> Rapport final. Met steun van

Le système des mandats de l’administration fédérale belge dans une perspective internationale Het mandaatsysteem in de Belgische federale overheid in een internationaal perspectief

> Rapport final Met steun van

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Karolien Van Dorpe (K.U.Leuven) François Randour (U.C.L) Prof. Dr. Annie Hondeghem (K.U.Leuven) Prof. Dr. Christian de Visscher (U.C.L)

Katholieke Universiteit Leuven Instituut voor de overheid Parkstraat 45 bus 3609 B-3000 Leuven België

Le système des mandats de l’administration fédérale belge dans une perspective internationale Het mandaatsysteem in de Belgische federale overheid in een internationaal perspectief

> Rapport final

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Karolien Van Dorpe (K.U.Leuven) François Randour (U.C.L) Prof. Dr. Annie Hondeghem (K.U.Leuven) Prof. Dr. Christian de Visscher (U.C.L)

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“The ‘mandarinate’ today finds itself scapegoated by a range of powerful forces: managerialist, populist, libertarian, and religious. To the managerialist: the Office Statesman is an amateur; to the libertarian, a statist; to the populist, an elitist; and to the religious fundamentalist, a heathen. What could be worse than a society run by such people? The answer is simple: a society run without them.” (Michael Lind, geciteerd in du Gay (2009))

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Inhoudstafel PARTIE  1:  PRÉSENTATION  DE  LA  RECHERCHE  

8  

1.   INTRODUCTION  

8  

1.1   Mise  en  perspective  de  la  problématique   1.2   Cadre  théorique   1.3   Les  questions  de  recherche  et  les  hypothèses  

8   8   9  

2.   METHODOLOGIE  

11  

2.1   Les  étapes  de  la  recherche  Mandate   2.2   La  collecte  des  données   2.2.1   L’  enquête  par  questionnaire   2.2.2   Les  interviews  

11   11   11   12  

2.3   Taux  de  réponse   2.3.1   Analyse  de  la  non  participation  des  mandataires  au  questionnaire  

13   14  

3.   SITUERING  VAN  DE  BELGISCHE  CASE  

15  

3.1   De  Copernicushervorming   3.1.1   De  Copernicushervorming:  het  oorspronkelijke  design   3.1.2   Bijsturing  door  de  regering-­‐Verhofstadt  II  (2003-­‐2007)   3.1.3   De  overblijfselen  van  Copernicus  

15   15   21   22  

3.2   Het  mandaatsysteem   3.2.1   Historiek   3.2.2   Organisatie  van  het  systeem   3.2.3   Werving  en  selectie  van  de  kandidaten  

23   23   24   26  

DEEL  2:  DE  AFHANKELIJKE  VARIABELEN  

29  

4.   IDENTITEIT  

29  

4.1   Persoonlijke  identiteit  en  demografie   4.1.1   Gender   4.1.2   Leeftijd   4.1.3   Politieke  achtergrond  en  politieke  benoemingen   4.1.4   Educatieve  achtergrond   4.1.5   Herkomst   4.1.6   Kabinetservaring  

29   30   31   32   34   35   38  

4.2   Rolidentiteit   4.2.1   Definiëring  van  de  concepten   4.2.2   Toepassing  in  de  Belgische  case   4.2.3   Mobiliteit  van  topambtenaren   4.2.4   Statutaire  mandaathouders  vs.  extern  aangeworven  mandaathouders   4.2.5   Vergelijking  voorzitters  –  directeurs-­‐generaal  

39   39   40   48   49   51  

3

4.3   Sociale  identiteit   4.3.1   Primaire  identificatie   4.3.2   Onderscheid  publieke  –  private  sector   4.3.3   Onderscheid  federale  niveau  –  andere  niveaus   4.3.4   Public  Service  Motivation  

52   52   54   56   57  

4.4   Tussentijds  besluit  

57  

5.   RELATIONS  INSTITUTIONNELLES  

60  

5.1   Relations  avec  le  ministre  compétent  et  son  personnel  politique   5.1.1   Le  cycle  de  la  politique  publique   5.1.2   Opinion  sur  la  relation  avec  le  ministre  et  son  personnel   5.1.3   Coordination  entre  le  haut  fonctionnaire,  le  ministre  et  son  personnel  politique  

61   62   65   70  

5.2   Relations  avec  les  départements  centraux  ou  horizontaux   5.2.1   Gestion  financière   5.2.2   Gestion  des  ressources  humaines  

74   75   86  

5.3   Relations  avec  le  parlement   5.3.1   Transparence  et  responsabilité  devant  le  parlement   5.3.2   Opinion  sur  la  relation    avec  le  parlement  

92   92   95  

5.4   Relations  avec  les  groupes  d’intérêt   5.4.1   Fréquence  des  contacts  avec  les  groupes  d’intérêt   5.4.2   Opinion  sur  la  relation  avec  les  groupes  d’intérêt  

98   98   101  

5.5   Conclusion  intermédiaire  

103  

6.   PERFORMANCE  MANAGEMENT  

105  

6.1   Plan   6.1.1   Management-­‐  en  operationele  plannen   6.1.2   Betrokken  actoren   6.1.3   Indicatoren   6.1.4   Evaluatie  planningsdocumenten  door  mandaathouders  

105   105   107   107   108  

6.2   Do   6.2.1   Monitoring  en  rapportering   6.2.2   Evaluatie  van  de  opvolging  door  de  mandaathouders  

109   109   110  

6.3   Check   6.3.1   Wettelijke  bepalingen   6.3.2   Empirische  resultaten   6.3.3   Bijzondere  evaluatieprocedures  en  verbetersuggesties  door  de  mandaathouders   6.3.4   De  beroepsprocedure  

112   112   113   116   116  

6.4   Act   6.4.1   Wettelijke  bepalingen   6.4.2   Verloning  van  topambtenaren   6.4.3   Empirische  resultaten   6.4.4   Blame  games  

117   117   118   119   123  

6.5   Tussentijds  besluit  

124  

4

PARTIE  3:  RECOMMANDATIONS  ET  CONCLUSIONS  

125  

7.   RECOMMANDATIONS  

125  

7.1   Améliorations  proposées  par  les  hauts  fonctionnaires   7.2   Evaluation  des  hauts  fonctionnaires  de  la  réforme  Copernic   7.3   Recommandations  de  l’équipe  de  recherche  Mandate   7.3.1   Suggestion  d’améliorations  en  rapport  avec  la  variable  ‘identité’   7.3.2   Suggestion  d’améliorations  en  rapport  avec  la  variable  ‘relations  institutionnelles’   7.3.3   Suggestion  d’améliorations  en  rapport  avec  la  variable  ‘gestion  de  la  performance’  

125   126   127   127   129   131  

8.   CONCLUSION  

133  

8.1   8.2   8.3   8.4  

133   134   135   136  

Identiteit   Relations  institutionnelles   Performance  management   Conclusion  

9.   REFERENTIES  

138  

5

Liste des figures Figuur 1: De vier pijlers van de hervorming 16 Figuur 2: Ontwerp van de virtuele matrix 17 Figuur 3: Algemene structuur van een federale overheidsdienst 18 Figuur 4: Organogram FOD P&O 23 Figuur 5: Het mandaatsysteem 25 Figuur 6: Evolutie van de gemiddelde leeftijd 31 Figuur 7: Partijlidmaatschap voorzitters 32 Figuur 8: Eerste diploma van de managers 34 Figuur 9: Afstudeerrichting voorzitters Figuur 10: Afstudeerrichting directeurs-generaal 35 Figuur 11: Managementselecties federale overheid: verdeling kandidaten professionele achtergrond voor screening cv's 36 Figuur 12: Diploma interne mandaathouders Figuur 13: Diploma externe mandaathouders 38 Figuur 14: Kabinetservaring directeurs-generaal 41 Figuur 15: Schaal rolidentiteit – Professional 41 Figuur 16: Schaal rolidentiteit – Leider 42 Figuur 17: Schaal rolidentiteit – Manager 43 Figuur 18: Schaal rolidentiteit – Bureaucraat 46 Figuur 19: Schaal rolidentiteit – Beleidsadviseur 47 Figuur 20: Primair identificatieniveau mandaathouders 53 Figuur 21: "Ik vind het belangrijk om voor de overheid te werken, en niet voor de private sector" 55 Figuur 22: Schaal Public Service Motivation 57 Figure 23: Question 2.1 – Cycle de la politique publique 62 Figure 24: Les présidents et directeurs généraux dans le cycle de la politique publique 63 Figure 25: Question 2.4 – Relations avec le ministre et son personnel 66 Figure 26: Opinion sur la relation entre l’administration, le ministre et son personnel politique 69 Figure 27: Question 2.3 – Coordination haut fonctionnaire, le(s) ministre(s) et la (les) cellule(s) stratégique(s) 70 Figure 28: Coordination haut fonctionnaire, le(s) ministre(s) et la (les) cellule(s) stratégique(s) 72 Figure 29: Organigramme du SPF Budget et Contrôle de Gestion 77 Figure 30: Organisation de l’audit interne au niveau fédéral suivant les A .R. d’août 2007 78 Figure 31: Question 2.5a – Autonomie vis-à-vis des services en charge du budget 80 Figure 32: Autonomie budgétaire 82 Figure 33: Evolution budgétaire vis-à-vis des départements horizontaux 83 Figure 34: Question 2.8 - Support et contrôle vis-à-vis du budget 83 Figure 35: Perception des services horizontaux budget 84 Figure 36: Question 2.5b – Autonomie vis-à-vis des services en charge de la GRH 88 Figure 37: Autonomie en matière de GRH 89 Figure 38: Question 2.7 – Evolution de l’autonomie vis-à-vis des services en charge de la GRH 89 Figure 39: Question 2.8 - Support et contrôle 90 Figure 40: Perception des services horizontaux P&O 91 Figure 41: Question 2.9 - Transparence et responsabilité devant le parlement 93 Figure 42: Opinion sur la relation avec le parlement 95 Figure 43: "Je suis plus transparent sur mes activités vis-à-vis des commissions parlementaires" 96 Figure 44: "J’aimerais avoir plus de contacts avec les commissions parlementaires" 97 Figure 45: Question 2.11 - Contacts avec les groupes d’intérêt 99 Figure 46: Fréquence des contacts avec les groupes d’intérêt sur les politiques publiques 100 Figure 47: Question 2.11 - Opinion sur la relation avec les groupes d’intérêt 101 Figure 48: "Je dois être plus transparent sur mes activités vis-à-vis des groupes d’intérêt ? " 102 Figuur 49: Cascade van prestatieakkoorden in België 105 Figuur 50: Schaal performance management – Planning 111 Figuur 51: Schaal Performance Management - Opvolging 111 Figuur 52: Schaal Performance Management – Evaluatie 114 Figuur 53: De indeling in klassen in het functiewegingssysteem 119 Figuur 54: Vraag 1.7 – Gevolgen van de evaluatie 120 Figuur 55: “De verlenging van mijn contract hangt af van mijn prestaties” 121 Figuur 56: “Ik kan verwijderd worden ten gevolge van een conflict met mijn minister” – voorzitters

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Figuur 57: “Ik kan verwijderd worden ten gevolge van een conflict met mijn minister” – directeursgeneraal 121 Figuur 58: Als het misloopt op operationeel vlak in deze organisatie, draag ik zelf de verantwoordelijkheid” Figuur 59: Als het misloopt op het vlak van beleid in deze organisatie, draagt de minister de verantwoordelijkheid” 123

Liste des tableaux Table 1: Taux de réponse de l’enquête belge Tabel 2: Gender voorzitters en directeurs-generaal Tabel 3: Herkomst voorzitters en directeurs-generaal Tabel 4: Correlatie manager – frequentie van contacten met het beleidsniveau m.b.t. het management van de dienst Tabel 5: Rolidentiteit - statutair versus extern Tabel 6: Rolidentiteit - voorzitters versus directeurs-generaal Tabel 7: Correlatie manager – onderscheid publieke en private sector

14 31 37 45 45 50 51 56

Liste des abréviations ABD: Algemene Bestuursdienst ACFO: Auditcomité van de federale overheid AR: Arrêté royal B&B: Budget en Beheerscontrole B&CG: Budget et contrôle de la gestion BPR: Business process re-engineering BS: Belgisch Staatsblad BSC: Balanced scorecard CAAF: Comité d’audit de l’administration fédéral CFP: Commission de la fonction publique (Canada) COSO: Comité des hauts fonctionnaires (Canada) DG: Directeur-generaal (niveau N-1) DirCom: Directiecomité FEB: Fédération des entreprises de Belgique. FOD: Federale overheidsdienst GRH: Gestion des ressources humaines HF: Haut fonctionnaire HRM: Human resources management

ION: Instellingen van openbaar nut KB: Koninklijk besluit MB: Moniteur belge MIT: Massachusetts Institute of Technology Niveau N: Voorzitter van het directiecomité Niveau N-1: Directeur-generaal NGP: Nouvelle Gestion publique OESO : Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling OFO: Opleidingsinstituut van de federale overheid OISZ: Openbare instellingen van sociale zekerheid P&O: Personeel & Organisatie POD: programmatorische overheidsdienst PSB: Public service bargain PSM: Public service motivation SCS: Senior civil service Sd: Standaarddeviatie of standaardafwijking Selor: selectiebureau van de overheid SPF: Service Public fédéral

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Partie 1: Présentation de la recherche 1. Introduction 1.1 Mise en perspective de la problématique Un élément majeur des réformes de la Nouvelle Gestion Publique (NGP) dans de nombreux pays est la disposition à développer les capacités de gestion de la haute fonction publique. Les gouvernements cherchent à rendre leurs services publics plus réceptifs à la fois aux décisions politiques et aux besoins des citoyens par un accent sur la «performance» plutôt que sur la conformité aux règles préétablies. Dans ce but, la responsabilisation et la performance de la haute administration ont été recherchées. La contractualisation de la relation avec les fonctionnaires dirigeants en représente un élément capital. Elle vise à mettre davantage l'accent sur les résultats plutôt que sur le suivi de règles fondées sur des procédures routinières (Osborne & Gaebler, 1992). Des objectifs explicites et des indicateurs de performance sont mis en place afin d’aider les gestionnaires publics à établir leurs priorités et à recentrer leurs activités de manière similaire à ce que pratiquent leurs homologues du secteur privé. En s’inscrivant dans cette orientation, la réforme Copernic de la fonction publique belge ambitionnait de transformer l’administration fédérale en un pionnier de la gestion publique (Hondeghem et Depré, 2005). L’introduction d’un système de mandats était destinée à faire entrer la Belgique dans la mouvance internationale de la contractualisation. Dans le cadre de cette réforme, la relation d’emploi avec les fonctionnaires dirigeants est dès lors passée d’un système de nomination à vie à un système de mandats. En se basant sur la typologie des Public Service Bargains (PSB) de Hood, nous pouvons conclure que les objectifs de cette réforme étaient l’introduction d’un PSB de type « managérial » (Hood, 2000). Dans ce cadre, cette recherche poursuit quatre objectifs : •

Fournir une contribution à une validation empirique du modèle des PSB et en particulier de la transition du « schafferian Public Service Bargain » au « managerial Public Service Bargain» ;

•

Augmenter la connaissance scientifique sur la contractualisation des relations d’emploi avec les fonctionnaires dirigeants et de leur impact dans le contexte des réformes du secteur public ;

•

Positionner le système des mandats au niveau fédéral par rapport aux PSB mis en place au niveau international ;

•

Procéder à une analyse spécifique du système des mandats fédéraux, après plusieurs années de mise en œuvre de la réforme Copernic.

1.2 Cadre théorique Beaucoup de recherches ont déjà été effectuées sur la Nouvelle Gestion Publique (Lane, 2000; Barzelay 2001; Pollitt & Bouckaert, 2004) et plus particulièrement sur la contractualisation de l’emploi des hauts fonctionnaires (e.a. Hood, 1998; Christensen, 2001; Hondeghem & Putseys, 2002). Ces études, généralement descriptives, soulignent en général le fait que la Nouvelle Gestion Publique a progressivement remplacé les anciennes logiques administratives (Hood, 1991; Kettl, 2000; Pollitt, 2003). Malgré cette littérature abondante, il est toujours difficile d’évaluer quel est l'impact précis sur les fonctionnaires. Par conséquent, une recherche empirique appuyée sur un cadre théorique adéquat est nécessaire afin d’étudier l'évolution des logiques administratives.

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Dans cette optique, la typologie des PSB de Hood constitue une approche théorique des plus intéressantes. Les PSB constituent des « bargains réels ou imaginés conclus entre les fonctionnaires et les autres acteurs du système politique à propos de leur droits et devoirs et souvent exprimés dans une convention, une loi ou une combinaison des deux » (Hood, 2000). Le « PSB » permet dès lors de conceptualiser une relation d’échange réciproque entre les fonctionnaires et les autres acteurs du système social et/ou politique. Le concept de PSB découle des travaux de Bernard Schaffer (1973). Pour ce dernier, les fonctionnaires fournissent loyauté et travail compétent au gouvernement du jour en échange de la confiance, de l'anonymat, de la sélection suivant le mérite et d’un emploi permanent. De cette définition schafferienne, Hood développe cinq PSB différents. Selon cet auteur, à chacun de ces PSB est associée une perception spécifique du rôle et de l’identité du fonctionnaire (Hood, 2000). Par la suite, Hood développera huit types de PSB reposant sur la distinction entre « trustee » et « agence » (Hood, 2002; Hood & Lodge, 2006). Bien que ce cadre théorique soit bien connu (par exemple: Peters, 2001, 2004; Yesilkagit, 2004, Meyer-Sahling, 2004), il n'est guère utilisé comme base pour la recherche empirique. Or, il nous semble qu’il constitue un point de départ intéressant pour comprendre les différentes dynamiques soutenant les logiques administratives dans leur variété transnationale et historique. La littérature internationale sur les réformes de la gestion publique semble indiquer que dans de nombreux pays les PSB évoluent vers un type managérial. Dans ce type de PSB, les hauts fonctionnaires reçoivent une autonomie opérationnelle et/ou décisionnelle en échange d'un partage de la responsabilité en cas d’erreurs. Le « principal » fixe donc les objectifs à atteindre de manière globale et laisse à « l’agent » le soin de les mettre en œuvre. Néanmoins, peu nombreux sont les pays qui ont adopté une forme "homogène" de managerial PSB. En effet, tous ne présentent pas un même type de relation politicoadministrative au départ. Dans certains cas, les modifications introduites par la NGP peuvent donc être plus ardues ou plus lentes à mettre en œuvre. Ainsi, l’existence du système d’agences dans les administrations anglo-saxonnes favorise le passage à un managerial PSB. Toutefois, cela ne signifie pas que tous les pays anglo-saxons sont passés d’une tradition schafferienne à une tradition managériale homogène. Seule la Nouvelle-Zélande est parvenue à mettre en place un tel système managérial (Hood, 2000). Les réformes managériales peuvent donc amener à des formes hybrides de PSB. Celles-ci contiennent alors à la fois des éléments du PSB original et des éléments plus managériaux.

1.3 Les questions de recherche et les hypothèses Nous nous basons sur la typologie des PSB de Hood pour discerner trois variables caractérisant la contractualisation de la relation avec les fonctionnaires: la perception de l’identité et du rôle, les relations institutionnelles et le système de gestion de la performance (Hood, 1998 ; 2000). Ces trois variables nous permettent de définir notre première question de recherche: L'introduction d'un système de mandats implique-t-elle une variation dans l'identité des fonctionnaires, dans les relations institutionnelles et dans le système de gestion de la performance ? Hood indique clairement que l'identité des fonctionnaires diffère selon le type de PSB. Ainsi, suite à l'introduction du système de mandat, on peut s’attendre à voir l’identité administrative traditionnelle schafferienne évoluer vers une identité managériale (H1a). Parallèlement, suivant le managerial PSB, les hauts fonctionnaires vont être responsables des erreurs commises. En contrepartie, ils exigent plus de liberté pour gérer leurs départements. Ainsi, l'évolution des PSB entraine une modification des relations

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institutionnelles entre le fonctionnaire dirigeant et les autres acteurs impliqués dans la relation politico-administrative. En raison de l'introduction du système de mandats, on peut s’attendre à passer de relations hiérarchiques vers des relations plus horizontales (H1b). Enfin, nous pouvons aussi supposer que la contractualisation amène à une adaptation des outils que les fonctionnaires utilisent pour orienter la gestion de leur département. Suite à l'introduction du système de mandats, on peut donc s’attendre à ce que les outils visant la conformité aux règles soient remplacés ou complétés par des outils fondés sur la performance et le résultat (H1c). Cependant, comme souligné ci-dessus, très peu de pays ont adopté dans la réalité un managerial PSB homogène. La plupart d'entre eux ont évolué vers un PSB de type hybride. Ceci conduit à la deuxième question de recherche: En cas de changement de PSB, les trois variables - l’identité, les relations institutionnelles et le système de gestion de la performance – vont-elles nécessairement évoluer dans le même sens? Après tout, certaines variables ne pourraient-elles pas évoluer dans une direction plus managériale tandis que d'autres demeureraient plus traditionnelles? (H2a) Les variables envisagées peuvent ainsi atteindre différents degrés de managérialisme suivant le type de PSB. De même, la création de PSB hybrides pourrait également n’être qu’une étape intermédiaire. Après un certain temps, l'identité, les relations institutionnelles et le système de performance pourraient converger vers un même PSB après être passé par des étapes et évolutions différentes (H2b).

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2. Methodologie Cette partie présente la méthodologie utilisée par l’équipe de recherche « Mandate ». En outre, les différentes étapes de la recherche, la méthode de collecte des données et le taux de réponse sont présentés.

2.1 Les étapes de la recherche Mandate Le projet de recherche s’est déroulé en trois étapes. La première phase, d’une durée de 6 mois, s’est concentrée sur l’approfondissement du cadre théorique basé sur la théorie des PSB de Hood (cf. 1.2 Cadre théorique) et la construction d’échelles de mesure pouvant témoigner et identifier les évolutions des perceptions des hauts fonctionnaires. En outre, pour chaque dimension, une trajectoire d’évolution (Pollitt & Bouckaert, 2004) a été définie. Cette dernière constitue en effet l’hypothèse à vérifier et est mesurée à l’aide des échelles de mesure précitées. L’objectif d’une trajectoire d’évolution, dans le cas présent, est de mesurer le degré de managérialisme de chaque dimension, et ce, afin de déterminer dans quel type de PSB peut se situer la dimension étudiée. Les échelles ainsi construites doivent permettre d’estimer la progression d'une tradition wébérienne à une approche managériale, tout en offrant la possibilité de mesurer des positions intermédiaires. Dans un deuxième temps, l’équipe de recherche a concentré son attention sur 4 études de cas internationaux : les Pays-Bas, le Canada, le Danemark et le Royaume-Uni1. Celles-ci ont été comparées avec une étude réalisée antérieurement par le Public Management Institute (Hondeghem et Putseys, 2003) afin de déterminer la position de ces pays sur la trajectoire d’évolution développée par l’équipe de recherche. En d’autres mots, quels types d’évolutions peut-on observer dans ces pays ? Quelles sont les différences par rapport au cas belge ? Finalement, les 18 derniers mois de la recherche ont porté sur l’évaluation globale du système de mandats en Belgique au niveau des présidents de SPF (niveau N) et des directeurs généraux (niveau N-1). Pour rappel, ce rapport présente les résultats de l’enquête belge.

2.2 La collecte des données Outre l’étude approfondie de la littérature, l’équipe de recherche a procédé à une collecte de données en deux temps. Tout d’abord, des données quantitatives et qualitatives ont ainsi été recueillies à l’aide d’un questionnaire (cf. 2.2.1). Par après, la deuxième phase consistait à compléter les informations obtenues à l’aide de l’enquête écrite par la réalisation d’interviews semi-structurées (cf. 2.2.2). 2.2.1 L’ enquête par questionnaire Que ce soit pour les directeurs généraux ou pour les présidents de SPF, un questionnaire a été envoyé via la poste et par courrier électronique. Les Présidents de SPF ont reçu les questionnaires dans le courant du mois de février 2009. Les directeurs généraux, quant à eux, ont été contactés pendant l’automne 2010.

1

Pour information, les résultats des enquêtes internationales portant sur le Danemark, les Pays-Bas, le Canada et le Royaume-Uni sont disponibles sur http://soc.kuleuven.be/io/ned/project/inhoud/hrm21.htm (Kuleuven) mais également sur http://www.uclouvain.be/372070.html (U.C.L).

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Le questionnaire, d’une longueur de 14 pages, comportait des questions ouvertes et fermées. Pour chaque question, un espace « commentaire » était disponible pour recueillir les éventuelles remarques des mandataires interrogés. Après l’envoi du questionnaire, les répondants disposaient de deux semaines afin de compléter ce dernier. De plus, un email de rappel a également été envoyé prolongeant de deux semaines la possibilité de répondre à notre questionnaire. Finalement, après ce délai d’un mois, l’équipe de recherche a téléphoné aux mandataires n’ayant pas encore répondu au questionnaire afin de s’assurer de la prise en compte de notre recherche. Le questionnaire analysant le niveau N-1 se basait, en grande partie, sur le questionnaire envoyé précédemment lors de l’enquête portant sur les présidents de SPF. Néanmoins, l’exemplaire destiné aux directeurs généraux a logiquement connu quelques ajustements mineurs. En effet, les domaines de compétence de ces derniers et l’intensité des relations qu’ils entretiennent avec les autres acteurs institutionnels ne sont pas totalement identiques à ceux observés pour le niveau des présidents de SPF (cf. de Visscher et al., 2010). Finalement, le questionnaire envoyé aux mandataires belges reposait sur les trois variables dépendantes présentées ci-dessus, à savoir : la perception de l’identité et du rôle des hauts fonctionnaires, leurs relations institutionnelles et enfin, la mise en place d’un système de gestion de la performance. Naturellement, le questionnaire a été envoyé en français pour les mandataires francophones et en néerlandais pour les hauts fonctionnaires néerlandophones. 2.2.2 Les interviews Dans la majorité des cas, les interviews ont été réalisées par une équipe de deux chercheurs. L’un étant issu de la K.U.Leuven et d’origine néerlandophone, l’autre étant actif à l’U.C.L et francophone. Toutes les interviews se sont déroulées sur le lieu de travail des mandataires à l’exception d’une interview effectuée à Louvain-la-Neuve. En pratique, un chercheur était responsable de mener l’interview, l’autre étant présent afin d’assurer une fonction de soutien et de prise de notes. Naturellement, dans le cas ou l’équipe de recherche effectuait plusieurs interviews au sein d’un même SPF, l’équilibre entre les rôles linguistiques a logiquement été pris en compte. De plus, les interviews ont été enregistrées, moyennant l’approbation préalable de la personne interrogée. Les interviews des présidents de SPF se sont déroulées entre les mois de mars et mai 2009 alors que les interviews des directeurs généraux, quant à elles, ont pris place entre les mois de décembre 2010 à février 2011, c’est-à-dire dans une période où le gouvernement était en affaires courantes. Cette situation pourrait avoir une incidence sur les résultats de notre recherche et nécessite donc une certaine prudence dans l’interprétation des résultats. Pour rappel, un gouvernement « d’affaires courantes » signifie qu’il n’y a pas de gouvernement de plein exercice. Deux approches ont été utilisées lors de la réalisation des interviews. D’une part, l’équipe de recherche a souhaité rencontrer les hauts fonctionnaires qui avaient déjà pris part à l’enquête écrite. L’objectif était donc de parcourir avec eux le questionnaire lorsque des éclaircissements étaient nécessaires, mais également d’approfondir certains thèmes plus difficiles à aborder dans la phase écrite de notre recherche. En outre, l’attention était portée sur les perceptions des hauts fonctionnaires. D’autre part, l’approche de l’équipe de recherche a été différente lorsque la personne interviewée n’avait pas pu prendre part à l’enquête écrite. Dans ce cas, les questions principales du questionnaire servaient de fil conducteur lors de l’interview. Les répondants ont été sélectionnés sur base de leur profil, ou sur base des visions intéressantes ou alternatives exprimées lors de l’enquête par questionnaire. Naturellement, l’équipe de recherche a également veillé à réaliser des interviews dans tous les SPF.

12

Le prochain paragraphe présente le taux de réponse obtenu lors de cette recherche. Il est toutefois important de préciser que pour garantir l’anonymat des personnes interrogées, toutes les citations d’interviews ou les remarques des hauts fonctionnaires laissées dans l’espace « commentaire » du questionnaire ont été traduites dans la langue maternelle du chercheur responsable d’un chapitre.

2.3 Taux de réponse L’étude empirique évaluant l’impact des mandats sur l’identité, les relations institutionnelles et le système de gestion de la performance des présidents de services publics fédéraux (SPF) belges, a permis de récolter des résultats pour 11 des 13 présidents en fonction. Six francophones et cinq néerlandophones ont ainsi accepté de participer à notre enquête ; ce qui représente environ 85 % de taux de réponse par rapport à la population totale. Les interviews, quant à elle, ont été effectuées auprès de tous les présidents ayant pris part à l’enquête par questionnaire. Pour ce qui est des directeurs généraux, sur la base d’une liste provenant du SPF P&O et reprenant tous les mandataires N-1 des SPF, l’échantillon de départ comportait une population de 56 mandataires. Il est important de préciser que les directeurs d’encadrement, même si ceux-ci appartiennent au niveau N-1, n’ont pas été repris dans l’échantillon de la recherche. Nous pensons que ces derniers ont un éventail de tâches spécifiques à leur fonction (en particulier en comparaison avec les directeurs généraux), mais également que leur degré d’interaction avec les autres acteurs institutionnels n’est pas de la même intensité. Pour ces raisons, il devenait difficile de les intégrer dans l’échantillon des directeurs généraux. Cette recherche porte sur les présidents et directeurs généraux des SPF fédéraux belges. L’échantillon de départ était donc composé, suite au retrait des directeurs d’encadrement, de 52 mandataires. Ces derniers ont tous été contactés par courrier postal et électronique afin de solliciter leur participation à notre enquête. Suite à des retours de courriers « inconnu à cette adresse » et de certaines réponses automatiques d’emails (ex : absence pour cause de maladie, pensions etc.), il est apparu que la liste des mandataires N-1 n’était pas totalement à jour. A ce stade, il restait dans l’échantillon de la recherche un total de 49 mandataires N-1 susceptibles de prendre part à notre recherche. De ces 49 personnes, 27 ont participé à notre enquête ce qui permet d’obtenir un taux de réponse de 52 %. Ce dernier est plus que satisfaisant connaissant la longueur du questionnaire (14 pages). Il est également intéressant de remarquer une légère différence du niveau de participation entre les groupes linguistiques: les réponses des mandataires N-1 francophones (55%) étaient plus nombreuses que celles des néerlandophones (50%). Cependant, cette légère distinction n’affecte pas la représentativité de l’échantillon. Enfin, nous avons reçu des questionnaires de tous les SPF, à l’exception de l’un d’entre eux. Finalement, et comme pour les présidents de SPF, un groupe de mandataires N-1 a été contacté pour des interviews. Au total, 19 directeurs généraux ont pris part à l’exercice. En outre, l’équipe de recherche a interviewé des mandataires ayant répondu au questionnaire mais également, quand cela était possible, des directeurs généraux qui n’avaient pas pris part à la première partie de notre enquête. Le tableau ci-dessous résume de manière complète le taux de réponse des directeurs généraux et présidents de SPF.

13

Présidents Néerlandophones

Présidents francophones

Total présidents

Directeurs généraux néerlandophones

Directeurs généraux francophones

Total

Questionnaire

5 (100%)

6 (75%)

11

15 (50%)

12 (55%)

27 2 (52%)

38

Période de soumission des questionnaires

Février 2009

Février 2009

Octobre à novembre 2010

Octobre à novembre 2010

Interviews

5

6

19

30

34 (65%)

45 (72,6%)

Période de réalisation des interviews

Mars à mai 2009

Mars à mai 2009

Total

5 (100%)

6 (75%)

11

11 (85%)

11

8

Décembre 2010 à février 2011. Gouvernement en affaires courantes.

Décembre 2010 à février 2011. Gouvernement en affaires courantes.

19 (63%)

15 (68%)

3

Total

DG

Table 1: Taux de réponse de l’enquête belge

2.3.1

Analyse de la non participation des mandataires au questionnaire

Plusieurs explications peuvent être avancées afin de comprendre les motivations de certains mandataires n’ayant pas pris part à notre recherche. Tout d’abord, la raison principale évoquée était le manque de temps. De même, certains mandataires ont expliqué qu’ils ne souhaitaient pas répondre à nos questions parce qu’ils trouvaient que certaines d’entre elles étaient indiscrètes, en particulier les questions relatives à l’affiliation politique. Néanmoins, deux personnes ont accepté de nous recevoir pour une interview. Enfin, il apparaît également que la « communication » autour de la phase d’étude des directeurs généraux n’était pas claire, ces derniers n’ayant reçu que peu de feedback de la première phase de la recherche. Certains mandataires N-1 ont ainsi expliqué qu’ils n’ont pas directement vu l’utilité de remplir notre questionnaire. L’équipe de recherche a effectué des interviews dans tous les SPF à l’exception de l’un d’entre eux. Malgré le nombre important de mandataires N-1 de ce SPF, aucune interview n’a pu être accordée. Néanmoins, lors de la phase écrite de l’enquête, nous avons reçu quelques questionnaires de ce SPF ce qui nous permet de développer une vue d’ensemble du système de mandat de l’administration fédérale belge. Finalement, il est à noter qu’aucune différence concernant l’âge et le sexe des répondants n’a été observée.

2

Pour information: sur la totalité des répondants, il est à noter que seuls 4 questionnaires « papier » ont été réceptionnés pour les directeurs généraux. Les autres mandataires privilégiant ainsi la version électronique. A l’inverse, les présidents ont, quant à eux, répondu via la « version papier » pour 6 d’entre eux (sur 11). 3 Pour information: le résultat « 15 » ci-dessus signifie que nous avons obtenu 15 témoignages différents de directeurs généraux. En effet, nous avons reçu 12 questionnaires et dans le groupe des 8 personnes interviewées, 3 d’entre-elles n’avaient pas répondu au questionnaire, ce qui nous permet d’arriver au résultat de « 15 » personnes.

14

3. Situering van de Belgische case 3.1 De Copernicushervorming De Belgische federale overheid is een laatbloeier op het vlak van hervormingen in de publieke sector (Hondeghem & Depré, 2005). Waar andere OESO-landen reeds in de jaren ’80 en vroege ‘jaren 90 hun ambtenarij moderniseerden, startten de hervormingen van de Belgische ambtenarij pas einde jaren ’90, met de Copernicushervorming4. Dit hoofdstuk zal deze belangrijke hervorming kort toelichten. De bespreking van de Copernicushervorming valt uiteen in 3 delen: het oorspronkelijk ontwerp van de hervorming (periode 1999-2003), de wijzigingen die aangebracht werden door de nieuwe regering (2003-2007), en de realisatie van de hervorming vandaag de dag. 3.1.1

De Copernicushervorming: het oorspronkelijke design

In april 2000 neemt de regering een document aan van de hand van minister van Ambtenarenzaken en Modernisering van de Openbare besturen, Luc Van den Bossche. Het document droeg als titel: “Naar een modernisering van de Openbare Besturen”. Al gauw stond het document bekend als de “Copernicusnota” (X, 2000). De naam van de hervorming verwijst naar de Poolse pionier van de moderne astronomie, Nicolaus Copernicus. De hervorming werd naar hem genoemd, niet alleen omwille van de datum van de persvoorstelling van het plan, die nagenoeg samenviel met zijn geboortedatum. Bovendien symboliseerde zijn destijds revolutionaire theorie het radicale karakter van de hervorming van de overheidsadministratie: “Zoals de aarde rond de zon draait en niet omgekeerd, zo is de overheid er voor de burger en niet andersom.” (FOD P&O, 2002) De kersverse paars-groene regering had de ambitie om van België een modelstaat te maken. Er moest werk gemaakt worden van een administratieve vereenvoudiging en van een wetsevaluatie. De Dienst voor Administratieve Vereenvoudiging werd nog in 1999 in het leven geroepen. De verhouding tussen de administratie en de ministeriële kabinetten moest vernieuwd worden. Voortaan zouden beiden meer als partners samenwerken. Er zou werk gemaakt worden van een externe audit en van de depolitisering van de ambtenaren. Door het organiseren van examens wenste men de kwaliteit van het overheidspersoneel te verhogen. Met dit doel voor ogen werd in 2000 het Vast Wervingssecretariaat omgevormd tot Selor. Ten slotte moest het interne en externe communicatiebeleid van de overheid bijgestuurd worden (Hondeghem & Depré, 2005). De Copernicushervorming was gebaseerd op 4 pijlers. Elk van deze pijlers moesten op hun manier bijdragen aan de 2 centrale doelstellingen: de federale overheid wou een betere werkgever worden voor de ambtenaren en tegelijk een betere dienstverlener worden voor de burgers.

4

Voor meer informatie over eerdere hervormingen en algemene administratieve geschiedenis van België, verwijzen wij naar ‘De Copernicushervorming in perspectief: veranderingsmanagement in de federale overheid’ (Hondeghem & Depré, 2005).

