!!!!!!! !!!!! !!!!!!!!!!!!!! Verslag deelproject 1!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

! ! ! ! ! ! !

Verslag deelproject 1

! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

!

Opdrachtgever: Ministerie van Veiligheid en Justitie Opdrachtnemer: Vereniging GemeenteMediation

! ! ! ! !

Auteurs: Frans Spekreijse Carla Schouwenaars

! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

augustus 2014 

!

Verslag Deelproject 1

Voorwoord en leeswijzer Wat hebben een bestuurder en een antropoloog met elkaar gemeen? Zij zijn beiden geïnteresseerd in mensen en in de manier waarop deze mensen een samenleving vormgeven. Daar komt in ons geval nog bij dat beiden een idealistische motivatie hebben om deze wereld een beetje mooier te maken. Oftewel, om bij te dragen aan een samenleving waarin het welzijn van de mensen belangrijk is. In Nederland wordt aan de samenleving voor een belangrijk deel vorm gegeven door de overheid. Zowel het Rijk als decentrale overheidsorganisaties hebben invloed op de manier waarop medewerkers van deze overheid omgaan met de inwoners van Nederland. In de afgelopen jaren heeft in deze omgang een verschuiving plaatsgevonden en steeds meer organisaties zetten in op een meer informeel contact met inwoners. Als er in dit contact toch een conflict ontstaat, hebben organisaties diverse instrumenten tot hun beschikking om tot geschiloplossing te komen. Mediation is een instrument dat hiervoor steeds vaker ingezet wordt. Het blijkt echter niet vanzelfsprekend dat organisaties dit middel ook structureel in hun werkprocessen inbedden. Wij hopen met LUMO begeleiding en ondersteuning te bieden aan organisaties die zoeken naar mogelijkheden om mediation een grotere rol te geven en zo het contact met de inwoners waarvoor zij een functie vervullen, te verbeteren. Dit doen wij niet alleen. Het Ministerie van Veiligheid en Justitie heeft door het subsidiëren van dit project haar motivatie getoond om mediation een plek te geven in overheidszaken. Ook het mediationveld werkt hier hard aan; de oprichting van de Vereniging Mediators bij de Overheid is hier het bewijs van. Een van de voorgangers hiervan, de Vereniging GemeenteMediation, heeft zich jarenlang ingezet voor de implementatie van mediation bij Nederlandse gemeenten en is als opdrachtnemer van LUMO nauw betrokken bij dit project. Ook de gemeenten Nijmegen en Roosendaal zien de meerwaarde van mediation en hebben tijdens dit project hun deuren opengezet voor een inventarisatie van de aspecten die meegenomen dienen te worden in een succesvolle invulling ervan. Diverse andere organisaties hebben meegedacht in dit deelproject en zo geholpen een basis te leggen voor het vervolg, de pionierfase. Wij noemen graag het UWV, de Mediatorsfederatie Nederland, de Nationale ombudsman en de diverse organisaties die met ons in overleg zijn over pionierschap. Ook individuele bijdragen hebben ons gesterkt in het idee dat dit project de moeite waard is. Zo heeft kamerlid Ard van der Steur ons uitgedaagd LUMO zo goed mogelijk uit te voeren. Wij willen iedereen hierbij heel hartelijk bedanken voor al hun moeite, interesse en steun. Dit document is een verslag van het eerste deelproject van LUMO dat in opdracht van het Ministerie van Veiligheid en Justitie is uitgevoerd. Het is een uitgebreide beschrijving van onze ervaringen en de lessen die wij daaruit geleerd hebben. Hiermee hopen wij inzicht te geven in de gebeurtenissen die ten grondslag liggen aan onze conclusies. Voor lezers die vooral geïnteresseerd zijn in deze conclusies, hebben wij op pagina 9, 12 en 13, en 18 tussentijdse samenvattingen opgenomen. In combinatie met de afronding op pagina 18 en 19 krijgt u hiermee een overzicht van de belangrijkste leerpunten. Deze leerpunten hebben wij gebundeld in de samenvatting van dit document. Of u nu het hele verslag doorleest, of zich beperkt tot de samenvatting, wij wensen u veel leesplezier en nodigen u uit om uw feedback op dit document met ons te delen.

! Nijmegen, 29 augustus 2014 ! Frans Spekreijse Carla Schouwenaars 

!


Samenvatting leerpunten Hierbij geven wij u graag een opsomming van de belangrijkste leerpunten die wij in dit verslag beschrijven. De ervaringen die aan deze uitspraken ten grondslag liggen, kunt u in het inhoudelijke gedeelte van dit verslag terugvinden.

!

• Niet alle ambtenaren vinden het leuk of zijn bedreven in het toepassen van alternatieve vormen van geschiloplossing. Binnen een organisatie kunnen hiervoor geschikte ambtenaren worden getraind en ingezet om mediabele zaken te selecteren. Indien in kaart wordt gebracht of bepaalde zaken vaker in aanmerking komen voor mediation, kan dit type zaken bij de mediation minded ambtenaar worden weggelegd. • Het is nu mogelijk dat ambtenaren niet willen deelnemen aan een mediation. Leidinggevenden moeten medewerkers stimuleren om mediation in te zetten en hen begeleiden in zaken waarin dit middel wordt toegepast. • Tijdens ambtelijk horen of bij een hoorzitting bij de bezwarencommissie kan blijken dat de juridische procedure niet tot de beste oplossing leidt maar dat mediation een beter middel kan zijn. Het is interessant om de mogelijkheden te benutten om deze hoorders dergelijke zaken te laten selecteren en doorverwijzen. • In zaken waarbij een advocaat betrokken is, kan het lastig zijn om partijen rond de mediationtafel te krijgen. Het is van belang om te kijken wat de beste wijze van optreden is als er advocaten bij een conflict betrokken zijn. • Op de vraag of zij mediabele zaken kunnen noemen, kwamen ambtenaren gemiddeld tot twee zaken. Dit lijkt weinig, maar organisatiebreed komt men hiermee toch op tientallen mediabele kwesties per jaar. • Ambtenaren die bekend zijn met mediation en de mogelijkheden van dit instrument en/of hier positieve ervaringen mee hebben, zijn eerder geneigd om dit middel toe te passen. Het in het bovenstaande punt genoemde potentiële aantal mediations kan dus worden vergroot als ambtenaren bekend zijn met het instrument en hier goede ervaringen mee hebben. Het is van belang dat er ervaring wordt opgedaan met mediation en dat deze ervaringen binnen de organisatie worden gecommuniceerd. • In het mediationtraject is er een aanjager nodig die de eerste stap zet. Sleutelfiguren binnen de organisatie moeten opgeleid worden om hierin de juiste stappen te kunnen zetten. Tevens dienen er protocollen ontwikkeld te worden die de kans op een succesvolle inzet van mediation vergroten. • Er is niet altijd voldoende inzicht in de contacten die hebben plaatsgevonden met een inwoner gedurende het hele proces dat tot een bezwaar of klacht heeft geleid. Een heldere registratie kan ambtenaren ondersteunen in een analyse van de mogelijke middelen die kunnen worden ingezet. • In grote organisaties kennen niet alle werknemers elkaar en kan het lastiger zijn om de juiste mensen te vinden om veranderingen door te voeren. • De inzet van de leidinggevende is cruciaal voor een succesvolle implementatie van mediation. • Informele mediations kunnen middels een “BIA” (beslissing Informele Aanpak) worden vastgelegd. • Ambtenaren die affiniteit tonen met de inzet van mediationvaardigheden en die inzicht hebben in de mogelijkheden voor mediation, kunnen een grotere rol krijgen in het bellen na bezwaar. • Sommige medewerkers hebben een specialisatie op een bepaald overheidsterrein. Het is interessant om deze specialisatie te benutten. • Niet alle zaken zijn geschikt voor mediation met een interne mediator. Een mediatorpool kan uitkomst bieden in zaken die niet intern kunnen worden opgepakt. Een dergelijke pool is ook interessant met het oog op een regionale organisatie van bijvoorbeeld intervisie. • Daarnaast dient elke organisatie toegang te hebben tot externe mediators die ingezet kunnen worden in bijvoorbeeld zaken die intern gevoelig liggen of waarin grote (financiële)


belangen gemoeid zijn. Het is aan te bevelen dat een externe mediator kennis heeft op het gebied van de overheid. • Niet alle ambtenaren zijn bekend met het instrument mediation, met de mogelijkheden van dit instrument en/of met de toegang die de ambtenaar heeft tot mediators. Een ambtenaar zal mediation niet inzetten als hij of zij deze kennis niet heeft. Communicatie van de mogelijkheden is van groot belang voor een succesvolle implementatie van mediation. • Het inbrengen van een selectie- danwel verwijsfunctie kan bijdragen aan de inzet van mediation in zaken waarin dit het meest geschikte middel is. • Voor aanvang van een mediationtraject moet helder zijn welke ambtenaren een plek aan de tafel krijgen. Deze ambtenaren moeten vervolgens het juiste mandaat hebben. • Ambtenaren die betrokken zijn bij een mediation, moeten op de hoogte zijn van wat mediation is, wat het doel van de mediation is, wat hun positie, rol en mandaat hierin is en welke taken ze hebben. Een training kan hierin voorzien. • De organisatie moet betrokken ambtenaren tijd geven om een mediationtraject te doorlopen. Men moet ook bereid zijn prioriteit te geven aan een mediationtraject. • In het mediationtraject moet er iemand zijn die partijen informeert, motiveert, begeleidt en indien nodig bijstuurt. Hiervoor kunnen binnen de organisatie coördinators opgeleid en ingezet worden. • Indien een mediator van buiten de organisatie wordt ingezet, moet er voor hem of haar een vast aanspreekpunt zijn. • De implementatie van interne mediations (personeelszaken) moet een plek krijgen binnen LUMO. • Elke organisatie dient toegang te hebben tot drie typen mediators: de interne mediator, leden van een mediatorpool en externe mediators. • Men moet zich niet alleen richten op mediation in conflicten met inwoners, ook in personeelskwesties kan mediation een goed instrument zijn. • De inzet en de betrokkenheid van zowel ambtenaren als van bestuurders is cruciaal voor het slagen van de invoering van mediation. • De inwoners waar de organisaties hun werkzaamheden voor verrichten, dienen een stem te krijgen in LUMO. Hiervoor wordt contact gezocht met diverse belangengroepen. • Regionale samenwerkingsverbanden kunnen het bereik van LUMO vergroten en ruimte geven om financiële en personele inzet te verdelen. • De tools waarmee organisaties aan de slag kunnen, moeten niet in de vorm van een statische handreiking worden gegoten, maar dienen op een dynamische manier vorm te krijgen. Een online platform is hiervoor een goed middel. • LUMO kan een goede aanvulling danwel versterking zijn van PCMO. • Een eenduidig (bestuurlijk) standpunt vanuit de ministeries VenJ en BZK is van groot belang. • Er moet een goede samenwerking komen tussen PCMO en LUMO. 

Inhoudsopgave

Inleiding

1

Waarom dit deelproject?

1

Gewenste resultaat

2

Uitvoering

3

Verkenning

3

Inventarisatie

3

Ervaringen bij de gemeente

4

Roosendaal

4

Nijmegen

9

Verschillen

13

Pioniers

14

Stand van zaken

15

Inhoudelijke input

15

Houding ten opzichte van LUMO

16

Afronding

18

Conclusie

19

!

Bijlage 1: definities Bijlage 2: financiële verantwoording 

!


