Ö S T Ö R
Ü G Y V É D I
1126 BUDAPEST, BÖSZÖRMÉNYI 1 2 4 5
B
O S T O R
U D A P E S T
.
B A L A Z S
I R O D A ÚT
,
P
@
O S T O R
F
. :
40.
FSZ.
2.
1 2 1 7 .
H U
Feljegyzés a politikai reklámok közzététele tárgyában I.
A politikai reklám fogalma
A Médiatörvény egy cím alatt szabályozza a politikai reklám, közérdekű közlemény és társadalmi célú reklám intézményét, mivel mindegyik közérdekű, társadalmi funkciót betöltő műsorszámnak minősül, különbség köztük az elérni kívánt célok tekintetében van. 1. A Médiatörvény szerint politikai reklám: valamely párt, politikai mozgalom vagy a kormány népszerűsítését szolgáló vagy támogatására ösztönző, illetve azok nevét, célját, tevékenységét, jelszavát, emblémáját népszerűsítő, a reklámhoz hasonló módon megjelenő, illetve közzétett műsorszám. Fontos, hogy a korábbi médiaszabályozáshoz képest a Médiatörvény a kormányt is nevesíti a politikai reklámok megrendelői között, így a kormányprogramot, vagy annak teljesítését népszerűsítő üzenetek is a politikai reklám fogalma alá eshetnek. A Választási eljárásról szóló törvény (a továbbiakban: Ve.) a politikai reklám Médiatörvényben meghatározott fogalmát azzal az eltéréssel használja, hogy párt, politikai mozgalom és kormány alatt jelölő szervezetet és független jelöltet kell érteni. Fontos különbség, hogy a Ve. értelmében politikai reklám kedvezményezettje a kormány nem lehet, így nem minősül kampányeszköznek a kormányzati propaganda, holott alkalmas arra, hogy kormánypárti jelölteket közvetetten, vagy közvetlenül támogasson. A fentiekben kifejtett, jogszabályok közötti ellentmondás következtében a Kormány által megrendelt, közvetetten politikai párt népszerűsítését szolgáló közlemények besorolása nem tisztázott. A Ve. a politikai reklámtól megkülönbözteti a politikai hirdetést, mely ellenérték fejében közzétett, valamely jelölő szervezet vagy független jelölt népszerűsítését szolgáló vagy támogatására ösztönző, illetve azok nevét, célját, tevékenységét, jelszavát, emblémáját népszerűsítő, sajtótermékben közzétett médiatartalom vagy filmszínházban közzétett audiovizuális tartalom. A Médiatörvény ezt a megkülönböztetést nem alkalmazza. 2. Közérdekű közlemény: célja, hogy az állami, vagy önkormányzati feladatot ellátó személytől, szervezettől származó tájékoztatás konkrét közérdekű információt közvetítsen a nézők figyelmének felkeltése céljából. 3. Társadalmi célú reklám: közérdekű cél elérése érdekében kíván hatást gyakorolni a nézőre, függetlenül attól, hogy ellenérték fejében vagy anélkül teszik közzé.
