális területe a jogosítás, amely közvetlenül a társadalombiztosítási tevékenységekhez kapcsolódik. Ide tartozik a táppénz folyósításához szükséges előző évi átlagkereset megadása (társadalombiztosítási kifizető hellyel nem rendelkező cégek esetében), valamint a nyugdíj megállapításához szükséges biztosítási jogviszonyban eltöltött idő, kereset megadása, a járuléktartozások meghatározása, annak jogviszonyban töltött időt csökkentő hatása. Meghatározó jelentősége van annak, hogy a folyószámla egyenlegek valósak legyenek, megteremtve ezzel a járulékfizetés és a biztosítási jogviszony összhangját. A jogosítási tevékenység kontrollt is jelent a folyószámla egyenlegeknél, mivel a jogosítást végző ügyintéző a jogosítás elkészítésével egyidejűleg teljes körű folyószámla felülvizsgálatot végez, melyről jegyzőkönyvet vesz fel. Országos szinten az egészségbiztosítás kérésére a jogosítások 59,6%-át végezték el. A fővárosban végzett 55 ezer jogosítás 57,4%-a a táppénz megállapításhoz kapcsolódó adatszolgáltatás volt. Fejér megyében 2000. január 1-jétől önálló 5 fős osztályt hoztak létre az egyéni vállalkozók táppénzének, terhességi gyermekágyi segélyének, gyermekgondozási díjának, valamint a nyugdíjhoz szükséges szolgálati idő igazolására. (Az elintézési határidők rövidsége (15 nap), a rendezetlenül átvett iratanyagok és a megfelelő irattározás hiánya gondot jelentett a sürgős jelzéssel érkező megkeresések időbeni teljesítésében.) A Győr-Moson-Sopron megyei Igazgatóságnál a feladatot 9 fős csoport látja el, adatbázis hiányában az információkat manuális kigyűjtéssel biztosították.

2.3. Adó és járulékellenőrzési tevékenység 2.3.1. Adóellenőrzés Az adóhatóság az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény felhatalmazása és előírásai szerint ellenőrzi az adóalanyoknál az adózással kapcsolatos jogszabályok megtartását. Az ellenőrzést az adó és költségvetési támogatás megállapításához való jog elévülési idején belül kell lefolytatni a helyszínen, vagy az adóhatóság hivatalos helyiségében. Az ellenőrzések gyakoriságát az elévülési idő, a célszerűség és a költséghatékonyság figyelembevételével az adóhatóság vezetője határozza meg. Kivételt képez a vállalkozók felszámolása és

végelszámolása, ahol az adóbevallás ellenőrzésére egy év, illetve 30 nap áll rendelkezésre, valamint a vállalkozók átalakulása, jogutód nélküli megszűnése, amelyek ellenőrzéséről az APEH elnök külön rendelkezik. A vizsgált időszakban az adóhatóság nem tudott maradéktalanul eleget tenni a működő, a jogutód nélkül megszűnt, a felszámolás és végelszámolás alatt álló adóalanyoknál az elévülési időn, illetve az előírt határidőn belüli ellenőrzési kötelezettségének. Kedvező viszont a költségvetési bevételek védelme szempontjából a kiutalás előtti ellenőrzések eredményessége. Ellenőrzési feladatát a Hivatal az utólagos adóellenőrzések (átfogó és egyszerűsített), kiutalás előtti ellenőrzések (ÁFA, SZJA, támogatások), pénzforgalmi ellenőrzések, záró ellenőrzések, operatív ellenőrzések (számla-, nyugtaadási kötelezettség teljesítése, piaci-közterületi ellenőrzés, leltár) keretében látja el. Az adóhatóság kiemelt feladatait - a kormányzati elvárások figyelembevételével - minden évben irányelv határozza meg. A feladatellátás egységesen kidolgozott eljárási rend és módszertan alapján valósult meg. A kialakított feladatterv kellően orientálta az igazgatóságokat az ellenőrizendő adóalanyi kör összetételének, a vizsgált adónemek, az ellenőrzések típusának és a vizsgált időszak kiválasztására. Az irányelvekben meghatározott ellenőrzési feladatok voltak pl.: az egyes adóalanyi körök ellenőrzöttségi szintjének biztosítása, az azonos tevékenységet végző vállalkozások egyidejű revíziója, az utólagos általános forgalmi adó ellenőrzések növelése, a különböző fajta operatív ellenőrzések elvégzése, a jogutód nélkül megszűnt adóalanyok záró vizsgálata, a kiutalás előtti vizsgálatok hatékonyságának növelése, a küszöbérték alatt vallók ellenőrzése stb. Az utólagos és a kiutalás előtti ellenőrzések szervezéséhez az igazgatóságok egységes számítógépes programot alkalmaznak. A rendszer a megadott paraméterek alapján rendezi az adóalanyi kört, melyből az adattáblák segítségével többszöri szűréssel választható ki azon adózók köre, akiknél indokolt vizsgálatot tartani. Több igazgatóságon helyi programokat is kifejlesztettek, a kiválasztás a megyei sajátosságokat is figyelembe vevő - szempontjainak bővítésére. A súlypontok képzésének helyességét az ellenőrzések eredményessége igazolja.

A Baranya megyei Igazgatóságon esetenként helyi fejlesztésű lekérdezési rendszert is működtettek, pl. a megyei illetékhivatal által nyilvántartott ingatlanértékesítések adatait kontrollként használták. Az igazgatóságon az ellenőrzendő kör kiválasztásánál jelentős hangsúlyt kapott az adókikerülési szándékot tanúsító vállalkozások ellenőrzése (fiktív számlát kibocsátók stb.). A Tolna Megyei Igazgatóságon helyi fejlesztésű program támogatta a szakképzési hozzájárulás, a végkielégítések, a gyermekkedvezményt jogosulatlanul igénybe vevők, valamint - az illetékhivatal adatszolgáltatása alapján - az ingatlanértékesítésből származó jövedelem vizsgálatokat. Az utólagos ellenőrzések egyik súlyponti kérdése a kiemelt, jogi I. kategóriájú (virilista) adóalanyok rendszeres egy, vagy két évenkénti átfogó ellenőrzése, mivel ez meghatározó az adóbevételek teljesítése szempontjából. Ezt követte a II. és III. kategóriájú jogi személyiségű adóalanyok 2-3 évenkénti átfogó ellenőrzésének lehetőség szerinti teljesítése, valamint a kapcsolt vállalkozások egyidejű vizsgálatának lefolytatása, a jogutód nélkül megszűnt szervezetek, a küszöbérték alatt vallók, a több alkalommal székhelyet változtató vállalkozások ellenőrzése. A kis- és középvállalkozásoknál az ellenőrzés gyakorisága kedvezőtlenebb volt a szakmailag indokoltnál, mivel a nagyobb adóhiány feltárási lehetőséget biztosító, nagyobb költségvetési kapcsolatokkal rendelkező adóalanyok ellenőrzése a revizori kapacitás jelentős részét lekötötte. Emellett az érdekeltségi rendszer sem preferálja ezeket az ellenőrzéseket. Hiányolható továbbá, hogy az évek óta veszteségesen gazdálkodó adóalanyi kör, az élő, de bevallási kötelezettségét hosszabb idő óta nem teljesítő adóalanyok ellenőrzésre való kijelölése egyik évben sem szerepelt a kiemelt ellenőrzési szempontok között. 2.3.1.1. A helyszíni ellenőrzések előkészítettsége, szervezettsége, a feladatok ellátása

Az ellenőrzött igazgatóságok többségénél a helyszíni ellenőrzések előkészítése, szervezése általában az irányelveknek megfelelően történt. A kitűzött feladatokat nagyrészt végrehajtották, bár a központi elrendelésre, illetve a társszervek megkeresésére végzett vizsgálatok igazgatóságonként különböző mértékben - kedvezőtlenül befolyásolták a tervszerűséget, illetve az ellenőrzések folyamatosságát.

A központi elrendelésű vizsgálatok közül a konkrét adózókra irányuló bejelentések ellenőrzésének eredményessége - ami jogszabályi kötelezettség - a tapasztalatok szerint alacsony. A vizsgálatokat az általános módszerekkel, rövid határidővel kellett elvégezni, ezért korlátozták az igazgatóságok döntési hatáskörét. A Kelet-budapesti Igazgatóságon 1999. évben a Társas II. Főosztályon a kapacitás 80%-át lekötötte az elrendelésre, megkeresésre végzett vizsgálatok száma. A szintén központi elrendelésre végzett vizsgálatok - amelyek az azonos tevékenységi körben működő vállalkozások egyidejű ellenőrzését célozták - gyakorlata bevált, a vizsgálatok hatékonysága az átlagot meghaladó. 1998. évben a megállapított 5.351 M Ft nettó adókülönbözet az összes nettó adókülönbözet 7,2%-a. Az egy vizsgálatra eső összeg (2,1 M Ft) az egy utólagos adóellenőrzésre jutó összegnél 33%-kal magasabb volt. 1999. évben a vizsgálatok 80%-a adóhiány megállapítással zárt (4.663 M Ft), amely az összes nettó adóhiány 7,9%-a volt. Az egy vizsgálatra jutó 3,1 M Ft összegű adókülönbözet feltárás 43%-kal magasabb az utólagos adóellenőrzés fajlagos adatánál. A vizsgálatokat központilag kidolgozott módszertani útmutatók segítették, biztosítva az egységes eljárást. A módszertani útmutatókban meghatározták az adóalany kiválasztás elveit, az ellenőrzésre javasolt témaköröket, vizsgálati módszereket, valamint az egyes igazgatóságok által elvégzendő vizsgálatok számát. A vizsgálatok száma alapján lehet következtetni, hogy a szervezet nem tud eleget tenni annak a követelménynek, hogy az adóalanyokat elévülési időn belül vizsgálja. Az elévülési időn belüli vizsgálat feltételei nem biztosítottak. Az APEH nyilvántartásaiban 1996. év végén 1.085 ezer, 1999. év végén 1.105 ezer működő vállalkozás szerepelt, utóbbi 15%-a jogi személyiségű, 18%-a jogi személyiség nélküli, 8%-a költségvetési szerv, a fennmaradó 59% magánszektor, azaz egyéni vállalkozások és önálló tevékenységet folytató magánszemélyek. Ugyanakkor az elvégzett összes adó- és célellenőrzések száma az ellenőrzött időszakban 280 ezer és 309 ezer között ingadozott, kiemelkedett az 1996. év a közel 437 ezer vizsgálattal (a kb. 195 ezer záró vizsgálat miatt). Az 1999. évben összesen 306 ezer vizsgálatot végeztek, amelynek 10,4%-át adták az utólagos helyszíni adóvizsgálatok és az utólagos egyszerűsített vizsgálatok. Az 1999. év adatai alapján az APEH az utólagos ellenőrzésekkel átlagosan csak 34-35 évente jut el minden egyes működő adóalanyhoz. Az igazgatóságok közül egyedül a Baranya megyei Igazgatóság rendelkezett az elévülési időn belüli ellenőrzéshez szükséges feltételekkel, a többi (3

budapesti és 6 vidéki igazgatóság) nem tudta ezt biztosítani. Hivatali szinten a működő adóalanyok átlagos ellenőrzöttségi aránya - a záró ellenőrzések adatai nélkül - az 5 fő ellenőrzési formát tekintve (utólagos helyszíni adóellenőrzés, az utólagos egyszerűsített ellenőrzés, pénzforgalmi ellenőrzés, kiutalás előtti ellenőrzés, adózatlan jövedelmek ellenőrzése) javulást mutat. Az 1999. évi számadatok alapján egy működő adóalany átlagosan 3,9 évenként kerül ellenőrzésre. (Ez 1996. évben 4,5 év volt.) Az ellenőrzöttségi színt adóalanyi körönként eltérő. A záró vizsgálatok nélküli 1999. évi adatok alapján a jogi személyiségű adóalanyokhoz átlagosan 1,6 évenként, a jogi személyiség nélküli adóalanyokhoz átlagosan 4,3 évenként, a költségvetési szervekhez átlagosan 16,2 évenként, a magánszektorba (egyéni vállalkozások és önálló tevékenységet folytató magánszemélyek) átlagosan 5,2 évenként jut el valamelyik fajta adó- és célellenőrzés. (Megjegyezzük azonban, hogy a különböző fajta ellenőrzések nem egyforma súllyal fordulnak elő a különböző adóalanyi köröknél.) Az igazgatóságoknál általában biztosítják - 1-3 évenkénti ellenőrzéssel - az I-III. kategóriájú jogi személyiségű adóalanyok elévülési időn belüli vizsgálatát. Ugyanakkor a többi adóalanynál (jogi személyiségű adóalany IV.-V. kategóriája, jogi személyiség nélküli adóalanyok, költségvetési szervek, egyéni vállalkozók, magánszemélyek) nem tudnak eleget tenni e követelménynek. 2.3.1.2. Utólagos helyszíni adóellenőrzések A főbb vizsgálati típusok közül számottevő feltárás - adókülönbözet és adóhiány - az (összes adó- és célellenőrzés 8-9%-át kitevő) utólagos helyszíni adóellenőrzésből várható. Ez a vizsgálati napok számát tekintve jóval nagyobb arányt jelent, mivel ebben a vizsgálati körben a legmagasabb (3-10 nap) az egy vizsgálatra jutó revizori napok száma. Az utólagos helyszíni adóellenőrzések száma az 1997. évi 24.066 dbról 1999-re 23.052 db-ra 4,2%-kal csökkent. Az utólagos ellenőrzések számának mérséklődése nem esett egybe a kormányzati elvárásokkal. Kedvező ugyanakkor, hogy a feltárt nettó adóhiány összege emelkedett, az 1997. évi 39,3 Mrd Ft-ról 1999-re közel 50%kal 58,8 Mrd Ft-ra. Az összes nettó adóhiány döntő része (84-87%) az utólagos helyszíni adóellenőrzésekből származik. Az utólagos adóellenőrzések által megállapított nettó adóhiány dinamikus növekedését a vizsgált igazgatóságok adatai (Baranya megyei, Dél-budapesti, Fejér megyei, Észak-, Kelet-budapesti Igazgatóság) alátámasztják. Az utólagos helyszíni adóellenőrzések eredményességét a fajlagos mutatók igazolják. Kedvező, hogy az egy utólagos adóellenőrzésre jutó

nettó adóhiány az 1997. évi 1,424 M Ft-ról 1999-re 2,158 M Ft-ra több, mint 51%-kal - nőtt. Az összes ellenőrzésre vonatkozó fajlagos adat, azaz az egy adó- és célellenőrzésre jutó nettó adókülönbözet az 1997. évi 0,206 M Ft-ról 1999-re 0,307 M Ft-ra nőtt. Ezen belül az egy utólagos helyszíni (átfogó, önálló adóés támogatásnem) ellenőrzésre jutó nettó adókülönbözet ennek több, mint hétszerese: 1,523 M Ft-ról 2,241 M Ftra emelkedett. Az egy vizsgálatra jutó nettó befizetendő adókülönbözet a - vizsgálatok számát tekintve alacsony részarányt képviselő - költségvetési adóalanyoknál a legmagasabb (1999-ben 9,2 M Ft), azt követően pedig a jogi személyiségű adóalanyoknál (1999-ben 3,93 M Ft). A növekedés mértéke is ennél a két adóalanyi körnél a legjelentősebb, 1997-hez képest 81%, illetve 67%. E mutató a jogi személyiségű adóalanyoknál 1999-ben 3,93 M Ft volt, 1997. évhez képest a növekedés 67%. A költségvetési adóalanyok ellenőrzésének kiemelkedő hatékonysága a vizsgált időszakra nem jellemző. A kimutatott magas adókülönbözethez jelentős mértékben hozzájárul egy-egy nagy költségvetési szervnél tett kiugró megállapítás kihatása. 2.3.1.3. A jogutód nélkül megszűnt vállalkozók ellenőrzése Az APEH 1997. novemberében újra szabályozta a vállalkozó átalakulása, adókötelezettségének megszűnése, vagy más jogutód nélküli megszűnése esetén - kivéve az 1991. évi IL. törvény (Csődtörvény) alapján felszámolással vagy végelszámolással való megszűnéseknél - alkalmazandó eljárás rendjét. Az utasítás az 1994. évben kiadott elnöki irányelv helyébe lépett. A belső szabályozás szigorítása és pontosítása szakmai szempontból indokolt volt, a megszűnt vállalkozók száma, illetve a folyószámlákon felhalmozódott hátralékok miatt. A "technikai megszűnt" állomány csökkentését, valamint a megszűnt vállalkozók ellenőrzését az éves feladattervek is kiemelten kezelték, célul tűzve ki a nyilvántartási rendszer aktualizálását, a vállalkozó költségvetéssel szemben fennálló kötelezettsége tényleges tartalmának, mértékének megállapítását. Ennek következtében a technikai megszűnt adóalanyok 1997. évi mintegy 640 ezer db-os állománya 1999. év végére a harmadára csökkent. A vizsgálatra való kiválasztást nem segítette elő az a körülmény, hogy a bevallás feldolgozási rendszerben nem élvez elsőbbséget a záró bevallások feldolgozása, emiatt a folyószámlák egy része időlegesen fiktív túlfizetést mutat.