Inleiding Waar denkt u aan als u het volgende woord leest? Mediation. Neem gerust even de tijd voor de associaties die het bij u oproept.

!

Dan de volgende vraag. Kunt u een voorbeeld geven van een geschil tussen een overheidsorganisatie en een inwoner waarbij mediation mogelijk tot een goede oplossing kan leiden?

!

Moest u lang over de antwoorden op deze vragen nadenken? Als dat zo was dan troosten wij u: u bent niet de enige1. De onbekendheid met mediation en de wijze waarop dit instrument kan worden toegepast in kwesties tussen overheid en inwoners, is een belangrijke oorzaak van de huidige beperkte inzet van dit middel. In dit document geven wij inzicht in deze en andere factoren die van belang zijn als een organisatie aan de slag wil om mediation succesvol te implementeren. Wij brengen u op de hoogte van de ervaringen die wij in de periode van januari tot en met juni 2014 hebben opgedaan bij de gemeenten Roosendaal en Nijmegen en van de verkenning die in dezelfde periode heeft plaatsgevonden om LUMOpioniers te selecteren. U kunt lezen welke ontwikkelingen wij het afgelopen jaar hebben waargenomen, welk enthousiasme wij zijn tegengekomen en hoe wij, op basis van al onze gesprekken, denken tot een effectievere en meer voorkomende inzet van mediation te kunnen komen.

!

Voor wij ingaan op de diverse onderdelen van het voor u liggende document, vertellen wij u graag kort wat meer over de geschiedenis van dit project.

!

Waarom dit deelproject?! De aanzet tot dit document ligt in 2012. Of eigenlijk al jaren daarvoor, toen de eerste mediators zich sterk maakten voor inzet van mediation in geschillen tussen overheden en inwoners. Om het overzichtelijk te houden, beginnen wij in 2012. Toen kreeg de Radboud Universiteit van Nijmegen (RU) het verzoek van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) om een pilot in de Achterhoek en Stedendriehoek te monitoren. De pilot was erop gericht om inzicht te geven in de mogelijkheden tot toepassing van mediation in bestuursrechtelijke procedures bij vijftien gemeenten, een provincie en een waterschap. Daarnaast heeft de Vereniging Gemeentemediation (VGM) bij de RU de vraag weggelegd om dieper inzicht te verschaffen in de huidige praktijk van geschilbeslechting bij gemeenten. De onderzoeken zijn uitgevoerd in de periode november 2012 tot en met mei 2013 en de resultaten van deze onderzoeken staan in twee rapportages beschreven2. VenJ verzocht vervolgens om een voorstel tot een project dat als doel moest hebben een “landelijke uitrol van mediation” te faciliteren. Omdat Frans Spekreijse als voorzitter van de VGM3 en projectleider van de pilot en Carla Schouwenaars als onderzoeksmedewerker van de RU een helder inzicht hadden in de mogelijkheden en onmogelijkheden van een dergelijke uitrol, hebben wij de uitwerking van dit voorstel op ons genomen. Tijdens de pilot en het ondersteunende onderzoek was ons duidelijk geworden dat een succesvolle implementatie van mediation niet enkel eisen stelt aan de structuur van een organisatie, maar dat ook de cultuur een grote rol speelt. Voorbeelden op het gebied van Wij geven u graag inzicht in de antwoorden die wij op deze vragen zouden geven. In bijlage 1 vindt u een definitie van mediation en een uitleg van het type zaken waarbij de inzet van mediation tot een goede oplossing kan leiden. 1

L. Bakker en C. Schouwenaars. 2013. Onderzoeksrapport Mediation bij de Overheid. Nijmegen: Radboud Universiteit en L. Bakker en C. Schouwenaars. 2013. Rapport Pilot Mediation Achterhoek. Nijmegen: Radboud Universiteit. 2

3

De VGM is op 1 januari 2014 opgegaan in de Vereniging Mediators Overheid (VMO). Voor meer informatie over de VMO kunt u kijken op www.vmomediators.nl. Pagina !1 van 19 !


structuur zijn dat geen enkele gemeente de inzet van mediation structureel in haar procesbeschrijvingen danwel procedures had opgenomen en dat ambtenaren niet altijd op de hoogte bleken te zijn van de toegang die zij hadden tot een interne mediator of mediatorpool. Op het gebied van cultuur was een veelgehoord voorbeeld dat ambtenaren die zelf niet tot een goede oplossing van een conflict met een inwoner waren gekomen, het als “gezichtsverlies” konden ervaren als zij de kwestie aan een (interne) mediator moesten overdragen. Eenieder die eens betrokken is geweest bij een organisatieverandering kan zich waarschijnlijk wel voorstellen dat het veranderen van zowel de structuur als de cultuur van een organisatie geen gemakkelijke opgave is. Het schrijven van een projectplan om beide voor elkaar te krijgen, en dat op basis van een pilot en onderzoek die ongeveer een half jaar hadden geduurd, leek ons in het voorjaar van 2013 een onmogelijke opgave. Er waren naar aanleiding van de pilot een hoop vragen gerezen en wij besloten daarom ons voorstel te beginnen met deelproject ter verdere inventarisatie van een aantal essentiële inzichten. Pas als we deze inzichten - die in de volgende paragraaf genoemd staan - verworven zouden hebben, leek het ons mogelijk tot een werkelijke uitrol van mediation over te gaan. VenJ ondersteunde deze aanpak en besloot tot subsidiëring van wat wij “deelproject 1” van het “Project Landelijke Uitrol Mediation bij Overheidsorganisaties” (oftewel LUMO) hebben genoemd. De resultaten van de werkzaamheden die wij gedurende bijna een jaar met deze subsidie hebben uitgevoerd, vormen de basis voor deelproject 2: de pionierfase die loopt van oktober 2014 tot en met december 2016 waarin overheidsorganisaties onder begeleiding van de projectgroep LUMO hun organisatiestructuur en -cultuur zodanig vormgeven dat zij mediation kunnen implementeren. VenJ heeft het opdrachtgeverschap van dit deelproject overgedragen aan het mediatorsveld en de VMO heeft hierop het stokje overgenomen.

!

Gewenste resultaat! Wat wilden wij conform het initiële voorstel voor LUMO nu eigenlijk bereiken? Wij hebben toentertijd de volgende gewenste resultaten opgesteld: • Inzicht in de verschillen tussen de inzet van mediation in grote en kleine gemeenten en de wijze waarop hier in uitrol rekening mee gehouden kan worden. • Inzicht in de aanvullende aspecten die komen kijken bij uitrol in gemeenten waar nog geen ervaring is met mediation. • Inzicht in financiële effecten van mediation. • Inzicht in en afspraken met dertien gemeenten en minstens twee andere overheidsorganisaties die als pionier willen deelnemen aan landelijke uitrol. • Een handreiking die door de pioniergemeenten kan worden gebruikt en na beproeving zal leiden tot een handboek. • Een expertmeeting in februari 2014 waarbij de dertien gemeenten zich presenteren in aanwezigheid van de Directie Rechtsbestel van VenJ, waarmee het eindpunt van de financiële bijdrage van VenJ is aangegeven.

!

Gaandeweg het afgelopen jaar bleek dat niet elk van deze onderdelen even haalbaar was. Daarnaast riep elke vraag die wij stelden om tot deze inzichten te komen, diverse nieuwe vragen op. In de volgende paragrafen presenteren wij onze bevindingen. Wij kunnen ons goed voorstellen dat de ervaringen die de basis waren voor de conclusies en lessen die wij in de samenvatting presenteren, voor meerdere mensen interessant zijn. Daarom hebben wij ervoor gekozen in dit document een uitgebreide beschrijving van deze ervaringen te geven. Er zijn echter eindeloos veel lessen die wij in de afgelopen periode hebben geleerd en niet voor alle details is ruimte. Deze details zullen door ons worden meegenomen in het plan van aanpak voor de vervolgfase van LUMO. Om deze reden hebben wij geen aanbevelingen opgesteld in dit verslag. Wij beginnen dit document met een omschrijving van de werkzaamheden die wij hebben verricht. Daarna kunt u lezen wat onze ervaringen bij de gemeente Roosendaal en Nijmegen zijn geweest. Vervolgens bespreken wij de verkenning die onder 48 overheidsorganisaties is Pagina 2 ! van 19 !


uitgevoerd. In de afronding presenteren wij onze inzichten met betrekking tot de financiële effecten van mediation. Ter conclusie inventariseren wij of dit project als geslaagd beschouwd kan worden.

!

Uitvoering De kracht van de samenwerking binnen onze tweepersoonsprojectgroep komt voort uit de verschillende kwaliteiten waar wij over beschikken. Het was dan ook niet meer dan logisch dat wij voor de uitvoering van dit project onze inzet zouden verdelen. Terwijl Frans een verkenning heeft uitgevoerd met als doel het in kaart brengen welke overheidsorganisaties als pionier aan het vervolgtraject konden deelnemen, heeft Carla binnen twee gemeenten een verdiepende inventarisatie uitgevoerd die inzicht moest geven in de wijze waarop mediation het beste in een overheidsorganisatie kan worden geïmplementeerd. Hierbij lag de nadruk op de structurele en culturele component van een dergelijke implementatie. Een continue uitwisseling van ervaringen heeft ertoe geleid dat de resultaten van beide elementen elkaar doorlopend hebben versterkt.

!

Verkenning! Toen wij in mei 2013 de opdracht tot het schrijven van een projectvoorstel voor de uitrol van mediation aannamen, ving de uitvoering ervan eigenlijk direct aan. Vanaf het moment dat bekend werd dat wij met LUMO bezig waren, klopten ambtenaren bij ons aan met het verzoek om meer informatie. Daarnaast hebben wij gemeenten benaderd die in het eerder uitgevoerde VGM-onderzoek betrokken waren geweest. Frans heeft de meeste van deze organisaties bezocht en gesprekken gevoerd met zowel ambtenaren als bestuurders. Bij een aantal van deze gesprekken is ook Carla aanwezig geweest. Beiden hebben zich in dit traject intensief beziggehouden met de documentatie van de lessen die we uit dit contact konden halen. In dit proces zijn wij ondersteund door Annelies Thomas, die de secretariële aspecten voor haar rekening heeft genomen. Wij hebben dit enorm gewaardeerd. In totaal zijn er 48 gesprekken gevoerd, tientallen telefoontjes gepleegd en honderden emails gestuurd. De resultaten van deze inzet kunt u in de paragraaf “Pioniers” terugvinden. De verkenning heeft meer tijd gekost dan wij van tevoren hadden ingeschat. Dit was het gevolg van de op gang gekomen dialoog tussen VenJ en BZK met betrekking tot de relatie Prettig contact met de overheid (PCMO) en LUMO. Ook hierover geven wij u informatie.

!