15

Figuur 1: De vier pijlers van de hervorming (FOD P&O, 2002)

•

Een nieuwe structuur

In het kader van de Copernicushervorming werd een nieuwe structuur uitgetekend op het niveau van de gehele federale overheid en op het niveau van de afzonderlijke departementen. Op het niveau van de overheid als geheel, werden de oude ministeries gesplitst en samengevoegd tot nieuwe federale overheidsdiensten (FOD). Elk van deze diensten kreeg de verantwoordelijkheid over een homogene groep van bevoegdheden. De verantwoordelijkheid kwam bij een directiecomité te liggen, die onder leiding stond van een voorzitter. Er zouden op deze manier 14 FOD’s en 7 POD’s gecreëerd worden. Een POD is een programmatorische overheidsdienst, die verantwoordelijk is voor een problematiek die voortkomt uit sociale kwesties en die coördinatie vereist tussen verschillende FOD’s. Een POD draagt in beginsel een tijdelijke verantwoordelijkheid. De POD’s werken in principe met behulp van werknemers van de betrokken verticale FOD’s (Depré & Parys, 2005). Binnen de federale overheidsdiensten wordt een onderscheid gemaakt tussen verticale en horizontale diensten. De verticale overheidsdiensten zijn verantwoordelijk voor een specifiek beleidsdomein, zoals bijvoorbeeld binnenlandse zaken of justitie. Binnen de horizontale overheidsdiensten maken we een onderscheid tussen de FOD Kanselarij van de Eerste minister, die de diensten van de eerste minister coördineert, en de andere drie horizontale FOD’s. Zij zijn verantwoordelijk voor diensten die alle andere FOD’s aanbelangen: budget en beheerscontrole, personeel en organisatie, en ICT. Zij bepalen het beleid in hun domein en steunen en begeleiden alle FOD’s op basis van hun competentie en kennis (FOD P&O, 2002). De matrix is virtueel omdat de horizontale FOD’s enkel een ondersteunende rol te vervullen hebben. Een reële matrix zou betekenen dat er een hiërarchische relatie is tussen de horizontale en verticale FOD’s (Depré & Parys, 2005). Onderstaande figuur illustreert deze structuur.

16

Figuur 2: Ontwerp van de virtuele matrix (FOD P&O, 2002)

De Copernicushervorming veranderde niet alleen de structuur op het niveau van de federale overheid, ook de structuur van de voormalige ministeries werd grondig aangepast. Er werden 4 nieuwe organen gecreëerd: het directiecomité, de beleidsraad, de stafdiensten en de beleidsvoorbereidende cel (zie figuur 3). Het dagelijks en operationeel beheer van het departement berust bij het directiecomité. Aan het hoofd van dit directiecomité staat de voorzitter van het directiecomité. Deze functie is vergelijkbaar met die van secretaris-generaal vóór de invoering van de Copernicushervorming. Onder de voorzitter staan de directeurs-generaal. Zij maken steeds deel uit van het directiecomité. Daaronder staan de directeuren. De samenstelling van het directiecomité varieert al naargelang de betrokken FOD of POD. Doorgaans is de samenstelling als volgt: de voorzitter, de DG’s, de stafdirecteuren en het hoofd van de cel Beleidsvoorbereiding. Het tweede orgaan dat het daglicht zag, was de beleidsraad. De beleidsraad vormt de brug tussen politiek en administratie. De raad staat in voor advies aan de minister bij de ontwikkeling en strategie van de beleidsplannen. De uitvoering van het strategisch plan wordt door de raad op de voet gevolgd. De beleidsraad bestaat uit de minister, de voorzitter van de FOD, de DG’s, het hoofd van de cel Beleidsvoorbereiding en externe deskundigen in specifieke onderwerpen (FOD P&O, 2002). Uit een rapport van het Rekenhof blijkt dat de meeste beleidsraden ofwel niet opgericht zijn, ofwel niet operationeel zijn. Volgens dit rapport hebben slechts twee FOD’s effectief een beleidsraad opgericht 5 , bij de FOD Kanselarij en de FOD P&O werd er één opgericht onder de regering-Verhofstadt I en nadien weer afgevoerd (zie Hondeghem & Depré, 2005). Er bestaan echter wel meer beleidsraden op papier (Rekenhof, 2007). Elke verticale FOD heeft zijn eigen stafdiensten, die het beleid van de horizontale FOD’s omzetten in de praktijk binnen het eigen domein. Ook de stafdirecteuren (de hoofden van de stafdiensten P&O, B&B en ICT) zetelen in het DirCom. Zij rapporteren aan de voorzitter van het directiecomité van hun verticale FOD, en niet aan de horizontale FOD. Er bestaat geen

5

Dit betreft de FOD Financiën en de FOD Economie, KMO, Middenstand en Energie.

17

directe hiërarchische link tussen de stafdiensten en de horizontale FOD. Ze werken wel samen in een functionele virtuele matrix (FOD P&O, 2002). De taken van de stafdiensten zijn vooral ondersteunend en coördinerend, soms ook controlerend. Zij bepalen meer de manier waarop iets moet gedaan worden, dan wat precies gedaan moet worden (Depré & Parys, 2005). De vroegere kabinetten werden door toedoen van de Copernicushervorming vervangen door de “Cel Beleidsvoorbereiding”, kortweg “Beleidscel”. Het hoofd van de beleidscel maakt soms deel uit van het DirCom, soms niet. Deze cel doet het beleidsvoorbereidende werk, en analyseert en evalueert de beleidsbeslissingen (FOD P&O, 2002). De oorspronkelijke idee was om de beleidscel in de administratie binnen te brengen (zie figuur 3), onder de voorzitter. Wij zullen later zien dat de situatie op het terrein er vandaag enigszins anders uitziet6. Onderstaande figuur geeft de vernieuwde structuur van de FOD’s weer.

Figuur 3: Algemene structuur van een federale overheidsdienst (FOD P&O, 2002)

De creatie van een beleidsraad en een cel beleidsvoorbereiding moesten zorgen voor een depolitisering van de administratie. Het ministerieel kabinet zou worden afgeschaft. De minister mocht enkel nog over een klein secretariaat beschikken dat hem kon voorzien van politiek advies en dat administratieve taken kon vervullen (FOD P&O, 2002). In het KB van 2 oktober 2002 betreffende de interne audit binnen de federale overheidsdiensten (B.S. 9 oktober 2002) werd ook voorzien in de creatie van een auditcomité, dat zou ondersteund worden door de stafdienst Interne Audit. Het auditcomité werkt onafhankelijk van iedere functionele dienst van de betrokken FOD en heeft als opdracht toezicht uit te oefenen op de uitvoering van de managementplannen. Het auditcomité kan ook voorstellen doen die bijdragen tot een betere werking van de betrokken 6

Zie 3.1.2. Bijsturingen door de regering-Verhofstadt II.

18

FOD. Het staat onder leiding van een voorzitter, die onder de leden van het comité aangewezen wordt. Daarnaast maken maximaal zes leden, waaronder externe deskundigen en vertegenwoordigers van de Inspectie van Financiën, deel uit van het Auditcomité. Deze leden mogen geen operationele functies uitoefenen in de betrokken FOD (Boullart et al., 2004).

• Een modern personeelsbeleid Met de Copernicushervorming ambieert de overheid te evolueren van een loutere personeelsadministratie naar een krachtdadig personeelsbeleid. In deze optiek werd het voormalige ministerie van Ambtenarenzaken omgevormd tot de FOD Personeel en Organisatie. De FOD tekent de strategie, de normen en het beleid voor het globale personeelsbeheer uit. De nieuwe FOD ondersteunt en begeleidt de stafdiensten P&O in de andere departementen. In de virtuele matrix blijft het lijnmanagement van de FOD’s verantwoordelijk voor de resultaten binnen de eigen FOD en de succesvolle realisatie van initiatieven. In de nieuwe visie wordt aandacht besteed aan alle aspecten van de ambtenarenloopbaan, met als doel het ontplooien van competenties, door dit aan te moedigen en te belonen. Er worden vernieuwingen doorgevoerd op het vlak van werving en selectie, loon en loopbaankansen, en persoonlijke ontwikkeling (FOD P&O, 2002). Copernicus zorgde tevens voor een hertekening van de vroegere organisatie van de ambtenarij in 4 niveaus, die elk onderverdeeld waren in een aantal hiërarchische rangen. Enkel het hoogste niveau, niveau A, behield een hiërarchische opdeling in 5 klassen (A1, A2, A3, A4, A5), die de oude ‘rangen’ moesten vervangen. Deze klassen zijn gebaseerd op de complexiteit, de technische expertise en de verantwoordelijkheid van de functie. Binnen niveau A werden 17 vakrichtingen geïdentificeerd. Door een combinatie van de vakrichting en de klasse kan de positie van een persoon in de geldelijke en hiërarchische loopbaan bepaald worden (Scheepers & Parys, 2005). De niveaus B, C en D werden opgedeeld in graden. Niveau B bijvoorbeeld werd opgedeeld in 4 graden: administratieve, financiële, technische en ICT-experts. Bedoeling was om het aantal graden te reduceren teneinde de complexiteit van het systeem te verminderen en de mobiliteit van het personeel te bevorderen. Deze vervlakking van de organisatie resulteerde in een vermindering van het aantal promotiekansen. Om dit te compenseren werden financiële carrières uitgetekend. Elke graad is nu gelieerd met een aantal salarisschalen. In het verleden, vóór 1993, had elke graad niet meer dan één schaal. Het is dus mogelijk om doorheen verschillende salarisschalen te bewegen, zonder van graad of klasse te veranderen (Hondeghem, 2011). De Copernicushervorming maakte ook een einde aan de traditionele geslotenheid van het ambtelijk apparaat. In principe is nu elke klasse in niveau A open voor interne en externe kandidaten, behalve klasse 5 die voorbehouden blijft voor interne promotie. De praktijk wijst uit dat interne promotie nog steeds de regel is. De belangrijkste wijziging in het carrièresysteem betrof echter de topambtenaren. Werden zij in het verleden nog aangesteld na een lange carrière als ambtenaar, door de invoering van een mandaatsysteem stonden deze posities open voor externen, jongere mensen, mensen zonder ervaring in de publieke sector, enz. Het mandaatsysteem bespreken we verderop uitgebreid7.

7

Zie: “Een nieuwe managementcultuur”; en hoofdstuk 3.2. Het mandaatsysteem.

19

•

Een nieuwe managementcultuur

Voor de Copernicushervorming werden de topambtenaren in de federale administratie voor onbepaalde duur benoemd. Met de invoering van het mandaatsysteem worden topambtenaren voor een beperkte duur aangesteld in hun functie. Doorgaans is dit een termijn van 6 jaar, met uitzondering van de voorzitter van de FOD Kanselarij van de Eerste Minister. Zijn/haar mandaat is gekoppeld aan dat van de eerste minister. De bedoeling was ook om managementcapaciteiten van buiten de overheid aan te trekken met de invoering van een dergelijk systeem (Pelgrims, 2005b). Aan de hand van een evaluatiesysteem beslist men over een hernieuwing of beëindiging van het mandaat. De mandaten worden gewogen volgens de inhoud van de functies. Het is deze weging die het loon van de mandaathouder bepaalt. Ten opzichte van het loon van een secretaris-generaal, verdiende een voorzitter in 2004 meer dan tweemaal zoveel8. Er werd daarnaast ook een nieuwe selectieprocedure ingevoerd, waarbij voor het eerst gebruik gemaakt werd van een assessment center. De vorige selectieprocedure testte enkel de technische kennis van de topambtenaren, en besteedde geen aandacht aan hun managementvaardigheden. Aan het hoofd van de voormalige ministeries kwam een nieuw management te staan, dat voor het eerst managementplannen moest opstellen9 (FOD P&O, 2002). Binnen dit mandaat wou men de topambtenaren meer verantwoordelijkheid geven. Door een nieuwe budgetcontrolecyclus moesten de FOD’s meer autonomie en flexibiliteit krijgen. De enveloppefinanciering werd ingevoerd voor personeelszaken, de enveloppes voor werkingsen investeringsmiddelen zouden later volgen. Binnen deze enveloppes kregen de mandaathouders een ruimere beslissingsbevoegdheid. De focus van de controle moest verschuiven van een ‘ex ante’ controle, naar een ‘ex nunc’ en ‘ex post’ controle van de uitvoering van de managementplannen. Er zou ook meer nadruk gelegd worden op interne controle. Nieuwe instrumenten, zoals balanced scorecards en risk management tools, werden ingevoerd om de mandaathouders toe te laten hun organisatie op te volgen en eventueel bij te sturen. Door het invoeren van effectieve controlesystemen wou men tegemoet komen aan het probleem van een rigide hiërarchie en de (te) talrijke gezagsniveaus (FOD P&O, 2002). Een derde component van de nieuwe managementcultuur bestond uit een verbeterde communicatie met de medewerkers, en tussen het management en de medewerkers onderling. De medewerkers dienden beter geïnformeerd te worden over de op handen zijnde veranderingen, en hun mogelijke rol daarin. Daarnaast was voor het management een sleutelrol weggelegd in de evaluatie van de medewerkers. Het systeem van ontwikkelcirkels werd ingevoerd. In dit systeem worden ambtenaren niet alleen geëvalueerd door hun chef, maar ook door hun collega’s en klanten (FOD P&O, 2002).

•

Nieuwe werkwijzen

De Bouillonnota van september 1999 omschreef de noodzaak om te veranderen van een klassieke Weberiaanse bureaucratie, met de burger als rechtsonderhorige, naar een moderne klantgerichte administratie, met de burger als klant van de publieke dienstverlening. De hertekening van administratieve processen verdienden in dat kader bijzondere aandacht. De business process re-engineering (BPR) kwamen reeds vóór de Copernicushervorming ter sprake, maar het is pas met de Copernicusnota in 2000 dat deze geëxpliciteerd worden en dat ook aandacht besteed wordt aan het inzetten op e-government. De BPR’s en e8

Met het KB van 9 maart 2004 (B.S. 22 maart 2004) werd de verloning voor de mandaathouders bijgesteld. Zie 3.1.2 Bijsturing door de regering-Verhofstadt II (2003-2007). 9 De selectieprocedure, de managementplannen en het evaluatiesysteem komen verder in dit rapport nog uitgebreid aan bod.

20

government zijn de twee centrale elementen van de vierde en laatste pijler van de Copernicushervorming (Hondeghem & Depré, 2005). De BPR’s – in een latere fase werden deze ‘moderniseringsprojecten’ genoemd – veronderstellen een ‘reverse engineering’. Men moet afstand nemen van de bestaande manier van werken om de bestaansreden van een bepaald proces te achterhalen. Daarbij moet de vraag gesteld worden: “Waarom doen we wat we doen?”. Het discontinue denken staat centraal in BPR, in tegenstelling tot het traditionele continue incrementele denken (Thijs, 2005a). In plaats van verbeteringen of veranderingen aan te brengen aan een bestaand proces, probeert men een geheel nieuw proces te creëren. Men wenste verbetering te bereiken door te investeren in mensen (door opleiding en loopbaanontwikkeling), in infrastructuren (nieuwe gebouwen, kantoren, faciliteiten en uitrusting), in systemen (IT, e-government en supportsystemen) en in processen (betere, rechtlijnige en meer kostenefficiënte processen, betere dienstverlening). Jarenlang was er immers ondermaats geïnvesteerd in infrastructuur, en er was hoge nood aan investeringen in mensen, competenties en vaardigheden zodat die mensen zich sneller de nieuwe en meer efficiënte manier van werken eigen zouden kunnen maken (FOD P&O, 2002; FOD P&O, 2004a; Thijs, 2005a). In het kader van een verbeterde communicatie vanwege de overheid en meer inspraak voor de burger, lanceerde de overheid de Copernicusenquête bij de bevolking. Deze sprak haar steun uit voor de hervorming. De regering gebruikte dit positief resultaat om de uitvoering in een hogere versnelling te laten doorgaan. Een dermate grootscheepse verandering roept vanzelfsprekend ook onrust en zelfs weerstand op. Er werden stakingen en betogingen georganiseerd, vooral door aanhangers van de Waalse partijen en vakbonden (Hondeghem & Depré, 2005). 3.1.2

Bijsturing door de regering-Verhofstadt II (2003-2007)

Onder druk van een toenemende verkiezingskoorts weigerde de Waalse socialistische partij, de PS, het sluitstuk van de hervormingen mee goed te keuren. Luc Van den Bossche, de architect en bezieler van de Copernicushervorming, stapte na afloop van zijn eerste mandaat uit de politiek, zoals reeds vooraf vaststond. Dit was tevens één van de zwakheden van de hervorming: de wetenschap dat de drijvende kracht achter de hervorming slechts één termijn zou aanblijven. Na de verkiezingen werd het hervormingsproces bijgestuurd, door toedoen van de PS. Vooral op het vlak van de rekruterings- en evaluatieprocedures werd het oorspronkelijk ontwerp bijgeschaafd. De piste van de afschaffing van de ministeriële kabinetten werd verlaten, er was wel overeenstemming om de kabinetten een andere vorm te geven. Er zijn een aantal stellingen waarom de afschaffing van de kabinetten niet geïmplementeerd werd. Er werd geopperd dat de kabinetten functies vervullen die het politiek-administratieve systeem vereist. Daarnaast zou ook het politieke draagvlak voor dit aspect van de hervorming ontbroken hebben (Pelgrims, 2005a). Recent onderzoek naar de afschaffing van kabinetten op Vlaams niveau toonde nochtans aan dat dit niet alleen verrassend haalbaar is, maar ook wenselijk (Vancoppenolle, 2006). Vooralsnog ontbreekt dergelijk diepgaand onderzoek op het federale niveau. Na het vertrek van Luc Van den Bossche werd Marie Arena (PS) minister van Ambtenarenzaken. Zij stopt Copernicus in de koelkast. Er moest volgens Arena niet meer over Copernicus gesproken worden, omdat het verhaal te traumatiserend geweest was. Na de deelstaatverkiezingen in 2004 verhuisde ze naar het regionale niveau. Zij werd opgevolgd door partijgenoot Christian Dupont (Hondeghem & Depré, 2005). Arena maakte de matrix, zoals die oorspronkelijk uitgetekend werd, opnieuw meer reëel dan virtueel (Depré & Parys, 2005). Met het KB van 9 maart 2004 (B.S. 22 maart 2004) werden nieuwe salarisbanden ingevoerd, waardoor de lonen van de mandaathouders naar beneden bijgesteld werden, om de loonspanning te verminderen. Dit betekende een loonsverlaging van meer dan 20% voor de nieuwe managers. Deze maatregel is niet van toepassing op

21

mandaathouders die reeds in functie waren voor 9 maart 2004. Hun loon bleef behouden, maar stijgt niet, tot ze bijgehaald worden door de later aangestelde mandaathouders (FOD P&O, 2004a). Door het arrest-Jadot van de Raad van State werden de selectieprocedures herzien 10 . Nadien werden de selectieprocedures opnieuw aangepast, dit om de gelijke behandeling van Franstalige en Nederlandstalige kandidaten te bewerkstelligen 11 (FOD P&O, 2004a). De verschillende ingrepen in de selectieprocedures zorgden voor een grote stijging in het aantal assessments, en resulteerden aldus in een aanzienlijke stijging van de kostprijs van de selectieprocedure. De verklaring hiervoor is de schrapping van de uitsluitings- en vrijstellingsclausule. Een ander gevolg van deze ingrepen is het feit dat ook ‘minder geschikte’ managers benoemd worden (Pelgrims, 2005b). In 2003 werd Copernicus ook geïmplementeerd in de federale wetenschappelijke instellingen en in de openbare instellingen van sociale zekerheid (Hondeghem & Depré, 2005). 3.1.3

De overblijfselen van Copernicus

De architecten van de Copernicushervorming tekenden een virtuele matrix uit voor de organisatie van de overheid. Op dit moment is de organisatiestructuur van de FOD’s en POD’s echter een hybride structuur, die zich tussen het virtuele en hiërarchische in bevindt (Depré & Parys, 2005). Er was ook een 1/1 relatie voorzien tussen een minister en een FOD. Door het samenvoegen en splitsen van verschillende oude ministeries, hangen sommige FOD’s opnieuw af van meerdere ministers, wat een verlies aan doeltreffendheid betekent (FOD P&O, 2004a). In het oorspronkelijke ontwerp was sprake van 14 FOD’s en 7 POD’s. Slechts 4 POD’s zijn echter operationeel. De POD Telecommunicatie en de POD Activabeheer werden nooit opgericht. De POD Gelijke Kansen werd gecreëerd onder de vorm van een parastatale instelling van het type B: het Instituut voor de Gelijkheid van Vrouwen en Mannen. Het ministerie van Defensie werd niet omgevormd tot een FOD (FOD P&O, 2004a). De kabinetten werden uiteindelijk niet afgeschaft. Enkel de ministers Van den Bossche en Verhofstadt schaften – althans op papier – hun kabinetten af. De nieuwe naam is nu ‘cel Beleidsvoorbereiding’. Stond deze in de blauwdruk van Copernicus nog binnen de administratie, onder de voorzitter, dan bevindt deze zich nu buiten de administratie en rechtstreeks ressorterend onder de minister. Copernicus streefde ernaar de autonomie van de topambtenaren te verhogen. Het personeelsplan, dat overeenkwam met de budgettaire enveloppe, moest het verantwoordelijkheidsgevoel van de mandaathouders in het beheer van hun middelen en het leiden van hun organisatie vergroten. In de praktijk blijven de controles a priori – door onder meer de Inspectie van Financiën – bestaan, niettegenstaande het feit dat een interne controle- en auditsysteem en a posteriori controles voorzien waren (FOD P&O, 2004a). De huidige stand van zaken i.v.m. controlesystemen komt verder in dit rapport nog uitgebreid aan bod.

10

In de oorspronkelijke selectieprocedure namen de kandidaten eerst deel aan de mondelinge proef, nadien aan het assessment. Een onvoldoende op de mondelinge proef resulteerde in een uitsluiting voor deelname aan het assessment. Het arrest-Jadot van de Raad van State (7 september 2001) schorste de procedure zoals vastgelegd in het KB van 2 mei 2001 (B.S. 8 mei 2001). Het KB van 29 oktober 2001 (B.S. 31 oktober 2001) bood een antwoord op de kritieken van de Raad van State, en keerde o.m. de volgorde van de selectieproeven om. Voor meer informatie verwijzen wij naar “De Copernicushervorming in perspectief” (Hondeghem &Depré, 2005). 11 Dit gebeurde ten gevolge van het arrest-Dewaide, met de KB’s van 15 juni 2004 (B.S. 7 en 23 juli 2004).

22

3.2 Het mandaatsysteem 3.2.1

Historiek

Voor de invoering van het mandaatsysteem werd de Belgische ambtenarij gekenmerkt door een carrièresysteem. Jonge ambtenaren begonnen hun carrière onderaan de ladder, en maakten op een langzame en gestage wijze carrière, op basis van anciënniteit en ervaring (Hondeghem, 1990). De introductie van mandaten voor de topambtenaren wijzigde dit systeem enigszins. Er vond een verschuiving plaats in de richting van een combinatie van een carrièresysteem en een positiesysteem. Het merendeel van de ambtenaren bleef in het carrièresysteem zitten. Enkel de topambtenaren kwamen in het positiesysteem terecht, door het invullen van mandaatfuncties. Het carrièresysteem werd deels behouden door het feit dat enkel posities op niveau N en N-1 opengesteld werden voor externe kandidaten. De lagere mandaatfuncties werden gereserveerd voor interne promoties (Ketelaar et al., 2007). Oorspronkelijk gebeurde het management van de mandaathouders door de directie HRM Topmanagement binnen de FOD P&O. Deze dienst werd in 2007 opgeheven. De taken van HRM Topmanagement worden nu overgenomen door verschillende diensten verspreid in de organisatie. Het leeuwendeel van het management van de mandaathouders gebeurt bij het directoraat-generaal Human Ressources en Loopbaan (HRL), directie Arbeidsvoorwaarden en Beloningsmanagement (zie figuur 4).

Figuur 4: Organogram FOD P&O

23

Gezien de beperkte getalsterkte van deze dienst 12 , wordt er een relatief kleine materie behandeld. De dienst verzorgt voornamelijk de reglementering rond de weging van de managementfuncties, de opmaak van de managementplannen, enz. Daarnaast beantwoordt zij ook vragen betreffende de interpretatie van de regelgeving rond managementplannen, is ze betrokken bij de voorbereidende fase van de selectieprocedure en verzorgt zij in beperkte mate het databasebeheer en de communicatie over het mandaatsysteem en de mandaathouders met de mandaathouders. Via het medium Topnet Flash wordt zo nu en dan informatie verspreid onder de houders van een managementfunctie. In het verleden werden regelmatig bijeenkomsten, ontvangstavonden voor nieuwe mandaathouders en seminaries georganiseerd, zoals bijvoorbeeld ‘Vensters op het Management’. Door de beperkte bezetting van de dienst die hiervoor verantwoordelijk is, is deze dienstverlening quasi stilgevallen. 3.2.2

Organisatie van het systeem

De mandaatfuncties zijn beheersfuncties en ondersteunende functies bij een overheidsdienst13 . Er bestaan 3 types van mandaatfuncties: de managementfuncties, de staffuncties en de directiefuncties bij de Openbare Instellingen van Sociale Zekerheid. Voor deze functies geldt een specifieke reglementering met betrekking tot verloning, evaluatie, pensioenstelsel, verloven en enkele extralegale voordelen. Ook de Wetenschappelijke Instellingen hebben mandaatfuncties. Oorspronkelijk waren deze gereglementeerd met het KB van 22 januari 2003 (B.S. 21 maart 2003) betreffende de aanduiding en de uitoefening van de managementfuncties in de wetenschappelijke instellingen van de Staat en houdende diverse wijzigingen in de personeelsstatuten van de wetenschappelijke instellingen van de Staat. Het KB van 13 april 2008 (B.S. 8 mei 2008) hief het vorige KB echter op. We bespreken deze functies samen met de mandaatfuncties bij de andere organisaties. Er bestaan 4 managementfuncties: •

Op het niveau N: de voorzitter van het directiecomité. De voorzitter is de hoogste ambtenaar van een departement, en is aldus verantwoordelijk voor het beheer van zijn FOD of POD. Hij staat in voor zowel het strategische als het dagelijks beheer. Deze functie is toegankelijk voor externe kandidaten.

•

Op het niveau N-1: de directeur-generaal. De DG staat in voor het organiseren en coördineren van de activiteiten van een directoraat-generaal, dat uit meerdere directies kan bestaan. Ook deze functie is toegankelijk voor externe kandidaten.

•

Op het niveau N-2: de directeur. De goede werking van een directie, de realisatie van de objectieven en de ontwikkeling van het personeel zijn de verantwoordelijkheden van de directeur. Deze functie is enkel toegankelijk voor statutaire ambtenaren.

•

Op het niveau N-3: de gewestelijk directeur. Een gewestelijk directeur staat in voor een gedecentraliseerde dienst. Deze functie is enkel voorzien bij de FOD Financiën. Ook deze functie is slechts toegankelijk voor statutaire ambtenaren.

Bij de wetenschappelijke instellingen bestaat nu, met het nieuwe KB, 1 type managementfunctie, de functie van algemeen directeur. Het statuut van de houder van deze managementfunctie wordt geregeld conform de bepalingen van het KB van 29 oktober 2001 betreffende de aanduiding en de uitoefening van de managementfuncties in de FOD’s en POD’s met uitzondering van de afwijkende bepalingen in het nieuwe KB van 13 april 2008.

12

De dienst stelt anno 2009 één voltijdse kracht tewerk, die bijgestaan wordt door één halftijdse werkkracht. Deze informatie is afkomstig van het portaal van het federale personeel: www.fedweb.belgium.be/nl/loopbaanpad/mandaathouders . 13

24

Figuur 5: Het mandaatsysteem (FOD P&O, 2002)

Hierbij moet echter opgemerkt worden dat de mandaatfuncties voor het niveau N-3 nooit gecreëerd werden, en dat vele mandaatfuncties op het niveau N-2 eveneens nooit echt bestaan hebben. De staffuncties in de FOD’s en POD’s worden in twee groepen verdeeld: •

De staffuncties op het niveau N-1: hiertoe behoren de directeurs van de stafdiensten Personeel & Organisatie, Budget & Beheerscontrole, Informatie- en Communicatietechnologie en het hoofd van de Interne Auditdienst.

•

De staffuncties op het niveau N-2: deze kunnen voornamelijk bij de FOD Financiën ingesteld worden.

De houders van de staffuncties zijn verantwoordelijk voor het beleid inzake hun specifieke domein. De stafdienst Interne Audit moet het Auditcomité ondersteunen. Het Auditcomité moet op zijn beurt waken over de onafhankelijkheid en de doeltreffendheid van de interne auditdiensten. Het intern controlesysteem en de interne audit verdienen een extra woordje uitleg. In 2008 voerde het Rekenhof een empirisch onderzoek betreffende de realisatie van een intern controlesysteem en interne auditactiviteiten. Meer dan acht jaar na de start van de Copernicushervorming beschikken slechts drie FOD’s en één POD over een interne audit14. Het Auditcomité van de federale overheid (ACFO) is nog niet operationeel15. Er werd een oproep tot kandidatuurstelling gelanceerd einde 2009 (Rekenhof, 2009). Het is echter de vraag wat de meerwaarde is van een auditcomité op het niveau van de federale overheid, dat als doel heeft de interne auditdiensten op het niveau van de individuele FOD’s en POD’s te controleren, als er nauwelijks uitgebouwde auditdiensten geïnstalleerd zijn. Bij de wetenschappelijke instellingen bestaat er 1 type staffunctie: de functie van directeur van de ondersteunende dienst. Ook het statuut van de houder van deze functie loopt gelijk met de regelgeving omtrent de staffuncties in de FOD’s en POD’s, geregeld met KB van 2 oktober 2002, behoudens de uitzonderingen die in het KB van 13 april 2008 werden opgenomen. Naast een mandaat voor een management- of staffunctie, bestaat nu ook een mandaat voor de houders van een leidinggevende functie: de functie van operationeel directeur. Deze is belast met het wetenschappelijk beheer van de instelling. De bepalingen

14

Deze zijn de FOD Mobiliteit en Vervoer, FOD Economie, FOD Buitenlandse Zaken en de POD Wetenschapsbeleid. Daarnaast beschikken ook het Ministerie van Landsverdediging en het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen over een interne audit. De FOD Mobiliteit en Vervoer is hierin het verst gevorderd, en ontving in 2009 een European Risk Management Award. 15 Op 15 februari 2010 werd het ACFO opgericht.

25

van het wetenschappelijk personeel zijn van toepassing op deze functie, behoudens de uitzonderingen die voorzien werden in het KB van 13 april 2008. De specificiteit van deze functies schuilt in een aantal zaken. Indien de houder van de mandaatfunctie voorheen een statutair ambtenaar was, dan krijgt hij bij het opnemen van zijn mandaatfunctie een contract van bepaalde duur. Dit is altijd 6 jaar, behalve voor de voorzitter van de FOD Kanselarij van de Eerste Minister. De duur van zijn mandaat is gekoppeld aan dat van de eerste minister. Bij de FOD Buitenlandse Zaken hebben topambtenaren in de buitenlandse loopbaan de keuze tussen een mandaat van 4 jaar en een mandaat van 6 jaar. 3.2.3

Werving en selectie van de kandidaten

Voor de werving en selectie van kandidaten voor mandaatfuncties gelden verschillende regels al naargelang de functie en de organisatie. Op het niveau van de organisatie wordt een onderscheid gemaakt tussen FOD’s, POD’s, de Instellingen van Openbaar Nut (ION) en de Openbare Instellingen van Sociale Zekerheid (IOSZ). De werving en selectie van de mandaathouders bij de wetenschappelijke instellingen volgen de procedures van de FOD’s en POD’s, enkele uitzonderingen en afwijkingen niet te na gesproken. In dit rapport zullen wij enkel de werving en selectie voor mandaatfuncties binnen de FOD’s en de POD’s toelichten16. Op het niveau van de functie wordt een onderscheid gemaakt tussen managementfuncties en staffuncties. Wij zullen de verschillende procedures achtereenvolgens toelichten. Er zijn geen gegevens voorhanden omtrent de mobiliteit van de federale topambtenaren. In de loop van dit onderzoek zullen wij proberen deze lacune in te vullen. De mobiliteit in het algemeen in de Belgische publieke sector wordt vooral binnen eenzelfde bestuurslaag gestimuleerd (tussen departementen, tussen departementen en agentschappen, e.d.), en niet tussen bestuurslagen onderling. Voor de gehele ambtenarij kan men zeggen dat de mobiliteit, zelfs op een hoger niveau, zeer laag is. Deze mobiliteit wordt bemoeilijkt door taalbarrières, door verschillen in jobclassificaties, verschillen in competentiematrices, verschillen in loonschalen en verschillen in promotieregels17. Gezien het ontbreken van een overkoepelende Belgische instantie of mechanisme om mobiliteit te bevorderen, kan dit enkel tot stand gebracht worden door middel van informele coördinatiemechanismen. Een voorbeeld hiervan is het samenwerkingsakkoord betreffende interfederale mobiliteit dat bereikt werd op de interministeriële conferentie van 25 september 2006, onder leiding van minister van Ambtenarenzaken Christian Dupont. Het moet echter gezegd dat in de meeste federale of sterk gedevolueerde landen een lage mobiliteit over de bestuurslagen heen wordt vastgesteld (OECD, 2007). De rechtspositie van een mandaathouder is die van een statutair ambtenaar. Mandaathouders die uit de private sector afkomstig zijn, worden tijdelijk statutair ambtenaar, met alle rechten en plichten vandien. Mandaathouders die voor hun aanstelling in de mandaatfunctie reeds ambtenaar waren, blijven dat, met verlof voor “een opdracht van algemeen belang”. Er zijn een aantal afwijkingen van het statuut, wat betreft verloning en verlof. Bij sommige FOD’s is er bijvoorbeeld een systeem van 12 dagen recuperatie voor een 40-urenweek. Op een dergelijk systeem hebben mandaathouders geen recht, evenals op andere verloven zoals loopbaanonderbreking, ouderschapsverlof e.d.

16

Voor meer informatie betreffende de selectieprocedures voor mandaathouders binnen de ION verwijzen wij naar de brochure van de FOD P&O (2007): De selectieprocedure van mandaathouders van de instellingen van openbaar nut. Praktische handleiding van de federale overheid. 17 Deze verschillen in promotieregels worden evenwel beperkt door het KB van 22 december 2000 (B.S. 9 januari 2001) tot bepaling van de algemene principes van het administratief en geldelijk statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van de Gemeenschaps- en Gewestregeringen en van de Colleges van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en van de Franse Gemeenschapscommissie, alsook van de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen.

26

•

De selectieprocedure

Vooraleer een selectieprocedure kan gelanceerd worden, moeten de directie Arbeidsvoorwaarden en Beloningsmanagement van P&O en Selor in het bezit zijn van een dossier waarin de volledige en gevalideerde functiebeschrijving in beide landstalen is opgenomen, alsook de validatie van de weging van de functiebeschrijving. De functiebeschrijving en het competentieprofiel worden opgesteld via een getrapt systeem. Dit betekent dat de functiebeschrijving en het competentieprofiel voor de voorzitter worden opgesteld door de minister, voor de N-1 door de voorzitter van het directiecomité, enz. (Pelgrims, 2005b). Het wegingsvoorstel is de verantwoordelijkheid van de FOD B&B en de directie Arbeidsvoorwaarden en Beloningsmanagement. De verantwoordelijkheid voor de validatie van de weging ligt bij de organiserende FOD of POD en de directie Arbeidsvoorwaarden en Beloningsmanagement. De functies op het niveau N en N-1 staan open voor zowel interne als externe kandidaten. Om te mogen deelnemen aan de selecties worden de kandidaten geacht houder te zijn van een functie van niveau A of te kunnen deelnemen aan een vergelijkende selectie voor een functie van niveau A. Daarnaast moeten de kandidaten beschikken over minimaal 6 jaar managementervaring of minimaal 10 jaar relevante beroepservaring. Onder managementervaring wordt verstaan “ervaring inzake beheer in een overheidsdienst of in een organisatie uit de private sector”. De functies op het niveau N-2 en N-3 zijn enkel toegankelijk voor interne kandidaten. Zij moeten over minimaal 6 jaar ervaring beschikken in een functie van niveau A bij een ministerie, een FOD of een POD. Om te kunnen kandideren voor een staffunctie dienen de kandidaten houder te zijn van een functie van niveau A of te kunnen deelnemen aan een vergelijkende selectie voor een functie van niveau A. De kandidaten moeten tevens beschikken over minimaal 5 jaar nuttige professionele ervaring (FOD P&O, 2007a). De selectieprocedure zelf verloopt in 5 grote stappen: •

De publicatie van de oproep tot kandidaten in het Belgisch Staatsblad

•

De ontvangst van de kandidaturen en de screening van de CV’s

•

Het afnemen van computertests

•

Het afnemen van een mondelinge proef

•

De overdracht van de resultaten van de selectie

De computertests zijn identiek voor alle management- en staffuncties. Ze worden afgenomen door een extern bureau. Hierbij worden de managementvaardigheden en organisationele vaardigheden, alsook de persoonlijkheid van de kandidaat getest. Alle kandidaten worden vervolgens uitgenodigd voor de mondelinge proef, ongeacht hun resultaten op de computertests18. Een selectiecommissie onderzoekt door middel van deze mondelinge proef de generieke en specifieke competenties van de kandidaten19. Deze selectiecommissie staat onder leiding van de afgevaardigde bestuurder van Selor (of zijn afgevaardigde) en is op

18

Zoals eerder reeds vermeld namen in de oorspronkelijke selectieprocedure de kandidaten eerst deel aan de mondelinge proef, pas nadien aan het assessment. Een onvoldoende op de mondelinge proef resulteerde in een uitsluiting voor deelname aan het assessment. Het arrest-Jadot van de Raad van State (7 september 2001) schorste deze procedure. Het KB van 29 oktober 2001 bood een antwoord op de kritieken van de Raad van State. Voor meer informatie verwijzen wij naar “De Copernicushervorming in perspectief” (Hondeghem & Depré, 2005). 19 Ook met betrekking tot de selectiecommissie werden wijzigingen aangebracht in het oorspronkelijk ontwerp, ten gevolge van het arrest-Dewaide van de Raad van State (17 december 2003). Het KB van 15 juni 2004 diende soelaas te brengen voor de bezwaren van de Raad van State. Voor meer informatie verwijzen wij opnieuw naar het boek van Hondeghem en Depré (Hondeghem & Depré, 2005).