A költségvetési támogatás, valamint a visszatérítendő adó - pótlékmentes - kiutalására rendelkezésre álló, törvényben rögzített határidő betartása érdekében a bevallás feldolgozó rendszerek üzemeltetésénél azok a bevallások élveznek prioritást, amelyek visszaigénylő pozíciót mutatnak. Az adóhatóság az egyszerűsített végelszámolással megszűnő jogi személyiség nélküli társaságok záró bevallása ellenőrzésének befejezésére előírt 30 napos határidőt a kapacitáshiány miatt nem tartotta be maradéktalanul, a határidő túllépés jogvesztő következménnyel járt. 2.3.1.4. A felszámolás és a végelszámolás alatt álló szervezetek ellenőrzése Az 1990. évi XCI. törvény 53. § (4)-(5) bekezdése meghatározza a jogutód nélkül megszűnő vállalkozásokkal kapcsolatos ellenőrzési feladatokat. Eszerint ellenőrzést kell végezni, ha a vállalkozás felszámolását vagy végelszámolását rendelik el. Felszámolás esetén a közzétételtől számított egy éven belül, a felszámoláskor vagy végelszámolás befejezésekor leadott záró adóbevallás kézhezvételétől számított 30 napon belül kell az adóhatósági revíziót befejezni. Az adóhatóság a felszámolás alatt álló vállalkozások ellenőrzési kötelezettségének teljes körűen nem tudott eleget tenni. Hátráltatta a vizsgálatok gyors befejezését és az előírt határidő betartását a kapcsolódó vizsgálatok elvégzésének időigénye (pl. körbeszámlázások ellenőrzése). Nehezítették a feladatellátást azok az esetek, amikor az adózó képviselője hiányosan adta át a társaság iratanyagát a felszámolónak, a hiányzó iratok pótlása pedig időigényes, illetve előfordult, hogy eredménytelen volt. A végelszámolás alatt álló adózók ellenőrzése tekintetében a záró vizsgálatokra megszabott 30 napos határidőt az igazgatóságok többsége nem tartotta be, ebben szerepet játszott a szűk revizori kapacitás is, és az, hogy a záró bevallás feldolgozó program 1999. III. negyedévben még nem működött. 2.3.1.5. Kiutalás előtti ellenőrzés A kiutalás előtt ÁFA és támogatás ellenőrzések - mely ellenőrzési formát 1996. óta alkalmazzák - alapvető feladata a jogtalan visszaigénylések lehetőség szerinti kiszűrése és megakadályozása, a költségvetés védelme. E vizsgálatok széles adózói kört érintenek, az utólagos ellenőrzésnél jóval nagyobb gyakoriságú adóhatósági jelenlétet biztosítanak. A vizsgálatok számának (évi kb. 100 ezer db) növelését, főleg az ÁFA visszaigénylések területén tapasztalt sorozatos visszaélések megelőzése tette szükségessé. A kiutalás előtti ellenőrzések száma 1993. és 1999. évek között több, mint háromszorosára nőtt, 1997-hez viszonyítva 5%-kal csökkent, 1999-ben 97,8 ezer

vizsgálatot végeztek, közel 110 ezer revizori nap felhasználással. A vizsgálatok 81%-a a bizonylatok, nyilvántartások ellenőrzésére irányult. A kiutalás előtti vizsgálatok száma egyedül a Baranya és a Tolna megyei Igazgatóságnál nőtt, a többi igazgatóságon csökkent. Az ellenőrzéssel lezárt időszakot keletkeztető adóellenőrzés aránya, 36%-kal kevesebb, mint 1998. évben. Az adóellenőrzések 76%-a zárult megállapítással. A kiutalás előtti ellenőrzések hatásaként a jogerősen visszatartott összeg 1997-től 1999-ig 69%-kal, közel 28 Mrd Ft-ra emelkedett. 2.3.1.6. Kiutalás előtti általános forgalmi adó ellenőrzés Revizori kapacitás oldalról az egyik leghatékonyabb ellenőrzési forma, mivel egy adóellenőrzés mindössze 2-2,5 revizori napot vesz igénybe, bizonylatellenőrzés esetén nem éri el az egy revizori napot sem, a bevallások nagy száma, a rendelkezésre álló revizori kapacitás, valamint a kiutalásra biztosított határidő azonban nem teszi lehetővé a visszaigénylő pozíciójú bevallások teljes körű ellenőrzését. A kiutalás előtti adóellenőrzések 61-62%-át kitevő ÁFA ellenőrzésekből származik a jogerősen visszatartott összeg 80-86%-a (1999-ben 24 Mrd Ft volt, mely a költségvetésből történő összes ÁFA kiutalás 2,7%-a). A kiutalás előtti vizsgálatok eredményessége növekedett. Az egy adóellenőrzésre jutó jogerősen visszatartott összeg 1997-ről 1999-re több, mint háromszorosára 2,155 M Ft-ra nőtt, hasonlóképpen az egy adóellenőrzésre jutó nettó adókülönbözethez, mely 2,974 M Ft volt 1999-ben. Utóbbi magasabb, mint az utólagos átfogó ellenőrzés hasonló tartalmú fajlagos adata. A kiutalás előtt visszatartott összeg a vizsgált időszakban az igazgatóságoknál emelkedett. Az egy vizsgálatra jutó átlagos feltárás a Baranya megyei Igazgatóság kivételével szintén növekedett. 1998-ban az ÁFA visszaigénylést tartalmazó bevallások több, mint 19%-át érintően végeztek adó, illetve bizonylat-nyilvántartási ellenőrzést. Ezen belül adóellenőrzéssel a bevallásoknak csak 4,2%-a volt érintett. Mindkét arány 1996-hoz képest jelentősen nőtt, 1997-hez képest kissé visszaesett. Az ÁFA ellenőrzések során feltárt leggyakoribb hibák: a fiktív számlák alapján történő visszaigénylés, a jogosultság időpontját megelőző igény, személygépkocsi beszerzéséhez, illetve vállalkozáshoz nem kapcsolódó kiadások utáni jogtalan visszaigénylés, körbeszámlázás, helytelen kulcsok alkalmazása stb.

2.3.1.7. Támogatások kiutalás előtti ellenőrzése A költségvetési támogatások kiutalás előtti ellenőrzése minden évben szerepel az ellenőrzési célkitűzések között. Ezek az ellenőrzések az összes vizsgálat 1-3% teszik ki. A helyszíni ellenőrzések száma évről évre nőtt, azonban az 1998. évi kiugróan magas ellenőrzési eset (6.526 db) 1999. évre visszaesett. A jogszabályi változások következtében azonban ezen ellenőrzések indokoltsága részben okafogyottá vált (pl. exporttámogatás). A hangsúlyt az agrárpiaci és belföldi termelést érintő egyéb támogatásokra helyezték át (pl. sertésfelvásárlási támogatás, földalapú támogatás). A támogatásellenőrzések esetszáma csekély, hatékonysága ugyanakkor szintén kedvezőnek ítélhető. A támogatásokhoz kapcsolódóan a bizonylatok, nyilvántartások ellenőrzését 1999. évben 4.646 esetben végezték el, az előző években elvégzettek 8-17-szeresét. Egy ellenőrzésre egy napnál is kevesebbet fordítottak. A kiutalás előtt visszatartott összeg 1999-ben 3,9 Mrd Ft volt, az előző évekhez képest dinamikusan (1998-hoz képest 70%-kal) növekvő. Egy ellenőrzésre 1,063 M Ft kiutalás előtt visszatartott összeg jutott 1999-ben, az előző évi adat közel háromszorosa. 2.3.1.8. Az adózó javára felszámított késedelmi kamat Az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény 27. §-a alapján a költségvetési támogatást az igény (bevallás) benyújtásának napjától, de legkorábban az esedékességtől számított 30 napon belül, a visszatérítendő adót pedig az igény (bevallás) benyújtásától számított 30 napon belül kell kiutalni. Ha az adóhatóság a kiutalást késedelmesen teljesíti, a késedelem minden napjára a késedelmi pótlékkal azonos mértékű kamatot fizet. Az adóhatóság a késedelmes kiutalások miatt 1998. évben kiemelkedően magas 4,167 Mrd Ft (1999. évben 1,794 Mrd Ft) késedelmi kamatot fizetett ki az adózóknak. Az 1998. évben kiutalt késedelmi kamat összegéből 2,691 Mrd Ft az 1996. évben adókedvezmények kifizetések visszatartása miatt merült fel. Az adóhatóság az 1995. évről benyújtott személyi jövedelemadó bevallásokban egyes adókedvezményeket - szövetkezeti üzletrész vásárlások, alapítványi befizetések, nyugdíjpénztári befizetések körében - jogosulatlannak minősített. E befektetési ügyekkel kapcsolatban a másodfokú ítéletek, felülvizsgálati kérelmek után 1998ban a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozata meghatározott kedvezmények igénybevételét jogszerűnek ítélte. Ezt követően több tízezer határozatot kellett az adóhatóságnak módosítania, a megállapított

adókülönbözetet jogszerűnek minősítve, s a visszatartott adókedvezmény után a késedelmi kamatot több évre szólóan kellett kifizetnie az adózóknak. A Baranya megyei Igazgatóságon előfordult, hogy az FVM támogatási előirányzata fedezetlen volt, ezért a mezőgazdasági támogatás kiutalásainak felfüggesztése miatt az adóhatóságnak késedelmi kamatot kellett fizetni. A késedelmi kamat okainak feltárására, illetve lehetséges csökkentésére az adóügyi szakterület által kidolgozott módszer - a bevezetés elhúzódása miatt - először 2000-ben éreztetheti hatását. A késedelmi kamat csökkentése érdekében az Északbudapesti Igazgatóságon javaslatot tettek a nagy összegű adó, illetve támogatás-visszaigénylések kiemelt figyelésére. A Győr-Moson-Sopron megyei Igazgatóságon a határidőt figyelő saját fejlesztésű programot alkalmaznak a késedelmi kamat csökkentésére.

2.3.2. Járulékellenőrzési tevékenység 1999. január 1-jétől a járulékkötelezettségek megállapításával és az azokhoz kapcsolódó nyilvántartási kötelezettségek ellenőrzésével összefüggő feladatok teljes körűen APEH hatáskörbe kerültek. Alapvető célkitűzés volt 1999. évben az adóigazgatási eljárásban alkalmazott ellenőrzési módszerek lehetőség szerinti érvényesítése, a járulékellenőrzési tevékenység beillesztése az adóellenőrzések rendszerébe, az egységes elveken alapuló gyakorlat kialakítása. Az év elején kedvezőtlenül befolyásolta a feladatellátást az ellenőrzés belső szabályozásának hiánya. A járulékkötelezettség ellenőrzésének módszertani útmutatóját 1999. márciusban adta ki az APEH Ellenőrzési Főosztálya. A járulékellenőrzés kapcsán elvégzett feladatok számbavétele 1999. félévtől illeszkedik a revíziót követő információs rendszerbe. 1999. év végéig 17,3 ezer járulékellenőrzés zárult le. A megállapított nettó járulékkülönbözet összege 1,6 Mrd Ft volt. Tapasztalataink szerint az elévülési időn belüli vizsgálat feltételei hasonlóan az adóellenőrzéshez - a járulékellenőrzés területén sincsenek biztosítva. A Fővárosi és Pest Megyei Járulékigazgatóság 1999. évben a bevallások javítása, a folyószámlák rendezése miatt a járulékellenőrzési tevékenységét nem tudta

folyamatosan ellátni. Az elévülési időn belüli ellenőrzések feltételei nem javultak, a munkatervekben számos 8-10 éve nem vizsgált járulékalany szerepelt. A Baranya megyei Igazgatóságon a járulékalanyok elévülési időn belüli ellenőrzésének tervezésekor gondot jelentett, hogy az adóhatóság jelenlegi informatikai rendszerei nem biztosították az elévülési időn belüli ellenőrzésekhez szükséges információt, így a járulékellenőrzéssel már lezárt időszakról sem. A Győr-Moson-Sopron megyei Igazgatóságon a Járulékellenőrzési Osztály a hagyományos járulékellenőrzési feladatokat - munkaszervezési intézkedések eredményeként - az utólagos ellenőrzésre kijelölt adóalanynál egyidejűleg folytatta le.

2.4. Hatósági tevékenység A hatósági tevékenység jogszabályoknak való megfeleltetését a külső és belső kontrollok hivatottak biztosítani. A belső kontrollok jelenthetik a biztosítékot arra, hogy ezen tevékenység szakszerű és megalapozott legyen. Idetartoznak a törvényességi vizsgálatok, a fellebbezések, a felügyeleti intézkedések és a felülellenőrzés. A külső kontrollok a hatósági munka felülvizsgálatát, kritikáját jelentik, jellemzően az egyedi ügyekhez kapcsolódóan. Ilyenek a PM által hozott felügyeleti intézkedések, továbbá az ügyészségi vizsgálatok és a bírósági ítéletek.

2.4.1. Törvényességi vizsgálat A Hivatal Jogi Főosztályának irányításával végzett törvényességi vizsgálatok eredményesen járultak hozzá az APEH döntések törvényességéhez, szabályszerűségéhez. A jogerős határozatok 1%-át érintő, de a nagyobb költségvetési kapcsolatokkal rendelkező adózókra, a bevételi előírások mintegy 15%-ára kiterjedő mintavételes vizsgálati rendszer alkalmas a kontrollszerep betöltésére. Az éves "törvényességi felügyeleti munkaterv"-ben meghatározott témakörökben a Hivatal Jogi Főosztályának közreműködésével és irányításával az igazgatóságok jogi osztályai az érintett szakterületekkel évente vizsgálják a jogerőre emelkedett határozatok előírásszerűségét. Ellenőrzésünk a vizsgálatokról készült összefoglaló jelentéseket és az intézkedést igénylő megállapítások végrehajtását tekintette át a legfontosabb területeken. Legjellemzőbb hibák a bizonyítási eljárás, a tényállás tisztázásának hiányosságai voltak. (Art. 51. § (7) bek.)