1
4. Politikai tájékoztató műsorszám: időtartama legalább 90 százalékában a magyarországi és a nemzetközi politikai, vagy aktuális politikai üzeneteket elemző, bemutató, azokat értékelő, hátterüket feltáró, hírműsorszámnak nem minősülő műsorszám. Hírműsorszám: időtartama legalább 90 %-ában a közélet aktuális eseményeiről tájékoztat. A politikai tájékoztató műsorszámot és hírműsorszámot a politikai reklámtól alapvetően az határolja el, hogy míg az előbbiek tartalmát a médiaszolgáltató állítja össze, a politikai reklám tartalmát a megrendelő adja, a médiaszolgáltató csupán műsorba szerkeszti. Tekintettel az elkülönítés nehézségeire, a Médiatanács a médiaszolgáltató kérelmére – igazgatási szolgáltatási díj ellenében – előzetes (közzétételt megelőző) határozatában döntheti el azt, hogy egy adott közlemény minek minősül, ezzel mentesítve a médiaszolgáltatót a későbbi felelősségrevonás alól. A Médiatanács határozatait vizsgálva levonhatunk néhány következtetést a politikai reklám fogalmi elemire vonatkozóan: Kiindulópont, hogy a Fővárosi Ítélőtábla egy ítéletében kimondta, hogy egy műsorszám minősítésénél a törvényi fogalmakból kell kiindulni, és azt kell vizsgálni, hogy a közreadott információk milyen tartalmat hordoznak. A fogalmakat sajátos jogértelmezéssel önkényesen sem szűkíteni, sem bővíteni nem lehet. A Médiatanács határozatai alapján arra a következtetésre juthatunk, hogy a Médiatanács politikai reklámnak minősíti azokat a műsorszámokat, amelyek esetében egyértelmű, hogy politikai párt megrendelésére kerültek adásba szerkesztésre, tehát tartalmukat nem a médiaszolgáltató állította össze (a Médiatörvény alapján egyébként a politikai reklám megrendelőjét egyértelműen meg kell nevezni, tehát amennyiben a közlemény politikai párt megrendelésére kerül adásba, az a médiaszolgáltató jogszerű eljárás esetén ki kell, hogy derüljön); nem kell, hogy egyértelműen a politikai párt támogatására ösztönözzenek, elegendő, ha politikai párt tevékenységének (pl. választási regisztráció elleni demonstrációnak) a támogatására szólítanak fel, tehát e párt célját, tevékenységét népszerűsítetik; a közlemény politikai párt népszerűsítését szolgálja akkor is, ha ez csak közvetve, egy másik politikai párt rendezvényének kritikája, elítélése által történik, mert az elhatárolódás kifejezésre juttatása alkalmas a politikai párt által alkotott eszmék népszerűsítésére, a szervezet hírnevének növelésére; tehát a politikai reklám megvalósulásához nem szükséges a párt támogatására, népszerűsítésére vonatkozó közvetlen felhívás, anélkül is politikai reklámként értékelendő a műsorszám, amennyiben hatásával egy párt tevékenységének, céljának, a róla alkotott képnek a népszerűsítését szolgálja.
2
A Médiatanács 2011 óta összesen 5 alkalommal állapította meg a politikai reklám közzétételére vonatkozó szabályok megsértését. Határozataiban politikai reklámnak minősítette az alábbi műsorszámokat: 1. politikai párt választási regisztráció elleni tüntetésére való felhívását, illetve a politikai párt által indított népszavazási kezdeményezés segítésére irányuló felhívást; 2. politikai párt rendezvényével kapcsolatban adott tájékoztatást, és az attól való egyértelműen elhatárolódást (azzal, hogy a közleményben foglalt tartalom kizárólag tájékoztató, informáló jelleggel, kiegyensúlyozott módon történő bemutatása egy politikai tájékoztató műsorszám, vagy hírműsorszám keretei között, a médiaszolgáltató saját szerkesztésében jogszerűen megjelenhetett volna); 3. párt politikai jellegű rendezvényéről közvetített műsorszámot, ahol a felszólalók a párt helyi, illetve országos vezetői közül kerültek ki, s beszédeikben a kormány működésével kapcsolatos kritikát fogalmaztak meg, ellenpontozva ezt a saját programjuk bemutatásával, ismertetésével; 4. politikai párt elnöke által tartott lakossági fórum népszerűsítését, ahol a politikai párt tevékenysége, intézkedései kerültek megbeszélésre, azokról tájékoztatták a megjelenteket. II.
Politikai reklámok közzétételével kapcsolatos általános szabályok
Tekintettel arra, hogy a politikai reklám a reklámok egy speciális fajtája, a reklám pedig a kereskedelmi közlemények alfaja, a politikai reklámra a kereskedelmi közlemény tartalmára és közzétételére vonatkozó általános szabályokat alkalmazni kell. Ennek megfelelően a politikai reklámot világosan és érthetően el kell különíteni más médiatartalmaktól, azoktól megkülönböztethetőnek, és azonnal felismerhetőnek kell lennie. Ez lineáris médiaszolgáltatásban optikai és akusztikus módon történő figyelemfelhívással történik. A politikai reklám megrendelője, illetve az, akinek a politikai reklám közzétételéhez érdeke fűződik, nem gyakorolhat szerkesztői befolyást a médiaszolgáltatás tartalmára. Egyedül arra tehet javaslatot, hogy milyen időpontban kerüljön adásba az adott közlemény, ebből kifolyólag hatással lehet arra, hogy az milyen közönségarány mellett kerül bemutatásra. A megrendelő közzétételre vonatkozó javaslatát a médiaszolgáltató nem köteles elfogadni. Megrendelőjét egyértelműen meg kell nevezni. A Médiatörvény alapján főszabály szerint politikai reklám kizárólag kampányidőszakban tehető közzé, kampányidőszakon kívül csak kivételesen, az elrendelt népszavazással összefüggésben. A politikai reklám közzétételével kapcsolatban az Médiatörvény a Ve. szabályait rendeli alkalmazni. A választási kampányidőszak a szavazás napját megelőző 50. naptól a szavazás napján a szavazás befejezéséig tart. A Ve. hatályos szabályai a kampánycsend intézményét nem ismerik. 3
III.