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paritaire wijze samengesteld uit Franstalige en Nederlandstalige assessoren. Het betreft 1 externe expert in management, 1 externe expert in HRM, 2 externe experts met ervaring of bijzondere kennis van de materie die eigen is aan de te begeven functie, 2 ambtenaren uit een andere FOD of POD dan de organiserende. Dit mogen ook ambtenaren zijn uit een ministerie, een OISZ, een federale wetenschappelijke instelling, een ION of uit diensten van de Gewest- of Gemeenschapsregering, uit colleges van de Gemeenschapscommissies, die functies uitoefenen die gelijkwaardig zijn aan de te begeven functie. De samenstelling van de selectiecommissie voor staffuncties is identiek (FOD P&O, 2007a). De kandidaten worden vervolgens opgedeeld in 4 categorieën: categorie A “zeer geschikt”, categorie B “geschikt”, categorie C “minder geschikt”, en categorie D “niet geschikt”. De kandidaten in groep A en B worden geklasseerd. De resultaten van de selectie worden overgebracht aan de minister of staatssecretaris als het de functie van voorzitter betreft, of aan de voorzitter voor alle andere functies. Selor deelt elke kandidaat het eigen resultaat mee (FOD P&O, 2007a).

•

De aanstelling

Bij de aanstelling maken we opnieuw een onderscheid naar het niveau van de functie en naar organisatie. We bespreken enkel de aanstelling in managementfuncties bij een FOD en bij een POD. Wanneer de vacante positie die van de voorzitter van het directiecomité is, dan heeft de minister een gesprek met alle kandidaten die geklasseerd waren in groep A (zeer geschikt). Als deze groep uitgeput is of er geen kandidaten in deze groep gerangschikt waren, dan heeft de minister een gesprek met alle kandidaten uit groep B. De minister stelt zijn keuze van een kandidaat voor op de ministerraad. De aanstelling gebeurt vervolgens bij koninklijk besluit. Als er geen aanstelling gebeurt, dan wordt aan de minister van Ambtenarenzaken gevraagd een nieuwe procedure op te starten. Eenzelfde procedure wordt gehanteerd voor de aanstelling van een kandidaat op niveau N-1. Het is in dat geval de voorzitter die de gesprekken voert met de kandidaten. De geselecteerde kandidaat wordt aangesteld bij koninklijk besluit. Op het N-2-niveau voeren de voorzitter en de betrokken DG samen de gesprekken (FOD P&O, 2007a). De voorzitter van een POD wordt via eenzelfde procedure aangesteld, op voorstel van de bevoegde minister of staatssecretaris. Hij wordt aangesteld voor de bestaansduur van de POD, met een maximale termijn van 6 jaar. De overige managementfuncties in een POD worden aangesteld via eenzelfde procedure als in de FOD’s. Voor aanstellingen in de stafdiensten werd een gelijkaardige procedure ingericht. Gaat het om een staffunctie op niveau N-1, dan leidt de voorzitter de procedure. Indien het gaat om een staffunctie op niveau N-2, dan staat de houder van de staffunctie N-1 samen met de voorzitter in voor het goede verloop van het proces (FOD P&O, 2007a).

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Deel 2: de afhankelijke variabelen We onderzoeken wat de impact is van de invoering van het mandaatsysteem op 3 afhankelijke variabelen. Achtereenvolgens bespreken we de variabele identiteit, institutionele relaties en prestatiemanagement. Elk van deze variabelen valt uiteen in een aantal subvariabelen. De data voor deze variabelen werden aangeleverd door een survey met open en gesloten vragen, door diepte-interviews met de respondenten en door desk research. In de survey werden een aantal speciaal voor deze survey gecreëerde schalen opgenomen om bepaalde kenmerken van de respondenten empirisch te kunnen meten. We bespreken binnen elke subvariabele eerst algemene informatie aangaande het onderwerp, eventuele data uit eerder onderzoek, alvorens over te gaan tot de empirische resultaten uit dit onderzoek, aangaande de voorzitters en de directeurs-generaal20.

4. Identiteit Bij de afhankelijke variabele identiteit bekijken we de demografische gegevens en de persoonlijke waarden en doelstellingen, de rolidentiteit en de sociale identiteit. Is de topambtenaar vandaag minder een “klassieke bureaucraat” en meer een “manager” geworden? Ligt er meer of minder nadruk op zijn rol als leider, of als beleidsadviseur? Zitten er “andere” ambtenaren aan de top?

4.1 Persoonlijke identiteit en demografie We gaan na of de topambtenaren nu jonger zijn, of er meer vrouwen aan de top zitten, of ze een andere socio-economische achtergrond hebben, enz. Tevens onderzoeken we ook de politieke achtergrond en persoonlijke waarden en doelstellingen van de topambtenaar. We hebben aandacht voor drie dimensies van diversiteit: leeftijd, geslacht en etnische of culturele achtergrond. Door de toenemende krapte op de arbeidsmarkt wordt het steeds moeilijker voor de overheid om hooggeschoold personeel aan te trekken. Tegelijkertijd zal binnenkort een groot segment ambtenaren van de babyboomgeneratie met pensioen vertrekken. Instrumenten ter bevordering van diversiteit vanuit de federale overheid De federale overheid investeert in de diversiteit van haar personeelsbestand op verschillende manieren. Met 2007 als het Europese jaar voor de gelijkheid van kansen werden een aantal initiatieven opgestart. De FOD P&O stelde in 2007 een handboek op voor de federale overheid inzake diversiteit en human resources, met best practices uit binnen- en buitenland (FOD P&O, 2007c). De concrete uitwerking van het diversiteitsbeleid in de afzonderlijke overheidsorganisaties gebeurt door de opmaak van diversiteitsplannen. Deze plannen focussen op de bevordering van de gelijkheid tussen mannen en vrouwen, de tewerkstelling van mensen met een handicap bij de overheid en de integratie van personen met een vreemde afkomst. Op het federale niveau werd in 2007 het Gelijkheids- en Diversiteitslabel ingevoerd. Dit label werd in 2007 toegekend aan 15 organisaties uit de private en de publieke sector, en heeft als doel de diversiteit in de ondernemingen te stimuleren en de discriminatie op de werkvloer tegen te gaan.

20

De data over de voorzitters werden – zoals vermeld in de introductie – verzameld in de loop van 2009, die over de directeurs-generaal in de loop van 2010, tot begin 2011.

29

Daarnaast werd ook een Diversiteitscharter gecreëerd. De ondertekenaars engageren zich om te strijden tegen discriminatie, en voor de weerspiegeling van de Belgische samenleving in hun personeelsbestand. Er zijn acties op touw gezet om de toegang van vrouwen in staf- en managementfuncties te bevorderen; om ambtenaren te sensibiliseren rond diversiteit, gelijkheid van kansen en antidiscriminatiewetten; om personen met een handicap een kans te geven een aangepaste selectie- of arbeidspost te krijgen; om het imago van de overheid te verbeteren en groepen mensen aan te trekken die nu ondervertegenwoordigd zijn bij de overheid (FOD P&O, 2007c).

Momenteel is slechts één telling van personen met een vreemde afkomst bij de federale overheid voorhanden. Deze telling is gebaseerd op het nationaliteitsprincipe (FOD P&O, 2007c). In 2009 werken er bij de FOD’s en POD’s 281 mensen met een vreemde afkomst. Dat is 0,45 % 21 . Omdat nationaliteit als indicator onvoldoende is om te meten hoeveel personen met een vreemde afkomst werkzaam zijn bij de overheid, zijn wij heden ten dage niet in staat hier een goed onderbouwde uitspraak over te doen. In het regeerakkoord van de regering-Van Rompuy waren geen streefcijfers opgenomen ter zake. Eenzelfde probleem ondervinden we bij het weergeven van cijfers op het vlak van mensen met een handicap. De indicatoren die totnogtoe gehanteerd werden, zijn ongeschikt. Zo werd bijvoorbeeld het aantal aanvragen voor aanpassing van de werkplek geteld om te meten hoeveel personen met een handicap bij de federale overheid tewerkgesteld zijn. Verder wordt een telling op dit gebied bemoeilijkt door de wetgeving op diverse domeinen (FOD P&O, 2007c). Uit recent onderzoek, uitgevoerd door de KULeuven in 2004, blijkt dat het percentage werknemers met een handicap bij de federale overheid slechts 0,8 % bedraagt (FOD P&O, 2005a). In 2006 werd het streefcijfer met betrekking tot het rekruteren van personen met een handicap bijgesteld van 2 % naar 3 % tegen 200922. De beleidsnota van minister van Ambtenarenzaken Inge Vervotte vermeldt het quotum van 3 % tegen 2010 (Vervotte, 2008). 4.1.1

Gender

Het totale aantal vrouwen tewerkgesteld bij de FOD’s en POD’s is 48,73 %23 in 2009. Op niveau A is de verdeling minder gelijklopend: 61,32 % mannen en 38,68% vrouwen. Er zijn op dit moment 181 mandaatfuncties ingevuld, waarvan 16,02 % door vrouwelijke mandaathouders. Dit betekent een lichte stijging ten opzichte van 2004, toen het percentage mandaathouders 11,1 % bedroeg (Pelgrims, 2005b). Van de zeer kleine groep vrouwelijke topambtenaren waren er in 2005 driekwart Franstalig (Hondeghem et al., 2005). De voorzitters en de directeurs-generaal Er zijn 13 voorzitters van het directiecomité. Slechts 3 van hen zijn anno 2009 van het vrouwelijke geslacht24. Zij zijn allen Franstalig, wat een bevestiging is van eerder onderzoek (cf. supra).

21

Deze informatie is afkomstig van de website voor statistieken van het federale overheidspersoneel: www.pdata.be. Van deze 281 mensen, werken er 90 op niveau A. (Geconsulteerd op 24/09/2009). 22 Deze informatie werd opgenomen in het ontwerp-KB tot bevordering van de rekrutering van personen met een handicap binnen de federale overheid. 23 Deze informatie is afkomstig van de website voor statistieken van het federale overheidspersoneel: www.pdata.be. (Geconsulteerd op 24/09/2009). 24 Deze vrouwelijke voorzitters staan aan het hoofd van de FOD Mobiliteit en Vervoer, de FOD Binnenlandse Zaken en de FOD Kanselarij van de Eerste Minister. Anno 2011 zijn deze cijfers nog hetzelfde gebleven. Hier dient echter bij opgemerkt te worden dat de FOD Kanselarij van de Eerste Minister geleid wordt door een vrouwelijke ad interim-voorzitter, in afwachting van de vorming van een nieuwe regering.

30

Onderstaande tabel geeft de man-vrouwverhouding binnen de populatie van directeursgeneraal en voorzitters van het directiecomité in de FOD’s weer. In de tabel staan telkens twee cijfers: het eerste getal toont het aantal mandaathouders volgens de lijsten van de FOD P&O, het getal tussen haakjes toont het aantal deelnemers aan onze survey. Functieniveau

Directeursgeneraal

Voorzitters

Totaal

Geslacht

Man

Vrouw

Man

Vrouw

Nederlandstalig

31 (14)

1 (1)

5 (5)

0

37 (20)

Franstalig

20 (9)

4 (3)

5 (4)

3 (2)

32 (18)

Totaal

51 (23)

5 (4)

10 (9)

3 (2)

69 (38)

Tabel 2: Gender voorzitters en directeurs-generaal

4.1.2

Leeftijd

Er bestaat weinig cijfermateriaal over de topambtenaren bij de Belgische federale overheid. Dit onderzoek zal grotendeels zelf cijfermateriaal construeren, door de data uit de survey te bundelen en te interpreteren. Wij maken voor dit rapport ook gebruik van iets oudere cijfers, die wel een grotere populatie omvatten. Onderstaande tabel presenteert de resultaten uit eerder onderzoek (Hondeghem, 1990), en vult aan met de data uit ons eigen onderzoek.

1988 25

2010

Gemiddelde leeftijd secretaris-generaal / voorzitter van het Directiecomité

Gemiddelde leeftijd directeurgeneraal

57 jaar

60 jaar

54,6 jaar

53,5 jaar

Figuur 6: Evolutie van de gemiddelde leeftijd

Uit eerder onderzoek bleek dat de gemiddelde leeftijd van de topambtenaren niet spectaculair daalt ten gevolge van de hervormingen. Pelgrims concludeerde in 2005 nog dat de Copernicushervorming geen grootscheepse verjongingsoperatie gebleken is (Pelgrims, 2005b). Onze data wijzen echter in een andere richting. Wij zullen deze nu meer in detail bespreken. De voorzitters en de directeurs-generaal Van de huidige voorzitters zijn er twee relatief jong (tussen de 39 en de 48 jaar oud). Vijf van hen zijn ouder dan 59 jaar. De anderen bevinden zich daar tussenin. Wanneer een mandaathouder de pensioengerechtigde leeftijd van 65 jaar bereikt, eindigt het mandaat van rechtswege. Één voorzitter bereikte tijdens de loop van het onderzoek, in 2009, de pensioengerechtigde leeftijd. Enkel die mandaathouders die reeds in functie waren vóór 10 juli 2006 voor de managementfuncties, of vóór 1 september 2006 voor de staffuncties, kunnen ook na het bereiken van deze leeftijd aanblijven, mits het akkoord van de bevoegde

25

Deze gemiddelden zijn berekend op basis van de mediaanwaarde van elke leeftijdscategorie. Het zijn dus geen exacte gemiddelden. Gezien de beperkte omvang van vergeleken groepen moeten deze cijfers ook met de nodige voorzichtigheid behandeld worden.

31

minister. Er is evenwel geen hernieuwing van het mandaat meer mogelijk. Het mandaat kan maximaal met 6 maanden verlengd worden tot de aanvang van het mandaat van de opvolger (FOD P&O, 2006). De gemiddelde leeftijd van de mandaathouders in onze bestudeerde populatie op 1 juni 2010 is 53,8 jaar. Van de directeurs-generaal die de vragenlijst invulden (N = 27) zijn er twee relatief jong (tussen 41 en 45 jaar oud). Zes van hen zijn 60 jaar of ouder. De anderen bevinden zich daar tussenin, met de grootste groep tussen 56 en 60 jaar oud. Er zijn geen verschillen in gemiddelde leeftijd tussen de taalgroepen waar te nemen. Uit de cijfers van dit onderzoek blijkt evenwel dat er op het niveau van de directeurs-generaal wel degelijk sprake is van een zekere verjonging. Ten opzichte van de studie van Hondeghem in 1988 is de gemiddelde leeftijd van de DG’s met iets meer dan 6 jaar gedaald (Hondeghem, 1990). Vooral de vrouwelijke DG’s zijn een stuk jonger: gemiddeld zijn ze 49,5 jaar oud. Dit cijfer moet echter gerelativeerd worden, gezien het geringe aantal vrouwen op DG-niveau (slechts 6 vrouwen op 53 ingevulde DG-functies). Deze vrouwen zijn allen, op 1 DG na, Franstalig. Dit bevestigt nogmaals de resultaten uit eerder onderzoek, namelijk dat vrouwelijke topambtenaren veelal Franstalig zijn (Hondeghem et al., 2005). Wat onze eerste hypothese betreft, namelijk dat er andere – meer vrouwelijke en jongere – topambtenaren benoemd werden, kan bevestigend geantwoord worden, zij het niet volmondig. Er valt weliswaar een daling op te tekenen in de gemiddelde leeftijd van de topambtenaren, doch deze situeert zich voornamelijk op het DG-niveau. Op het vlak van genderevenwicht kunnen we slechts een heel lichte stijging vaststellen in het aantal vrouwelijke mandaathouders. 4.1.3

Politieke achtergrond en politieke benoemingen

In België komen de meeste ambtenaren er openlijk voor uit een bepaalde politieke voorkeur te hebben. Velen onder hen zijn ook lid van een politieke partij (Dierickx & Majersdorf, 1993). We onderscheiden 3 gradaties: een stabiele politieke voorkeur hebben, lid zijn van een politieke partij en actief zijn in een politieke partij. De voorzitters en de directeurs-generaal 9 van de bevraagde voorzitters geven aan een stabiele politieke voorkeur te hebben, slechts 2 van hen zeggen dit niet te hebben. Alle Nederlandstalige voorzitters geven aan een stabiele politieke voorkeur te hebben. Het lidmaatschap van een politieke partij ligt precies even hoog aan Nederlandstalige zijde als aan Franstalige zijde: 4 voorzitters per taalgroep zijn lid van een politieke partij. Opvallend is dat elke Nederlandstalige voorzitter die lid is van een partij ronduit zegt welke deze partij is, tegenover slechts 2 Franstalige voorzitters die openlijk toegeven welke hun politieke kleur is.

Figuur 7: Partijlidmaatschap voorzitters (N = 11)

32

Slechts 3 van de 10 voorzitters zijn ook actief binnen een politieke partij. Dit betreft dan een zekere activiteit op lokaal niveau, binnen de werkgroepen van de partij, enz. 17 van de bevraagde directeurs-generaal geven aan een stabiele politieke voorkeur te hebben, tegenover 8 die zeggen geen stabiele politieke voorkeur te hebben 26 . Het lidmaatschap van een politieke partij is beduidend hoger aan Nederlandstalige zijde dan aan Franstalige zijde: respectievelijk 7 en 227. Vijftien directeurs-generaal gaven aan geen lid te zijn van een politieke partij. Er werd ook gevraagd van welke partij de topambtenaren lid waren. Enkel aan Nederlandstalige zijde kregen we antwoord op deze vraag: drie DG’s waren lid van SP.a, en twee van CD&V. Ter vergelijking: bij de bevraging van de voorzitters bekende 55 % van de respondenten kleur, bij de directeurs-generaal is dat slechts 18,5 %. Een mogelijke verklaring hiervoor is enerzijds dat de functie van voorzitter van het directiecomité een meer politieke functie is, dan die van directeur-generaal. En anderzijds, dat de thema’s ‘politieke partijen’ en ‘politisering’ gevoeliger liggen op DG-niveau dan op niveau van de voorzitters. Hoewel het laatste onderdeel van de vragenlijst, waarin gevraagd werd naar politieke voorkeur en eventueel lidmaatschap, voor beide groepen identiek dezelfde was, ontvingen we geen negatieve reacties daarop vanuit de groep van voorzitters, en meerdere negatieve reacties vanuit de groep van directeurs-generaal. We peilden ook naar het vakbondslidmaatschap van de respondenten. Aan Nederlandstalige zijde is geen enkele voorzitter lid van een vakbond, aan Franstalige zijde geven 4 voorzitters aan lid te zijn van een vakbond. Amper één van hen deelt ook mee bij welke vakbond hij een lidmaatschap heeft. Wat vakbondslidmaatschap betreft, liggen de cijfers onder de directeursgeneraal eerder aan de lage kant: 6 onder hen gaven in de vragenlijst aan lid te zijn van een vakbond (amper éénmaal werd gespecificeerd dewelke). Er dient te worden opgemerkt dat 5 respondenten deze vraag onbeantwoord lieten. Aan Nederlandstalige zijde lag het vakbondslidmaatschap iets hoger dan aan Franstalige zijde (4 tegenover 2), maar gezien de geringe omvang van deze groep kunnen hieruit geen grote conclusies getrokken worden. In totaal is dus 26,3 % van onze bevraagde populatie lid van een vakbond. Volgens het ambtenarenstatuut zouden politieke criteria geen rol mogen spelen bij de benoemingen. In de praktijk werden de benoemingen in het verleden echter verdeeld a rato van de zetelsterkte van een partij in het parlement, de zogeheten ‘pacificatiepolitiek’ (Hondeghem, 1994). De vraag is in hoeverre de vernieuwde selectie- en benoemingsprocedures voor topambtenaren verandering gebracht hebben in deze praktijk. De hybride procedure voor benoemingen van mandaathouders laat immers de ruimte aan de minister om uit een shortlist een kandidaat te kiezen. We beschikken voorlopig over te weinig gegevens om hierover een uitspraak te kunnen doen. We kunnen wel één en ander opmerken. Mogelijk duiden deze vaststellingen op een algemene trend, mogelijk is het slechts toeval. De eerste voorzitters werden benoemd in 2002. Tussen 1999 en 2007 zaten de christen-democraten in de oppositie. Toch bleef de partij in die periode niet verstoken van topbenoemingen. Bij de aanstelling van de eerste reeks voorzitters in 2002 verloren wel 5 secretarissen-generaal met CD&V-stempel hun positie, er werden ook twee nieuwe voorzitters met oranje signatuur aangesteld. Het merendeel van de benoemingen droeg evenwel een paarse stempel. Er volgde echter geen

26

Voor deze vraag bereikten we een N=25. Twee DG’s lieten deze vraag onbeantwoord. Merk op dat de gerapporteerde cijfers eerder aan de lage kant zijn. Een aantal respondenten gaven feedback aan de onderzoekers over de vragenlijst, en gaven aan dat de vragen naar politieke voorkeur en partijlidmaatschap als niet gepast werden beschouwd door een aantal van hun collega’s. Zo lieten 4 respondenten de vraag naar partijlidmaatschap onbeantwoord, en was er tenminste één respondent die om die reden weigerde de volledige vragenlijst in te vullen. 27

33

opvallende inhaalbeweging toen de christen-democraten opnieuw in de regering stapten in 2007. In 2008 liepen een aantal mandaten ten einde, dus er was wel een mogelijkheid tot compensatie. De politieke kleur van de topambtenaren loopt ook niet altijd gelijk met de politieke kleur van de bevoegde minister. Als deze gegevens een nieuwe trend zouden blijken te zijn, dan is er sprake van een verminderde politisering van de benoemingen onder de mandaathouders. Er is ter zake verder onderzoek nodig om definitieve conclusies te kunnen trekken. We vroegen in de interviews ook aan de contactpersonen of ze van mening waren dat de invoering van het mandaatsysteem, en het feit dat topambtenaren afhankelijk zijn van hun minister voor een verlenging van hun mandaat, geleid had tot een gedaalde onafhankelijkheid in hoofde van de topambtenaar, en eventueel tot een minder kritische opstelling vanwege de topambtenaar. De meningen over dit onderwerp liepen sterk uiteen, hoewel de meerderheid argumenteerde dat dit niet zo was. “Zelfs als vandaag mijn tien grootste vijanden mij zouden moeten evalueren, dan weet ik dat - puur objectief - zij geen schijn van kans hebben”. Steeds opnieuw werd onderstreept dat de finale beslissing inzake beleidskeuzes en dergelijke het voorrecht van de minister is. We vonden in België aldus geen aanwijzingen voor een fenomeen dat in de literatuur beschreven wordt, waarbij topambtenaren zich steeds meer als politici gaan gedragen, en de rol van de minister overnemen (Pollitt, 2009). Er bestaat een duidelijke rolverdeling, en de mandaathouders zijn geen vragende partij om een meer politieke rol te spelen in de toekomst. 4.1.4

Educatieve achtergrond

De educatieve achtergrond van een grotere populatie mandaathouders (N = 110) op federaal niveau in 2004 is de volgende.

Aantal

%

Rechten en criminologie

33

31 %

Economie

20

19 %

Sociale wetenschappen en psychologie

14

13 %

Toegepaste wetenschappen

13

12 %

Geneeskunde en farmacie

11

10 %

Hoger onderwijs van het lange type (HOLT)

8

7%

Geen licentie

4

4%

Andere

4

4%

Totaal

107

100 %

Figuur 8: Eerste diploma van de managers (Pelgrims, 2005b)

Deze gegevens vertonen een sterke gelijkenis met resultaten uit eerdere onderzoeken. In de jaren ’80 beschikte 71 % van de topambtenaren (rang 16-17) over een universitair diploma, waarvan 32 % een diploma rechten op zak had, 27 % economie en 13 % toegepaste wetenschappen (Hondeghem, 1990).

34

De voorzitters en de directeurs-generaal De voorzitters die we bevraagd hebben, zijn zonder uitzondering in het bezit van een universitair diploma, 2 van hen behaalden een doctoraal diploma. Voor beide groepen mandaathouders ziet de verdeling er als volgt uit:

Figuur 9 (links): Afstudeerrichting voorzitters (N = 12) Figuur 10 (rechts): Afstudeerrichting directeurs-generaal (N = 26)

Bij de groep van directeurs-generaal behaalden nagenoeg allen een universitair diploma, op één uitzondering na (diploma secundair onderwijs). Twee directeurs-generaal behaalden een doctoraatstitel. De verdeling van de diploma’s wordt weergegeven in figuren 9 en 10. Zoals ook uit voorgaande onderzoeken bleek, zijn de diploma’s rechten, economie en sociale wetenschappen nog steeds de dominante afstudeerrichtingen voor topambtenaren in de federale overheid. 4.1.5

Herkomst

In deze paragraaf bespreken we de herkomst van de topambtenaren. We gaan na waar ze werkten vooraleer ze een topfunctie bij de federale overheid uitoefenden. We verwachten een grotere instroom van managers uit de private sector of uit andere delen van de publieke sector. Gegevens uit 2004 tonen aan dat een absolute minderheid niet voor de overheid werkte in de laatste functie voor de huidige. Slechts 9 % was afkomstig uit de private sector, en 6% uit de non-profit. De overige 85 % werkte voordien reeds bij de overheid. Voor het merendeel van hen was dit de federale overheid (68 %). Een relatief groot aandeel was afkomstig van een federaal kabinet (12 %). Een kleine groep werkte voordien voor een andere overheid dan de federale (4 %). Één enkeling (1 %) werkte voor zijn job als federale topambtenaar op een niet-federaal kabinet. Uit deze cijfers blijkt dat het aantrekken van managementcapaciteit van buiten de overheid niet echt gerealiseerd werd. Dit was nochtans één van de doelstellingen van de Copernicushervorming. Het is interessant op te merken dat 1 op 3 topambtenaren op een ministerieel kabinet werkzaam was in één van zijn laatste 3 functies. Hoe hoger men opklimt in de hiërarchie, hoe groter de kans iemand met kabinetservaring aan te treffen28 (Pelgrims, 2005b). De cijfers uit 2007 omtrent de verdeling van de herkomst van kandidaten voor de managementfuncties bij de federale overheid tonen aan dat er zich wel degelijk kandidaten

28

Zie ook 4.1.6 Kabinetservaring, verderop in dit rapport.

35

uit de private sector aandienen (figuur 11). Uit een onderzoek door Pelgrims blijkt dat de kandidaten uit de private sector vooral minder goed scoren op de mondelinge proef in de selectieprocedure dan hun tegenhangers uit de ambtenarij. Dit zou voornamelijk te wijten zijn aan de mindere kennis van de publieke sector van de externe kandidaten (Pelgrims, 2005b).

Figuur 11: Managementselecties federale overheid: verdeling kandidaten professionele achtergrond voor screening cv's (FOD P&O, 2008)

Van de 181 mandaathouders die in 2009 aan de slag zijn bij de FOD’s, POD’s en parastatalen zijn er 73 externen, dit is 40,33 %. Dit lijkt veel, maar dit cijfer moet sterk genuanceerd worden. De categorie ‘extern’ betekent hier: afkomstig van buiten de federale administratie. Topambtenaren die overkomen vanuit bijvoorbeeld het Waalse Gewest of vanuit een kabinet, worden dus als extern geteld. Meer dan de helft van deze ‘externen’ is ook op rekening van de parastatalen. De voorzitters en de directeurs-generaal De Belgische mandaathouders worden vooral gerekruteerd uit de eigen ambtenarij. Dat tonen ook de gegevens van de voorzitters aan. Slechts twee van hen, beiden Nederlandstalig, komen rechtstreeks uit de private sector. Alle anderen werkten net voor hun aanstelling als mandaathouder reeds in de publieke sector. Op één uitzondering na komen deze allemaal uit de organisatie zelf, slechts één voorzitter is afkomstig van een andere federale overheidsdienst. Onder de voorzitters die uit de organisatie zelf promoveerden, zijn er drie die rechtstreeks van het desbetreffende kabinet komen. Als we het totale carrièreverloop van de 13 voorzitters bekijken, dan zijn er in totaal zes voorzitters die minstens een deel van hun carrière doorbrachten in de private sector, alvorens zij een mandaatfunctie opnamen. We vermeldden reeds twee voorzitters die rechtstreeks uit de private sector kwamen. Van de andere vier voorzitters met ervaring in de private sector hebben er drie slechts één à twee jaar in de privésector gewerkt, en dit in het prille begin van hun carrière. De andere werkte gedurende een kleine 20 jaar in de private

36

sector. Opmerkelijk feit is dat 25 % van de Franstalige voorzitters ervaring opdeden buiten de publieke sector, tegenover 80 % van de Nederlandstalige voorzitters29. De professionele herkomst van de bestudeerde groep van voorzitters en directeurs-generaal wordt weergegeven in tabel 3. Net als bij de voorzitters, wordt een onderscheid gemaakt tussen topambtenaren die hun gehele carrière in de publieke sector hebben opgebouwd, topambtenaren die aan het begin van hun carrière een beperkt aantal jaren in de private sector gewerkt hebben, topambtenaren die een substantieel deel van hun carrière in de private sector hebben opgebouwd, en ten slotte topambtenaren die rechtstreeks vanuit de private sector voor de federale overheid zijn komen werken.

Voorzitters

Directeursgeneraal

N

F

N

F

Totaal

Altijd publieke sector

1

5

9

6

21

Klein aantal jaren private sector

1

1

2

3

7

Substantieel aantal jaren private sector

1

0

0

1

2

Rechtstreeks uit de private sector

2

0

3

2

7

Missing

0

0

1

0

1

Totaal

5

6

15

12

38

Tabel 3: Herkomst voorzitters en directeurs-generaal

In onze bestudeerde populatie op het niveau N-1 is dus 18,5 % rechtstreeks afkomstig uit de private sector. De doelstelling van de Copernicushervorming om meer nieuw bloed aan te trekken voor de top van de administratie lijkt daarmee behaald. Als we de voorzitters en de bestudeerde groep directeurs-generaal samentellen, bedraagt het percentage externe gerekruteerde mandaathouders nog steeds 17,5 %. In vergelijking met buitenlandse cases, zoals bijvoorbeeld de Nederlandse Algemene Bestuursdienst (in 2009 ging 11 % van de nieuwe benoemingen in de ABD naar mensen van buiten de Rijksdienst) is dat aantal aan de hoge kant (Van Dorpe & Hondeghem, 2011b). In het Verenigd Koninkrijk, dat als een extreem geval geldt, ging in 2007 niet minder dan 42 % van de benoemingen in de Senior Civil Service naar externe kandidaten. Er ontstaat echter kritiek op deze praktijken, en de wenselijkheid van de voortzetting van dit beleid is het voorwerp van een parlementair onderzoek (Van Dorpe & Hondeghem, 2011a). De extern aangeworven mandaathouders zijn gemiddeld genomen jonger dan de volledige groep van bestudeerde mandaathouders. De eerste groep is gemiddeld 51,8 jaar oud, tegenover de rest van de populatie, die gemiddeld 55,4 jaar oud is30.

29

De cijfers en percentages in deze paragraaf betreffen de volledige groep van 13 voorzitters. De cijfers in tabel 3 betreffen de voorzitters die de vragenlijst ingevuld hebben (N=11). 30 Deze gemiddelden zijn berekend op basis van de mediaanwaarde van elke leeftijdscategorie. Het zijn dus geen exacte gemiddelden. Gezien de beperkte omvang van vergeleken groepen moeten deze cijfers ook met de nodige voorzichtigheid behandeld worden.

37

Ook de diploma’s van de extern aangeworven mandaathouders zijn interessant om te bekijken. Als we beide groepen mandaathouders, voorzitters en directeurs-generaal, bij elkaar voegen en opsplitsen naar herkomst, krijgen we onderstaande verdeling (zie figuur 12 en 13)31.

Figuur 12 (links): Diploma interne mandaathouders (N = 29) Figuur 13 (rechts): Diploma externe mandaathouders (N = 8)

Vergelijking van figuur 12 en 13 toont aan dat er wel degelijk verschillen kunnen opgetekend worden op vlak van diploma, wanneer we kijken naar de herkomst van de mandaathouders. Topambtenaren die vanuit de administratie doorgroeien naar een topfunctie hebben voornamelijk een diploma in de rechten en in de sociale wetenschappen, en in mindere mate in economie. Topambtenaren die uit de private sector werden aangeworven, zijn vaker geschoold in economie en exacte wetenschappen, en in veel minder grote mate in rechten. Op basis van deze data kunnen we besluiten dat met het openstellen van de mandaatfuncties voor externe kandidaten wel degelijk andere profielen worden aangetrokken dan diegene die van binnenuit doorgroeien naar de top. 4.1.6

Kabinetservaring

Een andere interessante factor bij de beschouwing van de professionele herkomst van de topambtenaren, is de kabinetservaring. Eerder onderzoek (Pelgrims, 2005b) toonde reeds aan dat in de hoogste lagen van de ambtenarij vrij veel topambtenaren zitten die eerder in hun carrière op een ministerieel kabinet werkten: van de volledige groep van federale mandaathouders was 1 op 3 in één van zijn laatste 3 functies op een ministerieel kabinet werkzaam, en hoe hoger men opklimt in de hiërarchie, hoe meer de kans toeneemt een voormalige kabinetsmedewerker aan te treffen. De voorzitters en de directeurs-generaal De data uit dit onderzoek bevestigen dat ook (zie figuur 14). Uit navraag bij de topambtenaren naar een verklaring voor het hoge aantal voormalige kabinetsleden onder de mandaathouders kwam onder meer volgende argumentatie naar voren: “Laat ons zeggen, doorgaans kan je wel zeggen dat mensen die een ervaring hebben gehad op een kabinet met de politiek leren omgaan […]. Ten tweede leren ze hard werken, en ten derde krijgen ze inzicht in een bredere materie”.

31

Voor topambtenaren die aangaven meer dan één universitair diploma te hebben behaald, werden beide diploma’s opgenomen in deze vergelijking.

38

Figuur 14 toont duidelijk aan dat van de topambtenaren die deelnamen aan dit onderzoek net niet de helft ervaring opdeed op een kabinet of in een beleidscel van een minister. Er is geen groot verschil waarneembaar tussen Franstalige en Nederlandstalige topambtenaren. Zoals te verwachten viel op basis van de bevindingen van eerder onderzoek, neemt het percentage topambtenaren met kabinetservaring nog toe op het niveau van de voorzitters van het directiecomité. Van de groep van 13 voorzitters die in 2009 in functie was, zijn er 9 die op een kabinet gewerkt hadden – dit is 69 % (bij de directeurs-generaal was dit 44 %).

Figuur 14: Kabinetservaring directeurs-generaal (N = 28)

Verderop in het rapport komt deze kabinetservaring opnieuw aan bod, bij de bespreking van de verschillende rolidentiteiten van de mandaathouders.

4.2 Rolidentiteit De Belgische topambtenaar kan verscheidene rollen aannemen: de professional, de manager, de bureaucraat, de leider en de beleidsadviseur. Welke rol haalt de bovenhand anno 2009-2010, en is dit een verschil met vroeger? Verder is de rolidentiteit eveneens van belang wat de prestaties van de topambtenaar betreft. De role theory stelt immers dat een rolconflict – een verschil tussen de gewenste of verwachte rol en de reële rol – zal leiden tot dalende prestaties (Rizzo et al., 1970). Vooraleer we ingaan op de concrete situatie in België, schetsen we welke invulling in dit onderzoek gegeven wordt aan de verschillende rollen. 4.2.1

Definiëring van de concepten

In deze paragraaf definiëren we de concepten die in dit onderzoek gehanteerd worden. Deze definities zijn niet absoluut, maar vormen een hulpmiddel om spraakverwarring te vermijden. We starten met te verduidelijken wat een professional is. De ideaaltypische karakteristieken van een beroep zijn de volgende: de toepassing van systematische theoretische kennis en vaardigheden, het ontbreken van een gestandaardiseerd product, autoriteit en autonomie gebaseerd op de toepassing van specifieke kennis en vaardigheden, gespecialiseerde opleiding, zich organiseren in een beroepsassociatie, het bestaan van een gedragscode, enz. (Rainey, 2003). Het centrale element in de definitie van professionalisme is de autonomie van de professional, wiens controle gelimiteerd wordt door “peer-group control”. Een professional baseert zijn legitimiteit op zijn expertise (Exworthy & Halford, 1999). We gaan na in hoeverre de Belgische federale topambtenaar zichzelf als een professional32 beschouwt, of hij gespecialiseerde opleidingen volgt, vakgerelateerde literatuur doorneemt en professionele bijeenkomsten attendeert, enz.