Inventarisatie! De gemeente Roosendaal was een van de organisaties die in het eerdere VGM-onderzoek bevraagd is over haar ervaringen met mediation. Daaruit was gebleken dat men al geruime tijd bezig is met de inzet van mediationvaardigheden, maar dat mediation nog geen structurele plek in de organisatie had gekregen. Om die reden hebben wij Roosendaal verzocht om gedurende de periode januari tot en met juni 2014 haar medewerking te verlenen aan de inventarisatie. De teamleider en werknemers van het team Interne Dienstverlening en Communicatie (ID&C) hebben hier enthousiast op gereageerd. Zij hebben Carla een plek gegeven op hun kantoor, haar wegwijs gemaakt binnen de organisatie, antwoord gegeven op ontelbare vragen en hun ervaringen, ideeën en meningen doorlopend met haar gedeeld. Carla is aanwezig geweest bij ambtelijke hoorzittingen, hoorzittingen van de bezwaarcommissie en bij een zitting voor de rechtbank in Breda. Ook ambtenaren van andere afdelingen hebben tijd en energie gestoken in de beantwoording van de vragen die wij hadden. Hiervoor zijn wij iedereen veel dank verschuldigd. Als tweede organisatie wilden wij een gemeente met meer dan 100.000 inwoners bevragen. Tijdens het VGM-onderzoek was er contact tot stand gekomen met de gemeente Nijmegen. De leidinggevenden van de afdeling Juridische Zaken (JZ) waren enthousiast over de mogelijkheden van mediation en bleken bezig te zijn met de structurele implementatie van de “informele aanpak” in de gemeente. LUMO sloot hier goed bij aan en ook Nijmegen heeft van januari tot en met juni 2014 de deuren opengezet voor de inventarisatie. Deze heeft vooral plaatsgevonden binnen de afdeling JZ. Wij wilden ons richten op het in kaart brengen Pagina 3 ! van 19 !


van de verschillen met de implementatie van mediation in kleinere gemeenten zoals Roosendaal en gemeenten in de Achterhoek en Stedendriehoek die eerder onderzocht zijn. De grootte van een gemeente bleek al snel niet de grootste verschillen te veroorzaken. Met name culturele en structurele componenten (die niet per se te maken hebben met de grootte van een organisatie) spelen een rol in de verschillen tussen organisaties. In Nijmegen hebben we verder veel geleerd over de manier waarop een mediation binnen een gemeente kan worden uitgevoerd en aan welke randvoorwaarden moet worden voldaan om dit tot een succes te maken. Ook de ambtenaren van de gemeente Nijmegen danken wij voor hun tijd en inzet. In beide gemeenten hebben wij het verzoek weggelegd om gedurende de inventarisatieperiode drie mediations uit te voeren. In acht zaken is het mediationtraject gestart4. Voor deze mediations heeft het burgemeestersnetwerk5 zich onbezoldigd ingezet. De beschikbare subsidie was namelijk onvoldoende om mediators te betalen, terwijl het aanbieden van gratis mediations een belangrijke stimulans bleek voor de gemeenten om actiever naar zaken te zoeken. Tijdens de inventarisatie hebben wij ons met name gericht op het gedrag van ambtenaren. Het gedrag van de inwoner die betrokken is bij een zaak waarin mediation een goed middel zou kunnen zijn, hebben wij in deze fase nog niet meegenomen. Dit doet niets af aan het belang om de inwoner binnen LUMO een stem te geven. Voor het vervolg van LUMO zijn al afspraken gemaakt om de inwoner een grotere rol te geven. De vraag of het aantal gestarte mediationtrajecten vergroot wordt als inwoners actief op de hoogte gesteld worden van de mogelijkheden hiertoe, wordt de komende twee jaar beantwoord.

! Ervaringen bij de gemeente ! Roosendaal! ! # inwoners

circa 77.500 (42e stad van Nederland)

organisatie

15 teams

# ambtenaren

circa 500

# bezwaren

2013: 480

# beroep

2013: 91 (waarvan 50 over 1 onderwerp)

# hoger beroep

2013: 8

# klachten

2013: 40

Tabel 1: Algemene relevante informatie over de gemeente Roosendaal!

!

De focus van ons werk in Roosendaal lag op het inzicht krijgen in de wijze waarop er in de huidige situatie omgegaan wordt met bezwaar, beroep en klachten. We wilden in kaart brengen wat er nodig is als de gemeente mediation als middel in deze werkprocessen geïmplementeerd wil krijgen. Hiervoor is vooral contact geweest met ambtenaren van het team ID&C (waar bezwaar, beroep en klachten onder vallen). Het observeren en bevragen van de diverse activiteiten binnen dit team waren de kern van onze werkzaamheden. Ook de teams bij Sociale Zaken - die het meeste te maken hebben met deze procedures - hebben Een omschrijving van wat wij als het “mediationtraject” zien, kunt in lezen in bijlage 1 van dit document. 4

5

Het burgemeestersnetwerk is een organisatie waarin MfN-geregistreerde (oud-)burgemeesters in overheidszaken als mediator optreden. Pagina 4 ! van 19 !


hun kennis en inzichten met ons gedeeld. Daarnaast is met ambtenaren van verschillende andere afdelingen gesproken over hun ideeën met betrekking tot de inzet van mediation.

!

De volgende teams zijn bij deelproject 1 betrokken geweest: • Interne Dienstverlening en Communicatie • Werk • Inkomen • Maatschappij • Vergunningen • Veiligheid, Toezicht en Handhaving

!

Hieronder benoemen we de instrumenten op het gebied van geschiloplossing waar de gemeente Roosendaal momenteel gebruik van maakt. We beschrijven de meest opvallende aspecten die een rol spelen bij de toepassing van deze instrumenten en laten zien waar en waarom ruimte is voor de inzet van mediation.

!

Inzet van mediationvaardigheden Veel ambtenaren hebben een training mediationvaardigheden gevolgd. Op de bureaus van de medewerkers van bezwaar en beroep staan blauwe kaarten van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) met daarop aanwijzingen voor het contact met inwoners van de gemeente. In Roosendaal wordt niet standaard ‘bellen na bezwaar’ ingezet. Redenen om niet tot bellen over te gaan zijn te scharen onder de noemers “gebrek aan tijd”, “gebrek aan motivatie” en “inschatting dat bellen geen nut heeft”. Zoals overal waar verschillende mensen werken, zijn ook hier verschillen te vinden tussen de aanpak van de medewerkers. De een heeft nu eenmaal meer affiniteit met het bellen dan de ander. Dit kan consequenties hebben voor de wijze waarop inwoners benaderd worden. In Roosendaal krijgt iedere medewerker namelijk een aantal dossiers ter behandeling. Als de ene medewerker niet consequent mediationvaardigheden inzet en een andere medewerker doet dat wel, dan kan dit ertoe leiden dat structureel kwesties die opgelost hadden kunnen worden, toch op hoorzitting komen. Overigens blijkt dat er in 2013 34 bezwaarzaken waren die zijn ingetrokken. De inzet van mediationvaardigheden en het nemen van herziene besluiten werden als redenen voor deze intrekking geregistreerd. Deze inventarisatie ging echter niet om de inzet van mediationvaardigheden, maar om de implementatie van mediation. Het wel of niet bellen na bezwaar heeft direct invloed op de mogelijkheid om mediation in te zetten. Als tijdens een eerste gesprek met een inwoner blijkt dat de inzet van mediationvaardigheden niet voldoende is om tot een oplossing te komen, kan een ambtenaar voorstellen om een mediationtraject in te gaan. Deze inschatting kan echter pas worden gemaakt als er van een gesprek sprake is. Tijdens de pionierfase van LUMO willen we dan ook bezien of bepaalde zaken structureel vaker in aanmerking komen voor mediation. Dergelijke zaken kunnen dan mogelijk standaard terechtkomen bij die ambtenaar die wel mediation minded is. Deze kennis kan overigens ook gebruikt worden voor de inzet van het bellen na bezwaar.

!

Ook in het primaire proces6 worden mediationvaardigheden ingezet om conflicten te voorkomen danwel op te lossen. Zo hebben de medewerkers die verantwoordelijk zijn voor de terugvorderingen een maand lang bijgehouden welke telefonische klantcontacten zij hebben gehad en welke activiteiten zij daarin hebben ontplooid. Hieruit kwamen 59 notities over klantgesprekken. We hebben door deze registratie de volgende redenen tot contact kunnen inventariseren: 1. de inwoner heeft een vraag over inhoud of procedure 2. de inwoner verzoekt om een wijziging (bijvoorbeeld om geld te ontvangen of niet te hoeven betalen) 6

Met het “primaire proces” bedoelen we de activiteiten die uitgevoerd worden als er (nog) geen sprake is van een bezwaar of klacht. Pagina 5 ! van 19 !


3. de inwoner wil toelichting geven op een situatie 4. de inwoner wil een regeling treffen In elk van deze gevallen bekijkt de medewerker of het mogelijk is aan de inwoner tegemoet te komen. Er zijn diverse uitkomsten mogelijk. Klanten7 kunnen uitleg krijgen over wat iets betekent of welke stappen ze kunnen zetten om iets geregeld te krijgen. Er kan blijken dat de gemeente een fout heeft gemaakt en dan regelt de medewerker dat deze wordt hersteld. Tevens kunnen er betalingsregelingen worden getroffen. Maar een inwoner kan ook te horen krijgen dat de gemeente niet tegemoet kan of wil komen aan haar/zijn wensen. Of de inwoners na dit contact zodanig tevreden zijn dat zij geen bezwaar of klacht indienen, is niet duidelijk. Omdat er vaak een tijdsperiode tussen dit contact en het mogelijk indienen van een bezwaar zit, was het vooralsnog niet mogelijk in kaart te brengen in hoeveel gevallen na een contact bezwaar werd ingediend. Ook het registratiesysteem van de gemeente is niet zodanig dat dit gemakkelijk inzichtelijk kan worden gemaakt. Tijdens de onderzochte klantcontacten is geen enkele keer door een medewerker een voorstel tot mediation gedaan. Redenen die hiervoor gegeven zijn, hadden vooral te maken met de onbekendheid met het instrument en met de verwachting dat het een “te zwaar” middel zou zijn. In diverse dialogen waarin de definitie en mogelijkheden van mediation toegelicht werden, kwamen diverse medewerkers toch met een of twee kwesties waarin de inzet van mediation een positieve bijdrage zou kunnen leveren aan een oplossing. Dit lijkt niet veel, maar als je al deze zaken bij elkaar optelt, betekent dit dat tijdens deelproject 1 alleen al bij de teams Werk en Inkomen circa zes zaken naar voren zijn gekomen. Indien de bekendheid met mediation wordt vergroot, kan dit leiden tot een toename van het gebruik van het instrument. De wijze waarop deze bekendheid kan worden vergroot, bespreken wij later. Klachtenafhandeling8 De klachtencoördinatoren van de gemeente beoordelen of een klacht via de formele procedure wordt afgehandeld, of dat een klacht voor informele bemiddeling in aanmerking komt. Van de 40 klachten die de gemeente Roosendaal in 2013 heeft ontvangen, zijn er 17 informeel afgehandeld, 13 ongegrond verklaard, 4 gegrond verklaard, 2 ingetrokken en 4 niet in behandeling genomen. Tijdens de inventarisatieperiode werden door de klachtencoördinatoren twee zaken aangedragen waarin mediation volgens hen ingezet kon worden. In beide gevallen bleek het echter niet mogelijk om het mediationtraject verder te doorlopen. In een kwestie was de oorzaak hiervan de escalatie van het geschil en daarmee een beëindiging van de relatie tussen de betrokkenen. In het andere geval zag de betrokken ambtenaar mediation niet zitten. Tijdens het project is het nogmaals voorgekomen dat een medewerker (van bezwaar en beroep) een rol zag voor mediation, maar dat een betrokken collega hier niet in mee wilde. In deze situatie is het mediationtraject alsnog verder doorlopen zonder de betrokkenheid van deze persoon9. Deze kwesties wijzen op het belang van de constatering die ook door de Raad voor het openbaar bestuur (Rob)10 is gedaan, namelijk dat leidinggevenden hun medewerkers moeten stimuleren en begeleiden in de inzet van nieuwe conflictoplossingmiddelen.