Pozitívan értékelhető, hogy az elvégzett ellenőrzéseket követően az érintett igazgatóságok figyelmét felhívták a vizsgálat által feltárt hiányosságokra. Tipikus hibák megszüntetésére - belső utasítás kiadásával, a szabályzatok módosításával - a szükséges intézkedéseket megtették. Az APEH az adóhatósági jegyzőkönyvek és határozatok törvényességi vizsgálatához az 1997. második félévben és 1998. első félévben hozott 25.878 jogerős határozatokból 235 db elsőfokú jogerős és 15 db másodfokú jogerős határozatot választott ki. A mintavétel részben irányított, részben véletlenszerű volt és a teljes adóalanyi kört érintette. A kiválasztási szempontok között szerepelt az előírás nagyságrendje, a probléma bonyolultsága. A vizsgálat kisebb hiányosságok mellett 11 esetben (a kiválasztott határozatok 4%-ában) intézkedést igénylő megállapítást is tartalmazott, melyből 9 esetben az I. fokú adóhatóság saját hatáskörben módosította határozatát, 2 esetben azonban a határozat jogerőssé válása óta eltelt 1 év, ezért az adózó terhére módosítást már nem lehetett eszközölni.

2.4.2. Adóhatósági határozatok Különösen az eredeti formájában - még saját hatáskörben sem módosított - jogerőssé vált határozatok aránya minősíti a hatósági és ellenőrzési szakterület munkájának megalapozottságát. Az elsőfokon jogerőre emelkedett határozatok aránya a kiadott határozatokhoz képest a vizsgált 3 év viszonylatában folyamatos javulást mutat. Ez a fejlődés számszerűsíthetően is hozzájárult a költségvetési bevételek mielőbbi realizálásához. Az adóellenőrzés - beleértve az operatív eljárást - 1997. évben 58.915 db határozatot hozott, a kiadott határozatok 63,5%-a I. fokon jogerőssé vált. A következő évben 52.762 db határozatot adtak ki, melynek 81%-a ellen nem éltek jogorvoslattal. Az 1999. évben kiadott 57.196 db határozatból 83,6%-ot képviselt az I. fokú jogerős határozatok száma. A Baranya és a B.A.Z. megyei igazgatóságon tapasztaltak szerint az I. fokú határozatok elleni fellebbezések jellemzően időnyerés céljából történtek, mivel az adózók nem tudtak igazolni olyan tényt, amely a határozatok részbeni jogszerűtlenségét támasztotta volna alá. Pl. a B.A.Z. megyei Igazgatóságnál 1997.

évben az alaphatározatok 28%-át fellebbezték meg, ennek 6%-a szorult korrekcióra. A adóhatóság másodfokon az 1997. évben kiadott alaphatározatok 7,1%-át, 1998. évben 5,7%-át, 1999. évben mindössze 3,4%-át változtatta, vagy semmisítette meg. Az ellenőrzésünk során áttekintett I. és II. fokú határozatokat a szabályszerű jogalkalmazás jellemezte. Az alaphatározatok összhangban voltak a jegyzőkönyvekkel, melyekben az adózók észrevételeit - indokolt esetben - az I. fokú adóhatóság határozataiban figyelembe vette. Az ellenőrzési megállapítások által feltárt adóhiányból (kiszabott szankciókkal együtt) jogerőssé vált nettó adóhiány kedvező tendenciát mutat. Ugyanakkor a jogerős határozatokban előírt nettó adóhiány domináns része bevételként nem realizálódott. A pénzügyi teljesítés összege ugyan növekedett, de az előírásokhoz viszonyított részaránya csökkent. A feltárt adókötelezettségből 1997. évben 71,1%, (50,8 Mrd Ft) 1998. évben 75,6% (68,1 Mrd Ft), 1999. évben több 82,3% (91,8 Mrd Ft) az adózók folyószámláján előírásra került. Ezzel szemben 1997-ben a jogerős előírás 30,8%-a (15,6 Mrd Ft), 1998. évben 26,6%-a (18,1 Mrd Ft), 1999. évben 26,8%-a (24,6 Mrd Ft) folyt be a költségvetésbe. Ezért a hatósági tevékenység közvetlen behajtásra irányuló mozzanatait az adóalanyok iratanyagait tekintettük át, vizsgáltuk, hogy az ellenőrzési és a hatósági munka fázisaiban megtették-e a szükséges intézkedéseket az adótartozás realizálásának biztosítása érdekében. Vizsgálatunk a különböző gazdálkodási formában működő adóalanyokra terjedt ki, a kiválasztás részben irányított, részben véletlenszerű volt. A célzott kiválasztás a "pénzkövetelés biztosítás" jogintézményének alkalmazására irányult és az értékhatár alatt valló egyéni vállalkozókat érintette. A tételes ellenőrzés a helyszínen ellenőrzött három igazgatóság ilyen típusú határozatainak 5,3%-át érintette. Az adótartozás megfizetésének - még a végrehajtás elrendelése előtti egyik legfontosabb garanciája a pénzkövetelés biztosításáról való időbeli intézkedés, határozathozatallal (Áe. 87. §). Az adóhatóság a vizsgált esetek mintegy 95%-ában az Áe. 87. § és a Vht. 191-192. §-aiban előírtak szerint kellő időben megtette a szükséges intézkedéseket. Előfordult, hogy a pénzkövetelés biztosításáról szóló határozatot késedelmesen hozták meg, egy esetben pedig a határozathozatal elmaradt.

Az adóhatóság által hozott határozatok közel 1%-át az ellenőrzésre kiválasztott értékhatár alatt valló egyéni vállalkozók ügyei adták. A határozatok száma a nyilatkozattételre felszólítottak töredéke volt. Az e tárgykörben kibocsátott határozatokat az előírásoknak megfelelően hozta meg ugyan az adóhatóság, azonban a törvényben biztosított lehetőségeivel nem, vagy csak korlátozott keretek között élt. Az Art. 60. § (7) bekezdése szerinti értékhatár alatt valló egyéni vállalkozók ellenőrzése döntően az adóhatóság hivatalos helyiségében és nem helyszíni ellenőrzéssel történik. Megítélésünk szerint az adóhatóság az adózók gazdasági környezetéről, vagyoni helyzetéről reálisabb képet kapna a helyszínen, amely elsősorban a vagyoni helyzet értékfelmérésében lenne jól hasznosítható (pl. a munkaeszközök műszaki állapota, felszereltsége a bevételek alakulását döntően befolyásolja).

2.4.3. Jogerős határozatok felülvizsgálata 2.4.3.1. Felügyeleti intézkedés Felügyeleti intézkedésre és ezzel kapcsolatos hatósági határozathozatalra az APEH Hatósági Főosztálya, az APEH elnöke és a PM jogosult, annak függvényében, hogy milyen szinten született az adóhatósági határozat. A felügyeleti intézkedések eredményei - a helyszínen ellenőrzött ügyek tekintetében - a Hivatal körültekintő jogi, hatósági munkáját igazolták vissza. A felügyeleti hatáskörben - a felettes adóhatóság által - elbírált kérelmek jelentős részében a jogerős adóhatósági határozatokat helybenhagyták. Az elbírált kérelmek 78,4-75,2-83,8%-át változatlanul hagyták. A megváltoztatott határozatok száma az 1997. évi 202 db-ról 1999. évre 193 db-ra mérséklődött. A PM által felügyeleti intézkedés keretében hozott határozatokat a törvényesség jellemezte. A határozatok megváltoztatása eljárási hibákra volt visszavezethető, a bevételi előírások nagyságrendjére számottevő hatást nem gyakorolt. Egy budapesti egyéni vállalkozót az APEH Keletbudapesti Igazgatóság az 1995. évi bevallási kötelezettségének mulasztása miatt bírsággal sújtotta. Az adózó egyéni vállalkozói igazolványát még 1992-ben visszaadta, de ezt az adóhatóságnak nem jelentette be. A kötelezettség mulasztás tekintetében az APEH tévedett. Az adózót a változás bejelentési kötelezettségének mulasztása és nem az adóbevallási kötelezettség elmulasztása miatt lehetett volna bírságolni, mint arra a PM határozata rámutatott.

Egy kft esetében az adóellenőrzés ÁFA adónemben állapított meg adókülönbözetet, illetve adóhiányt, adóbírságot és késedelmi pótlékot szabott ki. Az adóhatóság az adózó által folytatott tevékenység minősítésében, az ÁFA törvény szerinti teljesítési hely meghatározására vonatkozó rendelkezések alkalmazása tekintetében tévedett. A felügyeleti intézkedés során a PM új eljárás lefolytatását rendelte el. Egy mosonmagyaróvári adózó esetében a felügyeleti intézkedés az adóhatóságot új eljárás lefolytatására kötelezte. Az új eljárásban is az adóhatóság következetesen az előírásoknak megfelelően - az adózó szempontjai messzemenő figyelembevételével - járt el, melynek során az eredeti határozatot csak részben kellett korrigálni. 2.4.3.2. Felülellenőrzés Ha a felettes adóhatóság felülellenőrzési eljárást rendel el, a szükséges adóhatósági intézkedést felügyeleti intézkedésként teszi meg. A Hivatal 1997. és 1998. évben indokolatlanul kevés számban élt a felülellenőrzés jogintézményével, holott azon belül a megállapítással zárult vizsgálatok kedvezőtlen aránya ennek növelését igényelte volna. Az elsőfokú adóhatóság tevékenységének szakszerűségét a felettes adóhatóság az ellenőrzéssel lezárt időszak ismételt ellenőrzésével (felülellenőrzésével) is megítéli. 1997. évben 3 felülellenőrzésből egy eset, 1998. évben 2 vizsgálatból mindkettő megállapítással zárult. Az ellenőrzések kedvezőtlen eredményei vezették a Hivatalt arra a felismerésre, hogy a felülellenőrzési feladatokra külön szervezeti egységet hozzon létre. 1999. március 1-jével alakult meg a Felülellenőrzési Főosztály. Eddig az időpontig ezen feladatokat az Ellenőrzési Főosztály látta el. A Felülellenőrzési Főosztály eredményei igazolják ennek az ellenőrzési formának kiemelt fontosságát. A célzott felülellenőrzések tapasztalatai azonban nem általánosíthatók a lefolytatott ellenőrzések egészére, tekintettel arra, hogy e vizsgálatok 90%-ban megalapozottnak ítélt bejelentésre indulnak. A vizsgálatokat - a Felülellenőrzési Főosztály felterjesztése alapján - az APEH elnöke 12 esetben a pénzügyminiszter 16 esetben rendelte el. A főosztály létrejöttétől 1999. december 31-ig 12 felülellenőrzés fejeződött be, melyből 11 zárult megállapítással. Egyetlen esetben nem változott az I.

fokú adóhatóság által megállapított adókötelezettség, de ez esetben is büntető feljelentést rendeltek el. A jegyzőkönyvek alapján kiadott felügyeleti intézkedésként 651,5 M Ft adókötelezettséget az adózó terhére és egy egri kft. esetében 3,5 M Ft-ot az adózó javára írtak elő 1999. évben. A felülellenőrzéseket követően az APEH minden esetben megtette a szükséges intézkedéseket az adókötelezettség pótlólagos megállapítása mellett a felelősség érvényesítésére. A befejezett vizsgálatok közül 5 esetben tettek büntető feljelentést. 2.4.3.3. Bírósági felülvizsgálat A hatósági jogok gyakorlásának megítélésében a legfontosabb értékmérő az adóhatósági határozatok ellen benyújtott bírósági felülvizsgálatok eredményeként született ítéletek kimenetele. A bírósági útra terelt adóhatósági határozatok döntő része a jogerős ítéletekben megerősítést nyert. A bázisidőszakhoz (1996. év) viszonyítva a nyert perek száma az összes ítéletekkel zárult ügyekhez képest 61,5%-ról 1999. évre 80,1%-ra, a nyert perekben előírt adókötelezettség 58,7%-ról 71%-ra emelkedett. A perek többéves átfutási ideje miatt azonban - a KAIG által kiadott határozatok kivételével - az előírt adókötelezettség töredéke folyt be a központi költségvetésbe. Az ellenőrzéssel érintett határozatoknál 1997. évben 6,6 Mrd Ft, 1998. évben 5,6 Mrd Ft, 1999. évben 3,6 Mrd Ft volt, a bírósági ítéletekkel is jogerőre emelkedett adótartozás összege. Az adótartozás realizálásának egyik legnagyobb akadálya a bírósági útra terelt pereknél, hogy a bíróságok - az adózó kérelmére - végzéssel felfüggesztik a határozat végrehajtását. Az ítélethozatalig a végrehajtható vagyon minimálisra csökken - a tapasztalatok szerint amit az APEH törvényes eszközökkel nem tud megakadályozni. Az elvesztett perek domináns része az SZJA befektetési kedvezményekkel kapcsolatos jogegységi határozat és a készpénzfizetés korlátozására vonatkozó alkotmánybírósági határozat végrehajtásával függ össze. A vitatott befektetési ügyekben az adóhatóság a PM egyetértésével és hozzájárulásával járt el. Az SZJA befektetési kedvezményeket igénybe vevő magánszemélyek körében az APEH közel 47 ezer ellenőrzést végzett, ebből 1995. évre vonatkozóan jogtalan igénybevételre hivatkozással 4,5 Mrd Ft-ot tartott vissza. Pozitívan értékelhető az a gyakorlat, hogy az elvesztett, vagy új eljárásra kötelező ítéleteknél (amennyiben van esély annak

megváltoztatására) az APEH következetesen élt jogorvoslati lehetőségével. A Legfelsőbb Bíróságon felülvizsgálati eljárásban megerősített adóhatósági határozatok aránya ezt a tényt tükrözi. A felülvizsgálati eljárásban a pernyertességi mutató 1997. évben 74%, 1998. évben 84%, 1999. évben 70% volt. A vizsgálatunk által kiválasztott 15 határozat közül mindössze egy esetben fordult elő, hogy a szakmai érvekkel alátámasztott adóhatósági határozatot a bírósági ítélet megsemmisítette és ezt a döntést az APEH fellebbezés nélkül tudomásul vette. 2.4.3.4. Büntetőeljárás kezdeményezése A vizsgált megyei igazgatóságok fokozott figyelmet fordítottak arra, hogy a súlyosabbnak minősített ellenőrzési megállapításoknál, ahol a bűncselekmény elkövetésének alapos gyanúja volt tapasztalható, ott az 1973. évi I. tv. előírásainak megfelelően megtegyék a szükséges intézkedéseket. A büntető feljelentések száma a vizsgált időszakon belüli emelkedéssel 1999. évben már 915 volt. A feljelentések 90%-ában adóra elkövetett csalás alapos gyanúja miatt került sor. A vizsgált 4 megyei igazgatóságnál a feljelentések száma 50%-kal haladta meg az 1997. év hasonló mutatóját. A B.A.Z. Megyei Igazgatóságnál a büntető feljelentések száma az 1997. évi 69-ről, 1999. évre 121-re, az elkövetési érték ugyanezen időszakokban 316 M Ft-ról 1133 M Ft-ra emelkedett. A Fejér megyei Igazgatóságnál a feljelentések száma az 1997. évi 15-ről, 1999. évre közel négyszeresére (59), az elkövetési érték 204 M Ft-ról, 441 M Ft-ra emelkedett. A Győr-MosonSopron megyei Igazgatóságnál a feljelentések száma a vizsgált időszak alatt 22-ről 36-ra, a Tolna megyei Igazgatóságnál 20-ról 25-re emelkedett. A bűncselekmények mielőbbi felderítésében az 1999. január 1-jével létrejött APEH Bűnügyi Igazgatóság és megyei nyomozó hivatalai tevékenységének eredményei számszerűsíthetően is megmutatkoznak. A Bűnügyi Igazgatóság speciálisan az adóval elkövetett bűncselekmények vonatkozásában folytat nyomozati tevékenységet. Ennek hatása már abban is érzékelhető, hogy az előző évekhez viszonyítva előbb fejeződnek be a nyomozások és kerülnek át az ügyek vádemelési javaslattal az Ügyészségre. Az 1999. évben indult ügyekből pl. a Győr-Moson-Sopron megyei Nyomozóhivatal 5 esetben vádemelési javaslattal élt, melyből már 2 esetben ítéletet hoztak.