32

‘Professional’ verwijst hier naar een professional in het publieke management, en niet naar een professional in de geneeskunde, de ingenieurswetenschappen, e.d.

39

In tegenstelling tot een professional, baseert een manager zijn legitimiteit op zijn positie in de hiërarchie. De manager onderschrijft de waarden van het New Public Management, hanteert de nieuwste managementtechnieken, is gericht op het verbeteren van de processen en de structuur van de organisatie en draagt efficiëntie hoog in het vaandel. De manager stuurt de organisatie aan op basis van materiële doelen (Breed, 2005). De bureaucraat is de typische klassieke bureaucraat van Weber. Hij volgt de voorgeschreven regels en procedures, heeft weinig boodschap aan de nieuwe managementtechnieken, staat aan het hoofd van een hiërarchisch gestructureerde organisatie waar promotie gebeurt op basis van anciënniteit, enz. Het aspect ‘leadership’ kreeg de jongste jaren steeds meer en meer aandacht, zowel in de literatuur als in de praktijk. Ambtelijk leiderschap is “het uitoefenen van invloed op de missie, koers en resultaten van een ambtelijke organisatie door functionarissen met ambtelijke eindverantwoordelijkheid”. De ambtelijke leider coacht en motiveert zijn medewerkers, inspireert ze door zijn visie en voorbeeld, spendeert veel aandacht aan communicatie en stuurt de organisatie aan op basis van normen en waarden. Managers zouden meer op ‘dingen’ georiënteerd zijn, tegenover leiders die meer op ‘mensen’ zouden georiënteerd zijn (Breed, 2005). De beleidsadviseur tenslotte beschouwt het adviseren van zijn minister als het belangrijkste aspect van zijn job. Hij is niet louter de uitvoerder van het beleid (zoals de bureaucraat), maar werkt zelf ook actief mee aan het voorbereiden en uittekenen van dit beleid. 4.2.2 •

Toepassing in de Belgische case De professional

Topnet en Vensters op het management In 2003 creëerde de FOD P&O het virtueel netwerk Topnet voor de federale mandaathouders. De FOD organiseerde daarnaast een aantal fysieke netwerkactiviteiten, zoals een seminarie, themaavonden, enz. (FOD P&O, 2004b). De mandaathouders werden viermaal per jaar uitgenodigd op een studieavond. Deze reeks bijeenkomsten kreeg de naam “Vensters op het management” mee. De bedoeling van deze studieavonden was een forum tot stand te brengen waar de topambtenaren informatie, kennis en best practices konden uitwisselen, en hun netwerk konden onderhouden (FOD P&O, 2005c). Tijdens de regering-Verhofstadt II werden deze activiteiten echter flink teruggeschroefd. Op dit moment worden er zo goed als geen activiteiten meer georganiseerd ten behoeve van de mandaathouders door de FOD P&O.

Gemiddeld scoren de voorzitters vrij hoog op de schaal van professional (zie figuur 15): 8,3 op 10 (standaarddeviatie = 1,50). We kunnen aldus concluderen dat de voorzitters als overheidsmanagers sterke professionals zijn. We bedoelen daarmee dat het ambtenaren zijn die zich wel degelijk specialiseren in hun functie als hoofd van een publieke organisatie. De directeurs-generaal scoren gemiddeld 6,8 op 10 (standaarddeviatie = 1,82). Enkel bij deze rol zijn de gemeten verschillen tussen directeurs-generaal en voorzitters van dergelijke grootte33. Het ziet er dus naar uit dat voorzitters zich meer profileren als een professional in het overheidsmanagement. Hiermee willen we allerminst gezegd hebben dat directeursgeneraal minder professioneel zijn. Het verschil in cijfers valt vermoedelijk eerder te

33

Dit verschil is bovendien statistisch significant op het 0.05-niveau.

40

verklaren door een verschillende rolopvatting, waarbij directeurs-generaal nog net iets meer expert zijn in hun domein dan hun voorzitters. De volgende paragrafen zullen uitwijzen of we dit verder kunnen onderbouwen. De vijfpuntenschaal om de rol van professional te meten, is de volgende: Helemaal eens

Eerder eens

Noch eens, noch oneens

Eerder oneens

Helemaal oneens

1. Ik lees systematisch en regelmatig de professionele tijdschriften, websites, enz. voor topambtenaren. 2. Ik woon regelmatig professionele bijeenkomsten voor topambtenaren bij. 3. Ik ben mijn eigen baas binnen mijn job. 4. Ik heb kennis van een gedragscode voor mijn beroep. Cronbach’s alpha = 0,62 Figuur 15: Schaal rolidentiteit – Professional

Binnen de groep van directeurs-generaal die deelnamen aan dit onderzoek volgde 40,7 % aanvullende opleidingen voor zijn/haar job als topambtenaar, bij de voorzitters ligt dit in dezelfde lijn: 45,5%. Net niet de helft van deze topambtenaren volgde een managementopleiding specifiek gericht op de overheid (dit bedroeg 47,1 %). Een opvallende vaststelling is dat het merendeel van de topambtenaren die aanvullende training volgden (12 op 17) tot de oudere categorie topambtenaren behoort (dit wil zeggen: 56 jaar en ouder). Wanneer we de resultaten opsplitsen naar taalrol, stellen we geen grote verschillen vast: met 38,9 % van de Franstalige respondenten die bijkomende scholing volgden, tegenover 45 % van de Nederlandstalige respondenten, ligt het aantal iets hoger aan Nederlandstalige zijde. Gezien de beperkte omvang van beide groepen echter 34 , moeten we deze verschillen relativeren. Er zijn ook topambtenaren die zelf aangeven waar de noden voor bijscholing liggen: “Ik ben de eerste om te pleiten voor meer bestuurskundigen in de administratie, maar ik denk niet dat we op dat vlak die traditie hebben. Dergelijke studies worden vooralsnog niet gevaloriseerd binnen de ambtenarij”. •

De leider

Het Vitruvius-programma: De mens centraal Sedert enkele jaren maakt leadership opgang als belangrijke eigenschap voor een topambtenaar. De FOD P&O richtte een heus leiderschapsontwikkelingsprogramma op, met de naam ‘Vitruvius’. Het is een programma oorspronkelijk gestart voor leidinggevenden op het niveau van het middle management (A2-A3-A4). Vanaf de tweede jaargang werd het ook opengesteld voor de mandaathouders van de FOD’s, POD’s en instellingen van openbaar nut van de federale overheid. Het doel van het programma is een nieuwe stijl van menselijk leiderschap te ontwikkelen. Volgens Edgar Schein, professor aan het MIT en expert in leiderschap en organisatiecultuur, is dit het verschil tussen leiderschap en management: “Leiderschap creëert en verandert de organisatiecultuur, 34

Er werd geen statistisch significant verschil gevonden.

41

terwijl management opereert binnen een organisatiecultuur”. De leiderschapscompetenties in het competentiewoordenboek (5+1) van de federale overheid vormen een belangrijke leidraad doorheen het programma (FOD P&O, 2009).

Deze ontwikkeling is niet aan de voorzitters en directeurs-generaal van de FOD’s voorbijgegaan. Ze scoren onveranderlijk goed tot zeer goed op de leiderschapsschaal, respectievelijk een gemiddelde score van 9 op 10 (met sd = 1,02), en een gemiddelde score van 8,1 op 10 (met een standaarddeviatie van 1,09). We stellen dus voor beide groepen een vrij hoge score vast, in vergelijking met de scores op de andere schalen. Op basis van resultaten van de schaalanalyse zou men kunnen concluderen dat de rol van leider de primaire rol is van de topambtenaar in de federale overheid. Ook in de interviews kwam sterk naar voren dat het in de eerste plaats van groot belang is om een team te kunnen leiden, om mensen te motiveren en om een visie te hebben op de organisatie. Onderstaande figuur presenteert de items die gebruikt werden op deze rol te meten. Helemaal eens

Eerder eens

Noch eens, noch oneens

Eerder oneens

Helemaal oneens

1. Het is belangrijk te zorgen voor een goede communicatie met mijn medewerkers. 2. Een goede topambtenaar is bovenal een visionair. 3. Het is een deel van mijn job om mijn medewerkers te ondersteunen. 4. Mijn taak bestaat erin te zorgen voor innovatie en verandering. Cronbach’s alpha = 0,61 Figuur 16: Schaal rolidentiteit – Leider

Één van de voorzitters verwoordt het als volgt: “Volgens mijn medewerkers ben ik vooral een leider. Ik moet charismatisch zijn naar binnen en naar buiten toe en de organisatie vooruit stuwen. Ik heb een DG die zich vooral bezighoudt met het interne management van de organisatie”. Er dient echter opgemerkt te worden dat de score op deze schaal tot stand kwam door middel van een inschatting door de topambtenaren van het eigen takenpakket. Het is dus mogelijk dat we te maken hebben met sociaal wenselijke antwoorden, of een verschil tussen woord en daad. Er werd gepeild naar het belang dat de topambtenaren hechten aan leiderschap, er werd niet gemeten in welke mate ze dat al dan niet in de praktijk brengen. Wanneer we de voorzitters tijdens de interviews vroegen zelf een rol te kiezen die het best bij hen paste, verkregen we een quasi gelijke spreiding tussen managers en leiders, met een licht overwicht voor de managers. De resultaten bij de directeurs-generaal zijn quasi identiek, met een licht overwicht voor de leiders. Het onderscheid tussen een leider en een manager werd door één van onze respondenten treffend verwoord: “Ik wil een leider zijn. Dus ik probeer meer een leider te zijn dan een manager. Waarbij dat ik vind dat een leider iemand is die inspirerend werkt, en ook probeert vernieuwend te zijn. Ik associeer een manager met iemand die probeert binnen de getekende lijnen zo efficiënt mogelijk een aantal dingen uit te voeren. Op dat punt denk ik dat een leider niet altijd efficiënt werkt… Waarom? Omdat hij probeert van die lijntjes te veranderen, en soms buiten de lijnen te kijken, en

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op middellange en lange termijn te gaan kijken ‘wat is er goed voor de organisatie en wat is er goed voor het beleid?’. Dus dat is in mijn aanvoelen het belangrijkste verschil tussen een leider en een manager”.

Een aantal directeurs-generaal zijn van mening dat men als topambtenaar enkel een rol als leider kan opnemen in een kleine organisatie. Zij linken de grootte en de structuur van de organisatie expliciet met het soort rol dat een topambtenaar moet of kan opnemen. “Ik zoek veel meer instemming van mijn medewerkers met betrekking tot de manier waarop we missies uitvoeren, omdat ik denk dat men meer een ‘manager’ kan zijn wanneer men een grote dienst leidt. Leiderschap is voor mij heel belangrijk, vooral wanneer je met kleine teams werkt”.

Binnen de rol van leiderschap scoorden de items over motiveren van medewerkers en communiceren met medewerkers beter dan het aspect ‘visie’ dat ook onderdeel uitmaakt van de rol als leider. Vooral met betrekking tot motivatie leggen meerdere mandaathouders de link met het ontbreken van prestatiegerelateerde verloning om hun medewerkers gemotiveerd te houden. We komen hierop terug in het hoofdstuk over performance management.

•

De manager

We creëerden deze schaal om de rol van ‘manager’ te meten bij de topambtenaren. Helemaal eens

Eerder eens

Noch eens, noch oneens

Eerder oneens

Helemaal oneens

1. Het volgen van de regels is niet van primordiaal belang, als er maar resultaten geboekt worden. 2. Ik maak veelvuldig gebruik van managementinstrumenten. 3. Efficiëntie, effectiviteit en zuinigheid zijn de kernwaarden van de overheid. 4. De hele managementwoordenschat en –praktijk is niet aan mij besteed. Cronbach’s alpha = 0,57 Figuur 17: Schaal rolidentiteit – Manager

We veronderstelden een hoge score te vinden op de rol van manager. De resultaten van de schaalanalyse bevestigen dit echter niet volledig. De gemiddelde score voor de voorzitters is 6,2 op 10, met een standaardafwijking van 1,7. Zoals we eerder reeds vermeldden, plaatsten de meeste voorzitters deze rol met stip op 1. Er is dus een duidelijk verschil tussen de inschatting van de eigen rol en de empirische meting. Één der voorzitters ziet het als zijn taak om de expertise, die aanwezig is op de hiërarchisch lagere niveaus, goed te omkaderen: “Ik heb de ambitie om altijd een onderhandelingspartner te zijn van mijn directeurs-generaal. Ik wil niet de expert worden in hun plaats, noch in de plaats van hun medewerkers, want ook zij zijn managers”. Hoewel de directeurs-generaal niet laag scoren op deze schaal – gemiddeld 6,6 op 10, met standaarddeviatie 1,62 – werd er gemiddeld hoger gescoord op de schalen van leider, professional en bureaucraat. Bij het onderzoek naar de voorzitters kwamen we tot een vergelijkbaar resultaat: ook daar was de score in absolute termen niet laag, maar ook bij de

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voorzitters scoorde slechts één rol lager dan die van manager (dit is de rol van beleidsadviseur). “Ik blijf ervan overtuigd dat je moet kunnen managen, omdat… het loopt hier vol met techniekers. Dan moet je gewoon zorgen dat ze aangestuurd worden op de correcte manier. Als je zelf expert bent, weet je wat er gebeurt? Dan verdrink je. Je moet expert zijn… er zijn een aantal dingen die je snel leert of niet snel leert, dat hangt ervan af, maar je moet weten tot op welk niveau je neerdaalt in die expertise. Dus ik heb zoiets van: je moet manager zijn”.

We onderzochten tevens of de topambtenaren die zich gedurende hun carrière bijschoolden op het vlak van (overheids-) management, zich meer identificeerden met een rol als manager, m.a.w. in hoeverre een managementopleiding de eigen rolperceptie beïnvloedt of omgekeerd. Indien we hiervoor aanwijzingen vinden, zou een overheid die meer managers als topambtenaren wil, kunnen ingrijpen door middel van specifieke opleidingen aan te bieden. De directeurs-generaal die aangaven dergelijke opleiding te hebben gevolgd scoorden inderdaad iets hoger op de schaal van manager – ze scoorden gemiddeld 7,0 op 10 – ten opzichte van hun collega’s die geen dergelijke opleiding gevolgd hadden – deze scoorden gemiddeld 6,3 op 1035. Er bestaat dus wel degelijk een relatie, zij het een zwakke relatie, tussen opleiding en rolperceptie. In beperkte mate identificeren topambtenaren die een manageriële opleiding volgden zich meer met een rol als manager, dan de topambtenaren die geen dergelijke opleiding volgden. Een aantal mandaathouders stipten aan dat er, eens in functie, een gebrek aan opleiding en training bestaat voor de groep van topambtenaren. “Er bestaat weinig vorming voor ons als manager. OFO en Selor organiseren een hoop opleidingen voor het middle management, die waard zijn wat ze waard zijn, maar er zijn nauwelijks opleidingen voor ons, managers, en soms voelen we ons een beetje achtergesteld”. Daarnaast onderzochten we tevens in hoeverre frequente contacten met de minister en/of de beleidscel in verband met het management van de organisatie een samenhang vertoonden met de rol als manager. Er kon inderdaad voor de directeurs-generaal een dergelijke relatie vastgesteld worden36, van een matige sterkte. De relatie is echter wel statistisch significant op het 0.05-niveau37 (zie tabel 4). Hoe meer een directeur-generaal contact heeft met het beleidsniveau aangaande het management van zijn dienst, hoe meer deze zichzelf met een rol als manager identificeert (of vice versa).

35

Voor de voorzitters kon deze relatie echter niet vastgesteld worden. Dit bemoeilijkt de interpretatie van de resultaten. 36 Ook hier kon deze relatie niet bevestigd worden op het niveau van de voorzitters. Toch betekent dit niet dat dit onze bevindingen voor de directeurs-generaal ontkracht. Gezien de groep van voorzitters erg klein is, en daarbinnen de groep die frequente contacten heeft aangaande het management van hun organisatie nog kleiner is, kunnen we geen grote conclusies opmaken op basis van deze bevindingen. 37 De Pearson’s correlation test is een test om de relatie tussen twee variabelen te meten, zonder daarom uitspraak te doen over causaliteit. De uitkomst varieert tussen -1 en +1. Een waarde = 0 betekent dat er geen relatie is tussen twee variabelen, een waarde dichtbij -1 betekent dat er een sterke inverse relatie is, een waarde dichtbij +1 betekent dat er een sterke positieve relatie is. Het significantieniveau geeft aan hoe groot de kans is dat we de nul-hypothese – in dit geval: “Er is geen verband tussen de rol van manager en de frequentie van contacten met het beleidsniveau aangaande het management van de dienst” – ten onrechte verwerpen, en dat de gevonden relatie tussen beide variabelen dus op louter toeval berust. In dit geval is de kans kleiner dan 5% dat de gevonden relatie op louter toeval berust.

44

Coordination_1 Coordination_1

Pearson Correlation

Manager 1

,435

Sig. (2-tailed)

,034

N Manager

*

24

24

*

1

Pearson Correlation

,435

Sig. (2-tailed)

,034

N

24

27

*. Correlation is significant at the 0.05 level (2-tailed). Tabel 4: Correlatie manager – frequentie van contacten met het beleidsniveau m.b.t. het management van de dienst

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De bureaucraat

De volgende rol die we onderzochten, is die van ‘bureaucraat’. Deze term heeft voor ons geen negatieve connotatie. Zoals wij reeds uiteenzetten in ‘Definiëring van de concepten’, doelen wij op de klassieke bureaucraat, zoals Weber die beschreven heeft.. Enkel voor de schaal van bureaucraat werden twee verschillende schalen gecreëerd voor beide groepen topambtenaren. Item 5 in figuur 18 maakte geen deel uit van de schaal die in het onderzoek bij de voorzitters gehanteerd werd. We presenteren hier de schaal die voor de directeurs-generaal gehanteerd werd. Vergelijkingen met de scores van de voorzitters moeten dus met de nodige voorzichtigheid gebeuren.

Helemaal eens

Eerder eens

Noch eens, noch oneens

Eerder oneens

Helemaal oneens

1. Het is belangrijk dat de hiërarchie in de organisatie gerespecteerd wordt. 2. Aanwerving en promotie moeten gebeuren op basis van technische competenties. 3. Rechtmatigheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid zijn de kernwaarden van de overheid. 4. Mijn taak bestaat erin te dienen en voor continuïteit te zorgen.

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5. Als leidend ambtenaar van mijn organisatie, moet ik ook zelf een expert zijn op inhoudelijk vlak.

Cronbach’s alpha = 0,52 Figuur 18: Schaal rolidentiteit – Bureaucraat (versie directeurs-generaal)

We hadden verwacht een lagere score op de rol van bureaucraat te vinden, en een hogere op de rol van manager en van leider. De voorzitters scoorden gemiddeld 6,2 op 10 (met standaarddeviatie = 2,19). Deze score is dus nagenoeg identiek aan die van de rol van manager. Dit sluit niet aan bij onze verwachtingen. De directeurs-generaal scoorden gemiddeld 6,8 op 10 (standaarddeviatie = 1,53), wat iets hoger is dan de score van de voorzitters. We kunnen deze hogere score verklaren door te wijzen op de specificiteit van de functie van directeur-generaal, die toch nog steeds meer een expertenrol omvat dan de functie van voorzitter, die meer over het algemeen functioneren van de organisatie waakt. Eén van de geïnterviewde directeurs-generaal illustreert dit als volgt: “Ik geloof dus niet in het concept van een directeur-generaal die generieke vaardigheden heeft en dus overal, in alle administraties, kan gaan werken. Zeker niet in deze FOD denk ik, dit is toch een heel specifieke organisatie. Dan denk ik dat de expertise en de ervaring met dit vakgebied heel belangrijk is. Misschien is dat iets minder als voorzitter, maar ik denk dat dat toch ook nog speelt”.

Er zijn echter ook directeurs-generaal die aangeven dat een rol als expert tot het verleden behoort. Volgend citaat illustreert dit. “Ik vind dat trouwens iets belangrijk in dat mandaatsysteem ook: dat wij afgestapt zijn van die expertenrol. Vroeger was de directeur-generaal altijd diegene die er het meeste van wist, dat was de superadviseur van de minister. […] Je kan niet meer over alles advies geven omdat je toevallig op die hoogste plaats zit. Je zal er zo nog vinden hoor, die denken dat ze dat nog kunnen, dat ze de beste adviseur zijn”.

Ook de voorzitters zijn blijkbaar van mening dat topambtenaren in grote mate nog steeds experts in hun domein zijn: “Er is weinig mobiliteit in de Belgische administratie. De topambtenaren zijn specialisten in hun specialismen (sic) geworden. Ervaring opdoen op een ministerieel kabinet laat toe de blik te verruimen. Ik denk dat dat ook de verklaring is waarom er zoveel kabinetservaring te vinden is onder de topambtenaren”.

Één van de directeurs-generaal verwoordt zijn/haar primaire rol als volgt: “Ik zou zeggen: ‘bureaucraat’. Mijn rol is om de machine te doen draaien, om de staat te doen draaien. Dat is de eerste zaak, daarna kan je spreken over leadership, over manager. Dat zijn mooie woorden hé, ‘leadership’, ‘manager’. […] ‘Manager’, ik weet niet eens wat dat wil zeggen. We zitten in een bureaucratisch kader. We moeten een bureaucratie doen draaien, met de onbuigzaamheid die daarbij hoort”.

De verschillende schalen geven aan dat alle rollen in meer of mindere mate aanwezig zijn in de functie van voorzitter. Één der voorzitters zegt dit ook letterlijk tijdens het interview: “De bureaucraat: dat is het minste, dat mag je schrappen. Van al de rest (alle andere rollen, n.v.d.r.) moet je een beetje hebben. Je moet manager zijn van je team. Je moet leiderschap tonen naar je organisatie, vooral omdat we in een veranderingsproces zitten. Beleidsadviseur: in sommige aspecten heb je toch een enorme expertise in een welbepaald domein. Zodanig dat, dat is niet iedere dag, als we beleidsnota’s schrijven, niet ikzelf, dat doen we met het DirCom (waarvan ik de vertegenwoordiger ben), dan leveren we toch een enorme input aan beleid. Het is aan de minister om te beslissen. Wij stellen een aantal scenario’s voor, de minister kiest. Ik zeg altijd aan mijn medewerkers “ok, er is een probleem, stel nu eens een aantal scenario’s voor”.

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Wat was de vijfde mogelijkheid, de professional? Je moet professioneel werken, niet als amateurs. Op mijn niveau zijn vooral manager en leiderschap enorm belangrijk”.

Wanneer we nagaan in hoeverre een primaire rol als bureaucraat samenhangt met de deelname aan de beleidscyclus, stellen we vast dat er een verband is tussen beiden, maar deze relatie is niet erg sterk. Het is dus tot op zekere hoogte zo dat wie hoog scoort op de rol van bureaucraat aangeeft weinig tot nauwelijks betrokken te zijn bij de beleidscyclus.

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De beleidsadviseur

In België zijn topambtenaren traditioneel niet sterk betrokken bij het proces van beleidsformulering (Brans et al., 2006). Uit de analyse van de surveyresultaten blijkt ook dat de topambtenaren het geven van beleidsadvies niet als één van hun voornaamste taken zien. Helemaal eens

Eerder eens

Noch eens, noch oneens

Eerder oneens

Helemaal oneens

1. De beste manier om mijn functie te omschrijven is ‘beleidsadviseur’. 2. Het belangrijkste aspect van mijn job is het adviseren en bijstaan van mijn minister. Cronbach’s alpha = 0,65 Figuur 19: Schaal rolidentiteit – Beleidsadviseur

De voorzitters scoren allen zeer laag op deze schaal (gemiddeld = 4/10; sd = 2,29), op één uitzondering na: de voorzitter van de FOD Kanselarij van de Eerste Minister. Het hoeft niet te verwonderen dat deze voorzitter hoger scoort als beleidsadviseur, gezien de specifieke functie van de organisatie, namelijk het ondersteunen van de Eerste Minister bij het leiden en coördineren van het regeringsbeleid38. Dit citaat ondersteunt onze veronderstelling: « We hebben een atypische FOD, aangezien de voorzitter tegelijkertijd een administratieve en een politieke verantwoordelijkheid heeft. Daarom ook is zijn mandaat verbonden aan dat van de eerste minister». Met een gemiddelde score van 4,7 op 10 (standaarddeviatie = 2,16) scoort deze rol ook bij de directeurs-generaal, zoals verwacht, eerder laag. De grotere standaardafwijking bij zowel de voorzitters als bij de directeurs-generaal wijst erop dat dit sterker verschilt tussen de respondenten onderling, dan de vorige besproken rollen. Analyse op individueel niveau leert ons dat topambtenaren in bijvoorbeeld de Kanselarij van de Eerste Minister – zoals eerder ook al bleek uit het onderzoek bij de voorzitters – of in andere diensten die zich voornamelijk met beleid bezighouden, zichzelf meer als een beleidsadviseur beschouwen dan andere topambtenaren. Op de vraag “Beschouwt u zichzelf als beleidsadviseur?” antwoordt één van de voorzitters het volgende: «Neen, helemaal niet, dat is een andere rol. Het is de rol van de beleidscel». Dit neemt niet weg dat een aantal voorzitters tijdens de diepte-interviews toch aangeven dat ze wel degelijk beleidsadvies gegeven, gezien de aanwezige expertise in hun organisatie. Enkelen onder hen vermelden de rol van de DG’s op dit vlak, die vaak over meer specifieke

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De voorzitter van de Kanselarij van de Eerste Minister vervult een dubbele functie : hij/zij is voorzitter van het directiecomité van zijn organisatie én is de verantwoordelijke voor de Cel Algemene Beleidscoördinatie. Deze cel verzorgt de voorbereiding, de coördinatie en de evaluatie van het regeringsbeleid. Naast deze cel beschikt de eerste minister ook over een beleidscel, zoals alle andere ministers.

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domeinkennis in verband met een bepaald onderwerp beschikken dan hun voorzitter. Veel hangt ook af van de ruimte die ze hiervoor krijgen van de minister en de beleidscel. Daarnaast blijkt ook een relatie te bestaan tussen de mate waarin men zichzelf als primaire beleidsadviseur van de minister inschat, en het aantal medewerkers in de beleidscel die specifiek op die thema’s werken. Wanneer geen of slechts één medewerker binnen de beleidscel zich specialiseert in een bepaald thema, is er meer ruimte voor de directeurgeneraal om zijn expertfunctie in te vullen en de minister van advies te voorzien. In die zin zouden we kunnen stellen dat de beleidscel de rol van de topambtenaar beïnvloedt. Men zou kunnen veronderstellen dat topambtenaren met kabinetservaring zich meer identificeren met een rol als beleidsadviseur. Een analyse van de surveyresultaten op het niveau van de directeurs-generaal spreekt dit echter tegen. Met een gemiddelde score van 4,8/10 scoren ex-kabinetsleden weliswaar iets hoger dan de topambtenaren die niet op een kabinet gewerkt hebben (4,5 op 10), doch dit verschil is zo klein dat er van een echte verschillende rolperceptie nauwelijks sprake kan zijn. Ook op het niveau van de voorzitters kon dit niet bevestigd worden. Een andere hypothese zou kunnen zijn dat een rol als beleidsadviseur samenhangt met de contacten met de minister en/of de beleidscel over het beleid. Hoe hoger de frequentie van de contacten met het politieke niveau met het beleid als onderwerp, hoe meer een topambtenaar zich een rol als beleidsadviseur zal aanmeten. Deze hypothese wordt wel ondersteund door de resultaten van de survey-analyse, zowel op het niveau van de voorzitters als op het niveau van de directeurs-generaal. De directeurs-generaal die aangaven minstens wekelijks of dagelijks contact te hebben met de minister en/of de beleidscel aangaande het beleid, scoorden gemiddeld 5,9 op 10 op de schaal van beleidsadviseur (evenwel met een standaardafwijking van 2,65, wat ons tot enige nuancering noopt). De gemiddelde score in de gehele populatie directeurs-generaal is beduidend lager: 4,6 op 10. De voorzitters die aangaven minstens wekelijks of dagelijks contact te hebben met de minister en/of de beleidscel aangaande het beleid, scoorden gemiddeld 6,25 op 10, in vergelijking met een score van 4 op 10 voor de gehele groep van voorzitters. We moeten deze bevinding echter met de nodige voorzichtigheid behandelen, gezien de zeer kleine groep voorzitters die dergelijke frequente contacten aangaande het beleid onderhoudt (amper twee). Onze data laten niet toe te bepalen in hoeverre de frequentie van contacten de rolperceptie beïnvloedt, of in welke mate het omgekeerde zich manifesteert: in hoeverre een rolperceptie van beleidsadviseur leidt tot een hogere frequentie van contacten. De richting van deze relatie is niet geheel zonder belang: indien de frequentie van de contacten met de minister en/of de beleidscel aangaande het beleid ervoor zorgt dat topambtenaren zichzelf meer als beleidsadviseur gaan beschouwen, dan zal dit een invloed hebben op hun reëel gedrag, en bestaat aldus een mogelijkheid om het gewenste gedrag van een topambtenaar te sturen. Uit een analyse van de correlatie tussen een rol als beleidsadviseur en de betrokkenheid bij de beleidscyclus bleek dat er geen relatie kon vastgesteld worden. Het is dus niet zo dat wie zich in belangrijke mate beschouwt als beleidsadviseur ook hoger scoort op de deelname in de verschillende fases van de beleidscyclus. 4.2.3

Mobiliteit van topambtenaren

Net als in een aantal andere OESO-landen duikt ook in de Belgische context de vraag op of er geen nood is aan een hogere mobiliteit aan de top van de administratie. Hoewel binnen de Copernicushervorming het organiseren van een hogere mobiliteit – zoals in Nederland met de Algemene Bestuursdienst gebeurde (zie Van Dorpe & Hondeghem, 2011b) – geen expliciete doelstelling was, werd met het beëindigen van de levenslange benoeming, en het vastleggen van een mandaat van 6 jaar, alvast de middelen gecreëerd om een hogere

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mobiliteit te realiseren. In de praktijk kunnen we echter geen, of niet meer dan een minimaal verhoogde mobiliteit vaststellen. Diegene die na afloop van hun eerste mandaat geen nieuw mandaat startten, gingen veelal terug naar hun oude job – hetzij binnen de overheid, hetzij terug naar de private sector. Er werd hoogst uitzonderlijk naar een andere mandaatfunctie overgestapt. Op N-2-niveau gebeurden wel enkele van dergelijke transfers, doch dit bleef ook daar eerder uitzondering dan regel. Gezien er geen incentives waren om mobiliteit te stimuleren, hoeft dit ook geen verbazing te wekken. Bij onze interviews met de topambtenaren kwam het gespreksthema ‘mobiliteit’ echter meermaals spontaan aan bod. Een aantal mandaathouders betoonde zich grote voorstander van een hogere mobiliteit, die de transversaliteit aan de top moest bevorderen. Bijgevoegd citaat illustreert deze idee. “Ik denk dat de zaken veranderen. Die mobiliteit bestaat steeds meer. Het lijkt me logisch dat – behalve wanneer men zich specialiseert in een zeer specifiek, technisch domein – er op elk niveau meer mobiliteit komt. Men moet kunnen kiezen voor die mobiliteit, maar die moet ook kunnen afgedwongen worden. Het moet de norm worden. […] Als er niet voldoende promotiekansen bestaan binnen een FOD, dan stelt zich het probleem dat de besten zullen vertrekken, ofwel naar andere FOD’s, ofwel naar kabinetten, maar de minder goede zullen altijd blijven. We moeten dus ook díe mobiliteit kunnen beheren”.

Zowel mobiliteit tussen FOD’s, als interne mobiliteit binnen één enkele FOD wordt dus bepleit. Wanneer we voor de directeurs-generaal die pleiten voor meer mobiliteit de scores op de rol van manager bekijken, stellen we vast dat deze beduidend hoger scoren dan het gemiddelde: 7,4 tegenover 6,6 op 10. We stellen dus vast dat diegene die zichzelf in sterke mate als manager beschouwen, het idee van een hogere mobiliteit aan de top meer genegen zijn. Uit het onderzoek bij de voorzitters kwam een visie op mobiliteit aan bod die hierbij aansluit, namelijk dat mobiliteit van topambtenaren best georganiseerd wordt tussen inhoudelijk gerelateerde domeinen. Zo werd een duidelijk onderscheid gemaakt tussen het domein ‘financiën’ en ‘werken op het sociale domein’, waarbij gewezen werd op een mogelijke mobiliteit tussen bijvoorbeeld de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg en de FOD Sociale Zekerheid. Er is dus wel interesse en ruimte voor mobiliteit aan de top, maar dit binnen clusters van FOD’s die een gelijkaardige materie behandelen. De transversaliteit aan de top kent dus ook grenzen. Ook in het ontwerp-K.B. dat het mandaatsysteem moet hervormen, wordt extra aandacht besteed aan een verhoogde mobiliteit van de mandaathouders. Gezien de huidige politieke toestand – de regering-Leterme II is in lopende zaken sinds 26 april 2010 – liggen de besprekingen op het niveau van de interkabinettenwerkgroepen momenteel stil. Over het bevorderen van de mobiliteit werd een politiek akkoord bereikt, in de vorm van een aanmoedigingspremie om mobiliteit te stimuleren, en het beperken van de automatische verlenging van een mandaat tot één keer. Met andere woorden, als de mandaathouder na zijn/haar tweede mandaat positief geëvalueerd wordt, en een derde mandaat zou ambiëren, dan moet deze zich opnieuw kandidaat stellen, en zich meten met andere kandidaten. 4.2.4

Statutaire mandaathouders vs. extern aangeworven mandaathouders

Één van de doelstellingen van de Copernicushervorming was om meer managementcapaciteit binnen de overheid te realiseren, onder meer door het aanwerven van externe mandaathouders. De bestudeerde groep mandaathouders bestond uit 31 statutaire mandaathouders, en 7 extern aangeworven mandaathouder39 (5 Nederlandstalige, 2 Franstalige). In tabel 5 bekijken we in hoeverre we een verschillende rolidentiteit kunnen 39

Met ‘extern aangeworven mandaathouders’ doelen wij op die mandaathouders – voorzitters van het directiecomité en directeurs-generaal – die rechtstreeks uit de private sector werden aangeworven. Zie ook paragraaf 4.1.5: Persoonlijke identiteit – Herkomst.

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vaststellen tussen beide groepen. De weergegeven cijfers zijn de gemiddelden (op 10) voor elke groep, de rollen werden gerangschikt van lage naar hoge scores.

Statutaire mandaathouders

Externe mandaathouders

Beleidsadviseur

4,5

4,2

Manager

6,5

6,8

Bureaucraat

6,8

6,7

Professional

7,2

7,2

Leider

8,4

8,8

Tabel 5: Rolidentiteit - statutair versus extern

Er zijn geen echt grote verschillen in absolute waarden tussen beide groepen. Voor de rol van professional zijn de scores voor beide groepen zelfs identiek. Deze score is ook aan de hoge kant, dus kunnen we besluiten dat beide groepen mandaathouders zich profileren als professionals in het overheidsmanagement. Het grootste verschil in absolute cijfers vinden we voor de rol van leider 40 . Bovenstaande tabel lijkt aan te geven dat externe mandaathouders meer belang hechten aan de rol van leider, dan de groep van statutaire mandaathouders. Er is verder onderzoek nodig om dit verschil te verklaren. Voorts zijn er ook, zij het kleinere, verschillen waar te nemen voor de rol van beleidsadviseur en de rol van manager. Niet geheel onverwacht percipiëren externe mandaathouders zichzelf minder als beleidsadviseur dan topambtenaren die opgeklommen zijn uit de carrière. Daarnaast blijkt ook uit de schalen dat de attitudes van de extern aangeworven directeursgeneraal dichter aanleunen bij de rol van manager, dan die van de statutaire mandaathouders. Als we rollen rangschikken volgens belangrijkheid voor beide groepen, dan scoort de rol van manager bij de extern aangeworven mandaathouders ook één plaats hoger dan bij de interne doorgroeiers 41 . We vonden ook een sterke relatie tussen de rol als manager en de gepercipieerde autonomie van de externe mandaathouders inzake HRM42. We konden echter geen gelijkaardige relatie vaststellen inzake autonomie op budgettair vlak, wat de interpretatie van deze bevinding sterk bemoeilijkt. We kunnen echter wel degelijk stellen dat extern aangeworven mandaathouders een meer managerieel profiel hebben dan de directeurs-generaal die vanuit de carrière doorstroomden. De rol van bureaucraat levert interessante scores op. Het feit dat men nauwelijks een verschil kan optekenen tussen beide groepen voor deze rol, kan mogelijk verklaard worden door het feit dat die extern aangeworven mandaathouders, die erin geslaagd zijn zich aan te passen aan de specificiteit van de overheidscontext, zich erg snel de bureaucratische regels

40

Enkel voor deze rol vonden we een statistisch significant verschil tussen beide groepen (op het niveau 0.05). Dit betekent echter niet dat de andere verschillen van geen betekenis zijn. Het is goed mogelijk dat we geen statistisch significant verschil vinden, omdat de groepen die we vergelijken erg klein zijn (31 ‘internen’ versus 7 ‘externen’). 41 Als we opsplitsen naar hiërarchisch niveau, dan scoort bij de extern aangeworven directeurs-generaal de rol van manager zelfs twee plaatsen hoger dan bij hun statutaire collega’s. 42 Deze relatie was evenwel niet statistisch significant.