! !

Wij geven zelf de voorkeur aan het gebruik van de term “inwoner” als het gaat om de persoon waar de overheid een relatie mee heeft. Omdat binnen dit team de term “klant” gebruikt werd, hebben wij deze hier overgenomen. 7

De bron van de volgende cijfers is het “Verslag klachtenbehandeling 2013 gemeente Roosendaal” van het Team ID&C. 8

Uiteindelijk heeft er geen mediation plaatsgevonden omdat de advocaat van een van de partijen hier geen mogelijkheid toe liet. Deze zaak bespreken wij later in detail. 9

10

In het advies Hoe hoort het eigenlijk? Passend contact tussen overheid en burger, gepresenteerd in juni 2014. Pagina 6 ! van 19 !


Bezwarencommissie De bezwarencommissie bestaat uit een aantal externe leden en een secretaris van bezwaar en beroep. De commissie komt eenmaal per maand bij elkaar. Het aantal zaken dat zij op een avond behandelt, varieert sterk. In 2013 heeft de commissie 186 bezwaren op hoorzitting gehad. Daarvan heeft zij in totaal 21 zaken (deels) gegrond verklaard. Tijdens een hoorzitting zitten de leden van de commissie aan een zijde van een carré van tafels en nemen de bezwaarmaker(s) en de verweerder tegenover hen plaats. De afstand tussen de leden en de partijen is letterlijk groot. De hoorzitting krijgt hiermee het karakter van een rechtbank, waar de rechter ook op afstand van de partijen zit. Opvallend was ook het gedrag van de commissieleden. Er zijn hierbij twee soorten situaties te onderscheiden. In de meeste gevallen nam de voorzitter de rol van hoorder aan; de voorzitter liet de partijen hun verhaal vertellen en op elkaar reageren en stelde vragen ter verduidelijking. Daarna werd de partijen uitgelegd dat de vervolgprocedure inhield dat de commissie een advies zou uitbrengen aan het College van B&W en dat men de volgende ochtend kon bellen om te horen wat dit advies zou zijn. Aan het eind van de avond bespraken de commissieleden de zaken en formuleerden hun advies aan de secretaris. Er waren echter ook situaties waarin de commissieleden een meer bemiddelende rol op zich namen. Zij kwamen een aantal keer met mogelijke oplossingen en adviezen aan de betrokken ambtenaar. Aan het eind van de avond werd echter ook in deze zaken een formeel advies uitgebracht. In een enkel geval werd naar aanleiding van een vraag van onze kant over de mogelijkheid tot mediation, een voorlopig advies uitgebracht en kreeg de secretaris het verzoek om aan te sturen op een dialoog tussen de bezwaarmaker en de betrokken verweerder. Het resultaat van deze dialoog was ten tijde van dit schrijven niet bekend. Er zijn op diverse fronten geluiden te horen over de wijze van optreden van bezwarencommissies in Nederland. Deze zouden te formeel zijn geworden en hun doel voorbijschieten. Het ligt niet in onze scope om aan deze discussie bij te dragen. Voor LUMO is het echter wel interessant om te bezien welke mogelijkheden de commissie heeft in het onderkennen van zaken waarin men met mediation tot een oplossing kan komen. In het vervolgtraject zullen wij actief aan de slag gaan om deze mogelijkheden met betrokken commissies te verkennen.

!

Ambtelijk horen Ambtelijk horen kan een kostenbesparing opleveren doordat de gemeente minder gebruik hoeft te maken van externe commissieleden. Daarnaast heeft de medewerker van bezwaar en beroep minder voorbereidingstijd nodig. In 2013 is in Roosendaal in 184 zaken ambtelijk gehoord. Hiervan zijn 40 zaken (deels) gegrond verklaard. Bij een hoorzitting zit een medewerker van bezwaar en beroep aan tafel met de bezwaarmaker en de verweerder. Tijdens de zittingen die wij hebben bijgewoond, leek de hoorder minder afstand te scheppen dan bij de commissie het geval was. Alle partijen werden gehoord en de hoorder stelde veel vragen met als doel de situatie voor alle partijen duidelijker te krijgen. Hierdoor ontstond in een aantal gevallen begrip voor de situatie en werd ofwel door de gemeente een alternatieve oplossing voorgedragen, ofwel door de inwoner opgemerkt dat het standpunt van de gemeente nu duidelijker was. Het gedrag van de hoorder leek hiermee enigszins op dat van de mediator, maar met een belangrijk verschil: de medewerker bezwaar en beroep wordt geacht in de kwestie een standpunt in te nemen en een advies uit te brengen. Deze kan dus niet neutraal zijn ten opzichte van het conflict. De medewerker van bezwaar en beroep is wel de aangewezen persoon om kwesties waarin mediation mogelijk tot een oplossing kan leiden, te selecteren. Deze persoon kan met een korte training de tools aangereikt krijgen om op een effectieve manier de eerste stappen in het mediationtraject te nemen en het proces te begeleiden.

!

Rechtbank Een van de ambtenaren van bezwaar en beroep had een zaak in behandeling waarin volgens haar mediation een heel goed instrument zou zijn om tot een goede uitkomst te komen. Het betrof een zaak waarin een conflict speelde tussen twee partijen die middels een bezwaar op Pagina 7 ! van 19 !


een door de gemeente verstrekte vergunning de strijd aangingen. De ambtenaar heeft hierop de partijen benaderd. Vanuit de gemeente zag men de voordelen van mediation in deze kwestie en ook een van de externe partijen was positief over deze vorm van geschiloplossing. Deze partij ging direct over tot het aanbieden van oplossingen en het uitvoeren ervan. De andere betrokken inwoners hadden voor de bezwaarprocedure een advocaat ingeschakeld. Ook deze werd door de medewerker bezwaar en beroep benaderd met het voorstel tot mediation. De advocaat stelde hierop eisen aan de mediation die erin resulteerden dat de mediation niet werd uitgevoerd. Zo eiste de advocaat dat zijn uurloon tijdens de mediation door de gemeente zou worden betaald. Deze zaak is vervolgens zowel voor de bezwarencommissie gekomen alsook in een verzoek om een voorlopige voorziening bij de rechtbank Breda behandeld. De partij met de advocaat heeft in beide gevallen niet hun eisen ingewilligd gekregen. Het was opvallend dat er tijdens beide procedures allerlei signalen waren die erop wezen dat men goed tot een oplossing zou kunnen komen, maar die signalen werden door de partijen niet gehoord. Dit leek vooral te komen door de setting waarin de kwestie behandeld werd; toen eenmaal de formele procedures liepen, bleek het niet mogelijk om te denken in “er samen uitkomen” maar werd het een kwestie van “gelijk krijgen”. De ambtenaar van bezwaar en beroep kwam tot de conclusie dat meer kennis van het instrument mediation en een protocol voor het mediationtraject de kans op het inzetten van mediation hadden kunnen vergroten. Deze opmerking werd gedurende de uitvoering van het project vaker gemaakt. In de pionierfase zullen we door middel van trainingen en de ontwikkeling van protocollen in kaart brengen wat de beste manier is om ambtenaren te faciliteren.

!

Mediations in Roosendaal Er is in de periode van de inventarisatie in vier kwesties een mediationtraject opgestart. Zoals we eerder meldden, heeft in een kwestie geen mediation plaatsgevonden vanwege de inzet van een advocaat en is eenmaal het proces gestopt omdat de relatie tussen de partijen was komen te vervallen en de noodzaak van mediation op korte termijn wegviel. In een derde zaak is het niet tot mediation gekomen omdat een ambtenaar vanuit de gemeente de kwestie niet mediabel achtte. In de vierde zaak waren alle partijen positief over mediation maar kon deze door gezondheidsredenen van een van de partijen uiteindelijk niet van start gaan. In aanvulling op de geleerde lessen die wij eerder hebben benoemd, zijn de volgende aspecten opvallend bij de aangedragen mediations: • als ambtenaren regelmatig worden gevraagd om kritisch te bekijken welke zaken mediabel zijn, gaan zij actiever op zoek naar mogelijke zaken en komen er meer mogelijke zaken naar voren • als een ambtenaar ervaring heeft met mediation, kan dit ertoe leiden dat zij of hij gemakkelijker mediabele zaken onderscheidt • redenen om niet tot mediation over te gaan, hebben vooral te maken met een beperkte kennis van de mogelijkheden van het instrument Wij hebben er bewust voor gekozen om in kaart te brengen wat redenen waren om mediation niet (vaker) in te zetten en in deze fase niet te proberen deze argumenten weg te nemen. Dankzij deze inventarisatie beschikken wij over kennis op basis waarvan wij de kans van slagen van een mediationtraject kunnen vergroten.

!

De implementatie van mediation In de gemeente Roosendaal was ten tijde van de inventarisatie een medewerker aangewezen die zich bezighield met de inzet van alternatieve vormen van geschiloplossing. Als gevolg van de vele huidige reorganisaties en wijzigende werkprocessen, wordt er momenteel gezocht naar een nieuwe functionaris die deze taak op zich kan nemen. Binnen de gemeente is momenteel een ambtenaar in opleiding tot mediator. Ook heeft Roosendaal interesse getoond om als pionier in het volgende deelproject van LUMO deel te nemen. De burgemeester heeft hiervoor reeds zijn steun uitgesproken en binnen het team ID&C wordt gekeken naar mogelijkheden om mediation in de werkprocessen in te bedden. Pagina 8 ! van 19 !


Samenvatting geleerde lessen Roosendaal

!

• Niet alle ambtenaren vinden het leuk of zijn bedreven in het toepassen van alternatieve vormen van geschiloplossing. Binnen een organisatie kunnen hiervoor geschikte ambtenaren worden getraind en ingezet om mediabele zaken te selecteren. Indien in kaart wordt gebracht of bepaalde zaken vaker in aanmerking komen voor mediation, kan dit type zaken bij de mediation minded ambtenaar worden weggelegd.! • Het is nu mogelijk dat ambtenaren niet willen deelnemen aan een mediation. Leidinggevenden moeten medewerkers stimuleren om mediation in te zetten en hen begeleiden in zaken waarin dit middel wordt toegepast.! • Tijdens ambtelijk horen of bij een hoorzitting bij de bezwarencommissie kan blijken dat de juridische procedure niet tot de beste oplossing leidt maar dat mediation een beter middel kan zijn. Het is interessant om de mogelijkheden te benutten om deze hoorders dergelijke zaken te laten selecteren en doorverwijzen.! • In zaken waarbij een advocaat betrokken is, kan het lastig zijn om partijen rond de mediationtafel te krijgen. Het is van belang om te kijken wat de beste wijze van optreden is als er advocaten bij een conflict betrokken zijn.! • Op de vraag of zij mediabele zaken kunnen noemen, kwamen ambtenaren gemiddeld tot twee zaken. Dit lijkt weinig, maar organisatiebreed komt men hiermee toch op tientallen mediabele kwesties per jaar. ! • Ambtenaren die bekend zijn met mediation en de mogelijkheden van dit instrument en/of hier positieve ervaringen mee hebben, zijn eerder geneigd om dit middel toe te passen. Het in het bovenstaande punt genoemde potentiële aantal mediations kan dus worden vergroot als ambtenaren bekend zijn met het instrument en hier goede ervaringen mee hebben. Het is van belang dat er ervaring wordt opgedaan met mediation en dat deze ervaringen binnen de organisatie worden gecommuniceerd.! • In het mediationtraject is er een aanjager nodig die de eerste stap zet. Sleutelfiguren binnen de organisatie moeten opgeleid worden om hierin de juiste stappen te kunnen zetten. Tevens dienen er protocollen ontwikkeld te worden die de kans op een succesvolle inzet van mediation vergroten.! • Er is niet altijd voldoende inzicht in de contacten die hebben plaatsgevonden met een inwoner gedurende het hele proces dat tot een bezwaar of klacht heeft geleid. Een heldere registratie kan ambtenaren ondersteunen in een analyse van de mogelijke middelen die kunnen worden ingezet.