A választási eljárásról szóló törvény médiát érintő rendelkezési
A politikai reklámok választási eljárás során történő közzétételének részletes szabályait a Ve. határozza meg. Tekintettel arra, hogy a politikai üzenet célba juttatásának legbiztosabb módja, ha az a médiarendszer valamelyik csatornáján keresztül, minél koncentráltabb módon jut el a célközönséghez, a Ve. is a kampányeszközök között említi a politikai reklámot és a politikai hirdetést. Mindezek ellenére a jogrendszerek széles körére jellemző, hogy korlátokat szabnak a média politikai célú hozzáféréséhez. Magyarországon a jogalkotó 2012. novemberében próbálkozott meg először annak bevezetésével, hogy politikai reklámok közzétételét kizárólag ellenérték nélkül és csak közszolgálati médiaszolgáltatókban engedélyezi, ekkor azonban ezt a rendelkezést Alaptörvény-ellenesnek minősítették. A negyedik alaptörvény-módosítás beillesztette az Alaptörvénybe – kisebb módosításokkal – a fenti rendelkezéseket, így a Ve. ilyen tartalmú módosítása esetén az Alaptörvény-ellenesség fogalmilag kizárt. Így született meg a 2013. évi XXXVI. törvény (a most hatályos Ve.), melynek médiaszolgáltatókra vonatkozó főbb rendelkezései az alábbiak: 1. Politikai reklám közzétételéért a médiaszolgáltató ellenszolgáltatást nem kérhet és nem is fogadhat el. 2. Az Országgyűlési képviselők általános választásán az országos listát állító jelölő szervezet, illetve az Európai Parlament tagjainak választásán a listát állító jelölő szervezet által, illetve érdekében csak közszolgálati médiaszolgáltatásban tehető közzé politikai reklám. Ebből az következik, hogy kereskedelmi és közösségi médiaszolgáltatók az országos listát nem állító, de egyéni választókerületben jelöltet állító jelölő szervezetek, illetve független jelöltek reklámjait ugyan közzétehetik, de ellenszolgáltatást nem kérhetnek, és nem is fogadhatnak el érte. Közzétételi kötelezettség a kereskedelmi és közösségi médiaszolgáltatókat nem, csak a közszolgálati médiaszolgáltatókat terheli a Nemzeti Választási Bizottság által meghatározott alkalommal és időtartamban. A kereskedelmi és közösségi médiaszolgáltatók időbeli korlát nélkül tehetik közzé a politikai reklámokat. 3. A médiaszolgáltatókra vonatkozó választási eljárási újraszabályozásakor a jogalkotónak kiemelt célja volt, hogy egyenlő terepet biztosítson a jelölő szervezeteknek, illetve jelölteknek. Ebből kifolyólag kimondja a törvény, hogy jelöltet állító jelölő szervezetek és független jelöltek politikai reklámjait egyenlő feltételek mellett teheti közzé a médiaszolgáltató. Ez azt jelenti, hogy ha egy médiaszolgáltató úgy dönt, hogy egy jelölőszervezet vagy független jelölt politikai reklámjait közzéteszi, nem utasíthatja el egy másik jelölt reklámját ugyanilyen feltételek mellett. Egyébként a Médiatörvény is kimondja, hogy tekintettel arra, hogy a politikai reklám megrendelője a médiaszolgáltatásra szerkesztői befolyást nem gyakorolhat, amennyiben a politikai reklám közzétételére vonatkozó igény megfelel a Ve-nek, mérlegelés nélkül köteles azt közzétenni.