50

en procedures eigen hebben gemaakt, en aldus kunnen functioneren binnen de bureaucratische omgeving waarin ze werken. Diegene die daar niet in slagen, stappen doorgaans uit eigen initiatief op uit hun functie als mandaathouder. Hoe de topambtenaren uit de carrière staan tegenover extern aangeworven mandaathouders illustreert onderstaand citaat. “De omgeving is zeer specifiek, is zeer eigen. Als men daar wordt ingedropt zonder dat men de organisatie van binnenuit kent, dan kom je voor verrassingen te staan om je te bewegen in de administratie. Omwille van het politieke aspect. […] Moeten ze van binnen komen of mogen ze van buiten komen? Dat is gelijk. Ze mogen van buiten komen, maar dan moeten ze het ook voelen. Als die zo verstandig en zo snel van geest zijn dat ze dat kunnen, wel waarom dan niet? Maar men moet wel stabiliteit inbouwen in het systeem. Ik vind dat je iets meer kans op stabiliteit hebt als je vanuit een administratie kan groeien, dan dat je van buitenaf komt”.

4.2.5

Vergelijking voorzitters – directeurs-generaal

In de interviews met de directeurs-generaal werd mondeling besproken in hoeverre zij van mening waren dat voorzitters van het directiecomité en directeurs-generaal een verschillende rol opnamen. Onderstaande tabel presenteert de vergelijking tussen beide groepen mandaathouders op basis van de survey-analyse, en geeft ook de scores op de verschillende schalen weer voor de gehele populatie.

Voorzitters

Directeurs-generaal

Totale populatie

4

4,7

4,5 (Cronbach’s alpha = 0,65)

Manager

6,2

6,6

6,6 (Cronbach’s alpha = 0,57)

Bureaucraat

6,2

6,8

6,843 (Cronbach’s alpha = 0,52)

Professional

8,3

6,8

7,3 (Cronbach’s alpha = 0.62)

9

8,1

8,4 (Cronbach’s alpha = 0,61)

Beleidsadviseur

Leider

Tabel 6: Rolidentiteit - voorzitters versus directeurs-generaal

Met 11 voorzitters en 27 directeurs-generaals werd een totale populatie van 38 mandaathouders binnen de FOD’s bereikt, wat 62,3% van de aangeschreven populatie van mandaathouders representeert. Gezien er gewaakt werd over taalevenwichten, manvrouwverhoudingen, en een evenwichtige spreiding over de verschillende FOD’s, menen wij uitspraak te kunnen doen over de totale populatie van directeurs-generaal en voorzitters binnen de FOD’s. Bij beide groepen werd dezelfde volgorde van rollen vastgesteld. De belangrijkheid van een aantal rollen bij beide groepen verschilt echter wel. Nemen we de rol van leider. De bevinding dat deze rol hoger scoort bij de voorzitters dan bij de directeurs-generaal44 stemt overeen met de interviews die met beide groepen afgenomen werden. Hoewel leiderschap op elk niveau van leidinggevenden belangrijk is, is het niet echt een verrassing dat de 43

De overall score op de schaal van bureaucraat wordt hier slechts ter info meegegeven. Een echte overall score voor de gehele populatie is niet mogelijk, omdat in de vragenlijst voor de directeurs-generaal een extra item werd opgenomen, dat niet in de schaal bij de voorzitters gebruikt werd. De ontbrekende data voor de voorzitters werden als ‘missing’ ingevuld bij het berekenen van de score op deze schaal. 44 Dit verschil is bovendien statistisch significant op het 0.05-niveau.

51

voorzitter hoog scoort op de leiderschapsschaal, aangezien hij het is die de lijnen van de organisatie uitzet, en de visie vertolkt naar andere partners in het institutionele veld. De plaats van de rol als beleidsadviseur in de ranking mag geen verrassing heten. Ook in de literatuur vinden we dat de Belgische topambtenaar niet in die mate de primaire beleidsadviseur van de minister is, zoals een aantal van zijn/haar buitenlandse tegenhangers (zie o.a. Brans et al., 2006). Gezien de specifieke taken van beide groepen, is het aannemelijk dat directeurs-generaal een stuk hoger scoren op de rol van beleidsadviseur dan hun voorzitters. De gepercipieerde politisering van de administratie in hoofde van de minister en het voortbestaan van de kabinetten – in de vorm van een beleidscel – is zeker niet vreemd aan deze lage scores. Dat de score van de voorzitters op de rol van manager lager is dan die van de directeursgeneraal is een eerder onverwachte bevinding. Het verschil is evenwel niet groot, en de plaats van de rol in ranking is dezelfde. Derhalve moet dit verschil niet overschat worden. Ook de scores van beide groepen op de rol van bureaucraat liggen vrij dicht bij elkaar. We verklaarden eerder al dit kleine verschil door te wijzen op het belang van de technische expertise is een deel van de DG-functies. Het verschil in scores op de rol van professional werd eerder al besproken45 (cf. supra).

4.3 Sociale identiteit De manageriële hervormingen hebben de topambtenaren verantwoordelijk gemaakt voor hun eigen departement. We formuleerden volgende hypothese: ten gevolge van de hervormingen, hebben de topambtenaren hun identificatie verlegd van het macroniveau (de federale overheid) naar het mesoniveau (het departement of het directoraat-generaal). Deze hypothese steunt op het feit dat topambtenaren, door het opnemen van hun mandaat, persoonlijk verantwoordelijk zijn voor het welslagen van hun organisatie. Het al dan niet voortzetten van hun mandaat is rechtstreeks verbonden aan hun prestaties. Identificeren de topambtenaren zich nu ook meer met de andere topambtenaren? 4.3.1

Primaire identificatie

Figuur 20 lijkt onze hypothese voor beide groepen van mandaathouders alvast te bevestigen. Net iets meer dan de helft van de voorzitters identificeert zich voornamelijk met het eigen departement46. Hierbij dient echter wel de opmerking gemaakt te worden dat de meeste topambtenaren hun secundaire identificatie plaatsen bij de federale overheid. Één der voorzitters geeft aan dat de identificatie met het departement belangrijk is voor zijn geloofwaardigheid in zijn rol als manager en leider. “Het is mijn overtuiging dat, om een manager te zijn die een leider wordt, er een departementale cultuur aanwezig moet zijn. Zo niet, dan ben ik niet geloofwaardig. Ik denk niet dat ik even geloofwaardig zou zijn, als ik bijvoorbeeld inwisselbaar was met financiën”. Onderstaande figuur blijkt onze hypothese ook voor de directeurs-generaal te bevestigen. Zestien van de 28 DG’s47 die deze vraag beantwoordden, identificeren zich voornamelijk met het mesoniveau, dit is de eigen FOD of het eigen directoraat-generaal.

45

Ook dit verschil is statistisch significant op het 0.05-niveau. Gezien de kleine groep respondenten op het niveau van de voorzitters (5 Nederlandstalige en 6 Franstalige) is het weinig zinvol deze antwoorden op te splitsen naar taalrol. 47 Dit zijn zowel antwoorden uit de vragenlijst als uit de interviews, vandaar dat onze N groter is dan 27. 46

52

48

Figuur 20: Primair identificatieniveau mandaathouders

(N = 28 DG’s en 11 voorzitters)

Er is echter een verschil waarneembaar tussen beide taalgroepen. Voor de Nederlandstalige directeurs-generaal ligt de identificatie voornamelijk bij de eigen FOD of bij het eigen directoraat-generaal (13 van de 16). De primaire identificatie van de Franstalige directeursgeneraal is echter meer verspreid: 7 van de 12 directeurs-generaal identificeren zich voornamelijk met bredere categorieën zoals de overheid in het algemeen en de federale overheid. De proportie directeurs-generaal die zich in eerste instantie met het eigen directoraat-generaal identificeren bedraagt 25%. Daarmee vormen zij de tweede grootste groep, na de groep die zich voornamelijk met de eigen FOD identificeert. Onze hypothese wordt dus slechts gedeeltelijk bevestigd door de data: er is inderdaad een sterkere identificatie op het mesoniveau, doch dit vertaalt zich niet specifiek tot op het DG-niveau. “Ik zou zeggen: de federale administratie. U stelt daar een fundamentele vraag. Één van mijn grootste ontgoochelingen als ik de federale administratie beschouw, is dat ik een manager zie, die verantwoordelijk is voor zijn departement – of dat nu een directeur-generaal of een voorzitter is – en de rest, daar trekt die zich niets van aan. […] Ik denk dat ik mezelf beschouw als ambtenaar van de Belgische overheid, van de federale staat. Ik denk dat dat een debat is dat gevoerd moet worden”.

Als we de primaire sociale identificatie vergelijken met de organisatie van de planningsdocumenten binnen elke FOD, dan stellen we vast dat die directeurs-generaal die werken met een bestuursovereenkomst of met een geïntegreerd managementplan voor de gehele FOD zich minder identificeren met een kleine groep, zoals het eigen directoraatgeneraal of het werkteam. Hun identificatie ligt voornamelijk bij de FOD, en bij de federale overheid (11 van de 13). Vergelijken we dit met de groep directeurs-generaal die met een

48

Opgelet: deze grafiek presenteert absolute cijfers, en moet dus met de nodige voorzichtigheid gelezen worden. Er zijn echter geen grote verschillen naar taalrol tussen beide groepen (21 Nederlandstaligen tegenover 18 Franstaligen).

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individueel managementplan werken, dan identificeert zich de helft van die groep met een kleine referentiegroep, zoals het eigen directoraat-generaal, het werkteam of de discipline (8 op 13). We stellen dus vast dat een geïntegreerd managementplan of een bestuursovereenkomst ertoe leidt dat directeurs-generaal hun blik op een hoger niveau richten dan het eigen directoraat-generaal, in vergelijking met mandaathouders met individuele plannen. Bij de voorzitters stelden we vast dat vooral diegenen die aan het hoofd staan van één van de horizontale FOD’s een duidelijke andere – meer horizontale – identificatie vertoonden dan hun collega-voorzitters. Onderstaand citaat illustreert de bevinding van de directeurs-generaal treffend. “Mijn identificatieniveau ligt wel eerder bij de FOD, dan bij mijn DG. Dat is ook één van de redenen dat in het directiecomité niemand voor zijn eigen boîte moet denken. En zelfs op dat niveau zeggen wij: “de FOD is niet belangrijk, maar het beleidsdomein is belangrijk””. Een andere mandaathouder klaagt aan dat de individuele managementplannen en de daarbij horende evaluatie geleid heeft tot een soort van ‘checklist-gedrag’. “Iemand die voorzitter is van een FOD is van mening dat zijn loyaliteit enkel naar zijn minister moet uitgaan, en niet naar de federale administratie als geheel”. De primaire identificatie met het departement is een interessante bevinding, temeer omdat we in Nederland schijnbaar het tegenovergestelde hebben kunnen waarnemen. De secretarissen-generaal in Nederland identificeren zich nu – na de hervormingen – meer met de Rijksoverheid, dan met het eigen departement. Een mogelijke verklaring zou kunnen zijn dat de hoge mobiliteit van de Nederlandse topambtenaren ervoor zorgt dat ze minder gehecht zijn aan het eigen departement. De Algemene Bestuursdienst had zichzelf ook als expliciet doel gesteld om de concerngedachte te promoten onder de topambtenaren. De opname van regeringsbrede doelstellingen, of transversale doelstellingen, die door een aantal FOD’s gemeenschappelijk moeten gerealiseerd worden, zoals bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk gebeurt, kan mogelijk een oplossing bieden voor deze problematiek. 4.3.2

Onderscheid publieke – private sector

De fierheid van het openbaar ambt De bevraagde voorzitters zijn zonder uitzondering trots om bij de federale overheid te werken. Ook de directeurs-generaal halen hoge scores: 78,8% antwoordt ‘eerder eens’ of ‘helemaal eens’ op de stelling ‘ik ben trots om te werken voor de federale overheid’. Op een totaal van 27 directeursgeneraal die de vragenlijst invulden, antwoordden slechts 2 topambtenaren ‘helemaal oneens’ en ‘eerder oneens’.

Een interessant verschil tussen Nederlandstalige en Franstalige voorzitters duikt op bij de antwoorden op de stelling ‘Ik vind het belangrijk om voor de overheid te werken, en niet voor de private sector’. De Franstalige voorzitters bevinden zich grotendeels in het kamp ‘akkoord’, waar de Nederlandstalige voorzitters eerder van mening zijn dat ze ook in de private sector zouden kunnen werken. Ook bij de directeurs-generaal stellen we een gelijkaardig verschijnsel vast. Onderstaande figuur presenteert deze verschillen visueel49.

49

Opgelet: deze grafiek presenteert absolute cijfers, en moet dus met de nodige voorzichtigheid gelezen worden. Er zijn echter geen grote verschillen naar taalrol tussen beide groepen (20 Nederlandstaligen tegenover 18 Franstaligen).

54

Figuur 21: "Ik vind het belangrijk om voor de overheid te werken, en niet voor de private sector" (N = 27 DG’s en 11 voorzitters)

Uit deze figuur blijkt dat Nederlandstalige voorzitters en directeurs-generaal minder een onderscheid schijnen te maken tussen werken in de publieke sector en werken in de private sector. Iets minder dan de helft van de Nederlandstalige directeurs-generaal (46,4%) geeft aan het belangrijk te vinden te werken voor de overheid, en niet voor de private sector. Bij de Franstalige directeurs-generaal ligt dit cijfer merkelijk hoger: iets meer dan drie kwart (83,3%) verkiest werken voor de overheid boven werken in de private sector. Als we beide niveaus mandaathouders samentellen blijft het verschil tussen Franstaligen en Nederlandstaligen behouden, doch minder uitgesproken: respectievelijk 44% tegenover 35% verklaart zich ‘eerder eens’ of ‘helemaal eens’ met bovenstaande stelling. Deze verschillen voor de directeurs-generaal kunnen niet verklaard worden door te kijken naar het aantal extern aangeworven mandaathouders, aangezien beide taalgroepen evenveel extern aangeworven mandaathouders omvatten (zie ook tabel 3). Noch kan dit verschil verklaard worden door de gemiddelde leeftijd te vergelijken: beide groepen vertonen een vergelijkbare gemiddelde leeftijd. Voor de voorzitters kunnen we een deel van de verklaring zoeken bij voorbije werkervaring: 80 % van de Nederlandstalige voorzitters heeft voor korte of langere tijd in de private sector gewerkt, wat kan verklaren waarom ze minder gehecht zijn aan de publieke sector an sich. Omdat deze groepen zo klein zijn, is het moeilijk onze conclusies op de resultaten bij de voorzitters te baseren. Het is dus mogelijk dat we dit verschil moeten verklaren door een andere cultuur binnen beide groepen. Vooralsnog werd weinig onderzoek verricht naar mogelijke verschillende administratieve culturen bij beide taalgroepen. Onderzoek naar politieke cultuur in België geeft alvast aan dat er verschillen zijn op vlak van waarden en oriëntatie tussen beide gemeenschappen (Billiet, Maddens & Frognier, 2006). Er kon een correlatie vastgesteld worden tussen de rolidentiteit en deze stelling. Tabel 7 presenteert deze correlatie.

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Onderscheid publieke versus private sector Onderscheid publieke versus Pearson Correlation

Manager 1

-,407

*

private sector Sig. (2-tailed) N Manager

Pearson Correlation Sig. (2-tailed) N

,043 26

25

*

1

-,407

,043 25

26

*. Correlation is significant at the 0.05 level (2-tailed). Tabel 7 : Correlatie manager – onderscheid publieke en private sector

Uit de analyse van de data blijkt aldus dat er een licht negatief verband kan vastgesteld worden tussen mensen die eerder geneigd zijn de publieke sector boven de private sector te verkiezen, en de score op de schaal die gecreëerd werd om de rol van manager te meten (op een significantieniveau van 0,0550). Dit bevestigt onze hypothese dat iemand die in de eerste plaats een manager is, minder het onderscheid maakt tussen de publieke en de private sector. 4.3.3

Onderscheid federale niveau – andere niveaus

Het merendeel van de voorzitters maakt weinig onderscheid tussen het federale en het regionale niveau. Dit geldt echter niet voor het lokale niveau: maar liefst zes van de elf bevraagde voorzitters geven aan liever niet voor de lokale overheid te willen werken. Vier van deze voorzitters zijn Nederlandstalig. De mate waarin directeurs-generaal geneigd zijn om voor het regionale niveau in plaats van het federale niveau te gaan werken, is grotendeels gelijklopend, met een licht hogere bereidheid aan Franstalige zijde. Wat betreft de bereidheid om op het lokale niveau te werken, in plaats van het federale, is deze opnieuw iets groter aan Franstalige zijde dan aan Nederlandstalige zijde. 15,4% van de Franstalige directeurs-generaal antwoordde ‘helemaal eens’ tegenover 6,7% van de Nederlandstalige directeurs-generaal die ‘eerder eens’ antwoordden op de stelling ‘ik zou evengoed voor de lokale overheid kunnen werken, als voor de federale overheid’. Er lijkt niet echt een samenhorigheidsgevoel te bestaan onder de voorzitters. Er bestaan ook weinig initiatieven om dit te bevorderen. Zoals gezegd organiseerde de FOD Personeel en Organisatie tot voor kort regelmatig bijeenkomsten en dergelijke, maar die taken worden nu niet meer ingevuld. De voorzitters zien elkaar wel maandelijks op het College van Voorzitters, doch dit is eerder een formele bijeenkomst. Hier gebeurt geen bespreking van gemeenschappelijke problemen, of een uitwisseling van best practices. Bovenstaande bevindingen zijn van belang bij het uittekenen van een integraal mobiliteitsbeleid. Bestaat de bereidheid om niet alleen binnen de federale overheid, maar

50

Voor meer informatie over de interpretatie van de Pearson’s correlation test, zie voetnoot p.44.

56

ook op het regionale of lokale niveau, en zelfs de private sector te werken? Zo neen, wat zijn de afremmende factoren? Verder onderzoek naar de motivatie hierachter is vereist om gefundeerde uitspraken te kunnen doen. 4.3.4

Public Service Motivation

Een laatste component van de sociale identiteit die bestudeerd werd, is de Public Service Motivation (PSM) van de ambtenaren. De term ‘public service motivation’ verwijst naar de motivatie van mensen die geput wordt uit een bijdrage aan het algemeen belang, uit medeleven met burgers of uit democratische waarden. Om dit te meten, werd de verkorte schaal van Vandenabeele (2008) in de vragenlijst opgenomen. Dit zijn de items die deel uitmaken van deze schaal. Helemaal eens

Eerder eens

Noch eens, noch oneens

Eerder oneens

Helemaal oneens

1. Ik heb weinig interesse in het doen en laten van politici. 2. Een betekenisvolle overheidsdienst is erg belangrijk voor mij. 3. Bijdragen aan een betere samenleving is voor mij belangrijker dan persoonlijke resultaten boeken. 4. Ik heb weinig medelijden met hulpbehoevende mensen die weigeren de eerste stap te zetten om zichzelf te helpen. 5. Iedereen heeft recht op een goede dienstverlening door de overheid, zelfs al kost dat veel belastinggeld.

Figuur 22: Schaal Public Service Motivation (Vandenabeele, 2008)

Over het algemeen, en in de lijn der verwachtingen51, scoren de directeurs-generaal erg hoog op deze schaal. De gemiddelde score bedraagt 4,15 op 5. Er valt geen verschil op te tekenen tussen Franstalige en Nederlandstalige respondenten, of tussen intern en extern aangeworven mandaathouders. Vooralsnog bestaan er geen andere datasets over Belgische (top)ambtenaren. De enige andere – zij het zeer kleine – dataset waarover we beschikken, is die van de voorzitters. Met een gemiddelde score van 4,31 op 5 bevestigt dit nogmaals dat public service motivation toeneemt met het niveau.

4.4 Tussentijds besluit Met betrekking tot de variabele ‘identiteit’ formuleren we een aantal tussentijdse besluiten. De persoonlijke identiteit van de topambtenaren hebben we opgesplitst in een aantal dimensies: diversiteit, politieke achtergrond, educatieve achtergrond en herkomst. We hebben kunnen vaststellen dat het aantal vrouwelijke topambtenaren lichtjes gestegen is, en dat de gemiddelde leeftijd van de topambtenaren enigszins gedaald is. Deze daling was vrij

51

Het niveau van de public service motivation neemt in principe toe al naargelang men hoger in de hiërarchie gaat kijken. Voor meer informatie, en verdere verklaringen, zie Vandenabeele (2009)

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sterk op het DG-niveau, met een daling van de gemiddelde leeftijd met iets meer dan 6 jaar ten opzichte van vorige cijfers. Met betrekking tot de politieke affiliatie van de voorzitters lijkt het erop dat Nederlandstalige topambtenaren gemakkelijker kleur bekennen dan Franstalige. Daarnaast ondervonden we bij de directeurs-generaal iets meer terughoudendheid om kleur te bekennen. Het lidmaatschap van een politieke partij lag aan Nederlandstalige zijde een stuk hoger dan aan Franstalige zijde. Wat de educatieve achtergrond betreft, zijn er weinig verschuivingen ten opzichte van het verleden waar te nemen. Op het niveau van de voorzitters hebben de diploma’s sociale wetenschappen zich naast de economische en juridische diploma’s gehesen. Verder was het vooral interessant om te zien dat extern aangeworven mandaathouders en intern aangeworven mandaathouders over verschillende diploma’s beschikken. De extern aangeworven mandaathouders blijken meer geschoold in economie en exacte of toegepaste wetenschappen. In totaal werd 18% van onze respondenten rechtstreeks uit de private sector aangeworven. Hiermee werd de ambitie van Copernicus om mandaathouders uit de private sector aan te trekken gerealiseerd. Het aandeel voormalige kabinetsmedewerkers binnen de bestudeerde groep mandaathouders bedroeg 44%, dit is een bevestiging van bevindingen uit eerder onderzoek. We veronderstelden een dominantie van de rol van manager en leider bij de verschillende rolidentiteiten. Uit de analyse van de survey en de diepte-interviews bij de voorzitters blijkt dit ook ten dele, naast een goede score op de rol van professional. De rol van bureaucraat scoort beter dan verwacht. Onderaan het lijstje van rollen bungelt de rol van beleidsadviseur. De scores van de directeurs-generaal op de schalen voor de verschillende rolidentiteiten vertonen in grote lijnen een sterke gelijkenis met deze van de voorzitters. De hoge score op de rol van leiderschap bij beide groepen geeft aan dat de principes en het belang van leiderschap ingang gevonden hebben aan de top van de federale administratie, zowel qua attitude (score op de schalen) als qua discours (uit de interviews). Hier dient wel opgemerkt te worden dat de aspecten ‘communicatie’ en ‘motivatie’ daarbij sterker scoren dan het aspect ‘visie’. De score op de rol van manager kon gelinkt worden aan het volgen van een opleiding in (overheids)management, aan de frequentie van contacten met het beleidsniveau om het management van de dienst te bespreken, en aan de mate waarin men een voorstander is van meer mobiliteit onder de topambtenaren. Er kan wel gesteld worden dat de moderne managementideeën voet aan grond gekregen hebben bij topambtenaren in de federale overheid. De rol van bureaucraat neemt echter ook nog steeds een belangrijke rol in, wat verklaard kan worden door het principe van ‘layering’. Dit houdt in dat de traditionele rolidentiteit van bureaucraat, met de daarbijhorende traditionele waarden als gelijkheid, rechtszekerheid en risicomijding nog steeds voortbestaan, maar dat ‘nieuwere’ rollen, zoals die van leider, professional en manager daar bovenop zijn komen te liggen. De score van bureaucraat was ook iets hoger op het N-1-niveau dan bij de voorzitters, wat verklaard kan worden door de grotere expertisefunctie in hoofde van de directeurs-generaal. De empirische data bevestigen wat we verwachtten op basis van de literatuurstudie, namelijk dat de federale topambtenaar niet de primaire beleidsadviseur is van zijn minister. Er zijn wel een aantal factoren die dit kunnen beïnvloeden. Zo speelt het aantal medewerkers die op het specifieke domein van de mandaathouder werken in de beleidscel van de minister een belangrijke rol bij de inschatting door de mandaathouder van de eigen rol als beleidsadviseur. Ook de frequentie van de contacten met de minister en/of de beleidscel om het beleid te bespreken speelt een rol. Vergelijking van de rolidentiteiten van externe en interne mandaathouders toont aan dat deze externen wel degelijk een andere rolidentiteit hebben dan internen. Vooral de rol van

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manager scoort relatief gezien beduidend hoger bij de extern aangeworven mandaathouders, en ook de rol van leider scoort hoger in absolute termen. In die zin lijkt de Copernicushervorming er in geslaagd te zijn ‘andere’ profielen van buiten de administratie aan te trekken. Gezien topambtenaren nu meer verantwoordelijkheid dragen in ruil voor meer autonomie, veronderstelden we dat ze zich meer zouden gaan identificeren met de eigen organisatie, en minder met de federale overheid op zich. De empirische data lijken deze hypothese te ondersteunen voor beide groepen mandaathouders. Vooral bij de Nederlandstalige directeurs-generaal was de identificatie met de eigen FOD of het eigen DG hoog. Franstalige directeurs-generaal identificeerden zich over het algemeen meer met het macroniveau. Onze hypothese dat directeurs-generaal zich binnen dat mesoniveau vooral met het eigen directoraat-generaal zouden identificeren kon niet volledig bevestigd worden. De directeursgeneraal die met een geïntegreerd managementplan of een bestuursovereenkomst werkten, identificeerden zich duidelijk veel minder met kleine groepen, zoals het eigen directoraatgeneraal of het werkteam, dan directeurs-generaal met een individueel managementplan. Hoewel we een hoge mate van professionalisme konden vaststellen bij de topambtenaren, identificeren ze zich weinig met elkaar als groep. Voor een deel zou dit kunnen verklaard worden door de beperkte mogelijkheden voor netwerken die hen geboden worden. Voorts werd vastgesteld dat Franstalige topambtenaren het belangrijker vinden om voor de overheid te werken, en niet voor de private sector, dan hun Nederlandstalige collega’s. Na controle voor andere verklaringen, durven we stellen dat dit verschil vermoedelijk verklaard kan worden door een verschillende administratieve referentiecultuur, doch meer onderzoek op dat vlak is noodzakelijk. Voor de variabele ‘identiteit’ lijken we dus te kunnen besluiten dat er wel degelijk een verschuiving heeft plaatsgevonden.

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5. Relations institutionnelles52 La typologie des « Public Service Bargains » de Christopher Hood fait référence à l’idée de partage de pouvoir et de réciprocité dans les relations politico-administratives. Ces relations sont fonction des droits et devoirs des fonctionnaires, lesquels sont exprimés dans une convention, une loi ou une combinaison des deux (Hood, 2000) mais aussi des relations de pouvoir entre les acteurs. Par relations institutionnelles nous entendons donc ici les relations de pouvoir existant entre les fonctionnaires dirigeants et d’autres acteurs - parmi lesquels figure en premier lieu le ministre - impliqués dans cette relation politico-administrative. Les relations institutionnelles s’assimilent à des relations de pouvoir par le fait que, contrairement aux relations interpersonnelles classiques, elles résultent de relations non choisies et régies par des règles plus ou moins contraignantes. Elles sont, en outre, structurées par un rapport à la fois de domination-soumission mais aussi de réciprocité, c’est-à-dire d’un échange entre acteurs dans lequel se développent des influences bilatérales. Enfin, elles apparaissent en même temps comme déséquilibrées dans la mesure où le supérieur et le subordonné n’ont pas nécessairement à leur disposition les mêmes ressources pour infléchir le rapport de force (Fischer, 1999 ; Crozier, 2000). Le passage d’une relation hiérarchique ou de commandement (dans le cas du schafferian PSB) à une relation plus horizontale entraîne différents changements dans les relations institutionnelles que le haut fonctionnaire entretient avec son environnement. La variable « relations institutionnelles » analyse donc les différents types de relations que les directeurs généraux et présidents des SPF fédéraux belges rencontrent dans le cadre de leur travail. Quatre dimensions ont été analysées, les relations avec: le ministre compétent et son personnel politique (5.1), les départements centraux ou horizontaux (5.2), le parlement (5.3), et les relations avec la société civile et les groupes d’intérêt (5.4). L’hypothèse de cette recherche postule donc qu’avec l’introduction du système de mandat, les relations que le haut fonctionnaire entretient avec les institutions et les groupes précités évoluent globalement d’un positionnement hiérarchique/schafferien vers un positionnement plus managérial en fonction duquel les responsabilités et les rôles sont partagés entre le ministre, sa cellule stratégique et le haut fonctionnaire.

Pour chaque dimension, nous avons défini une « trajectoire » d’évolution (Pollitt & Bouckaert, 2004), qui constitue l’hypothèse à vérifier et que nous mesurons au travers d’échelles. Les auteurs définissent la notion de ‘trajectoire’ comme « an intentional pattern – a route that someone is trying to take. It leads from a starting point (an alpha) to some desired place or state of affairs in the future (an omega) » (Pollitt & Bouckaert, 2004). Les trajectoires doivent nous permettre de mesurer le degré de managérialisme de chaque dimension afin de déterminer dans quel type de PSB se situe la dimension étudiée. Il est à noter que pour la variable institutionnelle, le traitement des données repose sur une analyse par ‘item’ et non par domaine. En d’autres mots, l’attention est portée sur chaque sousquestion individuellement alors que la variable identité et système de gestion de la performance traitent les données de manière globale.

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Les résultats de cette recherche seront, quand cela s’avérera nécessaire, présentés de manière graphique. Deux types de mesures ont été utilisés. D’un coté, nous avons construit des indicateurs reflétant la moyenne générale de la perception des mandataires vis-à-vis de la variable étudiée, dans notre cas, les ‘relations institutionnelles’. De l’autre coté, une deuxième série de graphiques illustreront la fréquence des réponses à une question précise et non la moyenne générale de la perception des hauts fonctionnaires. Ces graphiques présenteront alors des « chiffres » absolus qui nécessiteront une interprétation prudente.

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Les trajectoires ainsi construites doivent permettre d’estimer la progression d'une tradition wébérienne à une approche managériale, tout en offrant la possibilité de mesurer des positions intermédiaires. Ainsi, 0 représente le modèle idéal-typique wébérien et 10 le modèle managérial. Plus les indicateurs des sous-variables se rapprochent de 0, plus cette dimension tend, selon nous, vers un PSB wébérien. Inversement, plus les indicateurs des dimensions se rapprochent de 10, plus la variable institutionnelle tend, selon nous, vers un PSB managérial. Pour finir, le résultat ‘5’ représente la valeur médiane que nous qualifierons de « moyenne ». Elle correspond à une position intermédiaire entre les deux types de PSB (wébérien et managérial): le PSB hybride.

5.1 Relations avec le ministre compétent et son personnel politique La réforme Copernic avait pour objectif de modifier la relation entre le ministre et les hauts fonctionnaires. Ces derniers se voyaient responsabilisés dans la gestion opérationnelle des SPF. En contre partie, il était prévu d’améliorer l’implication des mandataires dans le cycle de la politique publique mais également d’améliorer l’autonomie concernant le budget et la gestion des ressources humaines. Cette relation est également organisée à partir des plans de management, que ceux-ci soient individuels ou intégrés. Nous verrons par la suite que le fait d’avoir un plan de management individuel, intégré ou un contrat d’administration (lequel lie à la fois l’organisation et son dirigeant) peut, dans certains cas, également modifier l’identification des hauts fonctionnaires (cf. 4.3 Sociale Identiteit). En outre, dans certains pays comme la Belgique ou la France, le cabinet ministériel joue aussi un rôle primordial dans le système de décision politique, et s’insère ainsi dans une relation institutionnelle « triangulaire » entre le ministre, son cabinet et la haute administration (de Visscher, 2003 ; Göransson 2008). Mais même dans d’autres pays que ceux précités, les ministres désirent s’entourer de nombreux conseillers politiques extérieurs à la fonction publique et généralement appartenant à leurs partis. Ces conseillers défendent les intérêts spécifiques du ministre et de son parti lors de réunions interministérielles visant à préparer les dossiers qui seront débattus au conseil des ministres. Quels changements peut on observer suite à la nouvelle répartition des rôles entre le ministre et ses collaborateurs d’une part, et les hauts fonctionnaires d’autre part ? En outre, afin de mieux coordonner les différentes phases du cycle de la politique publique, des espaces de discussion ne sont-ils pas nécessaires, afin de réunir le ministre, les hauts fonctionnaires et les membres du cabinet en vue de coordonner au mieux leurs actions ? Ainsi il était prévu en Belgique, dans le cadre de la réforme Copernic, de mettre sur pied des conseils stratégiques assistant le ministre dans la préparation et le suivi de sa politique et surveillant le comité de direction dans la mise en œuvre du plan stratégique (cf. 3.1 De Copernicushervorming). L’hypothèse de recherche est la suivante : Si le haut fonctionnaire est responsabilisé sur la mise en œuvre des politiques, conformément à son plan de management, la relation entre le ministre et le haut fonctionnaire devrait évoluer d’une relation de commandement de type hiérarchique vers une relation plus horizontale dans laquelle les responsabilités et les rôles sont partagés entre le ministre, sa cellule stratégique et le haut fonctionnaire.

La dimension « relations avec le ministre et son personnel politique» est divisée en trois sous-variables : (5.1.1) « cycle de la politique publique », (5.1.2) « opinion sur la relation avec le ministre et son personnel politique» et (5.1.3) « coordination entre le haut fonctionnaire, le ministre, et son personnel politique ».

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5.1.1

Le cycle de la politique publique

Concernant le cycle de la politique publique, la réforme Copernic entendait rendre le ministre et sa cellule stratégique responsables de « la conception des politiques et du contrôle général sur les services ». Le département, quant à lui, devait s’occuper de la mise en œuvre des décisions et du service aux citoyens (De Visscher, 2004). Les fonctionnaires devaient donc être responsabilisés sur certaines tâches qui leur étaient spécifiquement attribuées. Le cycle de la politique publique a été analysé via la question 2.1 du questionnaire complété par les présidents et les directeurs généraux des SPF53. 2.1. Afin de mieux cerner les rôles respectifs du ministre et de l’administration, veuillez répondre aux questions suivantes sur votre degré d’implication dans le cycle des politiques publiques: Le ministre et sa cellule stratégique.

Le haut fonctionnaire, le ministre et/ou sa cellule stratégique.

Autonomie du haut fonctionnaire avec un droit de veto pour le ministre.

a. Qui participe à la mise à l’agenda des politiques ? b. Qui participe à la consultation des groupes cibles visés par la politique publique ? c. Qui participe à la mise en œuvre de la politique publique? (étapes, délais, moyens…) d. Qui participe à l’évaluation des politiques publiques ? e. Qui participe à la coordination interministérielle des décisions concernant des politiques communes à plusieurs ministères ?

Figure 23 : Question 2.1 – Cycle de politique publique

D’une manière générale, le résultat statistique le plus bas observé à cette question pour les présidents de SPF concerne la mise à l’agenda des politiques publiques, ce qui signifie une implication majeure du ministre et de sa cellule stratégique (la moyenne est de 1,8 sur 10). Pour ce qui est de la coordination interministérielle, les présidents obtiennent un résultat de 3,7. Enfin, pour les phases de consultation, de mise en œuvre et d’évaluation, on obtient des valeurs oscillant entre 4,3 et 4,5. Concernant l’implication des directeurs généraux dans la mise à l’agenda des politiques publiques, la moyenne est de 3,3 sur notre échelle de valeur. Pour la coordination interministérielle, on obtient une valeur de 2,7, ce qui est le résultat le plus bas pour les mandataires N-1. Pour ce qui est de la consultation des groupes cibles et de l’évaluation, on observe un résultat légèrement supérieur, respectivement de 4,2 et 4 de moyenne. C’est au niveau de la phase de mise en œuvre que les directeurs généraux déclarent avoir le plus d’autonomie – avec une valeur de 5,7 (écart-type de 3) - ce qui semble logique et met en avant une implication coordonnée entre l’administration et l’autorité politique. Néanmoins, l’écart-type indique qu’il existe une variation importante au sein des directeurs généraux.

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Cette question est codée de la manière suivante: « le ministre et sa cellule stratégique » - valeur de 0 ; « le haut fonctionnaire, le ministre et/ou sa cellule stratégique » - valeur de ‘5’; « autonomie du haut fonctionnaire avec droit de veto du ministre » - valeur de ‘10’ et indique le passage, pour cette dimension, à un PSB managérial.

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Avant de passer à l’analyse détaillée du cycle de la politique publique, les résultats des présidents et directeurs généraux de SPF obtenus pour cette question peuvent être observés ci-dessous.