Nijmegen!

!

# inwoners

circa 168.500 (10e stad van Nederland)

organisatie

27 afdelingen

# ambtenaren

circa 1500

# bezwaren

2013: 1515

# beroep

2013: 174

# hoger beroep

2013: 51

# klachten

2013: 302

Tabel 2: Algemene relevante informatie over de gemeente Nijmegen Pagina 9 ! van 19 !


De volgende afdelingen zijn bij deelproject 1 betrokken geweest: • Juridische Zaken • Inkomen • Milieu • Personeel en Organisatie

!

Informele aanpak De gemeente Nijmegen werkt aan de zogenoemde “informele aanpak”. Dit is een initiatief van de afdeling Juridische Zaken (JZ) en betreft een nieuwe wijze van omgaan met de inwoner die in contact komt met de gemeente met als doel het aantal bezwaren en klachten te verlagen. Om deze aanpak organisatiebreed te implementeren is door een leidinggevende van JZ een projectteam in het leven geroepen. Het is opvallend dat de eerste bijeenkomst van dit team pas in september 2014 gepland kon worden. Ook is nog niet volledig in kaart gebracht welke mensen in deze groep bij elkaar zouden moeten zijn; er blijven namen tevoorschijn komen van personen die hier een rol in zouden kunnen spelen. Het lijkt erop dat het binnen een organisatie met deze grootte lastiger is om een dergelijk initiatief op te starten en de juiste mensen te bereiken dan in kleinere organisaties. De afdelingshoofden van JZ laten zich hierdoor niet tegenhouden en naar verwachting wordt in de nabije toekomst meer ingezet op zowel mediation als mediationvaardigheden. Een onderdeel van de informele aanpak is de BIA (“Beslissing Informele Aanpak”) die door JZ is ontworpen. De BIA is vergelijkbaar met de BOB (Beslissing op Bezwaar) en voorziet in een formele afronding van zaken waarin de informele aanpak tot een oplossing heeft geleid. Het kan voor zowel de gemeente als voor de inwoner van groot belang zijn dat concrete afspraken helder worden vastgelegd. Een dergelijke BIA kan ook een rol spelen in informele mediations; mediations waarbij gemaakte afspraken niet in een formele vaststellingsovereenkomst worden vastgelegd.

!

Bellen na bezwaar Een eerste stap in de implementatie van de informele aanpak was het bellen na bezwaar. Indien een medewerker van JZ een zaak voor zich krijgt waarin hij of zij denkt dat telefonisch contact kan bijdragen aan een minder juridische verhouding tot de inwoner, neemt deze contact op met de bezwaarmaker. In het Jaarverslag Rechtsbescherming 2013 zegt men hierover het volgende: ‘We pakten 20% (303) van de bezwaren op met de intentie om te proberen te komen tot een informele afronding. Dat lukte in 68% (206) van de gevallen. Daarnaast werden nog 94 bezwaarschriften extra ingetrokken in 2013. In deze zaken was de eerste insteek niet informeel, maar bleek een beschikking op bezwaar uiteindelijk toch niet nodig. In totaal werd dus 20% (300) van de bezwaren weer ingetrokken.” Deze cijfers geven aan dat in 80% van de bezwaren niet direct is ingezet op een informele afhandeling. De gemeente Nijmegen wil dit percentage verlagen door verdere ontwikkeling van de informele aanpak en aansluiting bij LUMO. Uit observaties van het bellen na bezwaar blijkt dat er verschillende typen ambtenaren te onderkennen zijn. Sommige ambtenaren zijn vooral gericht op het leveren van productie en zetten met name in op het “uit het bezwaar praten van de inwoner”. Andere ambtenaren maken meer gebruik van tools die hen tijdens een opleiding mediationvaardigheden zijn aangereikt, maar lijken niet echt verbinding te hebben met de persoon aan de andere kant van de lijn. Een derde groep ambtenaren is vaardig in het inzetten van mediationvaardigheden en vindt het leuk om deze gesprekken te voeren. Een dergelijke typering is overigens ook teruggevonden bij ambtenaren van het UWV. Deze organisatie heeft ervoor gekozen om niet alle ambtenaren van bezwaar en beroep in te zetten voor het bellen na bezwaar, maar om vooral de derde categorie te faciliteren in het telefonisch contact met de inwoner. Zoals we in Roosendaal ook al zagen, kan dit gevolgen hebben voor de inzet van de medewerkers bezwaar en beroep. De mogelijkheden die een organisatie hierin heeft, worden in het vervolgtraject van LUMO meegenomen.

! !

Pagina 10 ! van 19 !


Klachtenafhandeling Net als in Roosendaal wordt bij de klachtenafhandeling structureel ingezet op een informele behandeling van de zaak. Volgens het Jaarverslag Rechtsbescherming 2013 werd in dat jaar 80% van de klachten “minnelijk afgehandeld”. Waar een medewerker van JZ bij een bezwaar te maken krijgt met een vaak uitgebreid dossier, moeten de klachtencoördinatoren meestal op basis van minimale informatie met een klacht aan de slag. Een specialisatie van de medewerkers in bepaalde typen klachten (bijvoorbeeld in het sociale domein) kan ertoe leiden dat de afhandeling ervan sneller verloopt en tot betere resultaten leidt. Een medewerker is immers bekend met de ambtenaren van de betrokken primaire afdeling en heeft kennis van de kwesties waar de klacht mogelijk betrekking op heeft. Deze specialisatie kan ook bij bezwaarzaken een voordeel opleveren. Klachten waarbij de informele aanpak niet tot een oplossing heeft geleid, lijken vooral betrekking te hebben op geschillen waarin het vertrouwen in de overheid erg laag is. Deze kwesties zijn minder geschikt om door een interne mediator te worden opgepakt. Hierin zou een externe mediator tot betere resultaten kunnen leiden.

!

Ambtelijk horen De gemeente Nijmegen kent geen bezwarencommissie. In de bezwaren waarin de bezwaarmaker en verweerder worden gehoord, leidt een ambtenaar bezwaar en beroep de zitting. Tijdens de inventarisatie heeft dit ambtelijk horen niet geleid tot de inzet van mediation. Ook hier ligt de oorzaak ervan met name bij de onbekendheid met het instrument. Een andere reden is dat het voor ambtenaren makkelijker is om voor “winst” te gaan. Als een medewerker bezwaar en beroep een voor de gemeente positief advies kan uitbrengen, lijkt dit vooralsnog de eerste keuze te zijn. Hierbij staat het belang van de (relatie met de) inwoner niet altijd centraal. Het inbrengen van een selectie- danwel verwijsfunctie kan bijdragen aan de inzet van mediation in zaken waarin dit het meest geschikte middel is.

!

Regionale mediatorpool De gemeente Nijmegen is aangesloten bij een regionale mediatorpool. De bekendheid hiermee is echter minimaal; ambtenaren hebben nog nooit van de pool gehoord of weten niet hoe ze deze kunnen benutten. Deze pool kan niet alleen voor de afdeling JZ een rol spelen, ook andere afdelingen zouden hier in mediabele zaken gebruik van kunnen maken. Bij de primaire afdelingen lijkt het bestaan van de pool echter al helemaal niet bekend. Het is dan ook niet verwonderlijk dat er geen zaken bij de pool terechtkomen. Ook vanuit de andere aangesloten gemeenten komen slechts weinig zaken bij de pool terecht. Wij hebben niet in kaart kunnen brengen of de oorzaken hiervan dezelfde zijn, maar dat lijkt gezien onze ervaringen bij de pilotgemeenten in de Achterhoek en Stedendriehoek niet onwaarschijnlijk. De regionale pool zou echter uitstekend een functie kunnen vervullen voor de gemeente Nijmegen. Zaken die door een - nog op te leiden - interne mediator niet kunnen worden opgepakt, kunnen voor een aantrekkelijk tarief van 90 euro per uur bij een mediator uit de pool worden weggelegd. Als Nijmegen haar interne mediator in de pool inbrengt, kan zelfs een “gesloten beurzen” systeem kunnen worden benut.

!

Mediations in Nijmegen In de gemeente Nijmegen zijn gedurende de periode van de inventarisatie een viertal zaken aangedragen voor mediation. In drie daarvan heeft mediation plaatsgevonden. Deze zaken hebben een schat aan informatie opgeleverd. De vierde kwestie werd aangedragen door een ambtenaar van de afdeling milieu die tijdens een conferentie over (particuliere) houtstook te horen had gekregen dat mediation een goed instrument kan zijn in geschillen tussen buren omtrent het gebruik van houtkachels. Deze ambtenaar had via collega’s zijn weg naar JZ gevonden en er zijn afspraken gemaakt om voor het houtstookseizoen begint, tot een concreet plan van aanpak te komen.

!

De eerste zaak die in Nijmegen tot mediation kwam, betrof een fraudezaak. Dit was vooral interessant omdat vaak wordt gesteld dat fraudezaken zich niet lenen voor mediation. Gezien Pagina !11 van 19 !


de omstandigheden in deze kwestie, besloot JZ dat mediation in ieder geval de moeite van het proberen waard was. De mediation is afgerond met een vaststellingsovereenkomst. Uit deze mediation zijn erg veel lessen te trekken, wij noemen de belangrijkste: • de juiste mensen moeten aan tafel zitten; mensen die op de hoogte zijn van de situatie en die het mandaat hebben om beslissingen te nemen en afspraken te maken • de medewerkers die aan de mediationtafel plaatsnemen, moeten goed voorbereid zijn • de mediationprocedure moet bij ambtenaren bekend zijn • de medewerkers moeten inzicht hebben in de taken die ze hebben • de betrokken ambtenaren moeten begeleid worden in het proces en om advies kunnen vragen over hun houding en gedrag • men moet voldoende tijd creëren om het mediationtraject in alle rust te kunnen oppakken • de mediator moet een vast aanspreekpunt hebben binnen de organisatie/afdeling • de wijze van terugkoppeling aan betrokken afdelingen in relatie tot de geheimhouding moet in kaart worden gebracht

!

De tweede zaak waarbij mediation is ingezet, was een personeelszaak. In deze zaak heeft het eerste gesprek met de betrokkenen plaatsgevonden, voor een tweede gesprek worden momenteel afspraken gemaakt. Wat in deze zaak sterk naar voren komt, is het belang van de coöperatieve houding van ambtenaren. Het blijkt lastig om momenten te vinden waarop alle betrokken personen bij elkaar kunnen komen. Het is belangrijk dat men een zekere prioriteit toekent aan de oplossing van het conflict en de bereidheid toont zich hiervoor in te zetten. Dit moet door leidinggevenden gestimuleerd en bewaakt worden. Hoewel LUMO in eerste instantie vooral gericht was op het contact met inwoners, brengt deze zaak (en opmerkingen die tijdens de verkenning zijn gehoord) het belang naar voren van een gestructureerde aanpak van interne mediations. In het vervolgproject zal dit worden meegenomen.