4
Az önkormányzati és nemzetiségi önkormányzati választások tekintetében nem határoz meg speciális szabályokat a törvény annak ellenére, hogy az egyes választási eljárások jellegéből fakadóan indokolt lenne a különbségtétel. Fontos, hogy a politikai reklámot a Ve. megkülönbözteti a politikai hirdetéstől. Politikai hirdetések közzétételére nem vonatkozik a politikai reklámokra irányadó ingyenesség szabálya, sőt politikai hirdetés csak akkor minősül politikai hirdetésnek, ha ellenérték fejében teszik közzé. Csak az NMHH nyilvántartásában szereplő kiadó sajtóterméke közölhet politikai hirdetést, és csak akkor, ha hirdetési szolgáltatásainak árjegyzékét az Állami Számvevőszékhez eljuttatta, és azt mind az Állami Számvevőszék, mind a médiatartalom-szolgáltató a honlapján közzétette. Politikai hirdetés csak az árjegyzékben meghatározott ellenérték fejében közölhető. IV.
A választási eljárásról szóló törvény folyamatban lévő módosításai
Az Alaptörvény negyedik módosítását ért európai kritikára tekintettel az Alaptörvény ismét módosításra került. Fenntartja azt a szabályt, hogy politikai reklám médiaszolgáltatásban csak ellenérték nélkül közölhető, ám ezt csak választási kampányidőszakra teszi kötelezővé. Elhagyja viszont azt a korlátozást, ami az országos választások kampányidőszakában a kereskedelmi és közösségi médiát kizárná a politikai reklámok közlésének lehetőségéből. Ennek megfelelően bármilyen médiaszolgáltatásban közzétehető politikai reklám, feltéve, hogy a közzététel ellenérték nélkül történik. Az Alaptörvény ötödik módosítására tekintettel a Ve. politikai reklámokra vonatkozó rendelkezéseit módosítani kell. A törvényjavaslat egyrészt visszahozná a kampánycsend intézményét a politikai reklámok tekintetében azzal, hogy kimondja, a szavazás napján politikai reklámot nem lehet közzétenni. A kereskedelmi és közösségi médiaszolgáltatók tekintetében előírja, hogy az az általános választást megelőző kampányidőszakban, legkésőbb a választást megelőző ötvenedik napon közli a Nemzeti Választási Bizottsággal, ha biztosítani kívánja a politikai reklám közzétételének lehetőségét. Ha a határidőig nem nyilatkozik, politikai reklámot nem tehet közzé. Ez a kötelezettség azonban csak az országosan elérhető, tehát Magyarország lakosságának legalább 50%-a számára elérhető médiaszolgáltatásokra vonatkozik. Egyebekben hatályát veszti az a rendelkezés, amely országgyűlési képviselők általános választásán országos listát állító jelölő szervezet, illetve az Európai Parlament tagjainak választásán listát állító jelölő szervezet által, illetve érdekében csak közszolgálati médiaszolgáltatásban engedi politikai reklám közzétételét.
5
A törvényjavaslat elfogadása esetén a helyi és körzeti médiaszolgáltatók tekintetében a politikai reklámok közzétételével kapcsolatban csak az a korlátozás maradna hatályban, hogy a politikai reklám közzétételéért a médiaszolgáltató ellenszolgáltatást nem kérhet, és nem is fogadhat el, valamint a jelöltek, illetve listát állító jelölő szervezetek és független jelöltek politikai reklámjait egyenlő feltételek mellett tehetik közzé. A közmédiára vonatkozó közzétételi kötelezettség, vagy mennyiségi korlát a helyi és körzeti médiaszolgáltatókra nem vonatkozik. V.
A média kampányban való részvételével kapcsolatos jogorvoslat
A médiatartalom-szolgáltatók választási kampányban kifogásokat az illetékes választási bizottságok bírálják el. Ha a választási bizottság a kifogásnak helyt ad, 1. megállapítja a jogszabálysértés tényét, 2. a jogsértőt eltiltja a további jogsértéstől, 3. kötelezi a médiatartalom-szolgáltatót, hogy meghatározott időpontban és módon tegye közzé. A bizottság a fentiek mellett bírságot is kiszabhat.
6
való
részvételével
határozata
rendelkező
kapcsolatos
részét
a