Figure 24: Les présidents et directeurs généraux dans le cycle de la politique publique

Tout d’abord, même si la perception du rôle de l’administration dans la mise à l’agenda des politiques publiques ne paraît pas unanime, l’implication de l’administration, dans cette phase du cycle, apparaît tout de même plus importante qu’en 2002. A cette date, la prérogative de la mise à l’agenda était de fait systématiquement attribuée au politique avec, parfois, un très faible rôle de proposition de l’administration (de Visscher, Le Bussy, & Eymeri, 2004). Une certaine évolution dans le sens d’une plus grande participation de l’administration peut donc être observée. De plus, les résultats montrent que la perception d’implication des hauts fonctionnaires dans la phase de mise à l’agenda est relativement plus élevée chez les mandataires N-1 que chez les présidents de SPF. Les directeurs généraux (moyenne de 3,3), se rapprochent donc de manière légèrement plus marquée d’une implication partagée entre le haut fonctionnaire et l’autorité politique. Deuxièmement, alors que l’étude réalisée en 2002 signalait que « les contacts avec l’extérieur sont gérés directement par le cabinet, sauf si ces contacts se déroulent dans des organes de concertation institutionnalisés dont le secrétariat est alors souvent assuré par l’administration » (de Visscher, Le Bussy, & Eymeri, 2004), les valeurs moyennes observées dans le cas présent montrent que l’implication des hauts dans les phases de l’évaluation et de consultation54 est loin d’être inexistante. Deux directeurs généraux vont même jusqu’à affirmer avoir une autonomie totale dans la phase de consultation. L’administration semble donc constituer une force de proposition. D’ailleurs, le « feedback » et le conseil « pratique » apportés par la haute administration ont souvent été mis en avant lors des entretiens réalisés parmi les fonctionnaires N-1. Par exemple, un mandataire explique : « Je pense que l’on a un devoir d’information à l’égard du ministre quand on a la conviction que ce qu’il présente est vraiment ‘glissant’, d’abord pour lui. Mais également d’analyser les implications pour l’administration afin de pouvoir être capable d’étayer la raison pour laquelle on va rencontrer des difficultés. Je pense que c’est de notre responsabilité d’émettre un avis critique ».

En bref, le résultat obtenu montre que la consultation des groupes-cibles et la phase d’évaluation sont globalement des domaines partagés entre les différents protagonistes.

54

Pour information: la consultation des groupes cibles est davantage développée au point 5.4 « Relations avec les groupes d’intérêt » de ce rapport.

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De manière assez logique, le résultat le plus élevé obtenu par les présidents (4,5 de moyenne sur 10) et les directeurs généraux (5,7) se situe au niveau de la mise en oeuvre des politiques publiques. Un président déclare posséder une autonomie maximale dans la mise en œuvre de la politique alors que 7 directeurs généraux (4 néerlandophones et 3 francophones) répondent également avoir « une autonomie avec droit de veto pour le ministre ». Ce résultat montre donc, d’une manière générale, que la mise en œuvre des politiques publiques est effectuée de concert entre l’administration et l’autorité politique. Par ailleurs, dans un nombre restreint de cas, l’autonomie des hauts fonctionnaires peut être qualifiée de « grande ». Finalement, concernant la coordination interministérielle, le score relativement bas atteste de la grande marge du ministre et de sa cellule stratégique dans cette phase du cycle. La liberté d’action dans ce domaine est par ailleurs très contingente de la marge d’action laissée par la cellule stratégique sachant que, comme nous l’explique un président de SPF, « les questions plus techniques sont laissées à l’administration et les questions politiquement sensibles sont récupérées par le politique ». La coordination interministérielle reste donc « organisée à l’initiative du ministre et de son cabinet » (de Visscher, Le Bussy, & Eymeri, 2004). De même, nous constatons une différence de perception selon que le répondant est francophone ou néerlandophone. Tous les présidents néerlandophones déclarent, en effet, participer à l’évaluation des politiques publiques alors que seulement trois présidents francophones sur six pensent y participer. De plus, les présidents francophones affirment ne pas intervenir dans la mise à l’agenda des politiques publiques, domaine strictement réservé au ministre et son personnel politique (seul un fonctionnaire sur six déclare y participer en coordination avec le ministre et sa cellule stratégique). Du côté néerlandophone, trois présidents sur cinq déclarent être parties prenantes dans cette phase du cycle. Globalement la perception de participation aux différentes phases du cycle de la politique publique apparaît sensiblement plus élevée chez les néerlandophones, à l’exception de la phase de coordination interministérielle. Le même constat peut être fait pour ce qui est des directeurs généraux. D’une manière générale, les valeurs moyennes observées aux différentes phases du cycle de la politique publique semblent légèrement plus élevées chez les néerlandophones, à l’exception de la phase de coordination interministérielle où les résultats peuvent être qualifiés d’équivalents. La différence la plus nette concerne la phase de mise à l’agenda où, pour les mandataires N1 francophones, nous obtenons une valeur moyenne de 2,5 contre 4 pour les néerlandophones. Cette différence F – N est corroborée par l’analyse des fréquences de réponses aux affirmations présentées ci-dessus. Ainsi, 80 % des mandataires néerlandophones sont d’avis que « le haut fonctionnaire, le ministre et/ou sa cellule stratégique » participent à la phase de mise à l’agenda, contre seulement 50 % des mandataires francophones. La différence dans la phase de mise en œuvre, quant à elle, est minime et ne permet pas de conclure à une différence relative entre les deux groupes. En conclusion, après l’analyse de la sous-variable « cycle de la politique publique », nous pouvons affirmer que, pour ce qui est des présidents de SPF, le niveau d’autonomie dans les différentes phases du cycle de la politique publique peut être qualifié de « moyen ». Néanmoins ces derniers reconnaissent tous que leur participation s’est accrue grâce aux réformes : « Même si Copernic n’a pas été totalement réalisé – par exemple, il n’y a pas de conseil stratégique et la cellule stratégique qui devait être placée à l’administration est retournée chez le ministre – […] la collaboration et la participation au processus politique se sont nettement améliorées. Nous ne sommes plus uniquement des exécutants. Nous participons à l’élaboration du processus décisionnel ».

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De fait, l’étude de 2002 concluait que le processus d’élaboration des politiques publiques « [se trouvait à l’époque] essentiellement dans les mains de l’autorité politique, même si l’administration [apportait] son expertise technique ou juridique lors de la mise au point des projets » (de Visscher, Le Bussy, & Eymeri, 2004). Désormais, les présidents disposeraient de plus de latitude dans ce domaine. Les résultats observés pour les directeurs généraux, quant à eux, sont relativement plus mitigés mais montrent néanmoins une implication réelle de ces derniers dans la phase de mise en œuvre des politiques publiques. Pourtant, dans aucune des phases, la moyenne générale obtenue par les hauts fonctionnaires (directeurs généraux ou présidents) ne tend vers une « autonomie totale du haut fonctionnaire avec un droit de veto pour le ministre ». Il est à noter que nous parlons ici d’implication des HF et non d’influence dans le processus décisionnel. En effet, il est possible d’être moins impliqué d’une manière générale dans les phases de politiques publiques mais de détenir, pour certains dossiers, une plus grande autonomie. De même, il faut mettre en avant que tous les acteurs qui ont participé à notre enquête n’ont pas forcément de compétences majeures dans la conception des politiques publiques, mais peuvent être dirigées vers le développement d’un service interne au SPF, voire pour l’ensemble des SPF. 5.1.2

Opinion sur la relation avec le ministre et son personnel

En Belgique, comme en France, le personnel politique des cellules stratégiques (cabinets ministériels) joue un rôle primordial dans le système de décision politique, et s’insère ainsi dans une relation institutionnelle « triangulaire » entre le ministre, la haute administration et le personnel politique. En pratique, cette relation est souvent conflictuelle car la délimitation du rôle et des responsabilités de chaque acteur est loin d’être claire. Ainsi, en Belgique, ce personnel politique est impliqué dans toutes les phases du processus d’élaboration des politiques publiques (Pelgrims, 2008). Leur flexibilité, leur expertise spécifique et leur soutien inconditionnel au ministre les rendent indispensables aux yeux de ce dernier (Destexhe, Eraly & Gillet, 2007). L’étude de 2002 précisait qu’il « faut tendre vers un partage ‘équilibré’ des tâches et des responsabilités dans la gestion de l’Etat entre ministres, cabinets et haute administration. La question concrète est de savoir comment définir cet état d’équilibre compte tenu des caractéristiques propres à chaque système politico-administratif » (de Visscher, Le Bussy, & Eymeri, 2004). Jusqu’à la réforme Copernic, l’arrêté royal du 20 mai 1965 relatif à la composition et au fonctionnement des cabinets ministériels définissait les attributions des cabinets comme suit: « les affaires susceptibles d’influencer la politique générale du gouvernement ou les travaux parlementaires ; les recherches et les études propres à faciliter le travail personnel du ministre, la présentation des dossiers de l’administration (…) ». La délimitation des tâches du personnel de cabinet était donc relativement vague et « la pratique montre que les conseillers du ministre ne se limitent pas seulement aux aspects politiques des dossiers, mais étendent également leur intervention aux aspects techniques des dossiers qui leur sont soumis » (de Visscher, Le Bussy, & Eymeri, 2004). L’analyse de « l’opinion sur la relation avec le ministre et son personnel politique » tend, en outre, à mesurer les implications sur la prise de décision d’un changement dans la relation entre l’autorité politique et la haute administration. Les relations sont-elles dorénavant plus horizontales ou peuvent elles être qualifiées de hiérarchique ? Cette sous-dimension a été analysée via la question 2.4 de notre questionnaire. Il est important de préciser que la question 2.4 e portant sur la présence du directeur de la cellule

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stratégique pendant les comités de direction ne figurait pas dans le questionnaire des présidents de SPF55. 2.4. Vos relations avec le(s) ministre(s) et sa (ses) cellule(s) stratégique(s). Veuillez indiquer jusqu’à quel point vous êtes en accord ou en désaccord avec les propositions suivantes. D’accord Plutôt d’accord

Ni pour Plutôt pas ni contre d’accord

Pas d’accord

a. La prise de décision en matière de politique publique est plutôt de type hiérarchique (« le ministre décide, l’administration exécute ») b. Les relations entre le haut fonctionnaire et la cellule stratégique du ministre sont coopératives. c. La cellule stratégique interfère dans mon travail de haut fonctionnaire. d. J’aimerais avoir plus de responsabilités dans le processus d’élaboration des politiques publiques. e. Il est souhaitable que le directeur de la cellule stratégique (ou un autre membre de celle-ci) participe aux réunions du comité de direction.

Figure 25: Question 2.4 – Relation avec le ministre et son personnel

Premièrement, sur l’existence (ou non) d’une relation hiérarchique entre l’administration et l’autorité politique, le résultat statistique obtenu pour les présidents de SPF s’élève à 5,2 et représente une position intermédiaire associée à la réponse ‘ni pour, ni contre’. Les présidents se reconnaissent dès lors comme fonctionnant suivant un schéma aussi bien hiérarchique qu’horizontal dans lequel chacun disposerait de sa sphère d’autonomie. Ainsi, 45 % de nos répondants sont ‘d’accord’ ou ‘plutôt d’accord’, pour 18 % des présidents ‘sans avis’ et 36 % qui ne sont ‘plutôt pas d’accord’. Pour ce qui est des directeurs généraux, le résultat obtenu pour cette question est de 5,4 (écart-type de 3) et confirme le résultat obtenu précédemment pour les présidents de SPF. En effet, seul un directeur général n’est pas d’accord avec cette affirmation, à l’opposé, seules 4 personnes sont d’accord pour dire que la relation entre l’autorité politique et l’administration est clairement hiérarchique. Nous constatons, en outre, une différence entre néerlandophones et francophones: ces derniers perçoivent la relation entre l’autorité politique et la haute administration comme étant plus ‘hiérarchique’ (avec une moyenne de 6 et un écart-type de 3,2) que leurs collègues néerlandophones (4,8). Ce résultat nécessite d’être complété par l’information complémentaire provenant des interviews effectuées auprès des N-1. D’une manière générale, les répondants déclarent que l’on peut considérer la relation politico-administrative comme hiérarchique. Ils expliquent que le ministre doit avoir le dernier mot, même si la position retenue par ce dernier n’est pas celle avancée par l’administration. Pour autant, les personnes interviewées ne se considèrent pas comme étant de ‘simples exécutants’ dans la phase de mise en œuvre des politiques publiques. Un haut fonctionnaire développe :

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La grille de lecture pour le graphique à venir est la suivante : un score de 10 signifie que le haut fonctionnaire est d’accord avec la proposition ; à l’inverse, un score de 0 signifie que le fonctionnaire n’est pas d’accord avec cette dernière. De même, 2,5 indique que le haut fonctionnaire n’est « plutôt pas d’accord » avec la question quand 7,5 signifie qu’il est « plutôt d’accord ». Finalement, l’opinion « ni pour, ni contre » obtient une valeur de 5.

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« On a besoin l’un de l’autre. J’ai besoin de directives politiques et ils ont besoin de notre input, que ce soit pour préparer ou exécuter les politiques publiques. Il y a toutefois une dimension différente qu’il faut prendre en compte: c’est une relation d’autorité. L’administration ne peut pas décider elle-même, elle doit toujours se référer à une décision qui a été prise par le pouvoir politique ».

De ce constat, nous pouvons donc conclure que les hauts fonctionnaires perçoivent toujours la relation avec l’autorité politique comme étant hiérarchique mais estiment néanmoins être dans une relation « d’interdépendance ». L’un ne pouvant travailler sans l’autre. La deuxième sous-question cherchait à évaluer si la relation entre la haute administration et l’autorité politique était coopérative. Pour ce qui est des présidents de SPF, la majorité des personnes interrogées considèrent que la relation avec le ministre et son personnel politique est globalement coopérative. Ceux-ci obtiennent d’ailleurs une moyenne de 8,4 pour cette sous-question ce qui signifie qu’il existe un très bon niveau de coopération. Cette observation est corroborée par le fait que seuls 18% des présidents considèrent que la cellule stratégique interfère dans le travail des hauts fonctionnaires, ce que confirme la moyenne de 3,8 obtenue indiquant que les présidents ne pensent « plutôt pas » que la cellule stratégique interfère. Les directeurs généraux, de leur côté, perçoivent également la relation avec le ministre et son équipe personnelle comme ‘plutôt coopérative’ avec une valeur moyenne approchant de 7,2. D’ailleurs, seuls 7,6 % des répondants sont d’avis que les relations ne sont pas coopératives. En outre, le fait de percevoir - en partie du moins - la relation entre l’administration et l’autorité politique comme hiérarchique ne paraît pas influer sur le niveau de coopération entre les différents acteurs. Cette observation peut notamment être expliquée par le fait que les hauts fonctionnaires considèrent que la cellule stratégique n’interfère « plutôt pas » dans la relation de travail avec une valeur moyenne de 4,5 (écart-type de 2,9). Ainsi, 52 % des répondants estiment que la cellule stratégique n’interfère « pas » ou « plutôt pas » dans leur travail, quand 33% des personnes interrogées ne sont «pas » ou « plutôt pas d’accord » avec les interventions de la cellule stratégique. Les derniers étant sans avis. Il est d’ailleurs important de remarquer que la perception de l’intervention de la cellule stratégique semble moins bonne au niveau des directeurs généraux qu’un niveau des présidents. Cependant, les résultats démontrent un bon niveau de coopération général. Une légère distinction est perceptible entre mandataires N-1 néerlandophones et francophones vis-à-vis de l’attitude envers la cellule stratégique. Les francophones 56 perçoivent moins la cellule stratégique comme interférant dans leur travail . Ceci pourrait être expliqué par le fait que, comme développé précédemment, ceux-ci considèrent leur relation avec l’autorité politique comme étant plus ‘hiérarchique’ et seraient, en conséquence, plus ‘ouverts’ aux interventions de la cellule stratégique. Néanmoins, d’une manière générale, la perception des mandataires N-1 vis-à-vis de la cellule stratégique reste satisfaisante. L’équipe de recherche a notamment questionné dans quelle mesure il était possible de comprendre le niveau élevé de coopération en relation avec l’expérience préalable des hauts fonctionnaires dans un cabinet. En d’autres mots, existe-t-il une corrélation entre le niveau de coopération et le pourcentage important de hauts fonctionnaires ayant travaillé dans une cellule stratégique ?

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Pourtant, la tendance décrite ci-dessus n’est pas confirmée par l’analyse des résultats obtenus pour les présidents de SPF. Dans le cas de ces derniers, le résultat inverse est observé: les présidents francophones perçoivent plus les cellules stratégiques comme interférant dans leur travail que les présidents néerlandophones.

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Suite à l’analyse statistique, nous ne pouvons pas conclure à l’existence d’une corrélation entre le niveau de coopération et l’existence d’une expérience préalable au sein d’une cellule stratégique. Le fait d’avoir préalablement travaillé dans une cellule stratégique n’est donc pas un facteur influant sur le niveau de coopération. Néanmoins, comme il a été expliqué précédemment par les mandataires, une expérience dans une cellule stratégique pourrait permettre d’apprendre à « décoder » de manière plus aisée les influences politiques (cf. 4.1.6 Kabinetservaring). L’avant dernière proposition: « j’aimerais avoir plus de responsabilités dans le processus d’élaboration des politiques publiques » recueille, pour sa part, une moyenne de 5,2 pour les président de SPF et de 5,7 pour les directeurs généraux. Le résultat obtenu permet de conclure à l’existence, parmi les mandataires, du souhait d’être légèrement plus impliqué dans l’élaboration des politiques publiques. Néanmoins, dans le cas des présidents de SPF, le résultat statistique doit prendre en compte que 63 % des répondants ont déclaré ‘ni pour, ni contre’. A l’opposé, il n’y a que 18 % des directeurs généraux interrogés ‘sans avis’ pour 52 % de personnes déclarant être ‘d’accord’ ou ‘plutôt d’accord’. Finalement, le résultat portant sur le dernier item « est-il souhaitable que le directeur de la cellule stratégique participe aux réunions du comité de direction », révèle que 63 % des directeurs généraux interrogés ont expliqué qu’ils trouvent souhaitable que le directeur de la cellule stratégique soit présent lors des réunions du comité de direction. La moyenne statistique obtenue pour cette question obtient une valeur de 8 (écart-type de 2,45) ce qui signifie que la majorité des directeurs généraux ne sont pas opposés à cette présence. Pour rappel, cette question ne figurait pas dans le questionnaire soumis aux présidents de SPF. Cette observation confirme donc les résultats présentés précédemment, à savoir que les relations entre l’autorité politique et la haute administration sont ‘plutôt coopératives’ et que la cellule stratégique n’interfère pas ou peu dans le travail quotidien des fonctionnaires dirigeants. L’analyse statistique permet donc d’affirmer qu’il existe une volonté de coopérer entre l’administration, le ministre et son personnel politique. L’un des répondants explique: « Personnellement, je suis favorable à un fonctionnement qui est structurellement clair. Systématiser les lieux, systématiser les moments, savoir qu’à tel moment, on va rencontrer telle personne qui incarne telle fonction (…). Je pense qu’une fois par mois, toutes les 6 semaines, ce serait bienvenu d’avoir ce contact ».

Dans la pratique, la présence du directeur de la cellule stratégique dépend de la personnalité de ce dernier et de l’ordre du jour. Elle n’est donc pas encore institutionnalisée et pas souhaitée par tous les répondants. Il est intéressant de remarquer, dans la citation précédente, que le haut fonctionnaire propose une ‘fréquence minimum’ de rencontres avec le directeur de la cellule stratégique. En effet, il est légitime de s’interroger sur l’utilité de la présence de celui-ci à chaque réunion du comité de direction. Certains mandataires déclarent ne pas être opposés à la présence du directeur de la cellule stratégique, mais estiment qu’il n’est pas pour autant opportun qu’il soit présent à toutes les réunions, notamment afin d’éviter un possible conflit d’intérêts. D’autres abondent dans le même sens en invoquant le fait que le comité de direction est avant tout ‘un outil de gestion opérationnelle’ permettant de régler les affaires internes au SPF.

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Les résultats obtenus pour la variable « opinion sur la relation avec le ministre et son personnel politique » sont représentés dans le tableau ci-dessous57.

Figure 26: Opinion sur la relation entre l’administration, le ministre et son personnel politique

Pour terminer cette analyse de l’opinion vis-à-vis de l’autorité politique, deux remarques nécessitent d’être formulées. Premièrement, comme cela avait déjà été souligné dans l’enquête de 2002, la coopération entre les différents acteurs dépend en grande partie de la personnalité du ministre. Cette observation peut d’ailleurs être étendue à l’ensemble des acteurs partageant des responsabilités dans le cycle de la politique publique, que ce soit le ministre, le président de SPF, le directeur général ou, comme nous le verrons dans le chapitre suivant, le directeur d’encadrement P&O et B&CG. En outre, un mandataire N-1 affirme que dans certains cas, la réforme Copernic a eu pour conséquence d’augmenter la distance entre l’administration, le ministre et sa cellule stratégique. « Pourquoi est-ce que la réforme Copernic a augmenté la distance entre l’administration et le ministre ? Tout simplement parce que, dans le système précédant, le ministre choisissait ses hauts fonctionnaires et aujourd’hui, il ne les choisit plus. (…) Pour reprendre mon exemple, il est clair que si le ministre avait décidé de lui-même, ce n’est probablement pas moi qu’il aurait choisi ».

Deuxièmement, la composition des cellules stratégiques exerce également une influence sur les relations entre le ministre et ses collaborateurs d’une part, et la haute administration d’autre part. Ainsi, un haut fonctionnaire responsable d’une DG aux compétences techniques importantes, explique qu’avec le précédent ministre, la communication était facilitée par la présence dans la cellule stratégique d’au moins quelques personnes spécialisées dans le domaine de compétences de sa DG. Actuellement, ce n’est plus le cas et cette situation amène, selon le mandataire, à une « moins bonne communication ». Néanmoins, cette « moins bonne communication » n’est pas forcément perçue de manière négative par le haut fonctionnaire. Celui-ci précisait d’ailleurs que l’absence d’experts au sein de la cellule stratégique relatif aux compétences de sa DG lui conférait également plus de marge de manoeuvre. De même, la présence de fonctionnaires détachés de l’administration dans les

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Pour rappel, l’axe Y indique si le mandataire est d’accord avec l’affirmation présentée. Ainsi, la valeur 10 signifie que le haut fonctionnaire est d’accord, à l’opposé, la valeur 0 signifie qu’il n’est pas d’accord avec cette dernière.

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cellules stratégiques est également mise en avant comme un élément facilitant la communication. 5.1.3

Coordination entre le haut fonctionnaire, le ministre et son personnel politique

Enfin, notre dernière sous-variable porte sur la « coordination entre le haut fonctionnaire, le ministre, et son personnel politique ». Celle-ci est analysée par l’étude de la fréquence des rencontres et des personnes présentes lors de celles-ci58. 2.3. La coordination entre le haut fonctionnaire, le(s) ministre(s) et sa (ses) cellule(s) stratégique(s): Jamais

Une à deux Tous fois par an les mois

Toutes les semaines

Tous les jours

a. A quelle fréquence rencontrez-vous le ministre et/ou sa cellule stratégique pour parler de la gestion de votre direction générale/département? b. A quelle fréquence rencontrez-vous le ministre et/ou sa cellule stratégique pour parler des politiques publiques? c. A quelle fréquence rencontrez-vous le ministre seul pour discuter de ces deux sujets ? d. A quelle fréquence rencontrez-vous la cellule stratégique sans la présence du ministre ? e. A quelle fréquence souhaiteriez-vous rencontrer le ministre et/ou sa cellule stratégique?

Figure 27: Question 2.3 – Coordination haut fonctionnaire, le(s) ministre(s) et sa (ses) cellule(s) stratégique(s)

L’échelle utilisée dans le cadre de cette question se base sur l’analyse des fréquences de rencontres. Néanmoins, l’utilisation de la fréquence comme cadre d’analyse doit être prise avec précaution. En effet, la fréquence n’illustre pas la nature potentielle des relations. Par exemple, il arrive qu’un mandataire rencontre la cellule stratégique ou le ministre plusieurs fois sur la même semaine, suivi d’une période plus longue sans contacts. En pratique et d’après les observations de l’enquête portant sur les présidents, la coordination entre le ministre et/ou sa cellule stratégique d’une part, et le fonctionnaire d’autre part, peut être qualifiée de « moyenne ». L’hypothèse étant qu’au plus ils se rencontrent fréquemment, au plus la coordination sera efficace. Notre étude a permis d’observer que les présidents ne rencontrent que très rarement, voire jamais, le ministre seul (moyenne de 2,37). En outre, 30% de nos répondants déclarent ne ‘jamais’ rencontrer le ministre seul pour 50 % d’entre eux ayant des rencontres ‘d’une à deux fois par année’. La cellule stratégique exerce en effet un rôle de « gate keeper » par rapport à l’administration.

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La proposition «jamais» équivaut à une valeur de zéro sur l’axe Y et signifie qu’il n’y pas de coopération entre les acteurs alors que le chiffre 10 indique des «rencontres quotidiennes» entre l’autorité politique et administrative et représente un niveau élevé de coopération. La fréquence « une à deux fois par an» obtient une valeur de 2,5, «une fois par mois» équivaut à 5 et 7,5 signifie que le haut fonctionnaire rencontre l’autorité politique «toutes les semaines».

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Selon un des présidents interrogés: « Nous avons très peu de contacts directs avec le ministre et tous les contacts avec le ministre sont préparés par la cellule stratégique. Donc, le filtre de la cellule stratégique joue à tous les coups » […] « classiquement la cellule stratégique exerce un dernier contrôle de la qualité des dossiers à signer par le ministre et, ensuite, donne un avis au ministre quant aux propositions faites par l’administration ».

La cellule stratégique prend donc position sur toute proposition émanant de l’administration arrivant sur le bureau du ministre. Le cas belge se caractérise dès lors par le rôle incontournable de la cellule stratégique. Les présidents rencontrent d’ailleurs plus régulièrement la cellule stratégique, avec en moyenne une fréquence de rencontres allant de ‘tous les mois’ à ‘toutes les semaines’ illustrée par une moyenne de 6. Les résultats de l’étude portant sur les directeurs généraux confirment les résultats rencontrés pour le niveau N. Les mandataires N-1 ne rencontrent que très rarement le ministre seul (moyenne de 0,9 avec un écart-type de 1,2). Ainsi, 65 % des mandataires N-1 déclarent ne jamais rencontrer le ministre seul. De même, les directeurs généraux rencontrent plus régulièrement la cellule stratégique, à hauteur d’une fois par mois (moyenne de 5,8). Finalement, les questions 2.3a et 2.3b avaient pour objectif d’analyser sur quels objets portaient les discussions entre l’autorité politique et la haute administration. Plus précisément, deux propositions étaient soumises aux hauts fonctionnaires: d’une part, les discussions relatives à la gestion du département/direction générale et d’autre part, les rencontrent portant sur les politiques publiques. Les résultats montrent que dans 63 % des cas, les présidents rencontre le ministre et/ou sa cellule stratégique, tous les mois pour discuter de la gestion du SPF (moyenne de 5,4). Pour le SPF en charge du budget, cela varie suivant la période de l’année. Ainsi, en période de préparation du budget, le président rencontre la cellule stratégique tous les jours. Lorsqu’il s’agit de discuter des politiques publiques, la fréquence des contacts se réduit et passe ainsi de 5,4 à 4,5, ce qui représente également une fréquence de rencontres d’une fois par mois. D’une manière générale, 45 % des répondants rencontrent le ministre ‘une à deux fois par année’, pour 27 % des personnes interrogées qui rencontrent le ministre et son personnel politique tous les mois. Finalement, les autres présidents rencontrent le ministre hebdomadairement voire quotidiennement. Pour ce qui est des directeurs généraux, la fréquence moyenne de rencontre pour discuter de la gestion du département est plus réduite que dans le cas des présidents (moyenne de 2,5 et écart-type de 2,9). En outre, 71% des mandataires N-1 déclarent ne ‘jamais’ voire ‘une à deux fois par an’ rencontrer l’autorité politique afin de discuter de la gestion du département. A l’opposé, 29 % des répondants ont indiqué rencontrer le ministre ‘d’une fois par mois’ à ‘toutes les semaines’. Pour rappel, nous avions précédemment identifié l’existence d’une corrélation entre la perception du rôle de manager et la fréquence des rencontres avec l’autorité politique pour discuter de la gestion du département. Ainsi, il avait été mis en avant qu’un nombre de contacts élevé portant sur la gestion du service améliorait la perception des hauts fonctionnaires quant au rôle de ‘manager’ (cf. Tabel 4: Correlatie manager- frequentie van contacten met het beleidsniveau m.b.t het management van de dienst). Par contre, à l'inverse des résultats obtenus par les présidents, la fréquence de rencontre augmente lorsqu’il s’agit de rencontrer le ministre et/ou sa cellule stratégique afin de parler des politiques publiques (moyenne de 4 et écart-type de 3,4). En comparaison avec le paragraphe ci-dessus, 52 % des personnes interrogées déclarent ne ‘jamais’ ou ‘’une à deux fois par année’, rencontrer l’autorité politique pour 40 % rencontrant le ministre et/ou sa

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cellule stratégique ‘d’une fois par mois’ à ‘toutes les semaines’. Les 8 derniers pour cent déclarant rencontrer l’autorité politique tous les jours. Pour résumer, on observe donc des rencontres plus régulières pour les présidents de SPF concernant la gestion du département alors que le résultat le plus élevé pour les directeurs généraux porte, quant à lui, sur les politiques publiques. Par ailleurs, l’équipe de recherche s’est interrogée sur l’existence d’une corrélation entre d’une part, la fréquence des contacts portant sur les politiques publiques et d’autre part, la perception du rôle de conseiller politique pour les hauts fonctionnaires. Toutefois, l’existence statistique d’une telle corrélation n’est pas confirmée. Finalement, la dernière sous-question portait sur la fréquence souhaitée de rencontre avec le ministre et/ou sa cellule stratégique. Quelle que soit la fréquence des rencontres avec le ministre et/ou sa cellule stratégique, celle-ci est considérée par les présidents comme suffisante. Néanmoins, trois présidents sur neuf (dont deux appartenant à des SPF horizontaux) aimeraient les rencontrer un peu plus fréquemment que ce n’est le cas actuellement (toutes les semaines au lieu de tous les mois pour les SPF horizontaux et tous les mois au lieu d’annuellement pour le troisième). De même, en ce qui concerne les directeurs généraux, il ressort également que le souhait de rencontre avec le ministre et/ou sa cellule stratégique n’est que très légèrement supérieur à la situation actuelle. Ceci pourrait suggérer que les directeurs généraux sont satisfaits de la coordination actuelle. Néanmoins, comme la question porte sur le « souhait de rencontre avec le ministre et/ou son équipe personnelle », et pas sur le souhait de rencontre avec le ministre pris séparément, il est possible que le résultat obtenu pour cette question ne reflète pas l‘aspiration de certains directeurs généraux à rencontrer le ministre seul, ce qui nuance l’interprétation développée ci-dessus. Les résultats pour l’ensemble des hauts fonctionnaires relatifs à la question 2.3 présentée précédemment peuvent être consultés ci-dessous.

Figure 28: Coordination entre le haut fonctionnaire, le(s) ministre(s) et sa (ses) cellule(s) stratégique(s)

Il est également nécessaire de souligner que dans la pratique, la règle « 1 ministre – 1 SPF » promue au départ de la réforme Copernic n’est que peu respectée, ce qui augmente les difficultés de coordination entre le ministre et les hauts fonctionnaires. Certains

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mandataires N-1 expliquent que le système a perdu en cohérence et en efficacité puisque certains SPF peuvent avoir plusieurs ministres de tutelle. De même, l’absence du conseil stratégique, comme organe important pour structurer les relations, est également mise en avant. Un directeur général explique : « Le conseil stratégique n’est jamais venu. C’était pourtant le meilleur moyen pour avoir des contacts (avec l’autorité politique), (…). Je dois dire, la plupart des améliorations (proposées par Copernic) n’ont finalement pas été réalisées. (…) (De même,) il faut travailler avec tellement de membres différents de cabinets, qu’il n’est pas possible de travailler de manière totalement structurée ».

Pour conclure, il est important de mettre en évidence trois éléments importants pouvant influencer le niveau et la qualité de la coordination entre l’autorité politique et l’administration : l’existence (ou non) de codes de conduite écrits (ex : une note de service) entre l’administration, le ministre et/ou son personnel politique ; l’établissement d’une relation de confiance entre les différents acteurs et la présence parmi les mandataires de personnes ayant déjà travaillé auparavant au sein d’un cabinet ministériel. Pour ce qui est du code de conduite, il est à noter que l’arrêté royal du 6 septembre 1993 (abrogé par l’arrêté royal du 29 octobre 2001 relatif à la désignation et à l’exercice des fonctions de management dans les services publics fédéraux) prévoyait l’élaboration d’un tel code en vue de régler la coopération entre le ministre et son administration. L’étude de 2002 portant sur la relation entre l’autorité politique et la haute administration en Belgique précise toutefois que « cette disposition est restée dans bien des cas lettre morte, mais elle témoigne cependant d’une prise de conscience (…) de la nécessité d’améliorer la coopération entre le ministre, le cabinet et l’administration » (de Visscher, Le Bussy, & Eymeri, 2004). L’étude du niveau N-1 en Belgique n’a pas permis de confirmer l’existence de telles dispositions internes codifiant les relations entre l’autorité politique et l’administration. En dépit du souhait des hauts fonctionnaires d’avoir des relations ‘structurées’ entre l’autorité et l’administration, en pratique, les procédures internes dépendent fortement de la personnalité des directeurs généraux, du ministre et de son personnel politique mais également du président du SPF. Dans certains SPF, la pratique voit les membres de la cellule stratégique et de l’administration communiquer directement : « il y a des dossiers qui montent systématiquement via le président, mais, pour ce qui est des choses plus opérationnelles, il n’y a pas de procédure écrite ». En résumé, un mandataire présente la situation de la manière suivante : « Soit tout passe entre le chef de cabinet et le président du SPF, mais ce n’est pas ce qui permet le fonctionnement le plus souple. D’un autre côté, ce n’est pas au cabinet à gérer le SPF. Il faut donc trouver un juste milieu. De même, lorsqu’un document part de l’administration au cabinet, je suis censé en être responsable. C’est donc mieux si je l’ai lu, si je le connais. Pour conclure: il faut trouver des règles de fonctionnement qui, d’un côté offre la souplesse, et de l’autre, la sécurité et la responsabilité ».

Finalement, l’expérience au sein d’une cellule stratégique a également été mis en avant lors d’interviews avec les directeurs généraux: « Pour moi, le passage dans un cabinet est une partie légitime de la carrière d’un fonctionnaire (…). Ce qui me semble également important de mettre en avant, c’est que le passage dans un cabinet donne une certaine sensibilité par rapport à la politique publique et permet de mieux comprendre ce qui est dit de l’autre coté ». Un autre mandataire explique: « mon métier se réduit le plus souvent à lire et comprendre des influences politiques, du Nord et du Sud, de gauche et de droite etc. (…) et à apprendre aux collègues que je dirige au quotidien à naviguer entre tous ces écueils» (pour plus de détails: 4.1.6 Kabinetservaring). De même, certains fonctionnaires dirigeants mettaient

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également en avant la présence de fonctionnaires détachés de l’administration au sein des cellules stratégiques. Selon eux, cette présence est un facteur permettant d’améliorer la communication et la coordination entre les différents acteurs et peut, dans certains cas, faciliter le développement d’une relation de confiance. Pour conclure brièvement, l’analyse de la relation entre le haut fonctionnaire et l’autorité politique nous a permis d’identifier plusieurs facteurs pouvant influer sur le bon fonctionnement de la coordination entre les acteurs politico-administratifs. Outre la remarque générale formulée dans le cahier du CRISP - sur la responsabilisation des hauts fonctionnaires (Göransson, 2010) - concernant la non concrétisation de la responsabilisation des hauts fonctionnaires au sein des processus décisionnels politiques (conseils stratégiques, composition des cellules stratégiques,…), nous avons également identifié, sur base des interviews, les éléments suivants : • • • •

l’importance de la personnalité des acteurs en présence (le directeur général, le 59 président du SPF , le(s) directeur(s) de la cellule stratégique et le(s) ministre(s)) ; l’existence d’une expérience préalable (ou non) des mandataires dans une cellule stratégique ; la présence de fonctionnaires détachés de l’administration dans les cellules stratégiques ; et l’établissement d’une relation de confiance entre les différents acteurs.

De plus, au cours des interviews, certains mandataires ont expliqué que l’expérience préalable du ministre était également importante. Le ministre a-t-il une expérience préalable à la tête d’un ministère ? Dans le cas contraire, de quelle niveau vient-il (local, régional, fédéral) ? D’une manière plus précise, l’important, lorsqu’un ministre arrive à la tête d’un SPF est de savoir si celui-ci possède l’expertise technique relative à son nouveau SPF. Cette dimension soulève notamment les questions suivantes: possède-t-il une expérience préalable dans le domaine de compétences du SPF ? Dans le cas contraire, a-t-il besoin de l’expertise de l’administration ? Et finalement, est-ce lui qui a nommé son haut fonctionnaire et/ou connaît-il le contenu de son plan de management ou est-il arrivé suite à un remaniement du gouvernement ?