!

Voor een derde mediation is het mediationtraject opgestart en hebben de intakegesprekken plaatsgevonden. Een eerste gezamenlijk overleg met de betrokkenen is in september gepland.

!

De implementatie van mediation Wij hebben reeds aangegeven dat LUMO goed past binnen de weg die de gemeente Nijmegen heeft ingeslagen en die moet leiden tot een organisatiebrede informele aanpak. De leidinggevenden van JZ trekken duidelijk de kar en zijn enthousiast over de inzet van mediation. Zowel de burgemeester als de gemeentesecretaris hebben hun sympathie voor deze aanpak uitgesproken. Samen gaan we verder met de structurele implementatie van mediation. Nijmegen kan hierbij gebruik maken van bestaande initiatieven zoals de regionale mediatorpool. Ook verkent JZ de mogelijkheden om de benodigde functionarissen op te leiden.

Samenvatting geleerde lessen Nijmegen

!

• In grote organisaties kennen niet alle werknemers elkaar en kan het lastiger zijn om de juiste mensen te vinden om veranderingen door te voeren. ! • De inzet van de leidinggevende is cruciaal voor een succesvolle implementatie van mediation.! • Informele mediations kunnen middels een “BIA” (beslissing Informele Aanpak) worden vastgelegd.

! ! ! Pagina 12 ! van 19 !


• Ambtenaren die aﬃniteit tonen met de inzet van mediationvaardigheden en die inzicht hebben in de mogelijkheden voor mediation, kunnen een grotere rol krijgen in het bellen na bezwaar en hiermee ook mediabele zaken onderkennen. ! • Sommige medewerkers hebben een specialisatie op een bepaald overheidsterrein. Het is interessant om deze specialisatie te benutten. ! • Niet alle zaken zijn geschikt voor mediation met een interne mediator. Een mediatorpool kan uitkomst bieden in zaken die niet intern kunnen worden opgepakt. Een dergelijke pool is ook interessant met het oog op een regionale organisatie van bijvoorbeeld intervisie. ! • Daarnaast dient elke organisatie toegang te hebben tot externe mediators die ingezet kunnen worden in bijvoorbeeld zaken die intern gevoelig liggen of waarin grote (financiële) belangen gemoeid zijn. Het is aan te bevelen dat een externe mediator kennis heeft op het gebied van de overheid.! • Niet alle ambtenaren zijn bekend met het instrument mediation, met de mogelijkheden van dit instrument en/of met de toegang die de ambtenaar heeft tot mediators. Een ambtenaar zal mediation niet inzetten als hij of zij deze kennis niet heeft. Communicatie van de mogelijkheden is van groot belang voor een succesvolle implementatie van mediation.! • Het inbrengen van een selectie- danwel verwijsfunctie kan bijdragen aan de inzet van mediation in zaken waarin dit het meest geschikte middel is.! Voor aanvang van een mediationtraject moet helder zijn welke ambtenaren een plek • aan de tafel krijgen. Deze ambtenaren moeten vervolgens het juiste mandaat hebben.! • Ambtenaren die betrokken zijn bij een mediation, moeten op de hoogte zijn van wat mediation is, wat het doel van de mediation is, wat hun positie, rol en mandaat hierin is en welke taken ze hebben. Een training kan hierin voorzien. ! • De organisatie moet betrokken ambtenaren tijd geven om een mediationtraject te doorlopen. Men moet ook bereid zijn prioriteit te geven aan een mediationtraject. ! • In het mediationtraject moet er iemand zijn die partijen informeert, motiveert, begeleidt en indien nodig bijstuurt. Hiervoor kunnen binnen de organisatie

Verschillen! Wij waren in eerste instantie op zoek naar verschillen tussen de inzet van mediation in grote en kleine gemeenten. Al snel bleek dat de verschillen niet per se te maken hebben met de grootte. Dat wil niet zeggen dat wij geen diversiteit hebben onderkend. Deze is er wel zeker, maar ligt veelal op het vlak van de structuur en cultuur binnen de organisatie. Hierin zijn de volgende vragen belangrijk: • Is er wel of niet sprake van een inzet van mediationvaardigheden? En in hoeverre is deze informele aanpak structureel en organisatiebreed ingebed? • Heeft de organisatie beschikking over een interne mediator? Is er toegang tot een mediatorpool? Zijn er contacten met externe mediators? • Welke cultuur heerst binnen de organisatie? Wat zijn houding en gedrag van werknemers, leidinggevenden en bestuur ten opzichte van alternatieve geschiloplossing? Mogen ambtenaren fouten maken? • Hoe is het contact tussen ambtenaren en leidinggevenden van verschillende afdelingen? Is er veel interactie en overleg? Nemen mensen dingen van elkaar aan of is er onderlinge strijd? • Op welke manier is het contact tussen primaire afdelingen en afdelingen of teams die verantwoordelijk zijn voor de afhandeling van bezwaar, beroep en klachten georganiseerd? • Welk interne en externe communicatiesystemen worden gebruikt? • Is er een stimulans vanuit de bestuurders om mediation toe te passen? • Is er draagvlak voor mediation bij leidinggevenden? Pagina 13 ! van 19 !


• Zijn instrumenten voor alternatieve geschiloplossing opgenomen in de beschrijving van werkprocessen? • Bestaat er communicatie naar de inwoners over de mogelijkheden tot alternatieve geschiloplossing? Op welke wijze is deze vormgegeven? • Zijn er binnen de organisatie kartrekkers of aanjagers aanwezig die mediation organisatiebreed op de kaart (kunnen) zetten? Al deze aspecten hebben direct invloed op de weg die moet worden bewandeld om mediation in te voeren danwel verder te structureren. Deze vragen zullen dan ook bij aanvang van de pionierfase aan bod komen.

!

Naast deze algemene zaken zijn er meer verschillen te vinden tussen de gemeenten die betrokken waren bij de inventarisatie. In Nijmegen vindt onder leiding van de afdelingshoofden van JZ een project plaats om de informele aanpak te versterken. Mediation past heel goed binnen deze ontwikkeling en krijgt hiermee aandacht van de betrokken leidinggevenden. In Roosendaal is er sprake van een aantal ontwikkelingen op het gebied van reorganisatie, er zijn net nieuwe teams, men heeft het druk en er is hierdoor geen duidelijke leider die ruimte heeft om nadruk te leggen op alternatieve conflictoplossing in het algemeen en mediation in het bijzonder. Met betrekking tot verschillen die ontstaan door de grootte van de gemeente, is toch ook iets interessants te melden. In een grote gemeente werken er meer ambtenaren aan bezwaar, beroep en klachten. Dit kan als nadeel hebben dat een negatieve houding van een ambtenaar ten opzichte van alternatieve geschiloplossing minder snel opvalt. Een voordeel kan echter zijn dat - indien deze ambtenaar wordt herkend - men ervoor kan kiezen bepaalde typen zaken die voor deze vorm van geschilbeslechting in aanmerking komen, niet bij deze ambtenaar weg te leggen. Er zijn immers voldoende collega’s die deze zaken wel op kunnen pakken en het mogelijk ervaren gezichtsverlies is te beperken. In kleine gemeenten valt het daarentegen meer op als een ambtenaar zich niet inzet voor alternatieve geschiloplossing. Als de organisatie de mogelijkheid heeft een collega bepaalde zaken te laten overnemen, kan dit tot frictie binnen het team leiden. Het is aan de leidinggevende om hier goed mee om te gaan. Er zijn ook kleine gemeenten die deze mogelijkheid niet hebben omdat er slechts een ambtenaar is die de bezwaren, beroepen en klachten behandelt. Als deze persoon niet in staat is tot de inzet van alternatieve instrumenten, zal er meer ingezet moeten worden op opleiding en training van de betrokken ambtenaar of moet er mogelijk zelfs iemand anders op deze functie komen.

! !

Pioniers In deze paragraaf behandelen wij de verkenning die onder potentiële pioniers heeft plaatsgevonden. De gesprekken hadden twee uitkomsten: enerzijds konden organisaties hun interesse in het pionierschap aangeven, anderzijds kwam er een schat aan informatie op tafel. Al deze bijdragen worden in deelproject 2 meegenomen. Tijdens de verkenning hebben wij tevens contact gehad met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Nationale ombudsman. Ook over dit contact leest u in deze paragraaf. Zowel de gesprekken met de mogelijke pioniers als de contacten met deze instanties zijn persoonlijk gevoerd. Er is ook geprobeerd om overleg met het projectteam van PCMO te organiseren. De rol van PCMO en de relatie met VenJ heeft direct invloed gehad op onze werkzaamheden. Om die reden zullen wij in deze paragraaf kort ingaan op de manier waarop wij de situatie ervaren hebben en de wijze waarop onze gesprekspartners de positie van LUMO ten opzichte van PCMO beschreven hebben.

! ! ! !



Stand van zaken! Frans Spekreijse is bij 28 gemeenten en 20 overige overheidsinstellingen geweest11. Tijdens bijeenkomsten met gemeenten is bijna altijd gesproken met de burgemeester, de griffier, de secretaris en een ambtelijk medewerker die werkt op het gebied van informele geschiloplossing. Bij overige overheidsinstellingen is vrijwel altijd gesproken met de directie en ambtelijk medewerkers die belast zijn met mediation. In het initiële projectvoorstel was opgenomen dat er 13 organisaties aan de start van de pionierfase dienden te verschijnen. Dit aantal is verhoogd. Als er meer organisaties meedoen, kan er meer geleverd worden, zijn er meer ervaringen om uit te wisselen en kunnen de kosten verspreid worden. Wij streven naar de deelname van 18 gemeenten en 12 overige overheidsinstellingen. Het ziet er naar uit dat inderdaad 18 gemeenten zullen participeren en dat ook de overige overheidsorganisaties aansluiten. Dit valt of staat echter bij de relatie met het project PCMO. Over deze relatie schrijven wij straks meer. Wij proberen ook een ministerie te interesseren om pionier te worden. Economische Zaken is vanwege hun ervaringen met mediation een goede optie, maar het zou een sterk signaal geven als ook VenJ zich als pionier bij deelproject 2 aansluit.

!

Inhoudelijke input! Drie typen mediator12 Een aantal organisaties hebben al ervaring met een interne mediator of zijn in ieder geval bekend met het fenomeen. De interne mediator is binnen de organisatie actief en werkt volgens het MfN model. Hij of zij signaleert, controleert, adviseert én stimuleert mediation binnen de eigen organisatie. Men is positief over de rol van de interne mediator. Voorbeelden die zijn aangehaald betreffen UWV en Lelystad. Tijdens de verkenning bleek ook dat diverse organisaties zich hebben aangesloten of bezig zijn met de aansluiting bij een regionale mediatorpool. De mediators in deze netwerken zijn allen ambtenaar en MfN mediator en worden volgens een systeem van “gesloten beurzen” of tegen lage tarieven binnen de regio ingezet. Deze pools worden gebruikt bij casussen waarbij het voor de interne mediator onverstandig is om de zaak op te pakken. Veel organisaties geven daarbij wel aan dat aansluiting bij een dergelijke pool niet voldoende is. Men wil ook zelf beschikken over een interne mediator. Naast de interne mediator en de aansluiting bij de pool, wordt er nog een derde type mediator genoemd: de externe mediator. Het belang van deze mediator hebben wij in de inventarisatie ook onderkend. Het is belangrijk om na te denken over criteria die aangeven wanneer de interne mediator, een mediatorpool of een externe mediator moet worden ingezet.  