2.5. Járulékhatósági tevékenység Az Art. 1997. évi változásával összefüggő kiemelt feladatát - a köztartozások összegének visszatartását és a jogosultak részére történő teljesítését - az APEH eredményesen valósította meg. A vizsgált

időszak alatt - elsősorban az ÁFA visszaigénylések átvezetésével - 2,7 Mrd Ft-ot tartottak vissza a járuléktartozások fedezetére. A határozatok jelentős része a járulékellenőrzésről készült jegyzőkönyvek alapján született. Az ellenőrzéshez kapcsolódó fizetési meghagyások ügyvitelét azonban az új feladatokra jellemző átmeneti problémák akadályozták. A folyószámlákon a fizetési kötelezettség előírása több hónapos átfutási időt igényelt. Arra is volt példa, hogy egy júliusi keltezésű fizetési meghagyás (melynek pénzügyi realizálása augusztus 12-én megtörtént) a folyószámlán csak december 8-án jelent meg. (A fizetési meghagyás - a FPJIG átszervezését követően - az illetékességváltozás miatt nem a területileg illetékes igazgatóság nyilvántartásában szerepel.) A bírósági szakaszba került határozatoknak mindössze 5%-át változtatta meg a bíróság és 4,5%-át helyezte hatályon kívül. (A jogerősen befejezett perek több, mint 80%-át TB-től átvett ügyek képezték.)

2.6. Az APEH hátralékkezelési tevékenysége és a tartozások behajtása 2.6.1. Szervezeti és illetékességi változások tapasztalatai Az adóhatóság felszámolási, csődeljárási, végrehajtási önálló szervezeti egységeit 1992. január 1-jével alakították ki, amely többlépcsős szervezeti változáson ment keresztül. Az önálló szervezeti egységek kialakítása indokolt volt, mivel a végrehajtás ezen időpontig szinte kizárólag csak magánszemélyek adótartozásának beszedésére irányult, és a gazdálkodókkal szembeni végrehajtás csak az azonnali beszedési megbízásra terjedt ki. A gazdasági átalakulás hatásaként ugrásszerűen nőttek az újonnan alapított vállalkozások és a gazdálkodó szervezetek tartozása is felhalmozódott. Az adóhatóság végrehajtási jogosultsága 1993-ig csak részleges volt, miután a lefoglalt ingatlanok árverezésére csak a bírósági végrehajtónak volt jogköre. Az adóhatóság 1994. január 1-jétől kapott teljes körű felhatalmazást a végrehajtás lefolytatására. 1999. január 1-jétől a vámtartozások ingó-, ingatlan végrehajtási eljárásában a csőd-, felszámolási és végelszámolási eljárásban is az APEH illetékes. A VPOP az 1999. év végéig ingó és ingatlan végrehajtásra 2 ezer adós 10 Mrd Ft összegű tartozását adta át az igazgatóságoknak, döntően a harmadik negyedévtől kezdődően. Ebből adódóan az adó- és a vámtartozások együttes végrehajtását az adóhatóság nem tudta lefolytatni. Az eredménytelenség további oka, hogy az adós nem volt

fellelhető, vagy foglalható vagyona nem volt, így a beszedett összeg 20 M Ft volt. (Az átadott ügyek egy része 3-4 éves, ahol a behajtásnak már minimális az esélye.) Megemlíteni érdemes, hogy vámtartozásra a visszaigényelt adóból 1998-ban 374,2 M Ft-ot, 1999-ben 380,2 M Ft-ot tartott vissza az adóhatóság. A társadalombiztosítási tartozások behajtására 1999. január 1-től szintén az APEH adóigazgatási szervei az illetékesek. Az APEH elnökének 1030/B/1999. számú utasítása a társadalombiztosítási járulék tartozások behajtásából 45,5 Mrd Ft bevétel elérését írta elő azzal, hogy a feladatterv megfogalmazta a járulékelőirányzat tartalmi felülvizsgálatát. A Hivatal a törvényben előirányzott behajtási bevételtől és saját utasításától eltérően - tekintettel a folyószámlák rendezetlen állapotára és a végrehajtási cselekmények eltérő értelmezése miatt - az igazgatóságoknak 33 Mrd Ft bevételt írt elő. Ez az összeg sem teljesült, a járuléktartozás végrehajtásából mintegy 21 Mrd Ft realizálódott. (A társadalombiztosítás 1999. évi költségvetése véleményezésénél az ÁSZ is jelezte, hogy az előirányzott bevétel túltervezett.) Az előirányzattól való eltérést a túltervezés, valamint az okozta, hogy a végrehajtási eljárások nem indulhattak meg az év elején, hanem csak a folyószámlaegyeztetések megkezdését követően. Ezért a végrehajtás lényegében áprilisban kezdődött, de nagyobb ütemben csak augusztusban, szeptemberben folytatódott. A társadalombiztosítási járulékból származó hátralék - az APEHSZTADI kimutatása szerint - 1999. december 31-én 282,5 Mrd Ft. Ez azonban nem értékelhető, mivel a pénzforgalmi egyeztetések a működő adózóknál 2000. április 30-ra, a megszűnt adózóknál 2000. november 25-re fejeződnek be a fővárosi illetőségű APEH igazgatóságokon, szemben az 1999. évi LXIV. törvényben meghatározott 1999. december 31-i határidővel. (A társadalombiztosítási járulék hátralék csak a pénzforgalmi egyeztetések lezárása után és a folyószámlakivonat kiküldését követően, várhatóan 2001. II. félévében állapítható meg megnyugtató módon.)

2.6.2. A hátralékok és összetételük A gazdálkodó szervezetek 1999. december 31-én az APEH nyilvántartása szerint 416,5 Mrd Ft-tal tartoztak az adóhatóságnak. Ez az összeg 177,6 Mrd Ft-tal, 30%-kal kevesebb a két évvel korábbi összegnél. A kintlévőség súlyát érzékelteti, hogy a jelzett összeg az 1999. évi költségvetésben előirányzott, a gazdálkodó szervezetek befizetéseiből származó bevétel 88%-a. A kintlevőség tényleges összege a kimutatott 416,5 Mrd Ft-nál nagyobb, mivel a törvényi előírásoknak megfelelően nem tartalmazza

az - 1999. december 31-e után esedékes - fizetési könnyítés 25 Mrd Ftot kitevő összegét. Ezen összegből pl. a sportszervezetek tartozása mintegy 5 Mrd Ft, amelynek megfizetése a megállapodás alapján folyamatosan, 1999-től 5 éven keresztül az ISM költségvetésében előirányzott összegből történik. (Az ISM-mel kötött megállapodás összege 3,5 Mrd Ft). Az adókintlévőség összetételére jellemző, hogy a működő gazdálkodók a tartozás 41,6%-ával, míg a felszámolt, felszámolás, végelszámolás, csődeljárás alatt lévő, a felszámolás kezdeményezéssel érintett és a jogutód nélkül megszűnt szervezetek a tartozás 58,4%-ával rendelkeznek. Ez a kedvezőtlen arány azt jelzi, hogy a tartozások nagyobb részének beszedésére az adóhatóság lehetőségei korlátozottak, kintlevőségei egyharmadának behajtására érdemi eszközökkel már nem rendelkezik. Az elmúlt három év alatt az e körbe tartozó gazdálkodók 388 Mrd Ft-os tartozása a felszámolási eljárás alatt álló vállalkozások esetében csökkent jelentősen (139 Mrd Fttal), míg az összes többi esetben a tartozás összege lényegében változatlan. E csökkenés azonban nagyobbrészt technikai jellegű, mivel 110 Mrd Ft a Magyar Követelés Kezelő Rt-vel kötött engedményezési szerződés következménye. A működő gazdálkodó szervezetek 173,1 Mrd Ft összegű adótartozásának kezelése és behajtása tekintetében viszont meghatározó jelentőségű az adóhatóság magatartása, nem függetlenül az érintett gazdálkodók pénzügyi helyzetétől. A működő gazdálkodó szervezetek 1997. december 31-én 205,1 Mrd Ft-tal, míg 1999. december 31-én 173,1 Mrd Ft-tal tartoztak az adóhatóságnak. Figyelemre méltó, hogy a tartozás csökkenése (30 Mrd Ft) 1998-ban következett be, míg ez 1999-ben csak 2 Mrd Ft-ot tett ki. A fővárosi igazgatóságok illetékességébe tartozó hátralékkal rendelkező működő gazdálkodó szervezeteknél lévő kintlevőség 1999. december 31-én 75,3 Mrd Ft, amely az e szervezeteknél lévő összes tartozás 43,5%-át jelenti. Az igazgatóságok - a belső érdekeltségi rendszertől ösztönzötten - a nagy összegű hátralékokkal rendelkező gazdálkodókra koncentráltak, miután az érintett gazdálkodók száma lényegesen alacsonyabb, mint a kisebb összegű hátralékkal rendelkező gazdálkodói kör. Az 50 M Ft feletti hátralékkal rendelkező gazdálkodók tartozásának összege és ennek aránya 1997. évről 1999. évre jelentősen csökkent (75,9 Mrd Ft-ról 51,5 Mrd Ftra, aránya 37%-ról 25,9%-ra). A 10-50 M Ft közötti tartozással rendelkező gazdálkodóknál az összeg mérséklődése mellett az arány

változatlan, igazgatóságonként pedig érzékelhetően növekvő arányú (Kelet-budapesti Igazgatóság kivételével, 49,8 Mrd Ft-ról 41,1 Mrd Ft-ra, aránya 24,3%-ról 23,7%-ra). Az 1-10 M Ft közötti hátralékkal rendelkező gazdálkodók tartozásának összege lényegében véve változatlan, viszont ennek aránya erősen növekvő (52,6 Mrd Ft, aránya 25,9 %-ról 30,3%-ra). Az 1 M Ft alatti hátralék 26,1 Mrd Ft-ról 27,9 Mrd Ft-ra, aránya 12,8%-ról 20,1%-ra növekedett. Az APEH elnökének véleménye szerint nem tekinthető kedvezőtlennek, hogy a nagyobb összegű kintlévőségek részesülnek előnyben. A kisebb összegű kintlévőségek behajtásának fontosságára egyébként a Hivatal vezetése az elmúlt években többször felhívta az igazgatóságok figyelmét, idén pedig a kiemelt feladatok között szerepel. A behajthatóság esélyeit tekintve kedvező, hogy a működő gazdálkodóknál fennálló tartozások 63%-a (108 Mrd Ft) egy éven belül keletkezett. A fővárosi igazgatóságoknál ettől a helyzet valamivel kedvezőtlenebb, miután ez az arány 50-56% közötti. A két évet meghaladóan keletkezett kintlévőségek közel 20%-os aránya és összege (31,2 Mrd Ft) - a vizsgált igazgatóságoknál 25%-os, illetve ezt meghaladó aránya - azt mutatja, hogy az adóhatóság nem tett kellő mértékű erőfeszítéseket a hátralékok kezelésére és beszedésére. Alátámasztja ezt az a korábbi megállapítás, hogy a működő gazdálkodók hátraléka 1998-ban csökkent jelentősen (30 Mrd Ft-tal). A hátralékok és a hátralékkal rendelkező adózók figyelemmel kísérése a Hivatal által elrendelt adatszolgáltatási rend keretében történik. Ennek az a célja, hogy az igazgatóságok meghatározott rendszerességgel számot adjanak a hátralékos adózókról és az ezekkel kapcsolatosan tett intézkedésekről. A vizsgált igazgatóságok az adatszolgáltatási rend előírásait végrehajtják.

2.6.3. Pénzforgalmi ellenőrzés A hátralékkezelés egyik fontos eszközét képezik az önálló pénzforgalmi ellenőrzések. A pénzforgalmi ellenőrzés feladata feltárni a fizetési kötelezettségüket időben nem teljesítő adózókat, meghatározni a tartozás pontos összegét és kezdeményezni a végrehajtási eljárást. Az önálló pénzforgalmi ellenőrzést az APEH Elnöki utasítás szabályozza. Az utasítás részletesen tartalmazza az ellenőrzésre történő kijelölést, melynek szempontjait az igazgatóságok vezetői határozzák meg, az eljárási

rendet, az ellenőrzés során tett megállapításokkal kapcsolatos teendőket, valamint az adatszolgáltatást. A pénzforgalmi ellenőrzés keretében végzett folyószámla-egyenleg megállapítása során az igazgatóságok az utasításban foglaltaknak megfelelő gyakorlatot folytattak. Az igazgatóságok pénzforgalmi ellenőrzési gyakorlata tekintetében kiemelésre érdemes a Dél-budapesti Igazgatóságon alkalmazott számítógépes segédprogramokkal támogatott ellenőrzés. A végrehajtási tevékenység megalapozása érdekében az adóhatóság évente 43-66 ezer, a vizsgált igazgatóságok évről-évre (3500-6000) pénzforgalmi ellenőrzést végeztek, ezek eredményességét a végrehajtás alá vont összegek emelkedése igazolja. A KAIG 1997-ben minden adózóra, 1998-ban az adózók felére, 1999-ben az adózók egynegyedére kiterjedően végzett pénzforgalmi ellenőrzést. A fővárosi igazgatóságokon 1997. évben összesen 7.838 db, 1999. évben 13.929 db ellenőrzést végeztek, a végrehajtás alá vont összeg az 1997. évi 47,1 Mrd Ft-ról 1999. évre 75,7 Mrd Ft-ra emelkedett. A Pest megyei Igazgatóságon a végrehajtás alá vont összeg 1998-ban az előző évi összeg kétszeresére (9,4 Mrd Ft) nőtt annak eredményeként, hogy a pénzforgalmi ellenőrzést végző szervezeti egységet a végrehajtási igazgatóhelyettes felügyelete alá vonták. Kifogásolható, hogy a tartozás fedezetéül szolgáló vagyonelemek (ingóság, ingatlan, befektetések, részesedések, követelésállomány) feltárására az igazgatóságok nem, vagy csak kis arányban végeznek helyszíni ellenőrzést. A jegyzőkönyvben az adózó által az igazgatóságon bemutatott dokumentumok vagy az adózó közlése alapján rögzítik a vagyoni helyzetet. Ennek oka - a kapott tájékoztatás szerint - a számvitelben kellően jártas szakemberek hiánya.

2.6.4. A hátralékok megjelenésének átfutási ideje A különböző szervezeti egységek egyes feladatai (bevallások, adóhatósági határozatok feldolgozása, az adókönyvelés, a befizetések könyvelése) elvégzése időtartamának vizsgálata rámutat arra, hogy a végrehajtás eredményességét a végrehajtó szervezeten kívüli tényezők hogyan befolyásolják. Az erre irányuló vizsgált három budapesti igazgatóság véletlenszerűen kiválasztott, mindhárom adózói kört (társas vállalkozások, egyéni vállalkozók, magánszemélyek) reprezentáló adózóra és 3 adóévre terjedt ki (a minta 650 adózót tartalmaz). A vizsgálat eredményei alapján megállapítható, hogy az adóhatóság és szervezetei számára - tekintettel az adózók magas számára, a bevallási kötelezettségek gyakoriságára és az ebből származó adattömegre,

valamint a jelenleg használt számítástechnikai eszközökre és eljárásokra - elfogadható időn belül ismertté válnak a befizetési kötelezettségüket időben nem teljesítő adózók. A bevallások (önrevíziók) és az adóhatósági határozatok tekintetében az átfutási idő - igazgatóságonként és adózói körönként eltérő mértékben - érdemben csökkent. A bevallások átfutási ideje 1999-ben átlagosan 3 hét, de figyelemre méltó, hogy ez két évvel ezelőtt 5-6 hetet is jelentett. Az adóhatósági határozatok alapján keletkező tartozások 1999-ben 2 héten belül ismertté váltak a hátralékkezeléssel foglalkozó szervezetek számára, míg ez igen hosszú időtartamú (3-8 hét) volt 1997-ben. A befizetések mindhárom áttekintett évben 2 héten belül az adófolyószámlán megjelentek. A fentiektől eltérő a helyzet a hátralékkal rendelkező adózók a végrehajtás alá vonást megelőző befizetési kötelezettségének (bevallás, adóhatósági határozat) esedékessége napjától a végrehajtás alá vonás napjáig terjedő időszakra vonatkozó vizsgálat alapján. Az átlagos "cselekvési idő" a vizsgált igazgatóságokon mintegy kétszeresére emelkedett 1997. és 1999. évek között. Az Észak-budapesti és a Dél-budapesti Igazgatóságon a napok számának emelkedése arra vezethetők vissza, hogy a pénzforgalmi ellenőrzések döntően az ún. nagyhátralékos adózókra irányultak. Ebben meghatározó szerepe van a belső érdekeltségi rendszer előírásainak (közvetetten a költségvetési bevételi kényszerének), a végrehajtó szervezet ugyanis az anyagi érdekeihez igazodóan, differenciál a hátralékkal rendelkező adózók között és meglévő kapacitásait ennek megfelelően hasznosítja. A Pest megyei Igazgatóságon a viszonylag rövid "cselekvési idő" annak eredménye, hogy az önálló pénzforgalmi ellenőrzést végző szervezeti egység már 1997. III. n. évétől átkerült a végrehajtási blokkba. Ez a szervezeti változás a Kelet-budapesti Igazgatóságon 1999. elején következett be. Az igazgatóságok végrehajtási tevékenységüket a belső érdekeltségi rendszer, a kapacitáshiány és a költségvetési érdekek hatására a nagy összegű tartozásokkal rendelkező működő gazdálkodókra összpontosítják, amint ezt a működő gazdálkodók hátralékának értékkategóriánkénti alakulása mutatja. Ez azt eredményezi, hogy az adóhatóság a tartozások egynegyedére koncentrál és 180 ezer adós 120 Mrd Ft összegű tartozására a végrehajtó apparátus nem fordít kellő figyelmet.