5.2 Relations avec les départements centraux ou horizontaux La relation institutionnelle entre le haut fonctionnaire et le pouvoir politique est également dépendante de l’accès aux ressources, et plus particulièrement de la marge de manœuvre dont dispose le fonctionnaire dirigeant dans la gestion de son personnel et de son budget. La redéfinition des relations avec les SPF horizontaux est une partie intégrante de la réforme Copernic. Cette dernière avait ainsi pour ambition de donner plus d’autonomie aux fonctionnaires dirigeants des SPF. Une fois les plans de management approuvés, les fonctionnaires sous mandat se verraient attribuer des enveloppes budgétaires pour le personnel, le fonctionnement et les investissements, et disposeraient donc d’une certaine « autonomie décisionnelle» dans la gestion de leurs ressources (SPF P&O, 2004).

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Lors de l’analyse du niveau N-1 dans l’administration fédérale belge, un fonctionnaire a fait remarquer l’importance du rôle de président de SPF pour les directeurs généraux. Dans le cas où il existerait un désaccord entre le ministre et le directeur général, le fonctionnaire dirigeant estimait important de pouvoir se reposer sur son président afin de faire la ‘balance’ entre l’autorité politique et l’administration. Lorsque ce n’est pas le cas, il nous a été indiqué que cela pouvait mener à des situations difficiles et que seul la ‘sécurité’ d’emploi – les mandataires N-1 ont maintenant un mandat de 6 ans – permettait de tenir le choc avant l’arrivée d’un autre président de SPF et/ou ministre.

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Le rôle des ministères horizontaux est appelé à se recentrer sur le pilotage stratégique ou le cadrage global des dépenses des autres départements. Ces ministères devraient, en outre, fournir une guidance méthodologique dans la mise en application des réformes de la gestion budgétaire et financière. Ils favoriseraient ainsi une autonomie renforcée des départements, et plus particulièrement des fonctionnaires dirigeants, dans la gestion de leurs services (de Visscher, le Bussy & Eymeri, 2004). La réforme Copernic en Belgique visait également à instaurer un nouveau système de gestion du budget et de contrôle des dépenses. Le but poursuivi était de mesurer le degré de réalisation des objectifs, des actions ou des résultats (pas uniquement financiers) et les ressources consacrées. Pour ce faire, il était prévu de mettre en place, au sein de chaque SPF, un système de contrôle intégré fondé sur la complémentarité entre les systèmes de contrôle interne et 60 d’audit interne (Van Gils e.a., 2008). Deux arrêtés royaux (AR) datant de 2007 relatif aux activités d’audit interne et portant sur la création du comité d’audit de l’administration fédérale ont été pris afin de remplir cet objectif (pour plus de détails, cf. infra. p. 77 et 78). Dans ce cadre, l’hypothèse de recherche est la suivante: D’une relation hiérarchique dans laquelle les départements horizontaux effectuent un contrôle a priori détaillé sur la mise à disposition des ressources (budget et personnel), l’introduction du système de mandat amène à une relation plus horizontale avec les départements horizontaux61, qui exercent dorénavant les contrôles sur un mode a posteriori et sur la base du cadrage global de l’utilisation des ressources.

Dans le cadre de cette étude, nous nous focalisons uniquement sur les relations entre les hauts fonctionnaires et les deux SPF horizontaux, à savoir, (1) Personnel & Organisation dont les missions sont de « guider et soutenir le développement de l'organisation et la politique des ressources humaines pour l’administration fédérale de manière à ce qu’elle délivre les meilleurs services tout en étant un employeur de choix » (SPF P& O, 2008), et (2) Budget & Contrôle de Gestion qui a pour « mission d'apporter son concours au gouvernement dans l'élaboration, l'exécution et le suivi du budget et de la politique budgétaire »62 (SPF B&CG, 2009). 5.2.1

Gestion financière

A. Contextualisation Au plan politique, les attributions relatives au budget sont réparties entre deux ministres: celui des Finances qui a les recettes et la dette publique dans ses compétences et celui du Budget, qui a pour tâche l’équilibre général et les dépenses (de Visscher, Le Bussy, & Eymeri, 2004). Au plan administratif, suivant l’article 2 de l’arrêté royal du 15 mai 2001 portant création du Service public fédéral Budget et Contrôle de la Gestion, ce dernier a pour

60

Arrêté royal du 17 août 2007 relatif aux activités d’audit interne dans certains services du pouvoir exécutif fédéral, Moniteur belge, 18 octobre 2007 et l’arrêté royal du 17 août 2007 portant sur la création du comité d’audit de l’administration fédérale, Moniteur belge, 18 octobre 2007. 61 Dans le cadre de cette recherche, l’accent a été mis sur la relation que les hauts fonctionnaires entretiennent aussi bien avec les directeurs d’encadrement B&CG présents au sein de leur SPF qu’avec les SPF horizontaux. Néanmoins, dans le cas des directeurs généraux, il est à noter que ces derniers n’entretiennent pratiquement pas de relations directes avec les SPF horizontaux. Les réponses sont donc d’avantage orientées sur une évaluation de leur relation avec les directeurs d’encadrement. 62 Pour plus d’informations : http://www.begroting.be/portal/page/portal/INTERNET_pagegroup/INTERNET_home

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mission, pour les services publics fédéraux et les services publics fédéraux de programmation: « 1° d'assurer l'élaboration du budget global, l'accompagnement et le suivi du processus budgétaire du pouvoir fédéral; 2° en sa qualité de comptable fédéral, d'assurer l'établissement des comptes, l'accompagnement et le suivi du processus comptable du pouvoir fédéral; 3° d'assurer le contrôle préventif de l'intégrité; 4° de constituer un centre d'expertise, pour la recherche, l'élaboration et le développement de méthodes, normes et techniques en matière de budget, de contrôle de gestion et de rapportage; 5° d'exercer un rôle de soutien pour les matières visées dans 1° à 4°; 6° d'effectuer des recherches et des analyses en matière d'évolutions budgétaires réelles, attendues et souhaitées des pouvoirs publics et de leurs différents sous-secteurs ».

Parallèlement, des services d’encadrement Budget et Contrôle de gestion sont présents dans chaque SPF afin de soutenir le SPF horizontal « dans la planification, le suivi et l’évaluation des budgets » (SPF P&O, 2004b). Le cycle de la gestion financière se déroule comme suit: chaque SPF élabore son projet de budget et soumet celui-ci au SPF Budget et Contrôle de Gestion. Après accord du conseil des ministres, ces projets de budgets sont repris dans le Budget général des dépenses (dépenses) et dans le Budget des Voies et Moyens (recettes) et sont par la suite soumis pour approbation à la Chambre des représentants (SPF P&O, 2008b). Pour les contrôles sur l’exécution du budget, trois organes entrent en ligne de compte: l’Inspection des finances, la Cour des comptes et les contrôleurs des engagements. Ces derniers, qui font partie du SPF Budget et Contrôle de Gestion, vérifient que les crédits autorisés ne soient pas dépassés, et que les dépenses soient en conformité avec la législation et la réglementation63 (SPF P&O, 2008d). L’Inspection des finances64, quant à elle, fournit des conseils budgétaires et financiers aux ministres auprès desquels elle est accréditée65. «Elle peut émettre des recommandations pour augmenter l'efficience et l'efficacité des moyens mis en œuvre et pour améliorer le fonctionnement des services publics et peut être chargée d'enquêtes dans les institutions publiques subsidiées ou privées » (SPF P&O, 2008a). Elle effectue les contrôles au nom du ministre du Budget ou du ministre de la Fonction publique (SPF P&O, 2008a). Enfin, l’Inspection des finances « exerce un contrôle ex ante sur toutes les propositions importantes de décisions avec un impact budgétaire, aussi bien sur les recettes que sur les dépenses » (SPF P&O, 2008a). Finalement, la Cour des comptes66 contrôle « la légalité des opérations et leur conformité aux règles budgétaires, la qualité et la fidélité de la comptabilité et des états financiers et le

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Voir Arrêté royal relatif au contrôle administratif et budgétaire 16 novembre 1994. Pour plus d’information : http://www.inspfin.be/fr/bienvenue. 65 Art. 10 Arrêté royal relatif au contrôle administratif et budgétaire 16 novembre 1994 66 L’art. 180 de la Constitution belge stipule : « Les membres de la Cour des comptes sont nommés par la Chambre des représentants et pour le terme fixé par la loi. Cette Cour est chargée de l’examen et de la liquidation des comptes de l’administration générale et de tous comptables envers le trésor public. Elle veille à ce qu’aucun article des dépenses du budget ne soit dépassé et qu’aucun transfert n’ait lieu. La Cour exerce également un contrôle général sur les opérations relatives à l’établissement et au recouvrement des droits acquis par l’État, y compris les recettes fiscales. Elle arrête les comptes des différentes administrations de l’État et est chargée de recueillir à cet effet tout renseignement et toute pièce comptable nécessaire. Le compte général de l’État est soumis à la Chambre des représentants avec les observations de la Cour des comptes. » Pour plus d’informations voir: http://www.ccrek.be/FR/MissionsEtCompetences.htm 64

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respect de l'efficacité, de l'efficience et de l'économie67 » (Cour des comptes, 2004). Elle soumet ensuite ses commentaires au parlement. Elle agit donc en tant que conseiller budgétaire des assemblées parlementaires (SPF P&O, 2008c). Elle réalise également des audits thématiques, en fonction de l’ « analyse des risques, des attentes des parlements et des moyens disponibles » (SPF P&O, 2008c).

Figure 29: Organigramme du SPF Budget et Contrôle de Gestion (SPF Budget et Contrôle de Gestion, 2007a)

Avant d’examiner les résultats empiriques de notre recherche, il est nécessaire de souligner l’incidence que pourraient avoir à l’avenir deux réformes importantes - le développement du contrôle et de l’audit interne d’une part, la mise en œuvre du projet FEDCOM d’autre part – sur les relations entre les fonctionnaires sous mandat et les départements horizontaux. Pour rappel, les arrêtés royaux de 2002 relatifs à l’audit interne ont été remplacés par deux nouveaux A.R. datés du 17 août 2007, le premier relatif aux activités d’audit interne dans certains services du pouvoir exécutif fédéral, le second portant création du Comité d’audit de l’Administration fédérale (CAAF). « L’obligation d’installer un comité d’audit dans chaque administration fédérale est remplacée par la constitution d’un comité d’audit unique et transversal, appelé le Comité d’audit de l’Administration fédérale (CAAF). En outre, à l’obligation d’installer dans chaque service fédéral un service d’audit interne, les textes précités substituent l’obligation de pratiquer des activités d’audit interne et d’avoir un responsable d’audit interne par entité fédérale. Cette dernière formulation offre ainsi le choix du mode de gestion au service public fédéral: soit un service permanent est créé au sein d’une entité, soit le responsable de l’audit interne partage son temps entre plusieurs entités fédérales, soit l’entité recourt à de la sous-traitance publique ou privée dans certaines conditions bien précises » (Van Gils e.a., 2008).

67

http://www.ccrek.be/FR/DeclarationDeMission.htm

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Gouvernement fédéral Comité d’Audit de l’Administration Fédérale (CAAF)

Départements ministériels

Organismes

Activités d’audit interne

Activités d’audit interne

SPF Budget « unité centrale d’harmonisation »

Réseau des responsables des activités d’audit interne

Figure 30: Organisation de l’audit interne au niveau fédéral suivant les A .R. d’août 2007 (Source : Van Gils e.a., 2008)

Sous l’impulsion du Commissaire du Gouvernement chargé du développement de l’audit interne au sein de l’administration fédérale belge (nommé en 2009), le Comité d’audit de l’administration fédérale a été mis en place. Il comprend 7 membres (trois francophones et quatre néerlandophones) nommés par les AR du 21 février 2010 pour un mandat de 6 ans (CAAF, rapport d’activités 2009-2010). En résumé, le CAAF68 « garantit l’indépendance et l’efficacité des processus d’audit interne et veille à ce que ses recommandations soient prises en considération » (Van Gils e.a., 2008). Il valide également l’analyse des risques soumise par les services d’audit interne. Dans la pratique, le CAAF - installé officiellement le 2 avril 2010 - en est encore au développement de sa structure définitive (par exemple, la création et le fonctionnement du secrétariat) et aux prises de contacts avec les différents acteurs mentionnés dans les AR concernés. D’une manière générale, il est prévu que pour le 15 février de chaque année, un rapport devra être transmis au CAAF portant sur le développement du contrôle interne au sein des institutions concernées. Le CAAF « s’appuie (donc) sur les travaux des cellules d’audit interne des différentes institutions. Afin d’assurer la crédibilité de ces travaux d’audit interne, le comité est particulièrement impliqué dans le suivi des activités d’audit interne pour veiller à leur qualité » (Mottoul, 2010). A l’heure d’écrire ce rapport, aucune étude portant sur l’évaluation des activités d’audit interne au sein des SPF n’a encore été réalisée. Comme précisé précédemment, le CAAF effectue son travail d’analyse sur la base des rapports transmis par les organismes concernés. Le développement du contrôle et des activités d’audit interne au sein des SPF est donc indispensable. A ce sujet, le Commissaire du Gouvernement pour l’audit interne a réalisé un état des lieux de la mise en place du contrôle interne et d’activités d’audit au sein des institutions concernées. Sur un total de 22 organismes, le Commissaire a notamment constaté qu’une « dizaine (d’organismes) disposaient d’un service d’audit interne regroupant au total environ 70 personnes ; (et que) la mission de ces services pouvait être variable allant de l’audit au sens précis du mot, à des fonctions de consultance en gestion ou en pure inspection avec parfois même un rôle 68

Pour un aperçu détaillé des missions du CAAF, nous renvoyons au Chapitre III, art 12 de l’arrêté royal du 17 août 2007 portant création du Comité d’audit de l’Administration fédérale (CAAF).

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d’enquête » (Mottoul, 2010). L’auteur précise, entre autres, que parmi ces services d’audit, « aucun ne disposait d’un budget » (pour une liste détaillée, voir Mottoul, 2010, p 17). On peut en conclure que la mise en place d’un contrôle interne est progressive et que le développement d’activités d’audit interne effectives en est encore à son commencement (Interview Cour des Comptes). Le projet FEDCOM a lui été lancé en vue d’une part, de satisfaire à la norme SEC 95 (système européen des comptes, règlement 2223/96 du Conseil européen, juin 1996) et d’autre part, de mettre en œuvre la loi du 22 mai 2003 portant sur l’organisation du budget et de la comptabilité de l’Etat (MB 03/07/2003). FEDCOM a pour but de moderniser la comptabilité de l’Etat par la mise en œuvre d’une triple comptabilité des opérations financières: « une comptabilité budgétaire, pour suivre l’exécution du budget de l’Etat, une comptabilité générale partiellement similaire à celle du secteur privé, pour suivre l’évolution du patrimoine (bilan) et des résultats (compte de résultats) fédéraux et une comptabilité analytique, pour analyser les dépenses par centre de coûts »69. Ainsi, FEDCOM permettra d’établir une traçabilité intégrale des opérations comptables et d’offrir des fonctionnalités nouvelles au service du contrôle interne (Fedcom, Guide de projet, 2010). Ce système permettrait donc aux hauts fonctionnaires de disposer des informations nécessaires à tout moment mais également d’identifier les acteurs impliqués dans la chaîne de responsabilités. D’ailleurs, selon le SPF Budget et Contrôle de Gestion, le contrôle des engagements: « Utilise progressivement les fonctionnalités de l'application Fedcom pour suivre le contrôle des dépenses. Au fur et à mesure de la mise en oeuvre de la nouvelle application Fedcom dans l'ensemble des SPF et SPP, la section (contrôle des engagements) devra revoir profondément ses méthodes de travail. Compte tenu des principes d’un contrôle interne efficace, elle devra les faire évoluer sans accroître cependant le risque d'abus des fonds publics. Dès que le contrôle interne des flux financiers des services publics fédéraux sera mis en oeuvre et validé par l'audit interne, on pourra franchir une nouvelle étape dans l'octroi d'une autonomie plus étendue aux SPF et SPP70 ». 71

Le projet est actuellement en cours de mise en oeuvre . A cet égard, le 167e Cahier de la Cour des comptes (Cour des comptes, sess ord. 2010-2011) constate que « l’absence de décision définitive quant au rôle futur du contrôleur des engagements dans le système Fedcom fait apparaître des imprécisions et des méthodes de travail différentes ». Dès lors, il est encore prématuré, à ce stade, d’évaluer l’impact potentiel de ce nouveau système sur l’autonomie des hauts fonctionnaires en matière budgétaire et comptable. B. Résultat de la recherche En partant de ces observations, nous avons divisé la dimension « relations avec les départements horizontaux » en trois sous-variables: « autonomie effective et actuelle par rapport aux départements horizontaux », « accroissement de l’autonomie par rapport aux départements horizontaux », et « opinion sur la relation avec les départements horizontaux ».

69

http://www.fedweb.belgium.be/fr/a_propos_de_l_organisation/budget_et_marches_publics/fedcom/ http://www.begroting.be/portal/page/portal/INTERNET_pagegroup/INTERNET_CV 71 Le projet a tout d’abord commencé par une phase pilote impliquant les 4 SPF horizontaux et le SPF Santé publique. Par après, trois phases de développement ont été planifiées : un premier roll-out (janvier 2010) comportant les SPF Economie; SPF Emploi; le SPF Sécurité Sociale et le SPP Intégration Sociale. Un deuxième roll-out (janvier 2011) est composé quant à lui des SPF Affaires étrangères ; SPF Finances et SPF Mobilité. Finalement, un troisième roll-out (février 2011 – février 2012) portera sur le SPF Intérieur, le SPF Justice, la Police Fédérale, le ministère de la Défense et le SPP Politique Scientifique. (Pour information : http://www.fedweb.belgium.be/fr/a_propos_de_l_organisation/budget_et_marches_publics/fedcom) 70

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La sous-variable « autonomie effective et actuelle par rapport aux départements horizontaux» évalue la perception que les HF ont de leur autonomie par rapport aux 72 départements horizontaux . Celle-ci est analysée à partir de la question 2.5a de notre 73 questionnaire . 2.5. Autonomie Grande autonomie

Autonomie moyenne

Autonomie limitée

Très peu d’autonomie

Vis-à-vis des départements horizontaux, quelle est votre marge de manœuvre concernant la gestion du budget de votre direction générale/département?

Figure 31: Question 2.5a – Autonomie vis-à-vis des services en charge du budget

Il est important de préciser que l’étude de l’autonomie vis-à-vis des départements horizontaux n’est en rien une analyse de la coopération entre les différents acteurs. Ainsi, l’autonomie peut être limitée, mais les relations entre les acteurs ‘bonnes’. Un mandataire explique « les directeurs P&O et B&CG sont mes collègues à part entière au sein du comité de direction, j’entretiens avec eux des relations de partenariat étroit et de très bonne coopération ». La coopération entre les acteurs et le niveau d’autonomie nécessitent une interprétation mesurée. D’un côté, pour ce qui est des présidents, l’autonomie effective et actuelle par rapport aux départements horizontaux et directeurs d’encadrement est perçue comme « moyenne à grande » et obtient une valeur moyenne de 7,35. En effet, il apparaît que la majorité des présidents qui ont répondu à cette question (soit 77 %) déclarent que leur marge de manœuvre par rapport au département en charge du budget est « moyenne ». Les derniers 23 % déclarent, quant à eux, avoir une « grande autonomie » (nb : deux présidents n’ont pas répondu à cette question). De l’autre côté, la valeur moyenne obtenue pour l’ensemble des directeurs généraux74 est de 4,9 (écart-type de 3,6) ; ceci signifie une autonomie « limitée à moyenne ». De manière détaillée, 44 % des répondants ont déclaré percevoir leur autonomie comme étant inexistante à limitée. En comparaison avec le niveau des présidents, 37 % des DG (vs. 77%) perçoivent leur autonomie comme ‘moyenne’ et 19% (vs. 23%) comme ‘grande’. Cette diversité des situations est confirmée par les interviews et par l’écart-type de cette question qui est relativement élevé. Un répondant explique: « le fait que mon autonomie n’ait pas été accrue ne signifie pas que je considère le modèle en vigueur comme négatif », mais un autre répondant se montre plus critique:

72

Pour rappel, dans le cadre de cette recherche, l’accent a été mis sur la relation que les hauts fonctionnaires entretiennent aussi bien avec les directeurs d’encadrement B&CG présents au sein de leur SPF qu’avec les SPF horizontaux. Néanmoins, dans le cas des directeurs généraux, il est à noter que ces derniers n’entretiennent pratiquement pas de relations directes avec les SPF horizontaux. Les réponses sont donc d’avantage orientées sur une évaluation de leur relation avec les directeurs d’encadrement. 73 L’échelle de mesure de cette variable est construite de la manière suivante (cf. figure 31) : une ‘grande autonomie’ équivaut à une valeur de 10 et signifie le passage à une PSB managérial ; une ‘autonomie moyenne’ une valeur de 6,6 ; une ‘autonomie limitée’ une valeur de 3,3 et ‘peu d’autonomie’ est associé à l’idéal type wébérien et correspond à une valeur de 0. 74 L’analyse portant sur les directeurs généraux s’est déroulée pendant une période “d’affaires courantes”, cet élément doit être pris en compte lors de l’analyse de l’autonomie budgétaire des mandataires.

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« Pour moi, tout le paradoxe du modèle de gestion mis en place par la réforme Copernic est de dire: ‘les départements verticaux s’occupent de leur core business’. Les départements horizontaux étaient, au début, appelés ‘service d’appui’. Maintenant, on parle de ‘service d’encadrement’. Le passage de ‘soutien’ à ‘encadrement’ montre bien qu’il ne s’agit pas seulement d’un glissement sémantique. (…) Je vais être assez clair là-dessus, mais je trouve que ce sont vraiment des relations très difficiles ».

Le fait que la négociation sur le budget se fasse, selon les cas, au niveau du SPF dans son ensemble ou au niveau des directions générales, se révèle être un élément de nature à influencer l’opinion des hauts fonctionnaires en matière d’autonomie budgétaire. Un répondant explique: « Avant, quand j’avais besoin de quelque chose, j’y allais moi-même. Nous avions des bilatérales pour le budget lorsque celui-ci devait être fait. Comme DG, je pouvais alors moimême faire ma proposition. Aujourd’hui, ce n’est plus le cas, on développe maintenant un ‘cadre’ pour tout le SPF. Tu ne peux plus aller négocier toi-même, c’est le ‘SPF’ qui négocie. Et ce que je remarque, c’est que c’est négocié de manière linéaire, avec peu d’attention portée au contenu, car les personnes qui vont négocier connaissent moins le contenu (…). (En fait), nous sommes responsabilisés, mais de manière indirecte ».

La récente publication du CRISP affirme que:

(Göransson, 2010) abonde dans ce sens lorsqu’elle

« Les hauts fonctionnaires avaient imaginé qu’ils disposeraient d’enveloppes de personnel et de moyens financiers propres à leur département. La réalité est souvent tout autre, l’enveloppe de personnel gérée par le directeur d’encadrement Personnel et Organisation reprend les besoins en ressources humaines de tout le SPF et les budgets centralisés chez le directeur d’encadrement Budget sont répartis selon des programmes et non selon les départements administratifs. Même si ceux-ci coïncident souvent, la responsabilité du directeur général sur un budget n’est dès lors pas établie ».

La perception des directeurs généraux est légèrement différente en fonction du rôle linguistique: la catégorie ‘très peu d’autonomie’ est la plus fréquente du côté néerlandophone, là où le taux de réponse le plus élevé chez les mandataires francophones est ‘autonomie moyenne’. Cette distinction n’a toutefois pas été observée au niveau des présidents de SPF. Au vu des résultats obtenus dans le cadre de cette recherche, on remarque donc que la perception de l’autonomie semble globalement plus positive au niveau des présidents de SPF qu’au niveau des directeurs généraux. Ainsi, aucun président ne considère son autonomie comme limitée ou inexistante alors que cette situation est rencontrée par 12 directeurs généraux. Il semblerait donc que l’accroissement de l’autonomie des hauts fonctionnaires, initialement prévu dans la réforme Copernic, ne soit pas perçu de la même manière par tous les mandataires. L’un d’entre eux déclare que l’autonomie s’est déplacée au niveau du président du comité de direction au détriment des directeurs généraux. Selon lui, son président « (il) avait sa propre vision de ce que doit être le département, des endroits où il faut faire des efforts en matière de personnel, des endroits où il faut faire des investissements. Que ce soit pour le plus petit membre de personnel, ou pour la plus petite dépense, l’engagement d’un contractuel du niveau le plus bas, c’était le président qui travaillait avec ses directeurs GRH et budget. Donc, l’autonomie des directions générales verticales/opérationnelles était nulle. Bien sûr, dans les documents officiels, vous pouvez voir que chaque direction générale a son budget, mais ce n’est pas le cas dans la pratique ».

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Figure 32: Autonomie budgétaire. Y= représente le nombre de personnes Total répondants : 27 directeurs généraux et 9 présidents de SPF.

Une différence importante de perception peut également être observée entre les mandataires N-1 externes et internes. En effet, là où la perception de l’autonomie est limitée pour les directeurs généraux de carrière, celle-ci s’avère très élevée pour les mandataires issus du privé. En effet, la valeur moyenne obtenue pour les directeurs généraux ‘externes’ est de 8,9 (écart-type de 1,7) alors que la moyenne des directeurs généraux de carrière pour cette question est de 4,9 avec un écart-type de 2,6. À première vue, il semble paradoxal d’obtenir un tel résultat. En effet, il n’aurait pas été illogique de s’attendre à une perception négative de l’intervention du Budget de la part des directeurs généraux ‘externes’, ceux-ci ayant probablement connu une autonomie élevée dans le secteur privé. Un mandataire originaire du privé explique : « Oui, je suis content de mon autonomie en ce qui concerne le contenu, absolument. Tu dois travailler à l’intérieur d’un cadre, avec les moyens dont tu disposes. Sur ce point, je trouve que j’ai suffisamment d’autonomie. (…) Par contre, en ce qui concerne la gestion du personnel, les possibilités sont plus étroites. Il n’y a pas de ‘récompenses’ ni de ‘punitions’ envisageables. Depuis Copernic, c’est vrai qu’il y a une amélioration sur le choix des personnes que l’on veut engager, mais d’une manière générale, ça prend trop de temps ».

Cette citation permet d’expliquer en partie la différence de perception des directeurs généraux issus du privé. Ceux-ci distingueraient l’autonomie dont ils disposent à l’intérieur de leur DG et l’autonomie accordée pour les recrutements et l’engagement de dépenses. En effet, les directeurs généraux issus du privé considèrent que leur autonomie est importante dans le développement de lignes stratégiques et dans l’établissement de leurs objectifs stratégiques et opérationnels. Ils se considèrent donc, dans le cadre de leur DG, comme responsables de leur core-business. Cependant, pour les tâches qui nécessitent l’implication d’autres acteurs (directeurs d’encadrement, inspecteur des finances), leur avis est plus nuancé. La question suivante du questionnaire portait sur l’évolution de l’autonomie en matière de gestion des ressources budgétaires. Dans le cas d’une évolution positive, c’est-à-dire un accroissement de l’autonomie, dans quels domaines peut-on l’observer ?

82

2.6. Au cours des 10 dernières années, votre autonomie en matière de gestion du budget a-t-elle été accrue? □ Oui □ Non Si oui, dans la(les)quelle(s) de ces phases ? Cochez la/les case(s) appropriée(s) □ Préparation du budget □ Allocation des crédits □ Contrôle de la manière dont les fonds ont été utilisés □ Autres :……………………………… Figure 33: Evolution budgétaire vis-à-vis des départements horizontaux

Au cours des 10 dernières années, cet accroissement est perçu par les dix présidents comme « limité ». En outre, seuls 6 présidents sur 10 déclarent avoir perçu une augmentation de leur autonomie. Le dernier président précise qu’il y a eu un accroissement de l’autonomie sans en préciser son ampleur. La perception relative d’un accroissement de l’autonomie ne semble donc pas faire l’unanimité. Ainsi, sur les 6 présidents ayant déclaré percevoir une évolution positive, 5 d’entre eux considèrent avoir perçu une augmentation de l’autonomie pour la ‘préparation du budget’, 4 pour ‘l’allocation des crédits’ et un d’entre eux concernant le ‘contrôle de la manière dont les fonds ont été utilisés’. Du côté des directeurs généraux, seuls cinq d’entre eux déclarent qu’ils ont connu une augmentation de leur autonomie depuis les 10 dernières années. Lorsqu’une telle évolution est constatée, celle-ci porte, pour les cinq hauts fonctionnaires, sur l’allocation de crédits. De plus, pour 4 d’entre eux, elle s’étend également à la ‘préparation du budget’ et au ‘contrôle de la manière dont les fonds ont été utilisés’. D’une manière générale, les résultats portant sur l’accroissement de l’autonomie au cours de ces 10 dernières années montrent que la perception d’une « autonomisation » budgétaire reste limitée. Néanmoins, dans le cas ou le répondant perçoit une augmentation de son autonomie, les résultats de cette enquête sont clairs et indiquent une amélioration dans les phases de préparation du budget et d’allocation des crédits. Finalement, l’analyse de la sous-variable « opinion sur la relation avec les départements horizontaux » évalue l’opinion que les hauts fonctionnaires ont des départements horizontaux. Sont-ils perçus comme un service de contrôle ou un service de support ? Notre analyse se repose sur la question 2.8 de notre questionnaire. Principalement comme support

Principalement comme support et un peu comme contrôle

Autant comme support que comme contrôle

Principalement Principalement comme comme contrôle contrôle et un peu comme support

Comment percevez-vous le rôle des départements horizontaux en charge du budget?

Figure 34: Question 2.8 - Support et contrôle vis-à-vis du budget.

Tout d’abord, les présidents reconnaissent, en moyenne, le rôle du département Budget et 75 Contrôle de la gestion autant comme un support que comme un contrôle . Une différence

75

Pour cette question, le codage est le suivant: Principalement comme support= très grande autonomie (10) ; Principalement comme support et un peu comme contrôle = grande d’autonomie (7,5) ; Autant comme contrôle

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est à observer entre les répondants néerlandophones et francophones. En effet, les présidents d’origine néerlandophone considèrent le SPF Budget plus comme un organe de support que les présidents francophones qui ont une tendance à le percevoir davantage comme un organe de contrôle. Pour ce qui est des directeurs généraux, 26% des répondants considèrent le SPF Budget et Contrôle de gestion comme un service de support alors que 40% le perçoivent plus comme un organe de contrôle. A noter, la proportion relativement élevée de mandataires percevant le département autant comme un support que comme un contrôle (34%). En outre, une différence de perception a également été identifiée entre les mandataires N-1 néerlandophones et francophones. A l’inverse des résultats obtenus pour les présidents de SPF, les mandataires francophones perçoivent plus les services en charge du budget comme un organe de support (moyenne de 4,8) que les mandataires néerlandophones (moyenne de 3,2). Pour finir, il est à noter qu’aucun des mandataires issus du privé ne perçoit le département horizontal en charge du budget comme étant principalement un organe de contrôle. D’ailleurs, il existe également une différence importante entre mandataires externes et internes. Ces derniers obtiennent une moyenne de 3,3 (écart-type de 2,3) contre 7 (écarttype de 2,4) pour les mandataires ‘externes’.

Figure 35: Perception des services horizontaux budget. Y= représente le nombre de personnes Total : 27 directeurs généraux et 10 présidents

D’une manière générale, les résultats obtenus au niveau des présidents ne sont que partiellement confirmés par l’agrandissement de l’échantillon au niveau des directeurs généraux. En outre, les directeurs généraux ont une perception plus négative de la gestion budgétaire que les présidents de SPF. Cette différence pourrait être en partie expliquée par la position dans l’organigramme des différents acteurs concernés. Ainsi, alors que les directeurs généraux ont une relation d’égal à égal avec les directeurs d’encadrement (P&O et B&CG), les dirigeants des SPF, de par leur rôle de président du comité de direction,

que comme support = autonomie moyenne (5) ; Principalement comme contrôle et un peu comme support= peu d’autonomie (2,5) ; Principalement comme contrôle= très peu d’autonomie (0). Dès lors, au plus l’indicateur de la sous-variable se rapproche de 10, au plus la perception du département horizontal se rapproche du soutien. Au plus, l’indicateur se rapproche de 0, au plus la perception du département horizontal se rapproche du contrôle. Le score moyen dans le cas des présidents de SPF est de 5,2, c’est-à-dire « autant comme contrôle que comme support ».

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disposeraient d’une plus grande latitude dans leurs relations avec les services d’encadrement. D’une manière générale, cette perception mitigée voire négative de l’intervention du SPF Budget & Contrôle de Gestion peut également être expliquée par la lourdeur des procédures de contrôle ‘ex ante’ et par la lenteur du processus décisionnel. Ainsi, plusieurs mandataires se plaignent des multiples contrôles pour obtenir des ressources. « Sans l’autorisation des finances, je ne peux rien faire. Il faut donc l’autorisation de l’inspecteur des finances, du ministre des Finances et de mon ministre. En bref, vous demandez « ça » au mois de février et vous recevez l’autorisation au mois de septembre », déclare l’un d’entre eux. Un autre répondant explique que notre hypothèse du passage d’un contrôle ex ante vers un contrôle ex post ne s’est pas réalisée. Ainsi, le maintien des contrôles ex ante est un facteur qui doit être pris en compte afin de comprendre la perception des mandataires vis-à-vis des directeurs B&CG. Le développement progressif de Fedcom et l’organisation d’un système d’audit interne qui soit fiable justifie sans doute, aux yeux de l’autorité politique, le maintien des contrôles existants. En outre, une personne interrogée provenant du SPF B&CG explique qu’il est difficile de se dissocier du rôle de « contrôleur » dans la mesure ou celui-ci est déterminé légalement. Néanmoins, ce dernier explique qu’il voudrait se profiler davantage comme un organe de soutien (…) et que parfois, l’aspect « contrôle » a été exagéré. Plus loin, ce mandataire explique également qu’il a conscience de l’existence d’un certain agacement vis-à-vis de la lenteur des procédures administratives et de contrôle du budget mais que divers actions ont été organisées au sein du SPF afin d’améliorer la gestion et la rapidité des contrôles. A ce propos, un dossier du CRISP datant de 2010 relève que « plusieurs répondants nous ont confié que les demandes de budget d’engagement ou d’exécution étaient loin d’être exemptes d’erreurs et ne respectaient pas toujours les différentes procédures. Dès lors, le contrôle technique effectué par l’inspection des finances semble encore incontournable » (Göransson 2010). Finalement, pour un autre mandataire N-1, l’absence de fongibilité entre les catégories de dépenses (personnel, fonctionnement,…) a également pour conséquence de limiter l’autonomie des hauts fonctionnaires. « Il faut quand même se mettre d’accord sur l’autonomie que l’on veut laisser aux managers en termes de RH et de budget. Si je ne suis pas capable de transformer des meubles en papier, sans même demander des sous supplémentaires, j’ai quand même un problème. Si je ne suis pas capable de dire voilà, cette année, nous n’achetons pas de meubles mais on a vraiment besoin d’un administrateur en plus qui coûte 25.000 euros, je trouve ça anormal ».

D’une manière générale, les interviews ont révélé qu’il existait plusieurs manières d’interpréter le rôle des directeurs d’encadrement B&GC et P&O. Ci-dessous, deux illustrations ont été sélectionnées afin de montrer la pluralité des visions quant au rôle et à la place que tiennent les directeurs d’encadrement. Ces visions ne sont pas représentatives de la perception de tous les hauts fonctionnaires. Toutefois, il nous semble pertinent de montrer l’existence d’une intégration différente de la réforme Copernic parmi les hauts fonctionnaires. Tout d’abord, un haut fonctionnaire relève que la coordination entre les différentes DG opérationnelles et les services horizontaux doit chercher à concilier deux logiques ou deux visions différentes dans l’approche de la gestion des ressources: jusqu’où faut-il impliquer les départements horizontaux dans la définition des plans budgétaires et de personnel ?En d’autres mots, les départements horizontaux doivent-ils encadrer les directeurs généraux ou

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développer des outils de soutien du haut fonctionnaire dans ses démarches de gestion des ressources humaines et budgétaires ? Un mandataire N-1 déclare : «C’est ma propre vision, la vision d’une direction générale verticale, mais selon moi les départements horizontaux ont une vision d’ensemble en disposant des moyens, et quand on dispose des moyens, on a un levier très puissant. Je trouve que quand on est dans cette position-là, il faut être dans une logique « quasi maternante », une logique de soutien, de mise à disposition, de compréhension des objectifs, de veiller à un équilibre général, mais on ne doit pas prendre la responsabilité de dire où vont les moyens, de dire les projets qui sont prioritaires et ceux qui ne le sont pas. Et là, c’est un subtil équilibre qui suppose de ne pas être dans le pouvoir. Or quand on est DG, c’est un peu compliqué de ne pas être du pouvoir. Il y a quand même une relation qui doit être clarifiée et j’estime que la collaboration avec les collègues demande beaucoup de capacité d’adaptation, beaucoup de diplomatie à certains moments. De ce point de vue là, pour moi, le modèle Copernic n’est pas une réussite».