!

Interne mediation Wij hebben onze inzet voor LUMO vooral gericht op het verbeteren van de dienstverlening aan de inwoners. Er blijken echter diverse organisaties te zijn die mediation op dit moment bijna alleen inzetten in personeelsconflicten. Deze zogenoemde interne mediations worden als zeer succesvol ervaren. De organisaties die nog geen interne mediations hebben, willen hiervoor ook handvatten krijgen. Op verzoek van veel van de potentiële pioniers wordt interne mediation daarom expliciet in de pionierfase ingebracht.

!

Top down en bottom up De overheden zijn bijna unaniem van mening dat mediation top down en bottom up geïmplementeerd moet worden. Dit betekent dat het bestuur de opdracht tot implementatie moet geven en de ambtelijke organisatie het van onderaf laat groeien. Door de

Wij kiezen ervoor om in dit document de namen van de organisaties niet te noemen. Wij hebben steeds aan VenJ verslag uitgebracht van deze bezoeken en de uitkomsten ervan. Zodra de organisaties hun deelname aan LUMO definitief hebben gemaakt, zullen de pioniers worden gepresenteerd op www.enmedaition.nl. 11

12

Deze typen zijn ook in bijlage 1 terug te vinden. Pagina 15 ! van 19 !


bestuursopdracht bestaat er zekerheid met betrekking tot faciliteiten, ondersteuning en draagvlak. De secretaris/directeur speelt hierbij een cruciale rol als schakel tussen bestuur en organisatie. Veel gemeenten geven daarbij aan dat zij de raden nadrukkelijk willen meenemen. Ook de raden moeten kennis hebben van mediation en misschien moeten zij wel de bestuursopdracht formuleren en geven. Gedachten over de wijze waarop dit kan gebeuren, nemen wij in het vervolgtraject mee.

!

Inwoners Mediation draait natuurlijk om het contact met de inwoner. Ook medewerkers die in een arbeidsconflict toegang tot mediation krijgen, zijn uiteindelijk inwoners. In een project als LUMO is de inbreng van inwoners dan ook cruciaal. Er is veel gesproken over het betrekken van inwoners bij de implementatie. Een mooi voorbeeld is de gemeente Oude IJsselstreek in de Achterhoek waar in samenwerking met Hein Albeda burgerpanels ontstaan. Ook andere organisaties hebben ervaring met dergelijk contact met inwoners. LUMO draait om het uitwisselen van deze ervaringen en onze gesprekspartners waren enthousiast over het delen van hun ideeën. 

!

Regionale samenwerking Gemeenten die in een regionaal samenwerkingsverband zitten, willen het liefst dat het gehele samenwerkingsverband meedoet. Dit houdt in dat een of twee gemeenten uit de regio als pionier meedoen en hun ervaringen delen met hun buurgemeenten. Dit heeft als voordelen dat financiële en personele inzet kan worden verdeeld en dat de horizontale beweging waar we met zijn allen naar streven, direct wordt ingezet. Andersom kunnen ook de ervaringen uit de regio weer binnen LUMO worden gecommuniceerd.

!

Kosten Verschillende organisaties hebben aangegeven graag pionier te willen worden, maar aan te hikken tegen de kosten. Zij zijn van mening dat VenJ ook deelproject 2 zou moeten financieren, zoals BZK PCMO financiert. Wij hebben aangegeven dat dit niet bespreekbaar is bij het ministerie. Binnen LUMO zullen de pioniers een bijdrage leveren aan de kosten. Daarom willen de organisaties de begroting en het plan van aanpak afwachten om vervolgens hun besluit tot deelname definitief te maken. De verwachting is dat deze organisaties bij een heldere en transparante begroting en een duidelijk plan van aanpak tot deelname aan de pionierfase zullen overgaan.

!

Handreiking Het is altijd ons doel geweest om samen met de pioniers een handboek te ontwikkelen dat door andere organisaties gebruikt kan worden bij hun implementatie van mediation. Aan het begin van dit project dachten wij dat wij zelf de basis hiervoor moesten leggen door een handreiking te schrijven. Tijdens de verkenning kwam naar voren dat gemeenten hierin maatwerk verwachten. Vaak hadden zij zelf nog geen inzicht in bijvoorbeeld de functionarissen die bij het proces betrokken moeten worden, de afdelingen die hiervoor het beste kunnen worden aangewezen, de wijze waarop zij de communicatie naar zowel ambtenaren als inwoners dienen vorm te geven, of zij gaan werken met een intern mediator of niet, enzovoorts. Een kant en klare handreiking die voorziet in informatie op deze en nog vele andere vlakken, zou de pionierorganisaties in een keurslijf dwingen. Omdat wij flexibiliteit en maatwerk als essentiële voorwaarden voor het slagen van dit project onderkennen, hebben wij ervoor gekozen om geen papieren handreiking te creëren. In plaats daarvan krijgt de handreiking de vorm van een platform dat samen met de pioniers ingekleed gaat worden. Dit platform wordt vanaf oktober 2014 ontwikkeld.

!

Houding ten opzichte van LUMO! De overheidsinstellingen die door ons benaderd zijn, staan zeer positief tegenover alternatieve geschilbeslechting. Er zijn een aantal organisaties die reeds aan de slag zijn Pagina !16 van 19 !


gegaan met PCMO en die LUMO zien als een logische vervolgstap hierop. Bij de invoering van alternatieve vormen van geschiloplossing heeft men over het algemeen niet een voorgestelde standaard werkwijze opgepakt, maar is men op basis van eigen ideeën aan de slag gegaan en heeft men gekeken naar mogelijkheden die passen binnen de eigen organisatie. Er wordt weinig gedaan met de handboeken van PCMO. Deze inzichten hebben zoals we reeds hebben genoemd grote invloed gehad op onze gedachten over het eindproduct van LUMO. De organisaties die met PCMO werken, richten zich vooral op de toepassing van mediationvaardigheden. Met mediation wordt door hen minder gedaan omdat dit binnen het project minder is gefaciliteerd. LUMO kan volgens hen een impuls geven aan de inzet van mediation. Ook de organisaties waar men niet structureel aan de slag was met PCMO, vertelden dat zij in meer of mindere mate bezig zijn met de invoering van een informele aanpak. Voor hen heeft LUMO meerwaarde omdat het zich concreet richt op mediation en hiermee een aanvulling is op hun eigen inspanningen.

!

Wel ervaring, toch LUMO Er zijn overheden die al veel ervaring hebben opgedaan met (pre)mediation en toch mee willen doen met LUMO. Zij geven aan dat zij graag deelnemen zodat anderen van de ervaringen kunnen leren. Opvallend is dat deze ervaren overheden aangeven dat mediation valt of staat met de houding van de individuele ambtenaar en bestuurder. Hieraan moet veel aandacht worden geschonken, want dit geeft de noodzaak aan van structurele en culturele implementatie. Ook geven zelfs deze organisaties aan te kampen met uitdagingen om mediation structureel in de gehele organisatie ingebed te krijgen.

!

Houding Nationale ombudsman en VNG De VNG heeft een positieve houding ten opzichte van LUMO, maar wacht het plan van aanpak, de begroting en de ontwikkelingen met betrekking tot de relatie met BZK af voordat er een definitief besluit wordt genomen over steun aan het project. De Nationale ombudsman committeert zich aan zowel PCMO als LUMO, maar vindt het jammer dat deze niet beter samenwerken. Volgens Addie Steehouwer komt dat omdat er geen eenduidig kabinetsstandpunt bestaat met betrekking tot de visie op dienstverlening; dit is nu te gefragmenteerd en dat is mede de oorzaak van de spanningen tussen PCMO/LUMO of BZK/ VenJ. Zij adviseert om te komen tot een actie van VNG/NGB om invloed uit te oefenen om tot één visie op dienstverlening te komen. Volgens Addie Steehouwer zouden alle pioniers van PCMO ook pionier van LUMO moeten worden. LUMO en PCMO Tijdens deelproject 1 bleek dat er frictie bestond in de communicatie tussen VenJ en BZK over de inzet van LUMO naast PCMO. Wij kregen het verwijt dat wij geen contact hadden opgenomen met PCMO. Wij waren echter steeds in de veronderstelling dat BZK op de hoogte zou zijn van onze opdracht. Wij hebben zo snel mogelijk gepoogd om alsnog contact te krijgen met de projectleiding van PCMO. Dit bleek echter niet gemakkelijk. Inmiddels waren er door PCMO verzoeken uitgezet om reviews van de rapportages die naar aanleiding van de pilot waren geschreven. Tevens kregen wij van regeringscommissaris Michiel Scheltema het verzoek om de meerwaarde van LUMO aan te tonen. Hieraan hebben wij voldaan met een document dat op 12 juni dit jaar is aangeleverd. Ook op een review door het WODC hebben Laurens Bakker en Carla Schouwenaars - op verzoek van VenJ en PCMO - gereageerd. Op het moment van schrijven van dit document hebben wij een afspraak met Lynn van der Velden in onze agenda staan. Wij hopen nog steeds dat wij tot een prettig contact kunnen komen en door een goede samenwerking met onze ervaringen het project PCMO kunnen versterken en vice versa. De situatie tussen VenJ en BZK bleek ook bij een aantal van de bezochte organisaties bekend. Wij hebben er hierom geen geheim van gemaakt. Er is met de potentiële pioniers veel gesproken over de relatie met PCMO. Bijna alle bezochte organisaties geven aan dat LUMO een mooie, duidelijke en goede aanvulling is op PCMO. Bij veel organisaties heeft de invoering van een informele aanpak van conflicten een voortvarend begin gekend, maar ligt Pagina 17 ! van 19 !


het al een tijd stil. LUMO zou niet alleen een aanvulling zijn doordat het concreet gericht is op mediation - een instrument dat volgens onze gesprekspartners binnen PCMO onderbelicht is gebleven - maar ook een impuls geven aan de activiteiten in het kader van PCMO. De geluiden die organisaties nu vanuit diverse hoeken ontvangen over de relatie tussen PCMO en LUMO maken op hen geen positieve indruk. Het geeft volgens onze gesprekspartners een verkeerd signaal vanuit de twee ministeries. Bijna alle organisaties hebben dan ook de uitspraak gedaan dat zij hopen dat er een uniform (bestuurlijk) standpunt komt waar zowel BZK als VenJ zich achter scharen.

Samenvatting geleerde lessen verkenning

!

• Elke organisatie dient toegang te hebben tot drie typen mediators: de interne mediator, leden van een mediatorpool en externe mediators.! • Men moet zich niet alleen richten op mediation in conflicten met inwoners, ook in personeelskwesties kan mediation een goed instrument zijn.! • De inzet en de betrokkenheid van zowel ambtenaren als van bestuurders is cruciaal voor het slagen van de invoering van mediation.! • De inwoners waar de organisaties hun werkzaamheden voor verrichten, dienen een stem te krijgen in LUMO. Hiervoor wordt contact gezocht met diverse belangengroepen.! • Regionale samenwerkingsverbanden kunnen het bereik van LUMO vergroten en ruimte geven om financiële en personele inzet te verdelen.! • De tools waarmee organisaties aan de slag kunnen, moeten niet in de vorm van een statische handreiking worden gegoten, maar dienen op een dynamische manier vorm te krijgen. Een online platform is hiervoor een goed middel.! • LUMO kan een goede aanvulling danwel versterking zijn van PCMO.! • Een eenduidig (bestuurlijk) standpunt vanuit de ministeries VenJ en BZK is van groot belang.! • Er moet een goede samenwerking komen tussen PCMO en LUMO.