2.7. Az adótartozások behajtása

Az igazgatóságok végrehajtási tevékenységét a 7012/1994. APEH irányelv szabályozza. Az ellenőrzés tapasztalatai szerint az ebben, valamint az Art-ban, a Vht-ban és a Cstv-ben foglaltakat az adótartozások beszedését végző szervezeti egységek jellemzően betartják. Az APEH 1030/B/1999. számú utasításában 1999-re az adótartozások behajtásából 79,8 Mrd Ft bevételt határozott meg, amely 86,2 Mrd Ft-ra - az előző évit 42,5%-kal meghaladóan - teljesült. A végrehajtási bevételből 1999-ben azonnali beszedési megbízásra 9 Mrd Ft, követelés foglalásokkal 1,4 Mrd Ft, ingó értékesítéssel 360,2 M Ft, ingatlan végrehajtással 367,8 M Ft, fizetés könnyítésre és egyéb "végrehajtási fenyegetettségre" 75,7 Mrd Ft folyt be.

2.7.1. A végrehajtási tevékenység tapasztalatai A végrehajtási tevékenység során a vizsgált igazgatóságok betartották a Vht-ban meghatározott eljárási sorrendet. Az azonnali beszedési megbízások eredményessége évekre visszamenőlegesen jelentéktelen megtérülést mutat. Így pl. 1999-ben 146,1 Mrd Ft követelésre benyújtott közel 35 ezer inkasszóból mindössze 9 Mrd Ft folyt be és ez 6,2%-os megtérülést jelent. Tapasztalataink szerint a beszedés meghiúsulása arra vezethető vissza, hogy nincs pénz az adózó bejelentett bankszámláján, a bankszámlát a pénzintézet megszüntette, több bankszámlával rendelkezők a pénzmozgást a számlák között változtatják és rövid idő alatt leürítik ezeket, valamint a pénzforgalom nem a bejelentett bankszámlán folyik. A munkabér-letiltás alkalmazásának általános tapasztalata, hogy a munkáltatók eleget tesznek az adóhivatali megkeresésnek. A munkabér letiltásából 1999-ben közel 1400 adóstól összesen 65,5 M Ft folyt be. Az adótartozásra foglalt összes vagyon értéke 1999-ben 38,2 Mrd Ft volt, mely 1995-höz képest 30%-kal, az előző évhez mérten 72%-kal nőtt, azonban a működő adóalanyok hátralékhoz viszonyított aránya mintegy 20%. A foglalt ingó és ingatlan vagyontárgyak értékesítéséből származó bevétel azonban nem növekedett (évenként átlagban mintegy 350 M Ft). Az ingóságok foglalásának becsértéke évente 10 Mrd Ft körüli összeget jelentett, míg 1999-ben 14,2 Mrd Ft-ot tett ki. A megtérülés alacsony, 1995-1998. között 2,5-5% közötti értéket mutatott, 1999-ben pedig 2,3% volt. A Vht. 104. § (1) bekezdése szerint a lefoglalt ingóságokat az adós őrizetében kell hagyni, az árverezés

az APEH árverési csarnokában, vagy a helyszínen történik. Az ingatlanok foglalásának becsértéke évente igen változó összeget mutat: 1998-ban 966 esetben 4,1 Mrd Ft, 1999-ben 1.068 esetben 15,7 Mrd Ft becsértéken történt foglalás. A megtérülés 1995-1998. között 210% közötti, 1999-ben különösen alacsony, 2,4%-ot tett ki. Az ingatlanfoglalásra vonatkozó végrehajtási eljárás alacsony eredményessége visszavezethető egyrészt a vagyonfeltárást elősegítő országos adatbázis hozzáférhetőségének hiányára, másrészt - különösen a Fővárosi Földhivatal esetében - a végrehajtási jog bejegyzésének több hónapos elmaradására, de találkoztunk több éves késedelemmel is. Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXL. törvény csak a bíróság, nyomozóhatóság és Ügyészség részére biztosítja az országos adatbázishoz való hozzáférést. Az APEH ennek hiányában az illetékességi területén (megyén) kívüli ingatlanok esetében nem jut információhoz, ami meghiúsítja a teljes körű vagyonfeltárást. Egy kft. ingatlanára a Kelet-budapesti Igazgatóság 1999. június 18-án kérte a végrehajtási jog bejegyzését, amely 2000. január 3-ig nem történt meg. Egy adós 6 db ingatlanára a végrehajtási jog bejegyzését a Délbudapesti Igazgatóság 1999. májusban kérte, melynek bejegyzése 1999. december 15-ig (az illetékesség váltásig) nem történt meg. Egy kft. ingatlanára az Északbudapesti Igazgatóság a végrehajtási jog bejegyzését 1999. augusztus 30-án kérte, de a bejegyzés év végéig nem történt meg. Egy adós ingatlanára a végrehajtási jog bejegyzését a Kelet-budapesti Igazgatóság 1997. július 7-én kérte, melynek a Földhivatal eleget tett, de addigra a tartozás egy része elévült. Egy kft. ingatlanára a végrehajtási jog bejegyzését 1995-ben kérték, a bejegyzés 1998-ban történt meg. A Kelet-budapesti Igazgatóság egy adós ingatlanára a végrehajtási jog bejegyzését 1995. július 5-i határozatával rendelte el, a Fővárosi Földhivatal a bejegyzést egyszerűsített határozattal 1999. május 10-én hozta meg. Az ingatlan végrehajtásnál a jelzálogjoggal biztosított követelés sem biztosítja egyértelműen, hogy árverezés után az adóhatóság hozzájuthat követeléséhez. Az ingatlan végrehajtás eredményességét ugyanis hátrányosan befolyásolja a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. tv. 1997. június 7-től hatályos változása, amely szerint az ingatlannál a jelzáloggal biztosított követelés megelőzi az adó, a társadalombiztosítási és az egyéb köztartozások kielégítését.

Kifogásolható, hogy az ingatlanok végrehajtási jogának bejegyzési kérelméről az igazgatóságok nem vezetnek nyilvántartást, nem kísérik figyelemmel a jelzálogjog bejegyzésének teljesítését. Mindez kedvezőtlenül hat az értékesítési folyamat időbeni indítására és ezáltal a költségvetést megillető bevételek realizálására. Az ingóságok árverésének eredményessége csökkenő mivel 1999-ben lefolytatott 1.078 árverésből csak 72% bizonyult eredményesnek, míg ez az arány 1995-ben 10 százalékponttal magasabb volt. A vidéki igazgatóságokon az ingó árveréseket nehezíti, hogy az árveréshez szükséges tárgyi feltételek (megfelelő árverési csarnok, raktározási lehetőség) csak korlátozottan állnak az igazgatóságok rendelkezésére. Az árverést általában az adós telephelyén végzik. Hasonlóan kedvezőtlen tendencia figyelhető meg az ingatlanok árverését illetően is. (Az 1998-hoz képest 1999-ben az ingatlanárverések száma 38 esettel, a befolyt összeg 64 M Ft-tal csökkent.)

2.7.2. Csődeljárás alatt lévő gazdálkodók tartozása A vizsgált időszakban a csődeljárások száma csökkenő tendenciájú, a gazdálkodók fizetőképességük helyreállítását egyre kevésbé valósítják meg csődeljárás keretében. 1999-ben 16 cég kezdeményezett maga ellen csődeljárást, melyből 7 esetben nem jött létre egyezség, 3 megállapodás teljesült, 3 meghiúsult, 3 zárult megegyezéssel. Ez utóbbi 1375,3 M Ft adótartozást, 2 511,2 M Ft járuléktartozást érint. (1997-ben hét, 1998ban hat, 1999-ben három gazdálkodó állt csődeljárás alatt.)

2.7.3. Felszámolási eljárás alatt lévő gazdálkodók tartozása A vizsgált időszakban évente 3-4000 felszámolási eljárás indult meg és fejeződött be. A közzétett felszámolási eljárásokban az érintett adótartozás 1997-től 45-55 Mrd Ft közötti összeg. A befejezett felszámolási eljárásokhoz kapcsolódó adótartozás megtérülése csekély, mindössze 2-3 % volt. Az adóhatóság a végrehajtás sikertelensége miatt 1999ben 2090 adós felszámolását kezdeményezte. E gazdálkodó szervezetek tartozása 48,2 Mrd Ft volt. A felszámolási eljárások során a Cstv. 40 §-a módot ad arra, hogy a felszámolás alá vont gazdálkodó vagyoni helyzetét az adóhatóság visszamenőlegesen megvizsgálja. Az elmúlt években az adóhatóság az adós szerződését bíróság előtt csak elvétve támadta meg, mivel a törvényi előírás szerinti 90 napos határidő - amit valójában felére csökkent a zárómérleg elkészítésének 45 napos idő intervalluma - a hatóság részére nem volt elegendő a bírósági megkereséshez, a szerződések megtámadásához szükséges bizonyítékok feltárásához, összegyűjtéséhez.

A felszámolás során a költségvetés érdekeinek képviseletét, védelmét a Cstv. 51. §-a megteremti azzal, hogy - a többi hitelezőhöz hasonlóan az adóhatóság bíróságnál kifogással élhet a felszámoló egyes tevékenysége, cselekménye miatt. A vizsgálat tapasztalatai szerint az egyes igazgatóságok eltérő súllyal kezelik ezt a fontos feladatot, amelyet az APEH kifejezésre is juttatott az igazgatóságok 1999. II. félévi felszámolási tevékenységének értékeléséről készített jelentésében. A Felszámolási és Végrehajtási Főosztály az igazgatóságokat erőteljesebb érdekérvényesítésre ösztönözte és szakmai iránymutatással segítette a felszámoló által visszaigényelt ÁFA visszatartási lehetőség egységes értelmezését. A Kelet-budapesti Igazgatóság a felszámoló tevékenysége, felszámított költsége ellen csak esetenként, mindössze 3-4 alkalommal emelt kifogást. A Dél-budapesti Igazgatóság rendszeresen élt a bírósági kifogással, amelyek eredményesen zárultak. Az Észak-budapesti Igazgatóság 1999-ben több, mint száz esetben élt bírósági kifogással. A felszámolók ÁFA visszaigénylését minden esetben a bíróság előtt kifogásolták. A felszámoló költségvetését a közbenső és a zárómérleg alapján több esetben észrevételezték, amely 40 M Ft költségvetési megtakarítással járt.

2.7.4. Fizetési könnyítés, méltányosság A fizetési könnyítés feltételeit az Art 81. §-a szabályozza, amelynek alapján az adóhatóság a fizetési halasztás és részletfizetés engedélyezése során követendő eljárást a 7014/1993. APEH irányelvben rögzítette. Az APEH 1999. évi feladattervében, a 1030/B/1999. számú Elnöki utasításban megfogalmazta a nagy összegű részletfizetés esetén a biztosíték (kezesség, bankgarancia, jelzálog) kikötését. Ezzel célszerű az irányelvet kiegészíteni. Pozitívan értékelhető az a szemlélet, hogy a működő gazdálkodó szervezeteket az igazgatóságok nem törekszenek végrehajtással ellehetetleníteni, hanem a fizetési könnyítés eszközével biztosítják egyrészt a vállalkozás további működését, másrészt a tartozás megfizetésének lehetőségét. A végrehajtás keretében engedélyezett fizetési könnyítés (fizetési halasztás, részletfizetés) 1997. évben 34,3 Mrd Ft, 1998. évben 44,5 Mrd Ft, 1999. évben 51,5 Mrd Ft volt.

Az I. fokon hozott döntések megalapozottságát támasztja alá, hogy azokat 1997. évben és 1999. évben 80%-ban helybenhagyták. 1998. évben azonban néhány megyei igazgatóság mérlegelési jogkörét nem a törvényi feltételeknek megfelelően gyakorolta. A méltányossági kérelmek elbírálásánál hozott határozatok indokolása jellemzően megfelelően rögzíti a méltányosság megadásának feltételeit. (Magánszemélyeknél a megélhetés súlyos veszélyeztetettsége, az egyéb gazdálkodói körben a gazdálkodás ellehetetlenülése.) Néhány esetben azonban a döntés kellő mélységű alátámasztása elmaradt. Egy budapesti kft. méltányossági kérelme elbírálása tárgyában hozott határozatban a végrehajtás alá vont 115,8 M Ft késedelmi pótlékból 80%-ot 92,7 M Ft-ot elengedtek, akkor amikor az I. fokú adóhatóság már 20% adóbírságot, a II. fokú adóhatóság kivételes méltányosságból újabb 5% adóbírságot elengedett. A határozat a gazdálkodó ellehetetlenülésére hivatkozott, egyéb indoklást, illetve ennek kifejtését nélkülözte. Más esetben egy budapesti Rt-nél 9,3 M Ft pótléktartozásnak az 50%-át engedték el. Az indokolás mindössze az Art. megfelelő szakaszára hivatkozott.

2.7.5. Engedményezés Az adóhatóság a törvényi lehetőséggel élve 1997-ben pályázati úton értékesítette 48 cég 14,1 Mrd Ft, 1998-ban 331 cég 36,9 Mrd Ft felszámolás alatti követelését, összesen 2,9 Mrd Ft-ért. Az ellenérték 1997-ben 13,2%-os, (tőkearányosan 20,5%-os) 1998-ban 2,8%-os (tőkearányosan 4,8%-os) megtérülést jelentett. A felszámolás alatt álló gazdálkodó szervezetek adó és járuléktartozásainak engedményezésére az 55/1991. (IV. 11.) Korm. rendelet a Magyar Követelés Kezelő Rt-t jelölte meg. Az engedményezés során első lépcsőben az összes 1998. december 31-ig közzétett 6.452 db felszámolás alatt álló cég követelését értékesítették. Az engedményezés feltételeit - a pénzügyminiszter jóváhagyásával - az APEH elnöke és az MKK Rt megállapodásban rögzítette. Eszerint 1998. december 31-ig közzétett felszámolás alatt állók visszaigazolt hitelezői igénye után az MKK Rt. tőkearányosan 4%-ot térít (5 részletben) 2000. augusztus 31-ig. A megállapodás szerint, ha az Rt. az átvett követelés értékesítésekor többletbevételt realizál, akkor a ráfordításaival csökkentett nyereség 80%-át átutalja az igazgatóságoknak. Az MKK Rt-t 2001. március 31-ig elszámolási kötelezettség terheli. A Magyar Fejlesztési Bank Rt. készfizető kezességet vállalt az MKK Rt kötelezettségeinek teljesítésére. Az 1998. december 31ig közzétett felszámolási engedményezések követelés

összege 110,6 Mrd Ft (az elengedett pótlékok, bírságok összege 35,1 Mrd Ft), melynek ellenértéke 4,4 Mrd Ft. Az MKK Rt. a megállapodásban szereplő fizetési kötelezettségét nem teljesítette maradéktalanul, 1.284,9 M Ft-tal szemben 1999-ben csak 1163,6 M Ft-ot utalt át az adóhatóságnak. Nem fizette meg azoknak a felszámolás alatt álló szervezeteknek a tartozása után a 4%-ot (246,3 M Ft-ot), amelyek tartozása állami garancia beváltása révén keletkezett és behajtásuk adók módjára történt. Az APEH tudomásul vette, hogy az MKK Rt. a 246,3 M Ft-ot a következő részletfizetésnél kiegyenlíti. Kifogásolható, hogy a megállapodásban az ütemezéstől eltérő fizetés esetére kamatfizetési kötelezettséget nem kötöttek ki.

2.8. A tartozások behajtásának eredményességét befolyásoló tényezők A felhalmozódott hátralék beszedhetőségét, a végrehajtás eredményességét, ennek meghiúsulását alapvetően a vonatkozó jogszabályok hiányosságai, a szabályozások összhangjának hiánya, az előírások megsértése esetén a szankcionálás lehetőségének elégtelensége, illetve elmaradása, valamint az adóhatóság irányítási problémái, az igazgatósági munka hiányosságai okozták és okozzák jelenleg is. A példaszerűen említett - a számvevői jelentésekben nevesített - esetek kisebb hányadát jelentő 27 adós 9,169 Mrd Ft hátralékának beszedése hiúsult meg a következőkben részletezett, a végrehajtás eredményességét negatívan befolyásoló tényezők miatt.

2.8.1. A jogszabályi környezet hiányosságai A hátralék kialakulásában, annak nagyságában alapvetően közrejátszott, hogy 1998. júliusig az alapítást, székhelyváltoztatást külön kellett bejelenteni az adóhatóságnak és külön a Cégbíróságnak. Az APEH adatai szerinti székhelyre és a Cégbíróságnál bejelentett székhelyre vonatkozó adatok eltérései az ügyfél fellelhetőségét gátolta, a végrehajtást pedig lehetetlenné tette. Egy kft. 1997. január 20-i ÁFA tartozását nem fizette meg, amit a pénzforgalmi ellenőrzés tárt fel, és 1997. március 24-én 2 hónap múlva indított ellene az adóhatóság végrehajtási eljárást. A végrehajtási kérelem a Végrehajtási Főosztályra 1997. március 24-én érkezett és aznap kiadták az inkasszót. Az adós 1996. október 4én székhely változást jelentett be az adóhatóságnál, de a címváltozást a cégnyilvántartásban nem vezették át. Az APEH-nek bejelentett címen a Kft-t nem találták, idézésre a cég képviselője nem jelent meg, 1998-ban felszámolását kezdeményezték. A 190 M Ft tartozás megfizetése elmaradt. Egy kft-nél 1997-ben adóellenőrzést tartott az adóhatóság ( I. fokú határozat kelte 1997. május 7-e, a II. fokú határozat kelte 1997. december 5-e) és 1994-re állapított meg adóhiányt. Az adóhatóság illetékesség

váltás miatt 1998. február 19-én indította a végrehajtást inkasszó kibocsátásával. A Kft-t többszöri helyszíni megkereséssel sem találták meg, melynek oka, hogy 1997-ben székhelyet változtatott, de az APEH törzsadattárában a címváltozást nem vezették át, mert az adós nem jelentette be az adóhatóságnak. Ezért a Cégbíróságnál bejegyzett címen két év múlva, 1999-ben keresték, de nem találták meg a telephelyeken sem. A 164 M Ft tartozás megfizetése szintén elmaradt. Egy kft. 1999. április 26-án változtatott székhelyet, a bejegyzés 1999. június 3-án lett jogerős, amely az APEH adatállományában a Cégbíróság közlése alapján 1999. szeptember 28-án, azaz négy hónap múlva került átvezetésre. Ez jelentősen lelassította, sőt meghiúsította a sikeres végrehajtást. A már nem illetékes Pest Megyei Igazgatóság 1999. augusztus 5-én lefoglalt két gépkocsit (forgalmi engedélyt nem vonta be), a végrehajtás illetékességből átkerült a Kelet- Budapesti Igazgatóságra. Az illetékes adóhatóság 1999. november 17-én a korábban lefoglalt két gépkocsit és az adóst azonban már nem találta meg (hátralék 15,7 M Ft). Egy kft. 1999. június 23-án változtatott székhelyet, amely az APEH törzsadatán hat hét múlva jelent meg a Cégbíróság közlése alapján. Az 1997. évi tartozás behajtására két év múlva intézkedett először az adóhatóság, 1999. májusban inkasszó kibocsátásával. (A kft. 1999. szeptember 30-i tartozása 5 M Ft volt) A Kelet-budapesti Igazgatóság felvett nemleges foglalási jegyzőkönyvet, melyre már nem volt illetékes, mert az adós székhelyet változtatott. A jegyzőkönyv szerint a kft-t eladták, az iratok elvesztek, a kft-nek nincs vagyona. Az iratanyag a Kelet-budapesti Igazgatóságról 1999. november 3-án érkezett a Dél-budapesti Igazgatóságra, illetékváltást követően 3 hónap múlva. Az adós megtalálását, a végrehajtást akadályozza, sikerességét számos esetben meggátolja, hogy előfordulnak olyan cégbejegyzések az adózó székhelyének bejelentésekor, áttételekor, amelyek a cégalapítóra nem tartalmaznak valós , megbízható adatokat. A Cégbíróság a bejegyzési kérelmet az 1997. évi CXLV. törvény (Ctv) a 25.§-26.§-ban foglaltak alapján formailag, azaz abból a szempontból vizsgálja meg, hogy ahhoz valamennyi okiratot csatoltak-e. Az 1997. évi CXIV. törvény (Gt) 10.§ (3) bekezdése szerint a társasági szerződést az ügyvéd ellenjegyzi.

A Cégbíróság egy kft. székhelyét 1998. október 22-i hatállyal üres telken levő sportpálya területére jegyezte be. Ennek valódiságát az adóhatóság nem vizsgálta az alapított cég adószámának kiadásánál. Az Északbudapesti Igazgatóság véleménye szerint "a társaságot a Cégbíróság 1998. október 22-én jegyezte be, az egyablakos bejelentkezés rendszere miatt az adóhivatalnak nem volt lehetősége vizsgálni az adószám kiadásakor a székhely valódiságát". Egy kft-t hamis személyi igazolvánnyal vásároltak meg, a társaságot a Cégbíróság bejegyezte. Az adóellenőrzést követően, egy adós és ügyvezetője székhelyváltoztatási kérelmet nyújtott be a Cégbírósághoz olyan címre, ahol a kft. tevékenységet nem folytatott. A Cégbíróság a hamis címen bejegyezte a társaságot 1999. 03. 30-án visszamenőleges hatállyal, de erről a Dél-budapesti Igazgatóság akkor szerzett tudomást, amikor a végrehajtást elindította az 1998. évi 256 M Ft tartozásra. Az adóst nem találták meg. A Csongrád megyei Igazgatóságon az 1999. április 6-án készült jegyzőkönyv szerint a folyószámla ellenőrzésnél 31,5 M Ft adóhiányt állapítottak meg. Az 1999. július 1jén készült behajtási jegyzőkönyv szerint az adott székhelyen a kft. nem működött. 1999. október 6-án a végrehajtás eredménytelensége miatt megindították a kft. ellen a felszámolási eljárást. A gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvény szerint lehetőség van az egyszerűsített végelszámolás alatt álló adózó jogutód nélküli megszüntetésére az esetben is, ha az adótartozását nem fizette meg. E tény kedvezőtlenül befolyásolja az adóhatóság adóhátralék behajtásának eredményességét. A foglalás az ingatlan-nyilvántartásban a végrehajtási jog bejegyzésével történik, amely nem jelent elidegenítési tilalmat. Az ingatlan a végrehajtási joggal terhelten is forgalomképes. Egy adós vidéki ingatlanára a végrehajtási jog bejegyzéséről a Kelet-Budapesti Igazgatóság 1999. május 25-én hozott határozatot, amit ugyanezen a napon postázott a Földhivatalnak. Az adós 1999. május 26-án személyesen átvette a határozatot. A tulajdoni lapra azonban 1999. május 26-i dátummal (határozat átvételével azonos napon) bejegyezték, hogy az adós a kérdéses ingatlant eladta, ezzel megelőzte az adóhatóságot.

Egy adós 300 M Ft adótartozásának behajtásakor, a sikertelen inkasszót követően, az ingófoglalás után jegyzőkönyvben összeírták az ingatlanokat, amellyel egy időben az adós bemutatta az ingatlanról az elmúlt napokban kötött adásvételi szerződést. Az igazgatóság 1999. április 8-án 11.142.000 Ft összeg erejéig végrehajtási jog bejegyzését kérte a Földhivataltól. A beérkezéskor már 13 darab kérelem (széljegyzet) érintette az adott ingatlant. A tulajdoni lapra az adóhatóság végrehajtási jogának bejegyzésére 7 hónap múlva, 1999. november 4-én került sor. Előfordul a vagyon feltárásakor (elsősorban azokban az ügyekben, ahol az adótartozást nem a revízió állapította meg), hogy az adós a végrehajtás során nem mutatja be a számviteli dokumentumokat. A Cégbíróságon fellelhető, cégvagyonra vonatkozó adatok a teljes körű végrehajtáshoz nem elégségesek. A bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény nem biztosít kellő szankciót arra az esetre, ha az adós nem bocsátja az adóhatóság rendelkezésére a szükséges iratanyagot. A mulasztási bírság összege alacsony és nem a tisztségviselőket terheli, hanem a céget, ami növeli az egyébként is behajthatatlan adóhiányt. A tapasztalatok szerint az adósok egy része nem küldi be sem az APEH-hez, sem a Cégbírósághoz a vagyoni helyzetet bemutató mérlegadatokra vonatkozó dokumentumokat és nem is őrzi meg. A számvitelről szóló 1991. évi XVIII. törvény 71. §-a szerint az éves beszámolót a tárgyévet követő év május 31-ig a Cégbíróságnál letétbe kell helyezni. Az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény 1. számú melléklete alapján az adóévet követő év május 31-ig a társasági adóbevallás részeként kell bemutatni a mérleg alapján a vagyoni helyzetet, az eszközök állományát. Ennek elmulasztása esetén az APEH mulasztási bírságot szab ki, de ennek összege nem elég visszatartó erő. Egy kft. ügyvezetője 1999. augusztus 6-án felvett jegyzőkönyvben nyilatkozta, hogy az iratok elvesztek, az adótartozást nem tudják megfizetni. Az adós tartozása 1998-ban keletkezett, azóta többször váltott illetékességet, a tartozás megfizetésének nincs esélye. Egy kft-nél végzett adóellenőrzésről készült másodfokú határozat 1996. július 7-i jogerőre emelkedését követően a végrehajtást 3 hét múlva, 1996. július 26-án indították el. A végrehajtáskor a cég vagyonmérleggel és a szükséges iratanyaggal nem rendelkezett. A 177 M Ft tartozást nem fizették meg, a cég felszámolását kezdeményezték.

2.8.2. Az adóhatóság működési zavarai A vizsgált adósoknál előfordult, hogy az adótartozás jogerőssé válásához képest, azaz a törvényi előírásoknál lényegesen később kezdődött el a végrehajtás, az I. és II. fokú határozatok között több hónap telt el, az adóellenőrzés kezdete és a határozat hozatal között egy esetben egy év telt el, az Art 75.§ (4) bek. szerinti 30 nappal szemben. Egy kft. ellen a 1999. június 29-i másodfokú határozatot követően a végrehajtás elindítására 2 hónap múlva, 1999. szeptember 6-án került sor. Az 1998. évi 256 M Ft követelést az adóhatóság nem tudta érvényesíteni. Egy kft-nél az 1997. október 9-től jogerős elsőfokú határozatot követően 1997. december 18-án, 2 hónap múlva kezdeményezték a végrehajtást. Az 1996. évre megállapított tartozást (200,2 M Ft) a hatóság nem tudta behajtani. Egy kft. 1997. szeptember 18-i tartozásának (473,8 M Ft) megfizettetésére a végrehajtást 1999. június 23-án, két év múlva indították el. Egy bt. esetében az 1999. augusztus 17-i elsőfokú határozat elbírálására a helyszíni ellenőrzésünk befejezéséig (2000. február vége) nem került sor, ezért a 166,8 M Ft tartozás végrehajtására nem intézkedtek. Egy kft. 518,9 M Ft adótartozása 1999. július 5-én emelkedett jogerőre, a végrehajtást 3 hónap múlva 1999. október 6-án indították el. Találkoztunk olyan esettel, hogy az adóellenőrzés biztosítási intézkedést rendelt el, de annak időpontja és a végrehajtás között 14 hónap telt el, és így a végrehajtás sikertelen volt. Egy kft. esetében 1997. február 4-én az adóhatóság a 142 M Ft adóhiány fedezetére biztosítási intézkedést rendelt el. Az ügyiratot 5 hónappal később küldték át az illetékes igazgatóságra. Az első végrehajtási cselekményre csak 14 hónap múlva került sor 1998. április 15-én sikertelen inkasszó kibocsátásával. A tartozás behajtása eredménytelen volt, az inkasszó kibocsátásán kívül a végrehajtási cselekmény meghiúsult, mivel az adóst már nem találták meg, sem a Cégbíróságon bejegyzett, sem az általa beadott címen. A vizsgálat talált olyan esetet, hogy az adótartozás végrehajtásakor az adóhatóságnak rendelkezésére állt az adós kézzel írt, aláíratlan beszámolója, amely szerint az adósnak volt vagyona, hoztak határozatot a pénzkövetelési biztosítási intézkedésről is. A vagyon elvonása azonban nem járt eredménnyel, mivel az adóhatóság a végrehajtás során elmulasztotta az ingatlan felkutatását.