!

Afronding Wij zijn aan het einde gekomen van dit verslag. Wij realiseren ons dat het een uitgebreid document is geworden. Wij hebben hier bewust voor gekozen om zo veel mogelijk van onze ervaringen met de geïnteresseerde lezer te delen. Ook vinden wij het belangrijk dat u als lezer weet waar de geleerde lessen op gebaseerd zijn. Wat wij nog niet behandeld hebben zijn de financiële effecten van mediation. Over dit onderwerp willen wij graag twee dingen melden. Allereerst de opmerking die wij van vele ambtenaren en bestuurders te horen kregen, namelijk dat mediation er in eerste instantie op is gericht om de relatie met de inwoners te verbeteren. Hieraan kleeft mogelijk ook een financieel effect: inwoners die tevreden zijn over de dienstverlening van de overheid, zullen open staan voor informele communicatie en minder snel het conflict aangaan. Dit kan leiden tot een vermindering in het aantal bezwaar-, beroepen klachtenprocedures. Onze tweede opmerking betreft de moeilijkheid om de kostenbesparing van mediation uit te drukken. Hiervan geven wij een voorbeeld aan de hand van de tabel op de volgende pagina.

! ! ! ! ! !

Pagina !18 van 19 !

Verslag deelproject 1 Roosendaal

2014

proceskosten bezwaar t/m juli

€ 14.966,00

proceskosten beroep en hoger beroep t/m juli

€ 17.065,00

prognose aantal uren bezwaar prognose aantal uren beroep en hoger beroep

1605 849

gemiddelde kosten per uur excl. huisvesting etc.

€ 68,00

gemiddelde kosten per uur incl. huisvesting etc.

€ 105,00

totale kosten bezwaar en beroep

!

€ 289.701,00

Deze tabel betreft geschatte bedragen. De proceskosten van de laatste vijf maanden van 2014 zijn hierin nog niet meegenomen en het aantal uren betreft een prognose. Ook andere aspecten als de uren die ambtenaren van de primaire afdeling besteden aan een bezwaar of beroep en de hoeveel bijzondere bijstand die de gemeente uitkeert voor advocaatkosten zijn niet meegenomen. Toch geeft ons dit een interessant rekenvoorbeeld. De ambtenaren van de afdeling bezwaar en beroep van de gemeente Roosendaal besteden gemiddeld tien uur aan een bezwaar en zes uur aan een beroepszaak. Het is aantrekkelijk om te denken dat deze uren omlaag kunnen als er minder bezwaren en beroepen zijn en meer met mediation kan worden opgelost. Dit zou gevolgen kunnen hebben voor de arbeidskosten. Ook de proceskosten kunnen in dat geval worden verminderd. Het was tijdens deelproject 1 echter onmogelijk om vast te stellen wat de financiële effecten van de inzet van mediation zijn. Bovenstaand rekenvoorbeeld geeft namelijk geen enkel handvat om tot alternatieve bedragen te komen. Dit is geheel afhankelijk van onder andere de uren die de ambtenaren besteden aan alternatieve vormen van geschilbeslechting en de invulling van diverse functies die mediation mogelijk maken. Tijdens de pionierfase hopen wij meer inzicht te verkrijgen in de financiële gevolgen van de inzet mediation, maar wij verwachten niet dat na een periode van twee jaar al effecten vast te stellen zullen zijn.

!

Conclusie Het doel van dit project was om inzichten te verkrijgen en pioniers te verzamelen om zo de pionierfase van LUMO vorm te geven. In de pagina’s hiervoor hebben wij onze vele inzichten gepresenteerd. Al deze lessen en aanvullende details worden door ons in de invulling van deelproject 2 meegenomen. In nauwe samenwerking met de pioniers zullen wij komen tot een procesmatig plan van aanpak en een inhoudelijk platform. Welke pioniers in de vervolgfase betrokken zijn, is echter nog niet helemaal helder. De onduidelijkheden over de relatie tussen PCMO en LUMO hebben erin geresulteerd dat wij op verzoek van vele potentiële pioniers te kennen hebben gegeven eerst deze kwestie op te willen lossen, en dat pas daarna de organisaties tot definitieve aanmelding hoeven over te gaan. Wij zijn hoopvol over de kansen op samenwerking met PCMO. Zelfs indien deze samenwerking geen vorm krijgt, hopen wij dat BZK onze inzet accepteert en respecteert en de start van de pionierfase niet in de weg zal zitten. Hierin vertrouwen wij op een positieve bijdrage van VenJ. Wij doen ons best om hier voor 5 september 2014 concrete afspraken over te maken. Op die dag presenteren wij het plan van aanpak en de begroting van deelproject 2 aan de geïnteresseerde organisaties. Spoedig daarna zullen wij weten welke organisaties het pionierschap op zich zullen nemen en kunnen wij samen met hen aan de slag met de implementatie van mediation. Wij blijven positief over de start van deelproject 2 en zijn van mening dat deelproject 1 als geslaagd beschouwd kan worden. 



Bijlage 1: definities

!

Wij hebben ervaren dat het belangrijk is om ervoor te zorgen dat eenieder hetzelfde beeld heeft bij de verschillende termen die in communicatie gebruikt worden. Dit geldt voor elk onderwerp, dus ook tijdens deelproject 1 kwam dit naar voren. De begrippen die betrekking hebben op mediation bestaan al jaren en worden door verschillende mensen verschillend gebruikt. Hieronder volgen een aantal definities die wij binnen LUMO hanteren.

!

Mediation Mediation is een vorm van bemiddeling in conflicten waarbij een neutrale en onafhankelijke bemiddelingsdeskundige - de mediator - de onderhandelingen tussen partijen begeleidt om vanuit hun werkelijke belangen tot gezamenlijk gedragen en optimale resultaten voor ieder van hen te komen.

!

Mediationtraject Het mediationtraject start volgens ons als een van de betrokken partijen in een kwestie aangeeft dat mediation een goed middel kan zijn om tot oplossing van het (dreigende) geschil te komen. Dit betekent dat zowel de betrokken inwoners als ambtenaren van de primaire afdeling het mediationtraject kunnen opstarten. Dit betekent volgens ons ook dat de ambtenaar die een bezwaar of klacht in behandeling neemt of een leidinggevende of bestuurder die van een zaak op de hoogte wordt gebracht, een partij is die de start van het mediationtraject kan bewerkstelligen. De volgende stap in het proces is het in kaart brengen van de bereidheid van de andere partijen om in mediation te gaan. Als alle partijen hiertoe inderdaad bereid zijn, wordt de mediator benaderd. Deze houdt een intake met elk van de partijen. Vervolgens worden de betrokkenen uitgenodigd voor een eerste gesprek. Het mediationtraject is afgerond als de partijen uit elkaar gaan. Hierbij kan men tot gezamenlijke afspraken zijn gekomen, maar het kan ook gebeuren dat men er niet uitgekomen is en besluit het geschil op een andere wijze te beslechten.

!

Formele en informele mediation Bij een formele mediation ondertekenen de betrokken partijen vooraf een mediationovereenkomst en sluiten zij de mediation af met een vaststellingsovereenkomst. In een informele mediation kiest de mediator ervoor deze formalisering achterwege te laten. Hij/ zij bemiddelt hierbij wel volgens de mediationrichtlijnen.

!

Interne en externe mediation Externe mediation betreft de inzet van mediation tussen overheden en inwoners, terwijl een interne mediation op een conflict tussen overheidsorganisaties en werknemers betrekking heeft. Al deze vormen van mediation worden binnen LUMO meegenomen.

!

Typen mediator a) De interne mediator is een medewerker van de organisatie, die als MfN-registermediator ingezet kan worden om alle bovengenoemde typen mediation te leiden. Haar of zijn onafhankelijkheid wordt door het bestuur en directie van de organisatie gewaarborgd. b) Als onderdeel van LUMO bouwen we samen met de pioniers aan (regionale) pools van mediators. Deze poolmediators kunnen om verschillende redenen worden ingezet bij conflicten in een andere organisatie. Een motief hiervoor kan bijvoorbeeld zijn dat een van de partijen geen mediator wil die voor de in het geschil betrokken organisatie werkzaam is. c) De externe mediator wordt ingeroepen voor conflicten waarbij het raadzaam is geen gebruik te maken van de interne mediator of de poolmediator, bijvoorbeeld in situaties waar het conflict zodanig verhard is dat de andere partij geen vertrouwen stelt in een bij de overheid werkzame gespreksleider.


Bijlage 2: financiële verantwoording

!

In onderstaande tabel is te zien hoe deelproject is gesubsidieerd. Er is een verschil tussen de geplande periode en de werkelijke periode. Dit verschil heeft twee oorzaken. 1. De subsidie van het project werd pas in november 2013 door VenJ toegekend. 2. De op gang gekomen dialoog tussen VenJ en BZK met betrekking tot de relatie Prettig contact met de overheid (PCMO) en LUMO had als gevolg dat wij enerzijds meer werk moesten doen voor het ministerie en anderzijds meer tijd moesten investeren in de verkenning. Financierder

Bedrag

VGM

Geplande periode werkzaamheden

€ 6.699,20 juli t/m augustus 2013

Werkelijke periode werkzaamheden

Eindproduct

juli t/m november 2013

plan van aanpak LUMO opstart inventarisatie lessons learnt uit inventarisatie minstens 13 pioniers uit verkenning

VenJ

€ 50.000,00 september 2013 t/m januari 2014

december 2013 t/m juni 2014

Totaal

€ 56.699,20 7 maanden

12 maanden

!

Met dit geld zijn de volgende activiteiten betaald: Activiteit

Periode

Kosten per Kosten maand totaal

voorbereidende werkzaamheden projectleider (1 a 2 dagen/ week)

oktober t/m november 2013

€ 1.000,00

voorbereidende werkzaamheden onderzoeker (3 a 4 dagen/ week)

juli t/m november 2013

€ 2.549,84 € 12.749,20

verkenning onder 48 overheidsorganisaties (gemiddeld 3 dagen/week)


€ 2.560,09 € 17.920,61

inventarisatie bij gemeenten Nijmegen en Roosendaal (gemiddeld 4 dag/week)


€ 2.560,09 € 17.920,60

overige werkzaamheden (overleg ministerie, aanleveren extra stukken, etc.)

juli 2013 t/m juni 2014

geen kosten berekend


uitvoering mediations

maart t/m juni 2014



secretariële ondersteuning

januari t/m juni 2014

€ 260,00

€ 1.560,00

reis- en onkosten

juli 2013 t/m juni 2014

€ 413,53

€ 4.548,79

€ 2.000,00

€ 56.699,20


!

De werkzaamheden voor deelproject 1waren eind juni nog niet geheel afgerond. De maanden juli, augustus en september 2014 worden gebruikt voor de verslaglegging van de activiteiten in deelproject 1 en voor de opstart van deelproject 2. Ook vinden er nog steeds gesprekken plaats met mogelijke pioniers en met diverse betrokken organisaties. Dit werk wordt momenteel uitgevoerd zonder bezoldiging. Ook de mediations zijn nog niet geheel afgerond. De mediators die zich hiervoor inzetten, doen dit allemaal om niet dus hier zullen geen kosten bijkomen.

!!!!!!! !!!!! !!!!!!!!!!!!!! Verslag deelproject 1!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

Recommend Documents