Egy adós 1999. szeptember 30-i adótartozása 4.819,9 M Ft volt. A végrehajtás megindításakor a revízió pénzkövetelési biztosítási intézkedést hozott. Az rt. által 1995-ben jogosulatlanul felvett 443,8 M Ft mezőgazdasági exporttámogatás és 19,9 M Ft ÁFA visszafizettetése a helyszíni ellenőrzés befejezéséig eredménytelen volt, amit az 1997. évi adóellenőrzés tárt fel. A végrehajtás során a pénzkövetelés biztosításáról szóló határozat kézhez vételével egyidejűleg 1997. augusztus 19-én lefoglaltak ingóságokat, melyből árveréssel mindössze 500 E Ft folyt be, az inkasszók sikertelenek voltak. Az ingófoglaláskor az adóhatóság a jogi képviselőtől átvette az 1996. évi - kézzel írt, aláíratlan, bélyegző nélküli - beszámolót, amely 48,2 M Ft ingatlan, 6,7 M Ft jármű, 1,4 M Ft műszaki berendezés vagyont, és 1,1 Mrd Ft követelésállományt tartalmazott. Ezek felkutatására, lefoglalására nem történtek intézkedések. Az Észak-budapesti Igazgatóság 1997. augusztus 8-án megkereste a Tolna-megyei Igazgatóságot, hogy az adós telephelyén fellelhető ingóés ingatlanvagyonra a végrehajtást folytassák le. Az iratanyagban nem volt olyan dokumentáció, amely utalt volna az ingatlan vagyon fellelhetőségére, illetve arra, hogy milyen végrehajtási cselekmények történtek. Az adóhatóság 1998. június 15-én a tartozás rendezésére tárgyalást folytatott az Rt.-vel, de eredménytelenül, ezért az rt. felszámolását kezdeményezte. A tartozás keletkezésekor az adóhatóság foglalt ingóságot, azonban nem értékesítette, nem szállította be, helyette a Kft felszámolását kezdeményezte. Egy kft-nél az 1997. évi adóellenőrzés 1995. évre jogosulatlanul levont ÁFA miatt adóhiányt tárt fel. Az elsőfokú határozatot 1997. július 11-én, a másodfokú határozatot 6 hónap múlva hozták meg, ami 1998. február 4-én emelkedett jogerőre. 1998. június 3-i foglalási jegyzőkönyv. szerint lefoglaltak 188 E Ft értékű ingóságot (számítógép stb.) ezeket azonban nem értékesítették, hanem a felszámolását kezdeményezték. A 119,7 M Ft tartozás megfizetésére nincs reális esély. Az adóhatóság intézkedése időnként lassú, a végrehajtási eljárás elhúzódik és ez eredménytelenségre vezet. Egy bt. 1999. szeptember 30-i tartozása 256,4 M Ft volt, melyből 166,8 M Ft megfizetését megfellebbezte, a másodfokú határozatot az adóhatóság 5 hónap múlva sem hozta meg. 1998. november 31-én a pénzforgalmi ellenőrzés 62,4 M Ft adóhiányt tárt fel, melyből 32,1 M Ft-ot az ÁFA visszaigénylésből rendezett, azonban az évvégén fennmaradt 30 M Ft tartozás behajtására az inkasszón kívül az adóhatóság további intézkedést nem tett.

Egy 1998. január 1-jén alakult kft-nél az 1999. február hóban zárult adóvizsgálat 518,2 M Ft adóhiányt állapított meg 1998. évre. Az illetékes igazgatóság a végrehajtást az 1999. július 5-i jogerős elsőfokú határozatot követően 3 hónap múlva, 1999. november 6án indította meg. A kft-t a cégkivonat szerinti székhelyén az 1999. október 7-i végrehajtáskor nem találták. Az adóhatóság a Kft felszámolását kezdeményezte és 2000. február 21-én feljelentette az adóst az APEH Bűnügyi Igazgatóság Budapesti és Pest megyei Nyomozóhivatalánál. A végrehajtási tevékenységet meghatározó módon, kedvezőtlen irányban befolyásolják a Hivatal által kialakított belső érdekeltségi rendszer a kapacitáshiány és a költségvetési érdekek. A bázisszemléletű és mechanikus érdekeltségi rendszer figyelmen kívül hagyja - többek között - az elévülési időn belüli eredményes hatósági fellépést, és csak a letéti számlán megjelenő minél nagyobb összeg elérésére ösztönöz. Ez azt eredményezi, hogy a működő gazdálkodó szervezetek 4 évnél régebbi, 5 Mrd Ft összegű tartozása éppúgy, mint az 1 M Ft alatti, 28 Mrd Ft összegű tartozása nem folyik be a költségvetésbe, mert a végrehajtó apparátus ezekre az ügyekre nem fordít kellő figyelmet. A fentieket jellemzik a Csongrád megyei Igazgatóságon tapasztaltak. Az 1995. évben keletkezett adóhátralékok kimutatása szerint 1.055 adózó 515 M Ft-tal tartozik az adóhatóságnak, és a tartozás 2000-ben elévül. A hátralékállomány valós nagyságrendjének megítélését nehezíti, hogy a Hivatal egyes főosztályai múlt év végén a végrehajtás alá vont hátralék összegszerűségét illetően különböző, 158-196 Mrd Ft hátralékot tartanak nyilván. Hangsúlyozni szükséges, hogy minden évben, a zárszámadás vizsgálatunk során kifogásoltuk a nyilvántartási rend pontatlanságát.

2.8.3. Behajthatatlan tartozások kezelése A hátralékkezelés egyik fontos eleme a - végrehajtás során vagy a tartozásáért helytállni köteles személy(ek) hiányában behajthatatlannak bizonyult tartozások törlése. Erről az Art. 94. §-ában foglalt rendelkezések szerint az adóhatóságnak határozatot kell hoznia. A hivatkozott jogszabály arról is rendelkezik, hogy a behajthatatlan adótartozást az elévülésig folyamatosan figyelemmel kell kísérni annak érdekében, hogy az adós anyagi körülményeinek kedvező változása esetén a behajthatóvá vált tartozás részben-egészben beszedhető legyen. A vizsgálat tapasztalatai szerint az igazgatóságok ezen kintlévőségei csak töredékében válhatnak behajthatóvá és az elévülést követően a BHLT állományból kivezetésre kerülnek. A behajthatatlanná vált tartozások törlését illetően mind az Art., mind az ezen alapuló 7012/1994. APEH elnöki irányelv a tartozás

figyelemmel kísérésének időbeli gyakoriságára konkrét rendelkezést nem tartalmaz. (Az igazgatóságok az érintett adózókat évente figyelemmel kísérik.)

3. Az adó- és járulékbevételek realizálását támogató informatikai rendszer 3.1. Az adóbevételek realizálását támogató informatikai rendszer Az APEH informatikai tevékenysége három, szervezetileg, illetve szakmailag is jól elkülönülő területen folyt: egyrészt a Hivatal munkáját támogató, meglévő alkalmazások továbbfejlesztése, karbantartása, másrészt az ezek működését biztosító eszközállomány fenntartása és üzemeltetése, valamint az adóigazgatási folyamat korszerűsítésével együtt járó fejlesztési feladatok végzése. Az APEH informatikai tevékenységét a vizsgált időszakban a Hivatal informatikai elnökhelyettese felügyelte. Ez biztosította, hogy azok a szakterületek, amelyek a szervezet működéséhez elengedhetetlenül szükséges informatikai támogatást nyújtják, megfelelő súllyal vegyenek részt a szervezet munkájában. Az irányítási rendszer nagyban hozzájárult ahhoz, hogy az adóigazgatás informatikai támogatása megfelelő legyen. A Hivatal munkájának informatikai támogatása a működő rendszerek folyamatos továbbfejlesztését igényelte. Ezt a feladatot az Alkalmazásfejlesztési Főosztály (AFO) végezte. A fejlesztések elsősorban a meglévő rendszer folyamatos jogszabálykövetését biztosították, ugyanakkor a szabad kapacitás függvényében évrőlévre szélesebb körű szolgáltatásokat nyújtottak. A szolgáltatások ugyan nem egyforma mélységben, de a Hivatal minden területére kiterjedtek. Az informatikai terület költségvetését alapvetően befolyásolta az AKP és a hozzá kapcsolódó világbanki hitel. Összességében hasonló nagyságrendet képviselt az APEH informatikai költségvetése, a világbanki hitel valamint a világbanki hitelhez kapcsolódó költségvetési támogatás. A saját erőforrásból biztosított pénzeszközök az APEH informatikai rendszerének működtetéséhez nem voltak elegendőek. Az informatikai terület költségvetési forrásainak növelésére az 1999 évben teremtődött meg a lehetőség, az ezt megelőző években a feladatellátás alulfinanszírozott volt. Az 1999. évi keret megemelését a fejlesztési feladatokon kívül a járulékbeszedéssel együtt járó feladatnövekedés is indokolta. Az APEH 1999. évi informatikai költségvetése 6.680 M Ft volt, amiből a TB járulék kezelésével

összefüggő feladatokra jelentős összeg (1.800 M Ft) programfinanszírozás keretében állt a szervezet rendelkezésére. 1996-ban az APEH informatikai költségvetése 447 M Ft volt, ugyanekkor a Világbanki hitelhez kapcsolódó költségvetési előirányzat 416 M Ft, a hitel USD keret terhére lehívott összeg pedig 205 M Ft volt. Ugyanezek a tételek 1997-ben és 1998-ban egyenként 700 M Ft körül mozogtak. Az alulfinanszírozás eredményeképpen 1998-ra az APEH-en belül veszélyeztetve látták az informatika működőképességet. Ezt a helyzetet az 1999 évi eszközbeszerzés oldotta fel. Az APEH informatikai eszközállománya elavult, a legfőbb feladat jelenleg is ezek folyamatos cseréje, bővítése, ami évi 1,5-2 Mrd Ft költséget jelent.

3.1.1. Adatvédelem, adatbiztonság Az APEH-nél kiemelt jelentősége van az informatikai biztonság kérdésének, tekintettel arra, hogy egyedi azonosításra alkalmas személyi illetve cégadatokat kezel, valamint nagy pénzforgalmat tart nyilván, így az itt kezelt adatok védelmének kiemelt jelentősége van. Az APEH 1997-ig nem alakította ki az informatikai biztonsággal foglalkozó szervezeti egységet, és átfogó biztonságtechnikai szabályzattal sem rendelkezett. A kiadott utasítások csak a biztonságtechnikai kérdéskör egyes részterületeire terjedtek ki. Az adatvédelem 1995-től az ún. HUSEC rendszer keretein belül biztosított, kifogásolható, hogy a rendszer ellenőrzése csak esetleges volt. A logikai hozzáférési jogosultságok szabályozottak, az egyes szintek nevesítése az igazgatóságokon történik. A nevesített hozzáférési jogok a Biztonsági Főosztály éves beszámolója alapján általában bővebbek, mint az indokolt lett volna. A naplózásra kerülő adatokat 1999-től a Biztonsági Főosztály kezeli. A Hivatal informatikai rendszere zárt, tűzfallal védett. A helyi hálózatok zártak, adatátviteli kapcsolat az APEH belső hálózatáról nem létesíthető. A bérelt vonalakon történő adatátvitel titkosítása anyagi okok miatt nem megoldott. A vállalt kockázat, illetve a ráfordítások arányában ez a feladat nem kiemelkedő prioritású. A mikrohullámú adatátviteli berendezéseknél az alapvető biztonsági kódolást megvalósítják. A Biztonsági Főosztály rendszeresen ellenőrzi a biztonságtechnikai utasítások betartását (1999. évben összesen 81 esetben végeztek

ellenőrzést, amelyből 16 helyszínen előre bejelentett, 17 helyszínen pedig váratlan ellenőrzés volt). Az ellenőrzések eredményét a Biztonsági Főosztály éves beszámolója összefoglalóan tartalmazta, alkalmat adva az így feltárt hiányosságok tervszerű kiküszöbölésére.

3.2. Stratégiai célkitűzések és fejlesztések összhangja Az 1039/1993 (V. 21.) sz. Korm. határozat szerint az APEH-nak mint országos hatáskörű szervezetnek évenként el kell készítenie és aktualizálnia kell az informatikai stratégiáját. Az APEH informatikai fejlesztését 1993-tól az AKP keretén belül kívánták megvalósítani, ezáltal a hosszú távú tervezési feladatok elkülönültek a szervezeten belüli működtetési és szolgáltatási feladatoktól, melyeken belül a meglévő rendszerek folyamatos fejlesztése is folyt. A projekt keretein belül 1993 márciusában elkészült “Az APEH adóinformációs rendszerfejlesztésének stratégiája 1993-1996 évekre" című összefoglaló anyag, ami azonban nem tekinthető a kormányhatározatban előírt feladat maradéktalan teljesítésének, mivel nem foglalkozott a működő környezettel. A későbbiekben ennek aktualizálása sem történt meg. Az elkészült stratégiában megtalálhatók a későbbiek során az AKP keretein belül fejlesztésre kijelölt projektek. Az AKP működését meghatározó dokumentumként elkészült egy kétéves Taktikai Terv. Ennek hibája, hogy az addigra kialakított tervezési, fejlesztési, minőségbiztosítási módszertanoktól eltért, nehéz volt az AKP működéséhez igazítani. A szervezeten belüli informatikai feladatok közvetlenül kapcsolódtak a hivatal éves feladattervéhez. Az Alkalmazásfejlesztési Főosztály éves munkatervei és az 1997-től évente megfogalmazásra kerülő informatikai irányelvek azonban szintén nem tekinthetők stratégiának. A fő irányelv a meglévő informatikai rendszerek működőképességének fenntartása, ezen belül a törvénymódosításoknak és szervezeti változásoknak való megfeleltetésük volt. A stratégiai tervek hiánya valamint a hosszú távú fejlesztési feladatok elkülönülése hozzájárult ahhoz, hogy a hivatal működését kiszolgáló rendszereket, valamint azok működési környezetét a technikai fejlődés csak a feltétlenül szükséges mértékben érintette. Az így konzervált környezet részlegesen elavult, ugyanakkor a működtetés és így az információszolgáltatás megbízhatóságát az adott helyzetben megoldotta. A Hivatal működését támogató informatikai háttér a tervezési hiányosságok ellenére kielégítően fejlődött, az irányelveknek

megfelelően folyamatosan követve a törvényi és szervezeti változásokat. Fokozatosan javult a szolgáltatások tartalma és megbízhatósága. A vizsgált időszak alatt működő informatikai rendszer néhány részlet kivételével teljes vertikumában lefedte az adóigazgatási, és az adóhatósági folyamatokat, valamint megfelelő információkat szolgáltatott a döntéshozók számára a hivatalon belül és a kormányzati szférában is. A vizsgált időszak alatt a fejlődést részben támogatta, részben visszafogta az AKP. A támogatás lényegében a rendelkezésre álló technika mennyiségi és minőségi javulásában jelentkezett, ugyanakkor erőforrásokat vont el a szervezettől. A hivatal informatikai rendszerei valójában egy egységet alkotnak, ami önállóan fejlesztett rendszerek összességéből áll. A rendszerek többségét a hivatal belső munkatársai fejlesztették. A rendszerek közötti kapcsolatok a vizsgált időszak alatt jellemzően on-line módon valósultak meg, mára ez teljes körűvé vált az úgynevezett file-post rendszeren keresztül. A rendszerek kapcsolati viszonyai tisztázottak, egymásra épülve egy kvázi hierarchikus rendszert alkotnak. A kimenő dokumentumok előállítását a rendszer automatikusan biztosítja. A felhasználók információs igényének kielégítése részben on-line lekérdezések útján, részben nyomtatott táblázatokkal történik. Ezek a táblázatok egyre gyakrabban állnak rendelkezésre további elemzésre alkalmas Excel táblázatként is, gépi hozzáféréssel. Az egyedi igények miatti programfejlesztések átfutási ideje a feladat nagyságrendjétől függően néhány nap vagy egy-két hónap is lehet. A külső adatkapcsolatok a vizsgált időszak elején rendszerint mágneses adathordozón valósultak meg, később az érintett szervezetekkel az adatátviteli vonalakat kiépítették. 1995-ben indult el az a munka, aminek eredményeként az import ÁFA vonatkozásában rendszeres adatátadás átvétel valósult meg az APEH és a VPOP között. Az adatátadás 1998. közepétől közvetlen adatátviteli vonalon történik. Megvalósult a jövedéki engedéllyel rendelkező adóalanyok megjelölése a Hivatal nyilvántartásában, lehetővé téve az APEH és a VPOP nyilvántartásainak megfeleltetését, és ezáltal a bevallási adatok ellenőrizhetőségét. A 263/1997 (XII. 21) sz. Korm. rendeletnek megfelelően megvalósult a köztartozások

felülvizsgálatát szolgáló adatcsere a Magyar Államkincstárral. A KSH által rendszeresen igényelt adatok átadása 1997től közvetlenül történik. A rendelkezésre álló dokumentumok alapján követhető az egyes rendszerek fejlesztésének megtörténte, a változások tartalma. Ugyanakkor a fejlesztési folyamat és a változások megfelelő, folyamatos dokumentálása általában csak a felhasználói, kezelői leírások terén valósult meg. A fejlesztések jellemző problémája, és az esetleges határidő csúszások oka a feladat késői, és/vagy pontatlan specifikációja. Ezt részben a törvénymódosítások miatti rövid idő nem teszi lehetővé, részben az előre nem látható fejlesztési feladatok tervezhetetlensége nehezíti. A GIRO rendszerhez kapcsolódásnál a számlaszámok körüli bizonytalanságok miatt az 1994-ről áthúzódó pénzforgalmat több mint fél éves csúszással lehetett feldolgozni. A tételes átalányadózás bejelentésének feldolgozására 1996. végén intézkedési terv készült, ennek ellenére az informatikai rendszer fejlesztésének megrendelése csak 1997. május 12-én realizálódott, és még ekkor sem volt a feladat specifikációja teljes körű. Az SZJA 1%-ról rendelkező törvény megjelenése és az azt kezelő rendszer üzembeállítása között 3 hónap állt rendelkezésre. A nyilatkozatok kezelésének ügyviteli folyamata kidolgozatlan volt, így a kapcsolódó rendszer fejlesztése tervszerűtlen, gyakran ad hoc jelleggel történt. Ennek ellenére a fejlesztés időben elkészült. Az informatika fejlődése a működési környezet lényegi változása nélkül valósult meg. A fejlesztési környezet elavultsága többletfeladatokat indukált, mind az üzemeltetési, mind fejlesztői területen. Nagyobb mennyiségű adatbevitelnél meg kellett oldani az automatikus memóriafigyelést (1995), az állományok összehasonlításáról statisztikákat kellett készíteni és folyamatosan elemezni kellett azokat. A relációs adatbázis kezelő hiánya miatt, a lekérdezések és az új nyomtatandó dokumentumok kialakítása fejlesztői kapacitásokat kötött le.

A vizsgált időszak alatt több új, a meglévő rendszerbe illeszkedő informatikai fejlesztés valósult meg. Ilyen többek között a kiutalás előtti ÁFA ellenőrzést biztosító rendszer, az új adóazonosító kiadását, az 1%-os nyilatkozatok kezelését, a helyszíni ellenőrzést támogató LAPTOP-os rendszer, az úgynevezett egy ablakos ügyintézést támogató rendszer. Idetartozik még a pénztárgépes, a végrehajtási és felszámolási, valamint a küszöbértékes rendszer is. A járulékbeszedési feladattal kapcsolatos informatikai feladatok elvégzése jelentette a működő rendszer szempontjából a legnagyobb változást.

3.2.1. A szakmai feladatellátás informatikai támogatottsága A teljes szervezet ügyiratforgalmának követését megalapozó ügyiratnyilvántartási rendszer teszi lehetővé, hogy az iratok logikai és fizikai állapota a Hivatalba érkezésétől az ügy teljes elintézéséig, minden stádiumban regisztrálva legyen. Az ügyiratok elintézési határidejét 1995 óta figyeli automatikusan a rendszer. Szintén azóta van lehetőség ügylánc lekérdezésére. Az ügyiratforgalmat igazgatóságonként mutatja ki a rendszer, ami elősegíti az igazgatóságok létszámtervezését is. Új fejlesztés, hogy a késedelmesen elintézett ügyiratok esetén láthatóvá vált, melyik szakaszban, hol, mennyi időt töltött az ügyirat. A Hivatal munkájának alapfeltétele egy megbízható adóalany nyilvántartó rendszer. A különböző típusú (magánszemély, egyéni vállalkozók, társasvállalkozás, költségvetési szerv) adóalanyokat külön rendszerek kezelik. A nyilvántartási rendszerek vizsgált időszak alatti fejlesztései részben általánosak, részben csak egy adóalanyi kört érintenek. Az adatok és kapcsolataik szélesebb körű tárolása egyre hatékonyabban támogatja az azonosíthatóságot, és az ellenőrzési tevékenységet. Az adatmódosítások utaztatása teljes körben megoldott, valamint az adatok változása és érvényességi ideje nyomon követhetővé vált. Megvalósult a kapcsolódó vállalkozások nyilvántartása, és lekérdezési lehetősége. A nyilvántartó rendszer kibővült a jogelőd-láncolattal. Az adóalany-nyilvántartás tartalmi egyeztetése folyamatos feladat, az 1999-es irányelvek között is szerepelt.

A különböző típusú és folyamatosan változó (több, mint 45 féle bevallás és 25 féle kontroll) bizonylatok feldolgozását biztosító számítástechnikai rendszerek évről-évre határidőre elkészültek, üzembe helyezésük kisebb zökkenőkkel időben megtörtént. A feldolgozási rendszerek fejlesztésénél törekedtek a bizonylatok szabványosítására, a folyamatok egységesítésére, ami megalapozta a rendszer biztonságos működését. Az egységes bevallásfeldolgozó rendszert 1992-ben alakították ki. Ennek a bevezetése tette lehetővé az új bevallás típusok határidőre történő feldolgozásának megvalósíthatóságát, többek között a járulék bevallások feldolgozhatóságát is. Folyamatosan bővült a rendszerbe épített kontroll, az automatikus ellenőrzések lehetőségének kihasználása. Az SZJA bevallást ellenőrző program beépült a feldolgozás menetébe. Az ellenőrzések hatására a hibás bevallások kiszűrése teljes körűnek tekinthető. Az úgynevezett keresztellenőrzések lehetősége a feldolgozó programok által jellemzően biztosított, azonban legtöbb esetben a szabályozási illetve törvényi háttér nem támogatja azok alkalmazhatóságát. A bevallások nagy száma miatt, fontos a feldolgozási folyamat felgyorsítása, ami jelentősen csökkenthető lenne a manuális tevékenységek csökkentésével. A rendelkezésre álló jogszabályi és technikai lehetőségek mellett ezen a területen gyors változásra nincs lehetőség. Az elektronikus úton történő bevallás fogadására az informatikai rendszer alkalmas, de ezzel a lehetőséggel csak a KAIG-hoz tartozó adózói kör élhet. A beérkezett bevallások lényegi részei nyomtatás után visszakerülnek hitelesítésre a beküldőhöz, így az elektronikus aláírás problémakörének megoldásáig ennek a módszernek széles körű elterjesztése nem várható. A számítógéppel készített és kinyomtatott bevallások feldolgozása negatívan befolyásolná az adatok pontosságát, illetve megbízhatóságát. A 2000. évben a hivatal tervbe vette egy megfelelő feltételrendszer kidolgozását. A nyomtató típusa befolyásolja a nyomtatási képet, ami egyértelműen növeli a rögzítési hibák számát. A pénzforgalmi és folyószámla-kezelő rendszerek lényegében

“banki" jellegű alkalmazások. Ezek aktualizálása határidőben megtörtént. A vizsgált időszak elején működő számlakezelő rendszerek centralizált feldolgozást valósítottak meg, ettől a szemléletmódtól eltért az időközben az AKP keretén belül elindult fejlesztés. Ez a fejlesztés azonban a gyakorlatban működésképtelennek bizonyult, ami 1999. elején az APEH vezetését ismételten a centralizált folyószámla-kezelő rendszer preferálására késztette. Ez a döntés az időközi fejlesztések átdolgozását igényelte. 1997-ben kezdődött el a működő rendszerek kapcsolódási felületeinek kidolgozása az AKP projektjeiben fejlesztett rendszerek felé. Át kellett venni decentralizált folyószámlakezelési szemléletet. A magánszemélyek 1997 évi folyószámla-kivonat-készítő rendszerének fejlesztése, az adatbank kialakítása már e szerint történt. A pénzforgalmi rendszerek könyvelése gyakorlatilag naprakész. A folyószámla-adatbankok megyei tükörállománykénti automatikus leadásának folyamatát megvalósították. A "revíziókövető" rendszer átfogja az ellenőrzések folyamatát, kezdve a megbízó levél elkészítésével. A rendszert folyamatosan módosították az aktuális vizsgálati irányelveknek megfelelően. A rendszer 1995-től automatikusan figyeli az ellenőrzés során előírt önrevíziós kötelezettség teljesítését. Megvalósult az ellenőrzés megállapításainak feldolgozása. Hiányossága, hogy az adóeljárás tényét regisztrálja, azonban másodfokú határozathozatal esetén az elsőfokú határozat archiválásra kerül, így annak megváltoztatása, vagy helybenhagyása közvetlenül nem látható. A bírósági szakasz nyilvántartása szintén nem része a jelenleg működő rendszernek. Ezeknek a feladatoknak a megvalósítása a rendszeren belül a jogi feltételrendszer kialakítását is igénylik. A bírósági döntés visszacsatolásának hiánya miatt, a kiszabott bírság változatlan marad annak jogorvoslása esetén . A rendszer szolgáltatásainak része egy vezetői információs táblarendszer, ami lehetővé teszi az ellenőrzések eredményességének kimutatását. A VIR táblák 1997-től EXCEL táblaként a számítógépen is rendelkezésre állnak.

Az utólagos ellenőrzések eredményességének elemzése számítástechnikai úton nem kerül visszacsatolásra a kiválasztó rendszerbe. Az ellenőr a lezárt ellenőrzések statisztikájára támaszkodhat. Jelenleg nem megoldott az automatikus kapcsolat az adóalany nyilvántartás és a revíziós rendszer között, így ez utóbbi adatoknak a teljes adóalanyi körhöz viszonyított helyzete nem ismert. Külön fejlesztést igényelt például annak leválogatása, hogy egy időszakon belül milyen adóalanyok ellenőrzése nem történt meg. Az ellenőrzésre történő kiválasztást támogató rendszert 1994-ben fejlesztették ki azzal a céllal, hogy segítségével a lehető leghatékonyabban lehessen a kiutalás előtti ÁFA ellenőrzéseket végrehajtani. A rendszer az ellenőrzés által megadott paraméterek alapján addig szűkíti, ésszerűsíti az ellenőrzendő kört, ameddig annak tartalma és az ellenőrzés kapacitása szinkronba kerül. A rendszert a vizsgált időszak végére minden pénzforgalmi ágra kiterjesztették. A kiválasztás paraméterezési lehetőségei folyamatosan bővültek. Az algoritmus az ellenőr paraméterezésén túl 1995-től támaszkodik a “Nem Megfelelő Magatartást Tanúsító" adóalanyi körre, valamint automatikusan biztosítja, hogy a rendszeresen és jogosan magas összeget visszaigénylők ne jelenjenek meg minden alkalommal a kiválasztottak között. Kombinált szűrési feltételek megadását is biztosítja a rendszer. A vizsgált időszakban a helyszíni ellenőrzéseket két, Laptop-on működtethető rendszer segítette. Az adóalany nyilvántartásban szereplő adatainak helyszíni ellenőrzésére 1995-től van lehetőség. Az Eskort rendszer bevezetése 1998-ban valósult meg. Az ellenőr hordozható eszköz segítségével hozzáférhet az ellenőrzött, előzetesen áttöltött adataihoz, valamint rögzítheti a vizsgálat eredményét. Mindez hozzájárult a helyszíni vizsgálatok eredményességének javulásához és az ellenőrzésre fordított idő csökkenéséhez.

3.3. A társadalombiztosítási járulék kezelését támogató rendszer A kormányzat informatikai vagyonának nem megfelelő kezelését mutatja a feladatátvételhez kapcsolódó informatikai feladatok megvalósítása. Nem megengedhető kockázat, hogy egy feladatátcsoportosítás a rendelkezésre álló informatikai infrastruktúrától függetlenül történjen. A két szervezet közötti megállapodás hiánya, valamint a külső fejlesztővel kötött, a tulajdonjogokat a vállalkozó kezébe adó szerződés akkor is új rendszer készítését eredményezte volna, ha a TB rendszere egységes és működőképes. Az információk átadását, beleértve az aktualizált rendszer és adatbázis dokumentációkat a TB nem biztosította teljes körűen. Nehezítette a feladat megoldását, hogy az APEH nem rendelkezett az adott területet

ismerő munkatárssal. A megvalósult létszám-átcsoportosítás - 3 fő nem változtatott ezen a helyzeten. A TB informatikai rendszere nem volt egységes. Általában más rendszert használtak Pest megyében (BIR) és az ország többi területén (KESZ). Az átadás-átvétel körüli problémák egyik forrása, hogy a BIR rendszernek tulajdonjoga 70%-ban a külső fejlesztő cégé. Ezt az állapotot az APEH által 1999 márciusában kötött szerződés sem tudta megváltoztatni, így a fejlesztő az adatbázis leírásának átadását megtagadta. A törzsadatok átvétele után meg kellett oldani a járulékalanyok adószámmal történő azonosítását, valamint a folyószámla megnyitását. A TB és az APEH törzsállományának megfeleltetése az adóazonosítók és a törzsszámok alapján nem volt megoldható. A két állomány megfeleltetésére több párosítási eljárást dolgoztak ki, azonban ez a feladat a helyszíni vizsgálat befejezéséig nem készült el, és teljes körűen még manuális úton sem oldható meg. Szakmailag az átadás-átvétel körüli problémáktól függetlenül indokoltnak tekinthető az a döntés, ami szerint a Hivatalnál bevált módszertanra építve, az informatikai rendszer bővítésével oldotta meg a feladatellátást. Bejelentkezéses alapú nyilvántartást hoztak létre, a meglévő rendszerek bővítésével. A járulék befizetések könyvelése 1999. februárban indult el. A folyószámla kezelés 1999 májusától működik. Vezetői információs rendszer (VIR) biztosítja mind az APEH, mind a kormányzati szféra által igényelt információkat, jellemzően nyomtatott formában. A különböző adatszolgáltatási kérelmek az APEH Adóügyi Főosztályára érkeznek be. Az adatállományokból a SZTADI a Főosztály megrendelései alapján szolgáltat információt. A külső szolgáltatás elsősorban a kormányzati szervek felé történik. Az adatkérők között megjelennek a kutatóintézetek, a támogatásokat folyósító bankok stb. A kért adatok jellemzően gyűjtöttek, esetenként fordul elő, például bírósági kérésre egyedi adatok kiadása. Az adatszolgáltatás engedélyhez kötött, ami rendszerint egyedi. Több évre szóló engedéllyel rendelkezik a VPOP, KSH, PM és az ÁSZ is. Az információ kérések, engedélyek és az adatszolgáltatás megtörténtét megfelelően dokumentálták.

3.3.1. Eszközállomány Az APEH informatikai rendszere a kormányzatban működő egyik legnagyobb rendszer. A hálózat 76 szervert illetve “mainframe" gépet és mintegy 8000 munkaállomást tartalmaz. A hálózat jellemzően “nagygépekre" alapozott, terminálüzemben működő munkaállomásokat tartalmaz, az eszközállomány beszerzési értéke mintegy 7500 M Ft.

Az eszközpark működtetésének szervezeti feltételei meghatározottak. Az APEH adatátviteli hálózata megfelelően zárt és képes biztosítani az alkalmazások jelenlegi átviteli igényeit. A hálózati topológia áttekinthető, az egyes igazgatóságok hálózati architektúrái általában tipizáltak. A vizsgált időszak alatt a rendelkezésre álló géppark jelentős része erkölcsi és fizikai értelemben is - elavult, elsősorban az ügyfélszolgálatok ma is részlegesen elavult gépparkkal dolgoznak. Az 1999 évi beszerzések javítottak a helyzeten, de az ügyfélszolgálatokon még így is csak a gépek megfelelő csoportosításával lehet biztosítani a folyamatos munkavégzést. Az APEH “nagy" rendszerei jellemzően nagygépes környezetben működnek, a PC állomány általában úgynevezett terminál üzemben működnek. Ez az üzemmód kisebb kapacitású gépparkot igényel. A vizsgált időszak elején sem felhasználói sem fejlesztői oldalról nem állt rendelkezésre a szükségletnek megfelelő számú munkaállomás. Az 1994. évi beszerzéssel érte el a munkaállomások száma a három dolgozó/egy gép arányt. Mára elmondható, hogy minden dolgozónak, akinek szükséges, rendelkezésre áll a munkaállomás.

Mellékletek 1. sz. függelék