A l’encontre de l’avis émis ci-dessus, un autre mandataire n’hésite pas à dire qu’il a toujours considéré dans son intérêt que les trois départements horizontaux soient forts. Il explique: « Effectivement, j’ai des personnes – même certains de mes adjoints - qui n’étaient pas d’accord avec moi. Et j’ai toujours poussé à centraliser ces moyens-là, parce que mon expérience, c’est que quand le directeur IT a une large marge budgétaire, si vous avez un imprévu, une crise, il a plus de marge aussi pour vous soutenir. (…) J’estime que j’y ai vraiment gagné et je crois, petit à petit, que mes collègues ont un peu évolué dans ce sens-là, mais au départ ils étaient extrêmement réservés, et pas du tout pour ».

Dans ce cas-ci, il est donc important de préciser qu’une autonomie limitée des hauts fonctionnaires par rapport aux services d’encadrement – dans le cas où ceux-ci seraient dit ‘forts’ – n’équivaut pas forcément à une insatisfaction du haut-fonctionnaire vis-à-vis de son autonomie. L’exemple ci-dessus illustre donc une situation ou l’autonomie de gestion est importante pour les fonctions d’encadrement, mais également bénéfique pour le directeur général ‘vertical’ dans l’hypothèse d’un imprévu. Le fait d’avoir une politique intégrée pour le SPF (en lieu et place d’une politique négociée au niveau des directions générales) ne signifie pas forcément que les directeurs B&CG et P&O doivent être membres du comité de direction. De même, d’une manière générale, les relations au sein du comité de direction ont été décrites comme étant collégiales et cordiales. 5.2.2

Gestion des ressources humaines

A. Contextualisation Le SPF horizontal « Personnel et Organisation » (P&O) « est responsable de l’élaboration de la stratégie des ressources humaines et du développement de pratiques, de méthodes et de normes de qualité, et veille à ce que celles-ci soient appliquées avec cohérence dans l’ensemble de l’Administration » (SPF P&O, 2004). Plus précisément, l’Arrêté royal du 11 mai 2001 portant création du Service public fédéral Personnel et Organisation définit ses attributions comme suit : « § 1er. - Le Service public fédéral Personnel et Organisation a pour mission, pour les services publics fédéraux et les services publics fédéraux de programmation : 1° de définir, d'organiser et de coordonner la stratégie globale en matière de personnel et d'organisation; 2° de gérer les services partagés chargés d'assurer certaines activités opérationnelles et/ou d'encadrement du Service public fédéral Personnel et Organisation; 3° de venir en appui des directeurs fonctionnels des services d'encadrement Personnel et Organisation; 4° de déterminer la politique d'achat des services publics fédéraux et soutenir les services publics fédéraux dans la conclusion et la réalisation des meilleurs achats et des meilleurs contrats de groupe ».

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Dans chaque département, des services d’encadrement P&O « sont chargés d’appliquer les politiques générales au SPF dont ils font partie et de veiller à ce que la gestion quotidienne des ressources humaines respecte les normes fédérales » (FOD P&O, 2002). Pour sa part, le SPF P&O soutient les cellules P&O présentes dans chaque SPF dans la mise en œuvre des politiques relatives au personnel en apportant « son assistance spécialisée » (SPF P&O, 2004). Depuis 2004, le développement des plans de personnel est fixé via la circulaire n°544 «Information pratique sur le plan de personnel » du 5 mars 2004. Cette directive explique qu’il « existe une importante demande d'information et de mise au point sur la problématique du plan de personnel notamment en relation avec: la gestion quotidienne des ressources humaines, plus particulièrement la possibilité ou non d'effectuer des recrutements et des promotions et le suivi de l'enveloppe de personnel »76 et tend donc à clarifier les éléments précités. Concernant le ‘suivi de l’enveloppe de personnel’, il est précisé que « la mise en oeuvre du plan de personnel relève du management opérationnel du SPF. C'est au moment de l'exécution de chacune des actions que le respect de l'enveloppe doit être vérifié»77. Cette circulaire est maintenant remplacée par la circulaire n°574 du 9 juillet 2007 « Information relative au plan de personnel et à l’enveloppe de personnel ». Celle-ci précise dorénavant que « les services se sont depuis suffisamment familiarisés avec la mise en pratique de ces lignes directrices (cf. circulaire n°544). Une simplification et une accélération de la procédure d'approbation pour l'enveloppe de personnel et la planification du personnel s'impose néanmoins »78. Pour ce qui est du suivi de l’enveloppe de personnel, en théorie, cet exercice se base dorénavant sur un monitoring régulier79. De même, la fréquence de l’activité de suivi est dorénavant déterminée par le service (cf. Circulaire 574 – 4.4 Suivi). En théorie, les plans de personnel sont composés d’un plan opérationnel annuel (en vigueur depuis 2004) et d’un plan stratégique pluriannuel. Ce dernier n’est en vigueur que depuis 2009 et ne peut donc pas être évalué de manière précise (Göransson, 2010). Les modalités relative à l’enveloppe de personnel 2011, au plan de personnel stratégique 2011-2013 et aux plans de personnel opérationnels associés sont précisées via la circulaire n°60580. Par ailleurs, le contrat d’administration 2009 – 2011 du SPF P&O vise le « développement stratégique d’un partenariat cadré et dynamique avec toutes les parties prenantes afin de parvenir à une politique soutenue par tous » (SPF P&O, 2009). Plus précisément, les sousobjectifs 1 à 3 des objectifs stratégiques 2 (OS 2) sont intéressants dans le cadre de cette étude. Ils portent notamment sur l’implication des 3 collèges81 dans l’élaboration et la mise en œuvre de la vision stratégique RH, le suivi par le collège des présidents (de SPF) de la problématique des enveloppes et des plans de personnel dans une perspective pluriannuelle et sur le fait d’associer le réseau des directeurs P&O à la préparation, à la mise en œuvre et

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http://www.fedweb.belgium.be/fr/reglementation/20040305_cir_plan_personnel_pratique.jsp Ibid. 78 http://www.fedweb.belgium.be/fr/reglementation/20070709_cir_574_plan_enveloppe_personnel.jsp 79 La circulaire n°574 précise que « Le monitoring vise à dresser, à des dates ponctuelles de l'exercice, la situation de référence des ressources humaines et des charges budgétaires et à confronter celle-ci: aux situations de référence précédentes, à l'objectif des ressources opérationnelles et aux moyens budgétaires disponibles. Les résultats de cette activité indiqueront : s'il y a encore, en matière de ressources opérationnelles, un écart avec l'évolution souhaitée et, s'il reste encore, en matière de ressources budgétaires, une marge pour entreprendre des actions. Ils assurent également la fonction de feu clignotant dans le cas d'un risque de dépassement de l'enveloppe. Dans ce cas, les actions correctives nécessaires sont prises, ce qui peut signifier, entre autres, que les priorités doivent être ajustées. Il est conseillé d’effectuer cette activité mensuellement ». 80 http://www.fedweb.belgium.be/fr/reglementation/20101210_circ605_plan_personnel.jsp 81 Le collège des présidents des services publics fédéraux ; le collège des administrateurs généraux des institutions publiques de sécurité sociale, les IPSS et le collège des administrateurs généraux des organismes d’intérêt public non-sociaux, les OIP. 77

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à l’évaluation permanente de la politique RH. Ce dernier objectif propose notamment de réunir le réseau des directeurs P&O de manière régulière (au moins 9 réunions/an avec plus de 60 % de présents), d’impliquer le réseau de manière effective dans la préparation de la politique RH avec pour objectif d’informer le réseau dans 90% des cas des initiatives nouvelles de P&O en matière de politique RH, de développer l’échange de bonnes pratiques et d’expériences au sein du réseau des directeurs P&O, et finalement, de développer 20 indicateurs RH transversaux avec pour objectif l’atteinte de 60% des indicateurs RH transversaux pour 15 organisations (SPF P&O, 2009). Enfin, le SPF P&O est également en charge de la supervision du Bureau de sélection de l’administration fédérale (Selor82) et de l’Institut de formation de l’administration fédérale (IFA) (SPF P&O, 2004). Finalement, le ministre qui a l’administration générale dans ses attributions est, quant à lui, responsable des avant-projets de loi, les projets d'arrête royal et d'arrêté ministériel qui ont pour objet: « la fixation ou la modification des cadres des départements ministériels et des autres services et corps spéciaux de l'Etat; la fixation ou la modification du statut pécuniaire du personnel et des échelles de traitements des grades des mêmes départements, services et corps spéciaux; la fixation ou la modification de dispositions statutaires pour le personnel des mêmes départements, services et corps spéciaux»83. L’organigramme du SPF P&O a déjà été présenté précédemment et peut être consulté dans la partie 3.2 ‘ het mandaatsysteem’. B. Résultat de la recherche La sous-variable « autonomie effective et actuelle par rapport aux départements horizontaux» évalue la perception que les HF ont de leur autonomie par rapport aux départements horizontaux. Notre analyse repose sur la question 2.5b de notre questionnaire. Grande autonomie

Autonomie moyenne

Autonomie limitée

Très peu d’autonomie

Vis-à-vis des départements horizontaux, quelle est votre marge de manœuvre concernant la GRH ?

Figure 36: Question 2.5b – Autonomie vis-à-vis des services en charge de la gestion des ressources humaines

Concernant notre analyse empirique et par rapport au département en charge du personnel, la marge de manœuvre des présidents est perçue comme « moyenne 84 ». Celle des directeurs généraux (cf. question 2.5 b), quant à elle, est perçue comme « limitée » puisque la valeur moyenne calculée pour cette question est de 4 (écart-type de 2,9). Ainsi, une seule personne perçoit son autonomie comme ‘très grande’.

82

L’administration fédérale recrute son personnel sous trois régimes différents : en tant que statutaire (nommé), mandataire ou agent contractuel (avec un contrat de travail). Dans les trois cas mais à des degrés divers, Selor est impliqué dans la sélection. (SPF P&O, 2009) 83 Art. 7. Arrêté royal relatif au contrôle administratif et budgétaire 16 novembre 1994 84 La valeur moyenne obtenue pour cette question est de 6,3. Ce résultat situe les présidents de SPF entre les catégories “autonomie moyenne” équivalant à un résultat de 6,6 et “autonomie limitée” correspondant à une valeur de 3,3.

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Les résultats détaillés peuvent être observés dans le graphique suivant :

Figure 37: Autonomie en matière de GRH. Y= représente le nombre de personnes Total répondants : 27 directeurs généraux et 10 présidents de SPF

Lorsqu’on opère une comparaison au sein des directeurs généraux entre les mandataires issus du privé et les mandataires internes, on remarque un résultat similaire à celui observé pour l’analyse de l’autonomie vis-à-vis du SPF B&CG. En effet, les mandataires externes obtiennent une moyenne de 6,6 (écart-type de 2,1) sur notre échelle, ce qui représente une autonomie « moyenne ». Le groupe des mandataires ‘internes’, pour leur part, recueille un résultat de 3,6 avec un écart-type d’une valeur de 2,2. Plus en détails, il est à noter qu’un seul mandataire externe considère avoir une autonomie limitée alors que 62 % des mandataires internes sont de cet avis. La question suivante du questionnaire portait sur l’évolution de l’autonomie en matière de gestion des ressources humaines. Dans le cas où une évolution positive est perçue par le haut fonctionnaire, (c’est-à-dire un accroissement de leur autonomie) dans quels domaines peut-on l’observer ? 2.7. Au cours des 10 dernières années, votre autonomie en matière de gestion GRH a-t-elle été accrue? □ Oui □ Non Si oui, dans le(les)quelle(s) de ces domaines ? Cochez la/les case(s) appropriée(s) □ Planification des ressources humaines □ Recrutement et sélection du personnel □ Structure de rémunération et de récompenses □ Formations et développement □ Conditions de travail □ Discipline individuelle et procédures de règlement des différends □ Autres: .......................................................................................... Figure 38: Question 2.7 – Evolution de l’autonomie en gestion des ressources humaines vis-à-vis des départements horizontaux

L’accroissement perçu de l’autonomie des présidents dans le domaine de la GRH au cours des 10 dernières années indique que seuls 6 présidents sur 10 perçoivent une augmentation de leur autonomie. De leur côté, seuls 6 mandataires N-1 sur 27 déclarent avoir perçu une augmentation de leur autonomie au cours des dix dernières années (3 néerlandophones et 3

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francophones). Le résultat obtenu n’est donc pas significatif et ne permet pas de conclure à une évolution en matière de gestion des ressources humaines. Malgré le faible taux de réponse à cette question, soulignons tout de même les domaines dans lesquels une augmentation de l’autonomie est constatée : ‘formations et développement’ pour 11 répondants, ‘planification des ressources humaines’ pour 10 mandataires, ‘recrutement et sélection du personnel’ pour 8 d’entre eux, et finalement, une amélioration dans les ‘conditions de travail’ pour 5 mandataires. Ainsi, un président de SPF déclare : « Au niveau de P&O, on arrive déjà dans une dimension un peu plus contraignante parce que P&O élabore des réglementations qui s’appliquent à l’ensemble des services publics, et pour moi, le point le plus complexe dans nos relations avec P&O, c’est que nous n’avons pas assez de maitrise dans le recrutement de notre personnel. Selor s’est rendu compte qu’il était un peu pesant et qu’en plus, il avait des problèmes d’organisation. Il fallait beaucoup de temps pour avoir du personnel. Il y a maintenant un processus de délégation vis-à-vis des SPF qui est enclenché et qui nous permet d’avoir un peu plus de liberté sur le recrutement du personnel ».

Finalement, l’opinion des mandataires N-1 et présidents vis-à-vis du rôle des départements en charge de la gestion des ressources humaines a été analysé via la question 2.8 de notre questionnaire. Les hauts fonctionnaires perçoivent-ils les départements horizontaux en charge du budget comme un ‘support’ ou comme un ‘contrôle’ ? 2.8. Support et contrôle Principalement comme support

Principalement comme support et un peu comme contrôle

Autant comme support que comme contrôle

Principalement Principalement comme comme contrôle contrôle et un peu comme support

Comment percevez-vous le rôle des départements horizontaux en charge de la GRH?

Figure 39: Question 2.8 - Support et contrôle

Malgré le fait que les présidents ne se voient accorder qu’une autonomie « moyenne », ils se représentent plus généralement le SPF Personnel & Organisation comme un organe de support. Ces derniers obtiennent d’ailleurs une moyenne de 7,7 signifiant qu’ils considèrent les services de gestion des ressources humaines ‘principalement comme support et un peu comme contrôle’. Ainsi, seul un président perçoit les départements en charge de la GRH comme un organe de contrôle, pour deux les considérant ‘autant comme support que comme contrôle’. De plus, comme pour le département en charge du Budget, une différence est à observer entre les répondants néerlandophones et francophones. Les présidents d’origine néerlandophone considèrent le SPF P&O plus comme un organe de soutien que les présidents francophones qui ont moins tendance à le percevoir comme tel. Pour ce qui est des directeurs généraux, la moyenne statistique s’élève à 5,6 (écart-type de 3,1) signifiant que les mandataires N-1 perçoivent les départements en charge de la GRH ‘autant comme support que comme contrôle’. Néanmoins, comme l’indique l’écart-type relativement élevé, les directeurs généraux perçoivent la gestion des ressources humaines de manière relativement différentes. Le détail des réponses peut être observé ci-dessous.

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Figure 40: Perception des services horizontaux P&O Y= représente le nombre de personnes Total: 27 directeurs généraux et 10 présidents

Il est donc possible de pointer l’attitude plus positive des mandataires vis-à-vis des services d’encadrement P&O en comparaison avec les services équivalents du B&CG qui, de leur coté, sont plus perçus comme un organe de contrôle. Comme pour l’analyse de l’autonomie (cf. question 2.5), une distinction peut être opérée entre les mandataires de carrière et les mandataires issus du privé. Ainsi, les N-1 de carrière n’obtiennent qu’une moyenne de 1,1 (écart-type de 2,84) contre 6,6 (écart-type de 3) pour les mandataires ‘externes’. Enfin, l’approche qualitative permet de saisir la tension existante en ce qui concerne la gestion des ressources humaines. D’une manière générale, comme pour la gestion budgétaire, l’autonomie reste fortement limitée par l’existence de nombreux contrôles ‘ex ante’. « Je suis partisan d’une évolution vers des enveloppes de personnel […] dès le moment où on travaille avec une enveloppe approuvée, et un plan de personnel pluriannuel, le comité de direction devrait avoir une marge de manœuvre plus grande, du moment qu’il respecte l’enveloppe […] Parce que, pour l’instant, on travaille toujours avec un contrôle ex ante assez tatillon. Si on travaille dans un cadre bien défini, approuvé au préalable par les instances budgétaires et P&O, on devrait avoir plus de marge de manœuvre. […] Dès qu’on aura mis en place l’audit interne, ça ira mieux. Mais pour le moment, c’est toujours l’arrêté de 96 qui n’a pas évolué. On fonctionne donc avec des règles strictes ex ante […] (Pourtant) Je travaille avec un système électronique pour mon plan de personnel où je peux faire un monitoring régulier afin de voir si l’exécution des actions, ou les modifications qu’il y a en cours de parcours font que je resterai dans mon enveloppe budgétaire, avec une projection sur l’année suivante. Malgré cela, l’Inspection des finances me redemande de justifier chaque action. Alors là, je commence à être découragé ».

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5.3 Relations avec le parlement Le rôle du parlement varie suivant le régime politique. D’un côté, dans certains régimes, il y a peu de relations directes entre le parlement et l’administration, dans la mesure où les fonctionnaires sont « couverts » par leur ministre et ne doivent rendre des comptes qu’à lui seul (Peters, 2001). En vertu de la théorie classique sur la responsabilité ministérielle, seul le ministre demeure responsable politiquement devant le parlement. D’un autre côté, d’autres modes de fonctionnement sont possibles. Par exemple, dans un régime présidentiel comme celui des États-Unis, le Congrès intervient beaucoup plus directement dans l’administration fédérale. Il participe ainsi, entre autres, aux nominations des hauts fonctionnaires. Avec l’instauration du système de mandat, nous émettons l’hypothèse suivant laquelle une partie de la responsabilité de l’action de l’administration assumée jusqu’alors par le ministre est reportée sur les hauts fonctionnaires. De ce fait, cette responsabilité du fonctionnaire devrait entraîner une transparence accrue de ce dernier vis-à-vis du parlement. D’une relation hiérarchique dans laquelle le parlement contrôle l’administration au travers de la responsabilité ministérielle, on passe à une relation plus dissociée dans laquelle le parlement exerce directement un contrôle sur le fonctionnaire, du moins pour ce qui relève de sa propre responsabilité telle que définie dans le plan de management.

On pourrait ainsi s’attendre à ce que les parlements exercent un contrôle plus suivi sur l’action de l’administration, suivant différentes modalités: communication (ou approbation) des plans de management, « hearings » au cours desquels les hauts fonctionnaires rendent compte des résultats de leur action, transmission à intervalles réguliers de tableaux de bord rendant compte de la gestion… Ainsi en Grande Bretagne, les agences sont responsables de leurs dépenses et doivent fournir un rapport annuel au parlement. De plus, les « chief executives » des agences sont désormais appelés à se présenter avec les secrétaires permanents des ministères devant les Select Committees de la Chambre des Communes (Gay, 2000). Aux Pays-Bas, des indicateurs de performance relatifs à l’exécution du budget sont communiqués à la commission des finances du parlement néerlandais. Néanmoins, il apparaît que peu d’assemblées parlementaires prennent en compte de manière constante les résultats des administrations ou des agences dans les débats budgétaires. De plus, des problèmes apparaissent souvent dans la mise en application de ce contrôle du parlement sur l’action de l’administration: manque d’informations ou fausse informations fournies par les administrations, manque de clarté dans les documents fournis, etc. (Guillaume, Dureau & Silvent, 2002 ; Salminen, 2001 ; Ejersbo & Greve, 2001). En partant de cette hypothèse, nous avons divisé la dimension « relations avec le parlement » en deux sous-variables : « transparence et responsabilité face au parlement » et « opinion sur la relation avec le parlement ». 5.3.1

Transparence et responsabilité devant le parlement

L’étude de la sous-variable « transparence et responsabilité » évalue la fréquence des contacts entre le haut fonctionnaire et le parlement afin de répondre, notamment, aux demandes d’information des parlementaires. De même, une distinction a été faite sur la présence des fonctionnaires au parlement afin de savoir si l’objet de leur intervention portait sur la gestion de leur département ou si ceux-ci se présentaient devant les commissions parlementaires pour le ministre. Ces deux dernières questions permettront d’analyser l’effectivité de la responsabilité et la transparence personnelle et directe du haut fonctionnaire.

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2.9. Avez-vous des contacts formels avec les commissions parlementaires sans la présence du ministre? □ Oui □ Non Si oui : Cochez la case appropriée. Jamais 1à 2 fois Tous les mois Toutes les Tous les jours par an semaines

a. A quelle fréquence vous présentezvous devant les commissions parlementaires pour répondre à des demandes d’informations (ex. questions parlementaires)? b. A quelle fréquence faites-vous un rapport en votre nom devant les commissions parlementaires sur la gestion de votre département ? c. A quelle fréquence vous présentezvous devant les commissions parlementaires pour votre ministre ?

Figure 41: Question 2.9 - Transparence et responsabilité devant le parlement

Nous pouvons considérer, pour le cas belge, que la responsabilité et la transparence personnelles, effectives et directes, des hauts fonctionnaires par rapport au parlement sont « nulles »85. Pour ce qui est des présidents, seul trois présidents sur onze affirment se présenter devant le parlement, une à deux fois par an, et, ce, afin de représenter leur ministre. Ce résultat est confirmé par la moyenne générale à cette question qui s’élève à 0,45 et représente bien le peu de contacts entre le parlement et les présidents de SPF. De plus, seul un président affirme s’y être rendu en son nom propre pour donner des informations aux parlementaires (moyenne de 0,09 sur 10). Ils n’agissent donc pas en leur nom propre et ne peuvent donc être tenus responsables devant le parlement. D’ailleurs, un président précise : « Je pense que, dans la répartition des pouvoirs, l’administration est au service du ministre mais c’est le ministre qui est responsable face au parlement, pas le fonctionnaire. Mais si le parlement veut, pour des raisons d’expertise, voir les fonctionnaires, j’irai. J’informerai toujours mon ministre et prendrai les instructions chez lui. Je ne le mettrai jamais en cause, que je l’aime ou pas. L’interlocuteur, c’est le ministre. Le titulaire de la fonction exécutive, le porte-parole, c’est le ministre qui rend alors compte au parlement. Moi, je rends compte au ministre, pas au parlement ».

L’analyse portant sur les directeurs généraux confirme les résultats observés ci-dessus. Ceux-ci ne sont presque jamais présents devant les commissions parlementaires. Ainsi, 81 % des personnes interrogées affirment ne jamais se rendre au parlement pour répondre à des demandes d’informations pour 15 % qui sont présent ‘une à deux fois l’année’ et une personne (4%) qui est présente au parlement une fois par mois. Ce résultat mitigé est confirmé par la moyenne statistique obtenue pour cet item qui s’élève à 0,57 sur 10. De plus, seul un mandataire N-1 sur 27 affirme s’y être rendu en son nom propre afin d’évoquer la gestion de son département. Finalement, 16 % de nos répondants ont expliqué qu’ils se présentaient pour le ministre une à deux fois par année (moyenne de 0,28). D’une manière générale, nous pouvons donc conclure que la transparence des hauts fonctionnaires vis-àvis du parlement n’a pas connu d’évolution majeure. 85

Cette question est codée de la manière suivante: ‘jamais’ obtient une valeur de 0 et signifie qu’il n’y a que peu de transparence de la haute administration vis-à-vis du Parlement. A l’opposé, la valeur 10 représente un niveau élevé de transparence et est représentée par la catégorie ‘tous les jours’. Enfin, ‘une à deux fois par an’ obtient un score de 2,5; ‘tous les mois’ une valeur de 5 et la catégorie ‘toutes les semaines’ est représentée par une valeur de 7,5.

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Le volet qualitatif de cette étude permet de mettre en avant une explication de « l’absence » des hauts fonctionnaires au parlement. Les directeurs généraux affirment - que ce soit lors des interviews ou via l’espace ‘commentaire’ de notre questionnaire - que ce sont habituellement les cadres intermédiaires ou les directeurs, et non les directeurs généraux, qui se rendent au parlement pour apporter un soutien technique à leur ministre. Il semble donc que les contacts entre l’administration et le parlement privilégient une approche ‘technique’ du rôle du fonctionnaire. Plusieurs répondants expliquent que la responsabilité devant le parlement est assumée par le ministre, l’administration jouant le rôle de ‘porteur d’eau’. Cette perception du rôle de l’administration indique donc que le régime de responsabilité ministérielle reste la référence. Il n’est donc pas question, à ce stade, de parler de responsabilité directe des mandataires devant le parlement. De même, les résultats de cette question peuvent également, dans une certaine mesure, être mis en relation avec l’implication du haut fonctionnaire dans les différentes phases du cycle de la politique publique (cf. 5.1.1 – Le cycle de la politique publique), ou celle-ci peut être qualifiée de « moyenne ». L’implication dans la mise en œuvre des politiques publiques – domaine où la participation des hauts fonctionnaires est la plus développée - peut, en partie, expliquer le rôle plus ‘technique’ de l’administration. Un fonctionnaire N-1 explique « ça ne m’intéresse pas (d’aller devant le parlement). Peut-être pour d’autres DG qui ont vraiment une responsabilité dans la gestion d’une politique, mais nous pas. C’est toujours pour le ministre et par rapport à l’opérationnel, mais ce n’est pas par rapport à la politique du gouvernement ». D’une manière générale, la responsabilisation des hauts fonctionnaires devant le parlement n’est pas jugée nécessaire par les hauts fonctionnaires, ceux-ci appréhendant une multiplication des acteurs responsables devant le parlement. A cet égard, l’un de nos répondants N-1 souligne que - dans la mesure où la Belgique peut être considérée comme un ‘millefeuille’ puisque son fonctionnement interne et le partage des compétences sont déjà extrêmement complexes - l’introduction d’une responsabilité directe des fonctionnaires vis-àvis du parlement ne pourrait avoir pour effet que de ‘diluer’ encore davantage le partage des responsabilités. Peut-on s’attendre à un changement futur ? D’après l’Accord de Gouvernement du 18 mars 2008, un changement progressif des plans de management – que ce soit des plans intégrés ou individuels – vers le développement de « contrats d’administration » devrait être opéré. Dans le premier contrat d’administration signé avec le SPF P&O86, on peut lire la définition suivante: « Ces contrats d’administration sont des contrats semi-contractuels qui comprennent les principaux accords conclus entre le(s) ministre(s) et son/leur administration. En échange d’une obligation de résultat et d’une garantie de transparence, les managers publics bénéficient d’une plus grande autonomie » (SPF P&O, 2009). Un président de SPF avait d’ailleurs expliqué, en parlant des contrats d’administration, qu’il serait alors « naturel que l’administration puisse rendre compte au parlement car il y aurait une contractualisation de la relation entre le politique et l’administration. C’est alors assez naturel que l’administration rende compte aussi au parlement. Maintenant ce n’est pas le cas, on accompagne le ministre comme expert sur un texte de loi mais pas de manière personnel. Je ne vais pas au parlement illustrer la politique de l’administration ou ce que fait l’administration ».

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Le 4 décembre 2009, le premier contrat d’administration liant un Ministre et un SPF a été mis en place entre la ministre de la fonction publique et le SPF P&O. Ce contrat comprend “les lignes de force de la note de politique générale de la ministre”. Les objectifs stratégiques et opérationnels associés à des indicateurs et un échéancier y sont spécifiés.

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5.3.2

Opinion sur la relation avec le parlement

La sous-variable « opinion sur la relation avec le parlement » vise à mesurer le changement éventuel par rapport à la situation existant avant la mise en œuvre du système des mandats (question 2.10 87 ). Il est à noter que le nombre de mandataires ayant exprimé un avis ‘tranché’ pour cette question est moins élevé que pour la question précédente. Ceci peut, en partie, être expliqué de deux manières. Premièrement, un nombre élevé de mandataires sont « sans avis » (proposition de réponse : « ni pour, ni contre » cf. figure 42). De même, le fait que peu de fonctionnaires aient des contacts directs et réguliers avec le parlement peut également être un facteur explicatif (cf. 5.3.1 Transparence et responsabilité devant le parlement). 2.10. Contacts avec les commissions parlementaires. Veuillez indiquer jusqu’à quel point vous êtes en accord ou en désaccord avec les propositions suivantes. D’accord Plutôt Ni pour ni Plutôt pas Pas d’accord contre d’accord d’accord

a. J’ai des contacts plus fréquents avec les commissions parlementaires qu’il y a 10 ans. b. Je suis plus transparent sur mes activités visà-vis des commissions parlementaires qu’il y a 10 ans. c. J’aimerais avoir plus de contacts avec les commissions parlementaires.

Figure 42: Opinion sur la relation avec le parlement

L’objectif de cette question était de mesurer l’existence ou non d’une évolution des contacts et des relations avec le parlement suite à l’introduction d’un système de mandat. Ainsi, en ce qui concerne l’analyse du niveau N, seul 11 % des présidents ayant répondu à cette question affirment qu’il existe plus de contacts avec les commissions parlementaires que par le passé. A l’opposé, 67 % des répondants ne sont ‘plutôt pas d’accord’ ou ‘pas d’accord’ pour 22% des personnes sans avis (nb : deux présidents n’ont pas pris part à la question). L’ensemble de cette question obtient donc une moyenne de 2,3 et signifie que d’une manière générale, il n’est pas possible d’observer une évolution concernant les contacts avec le parlement. La deuxième question avait, quant à elle, l’ambition de mesurer l’évolution de la transparence des hauts fonctionnaires. Ainsi, deux présidents sur neuf (22%) – bien que qu’ils ne se présentent jamais devant les commissions parlementaires – reconnaissent, dans une certaine mesure, avoir le sentiment d’être plus transparent sur leurs activités qu’auparavant. A l’opposé, 45 % ne partagent pas cette opinion pour 33% des répondants qui n’ont pas d’avis (2 questionnaires sans réponse). Il est donc difficile de conclure à la présence d’une évolution en matière de transparence puisque la moyenne pour cette affirmation obtient une valeur de 3,2 indiquant que les mandataires ne sont ‘plutôt pas d’accord’ avec cette affirmation. Un des intéressés précise néanmoins le sens qu’il faut donner à cette transparence accrue: « dès le moment où il y a un plan de management et que les parlementaires savent la manière dont on doit réaliser les choses, ils ont plus la possibilité de poser des questions de détail, et donc on est plus transparent qu’avant ».

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‘D’accord’ est codé 10 et représente une forte évolution des relations entre l’administration et le parlement. A l’opposé, la réponse ‘pas d’accord’ signifie qu’il n’y a pas d’évolution et est codée 0. Les autres catégories obtiennent les valeurs suivantes: ‘plutôt d’accord’ - 7,5 ; ‘ni pour, ni contre’ - 5 et ‘plutôt pas d’accord’ - 2,5.

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Pour ce qui est des directeurs généraux, on observe une valeur moyenne légèrement plus élevée que celle obtenue par les présidents. D’ailleurs, 57,1 % des répondants (N=21) affirment ne pas avoir plus de contacts avec le parlement que précédemment, pour 19 % qui perçoivent une évolution en ce sens et 24 % qui n’ont pas d’avis (nb : 6 directeurs généraux n’ont pas répondu à cette question). L’analyse de l’affirmation portant sur la transparence: « je suis plus transparent sur mes activités parlementaires qu’il y a 10 ans » met en lumière que la majorité des répondants (45%) n’ont pas d’avis spécifique pour 35 % d’entre eux qui ne partagent pas cette affirmation (7 mandataires n’ont pas répondu). La moyenne statistique pour cette question s’élève donc à 4 (écart-type de 3,1) et se situe entre les catégories ‘plutôt pas d’accord’ et ‘ni pour, ni contre’. Les résultats complets, catégorie par catégorie, peuvent être observés cidessous.

Figure 43: Je suis plus transparent sur mes activités vis-à-vis des commissions parlementaires. Y= représente le nombre de personnes. Total répondant: 20 directeurs généraux et 9 présidents.

D’une manière générale, les hauts fonctionnaires n’ont pas perçu d’évolution significative de leurs contacts avec le parlement ces dix dernières années. Ce résultat confirme donc la faible présence des hauts fonctionnaires devant le parlement constatée précédemment (cf. 5.3.1 Transparence et responsabilité devant le parlement). Il semble donc que les contacts entre l’administration et le parlement se situeraient au niveau des cadres « intermédiaires » ou directeurs. D’ailleurs, peu de mandataires se perçoivent comme étant plus transparents, ce qui semble également logique à la lumière de la moindre présence des hauts fonctionnaires devant le parlement. Enfin, la dernière sous-question cherchait à savoir si les hauts fonctionnaires souhaiteraient avoir plus de contacts avec le parlement que ce n’est le cas actuellement. Ainsi, les résultats de cette question montrent une différence d’opinion entre les présidents de SPF et les directeurs généraux. En effet, les présidents obtiennent une valeur statistique de 4,5 (N=11) qui indique une opinion ‘ni pour, ni contre’ alors que les mandataires N-1, de leur côté, obtiennent une moyenne de 6,54 qui tend vers la catégorie ‘plutôt d’accord’ (N=21).

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Les résultats détaillés peuvent être consultés ci-dessous.

Figure 44: J’aimerais avoir plus de contacts avec les commissions parlementaires Y= représente le nombre de personnes Total répondants: 11 présidents et 21 directeurs généraux

Les hauts fonctionnaires et plus particulièrement les directeurs généraux, ne sont, a priori pas contre le fait d’avoir plus de contacts avec les commissions parlementaires. Néanmoins, l’élément contextuel, encore une fois, est important. Le tout est de savoir dans quel cadre se passent les relations avec le parlement et quelle est la nature des rencontres. Un répondant N-1 explique: « mon souci d’avoir plus de contacts avec le parlement, c’est d’assurer un niveau d’information. C’est du point de vue de l’information et de placer les choses en connaissance de cause que je souhaiterais avoir plus de contacts ». En effet, le développement de rencontres structurées entre le parlement et les directeurs généraux, afin d’assurer un certain niveau d’information – que ce soit pour présenter son plan de management, ou pour exposer le processus de mise en œuvre d’une loi particulière etc… - pourraient permettre d’augmenter la qualité des échanges avec les parlementaires. Dans l’état actuel des choses, certains mandataires regrettent que les questions parlementaires s’appuient parfois sur des « préconceptions » de la réalité et sont souvent redondantes. En résumé, les résultats présentés ne permettent pas de conclure au développement d’une responsabilité dissociée dans laquelle le parlement effectue un contrôle de la responsabilité du haut fonctionnaire. En Belgique, les fonctionnaires ne sont donc pas directement responsables face au parlement. Bien qu’ils soient responsabilisés sur la gestion de leur département, les hauts fonctionnaires ressentent généralement cette responsabilisation comme ministérielle et ils considèrent globalement qu’il ne doit pas en être autrement. Enfin, à l’heure actuelle, aucune évaluation personnelle des fonctionnaires par les parlementaires n’est prévue.

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5.4 Relations avec les groupes d’intérêt88 La volonté d’une plus grande performance de l’administration provient notamment de la prise en compte croissante de l’intérêt, des besoins et des demandes du citoyen. Dans la plupart des pays, on se soucie de la qualité du service octroyé au citoyen, lequel devient un partenaire à part entière dans le bon fonctionnement des services publics. D’ailleurs, la réforme Copernic souhaitait améliorer la communication interne à l’administration, mais également la communication externe, à l’égard des citoyens (Pollit, Bouckaert, 2004). La participation des citoyens à la vie politique passe traditionnellement par le biais des partis ou des groupes d’intérêt (Grossman & Sauregger, 2004). Cependant, en plus de ces systèmes de représentation traditionnelle, des formes de consultation directe des citoyens existent, principalement sous la forme d’enquêtes publiques, de commissions ou comités, permanents ou temporaires. Avec l’introduction du concept d’ « orientation client », les citoyens deviennent de plus en plus des partenaires à part entière de la gouvernance belge. La consultation peut se manifester aussi bien au niveau politique qu’administratif. Au PaysBas, ce sont les hauts fonctionnaires – et non les politiques - qui sont appelés à négocier et à rencontrer un très grand nombre de groupes sociaux pour prendre en compte leurs intérêts variés et à prévenir les conflits (Göransson, 2008). Se pose dès lors, dans le cadre de la relation triangulaire évoquée ci-dessus, la question des relations avec les groupes de pression. L’autorité politique garde-t-elle cette prérogative, la partage-t-elle avec la haute administration ou évolue-t-on vers une exclusivité de ces derniers ? L’hypothèse de cette recherche est dès lors la suivante: Avec l’introduction des plans de management - introduisant une responsabilisation et une transparence accrues du haut fonctionnaire - on évolue d’une relation hiérarchique dans laquelle les groupes d’intérêt et les citoyens ont un accès limité aux fonctionnaires, vers une relation plus horizontale et managériale dans laquelle les fonctionnaires ont des contacts plus fréquents avec les groupes d’intérêt et sont plus transparents vis-à-vis de ceux-ci.

En Belgique, il existe différents types de groupes de pression. Les lobbyistes institutionnels tels que les organisations syndicales et celles qui représentent les employeurs (FEB), les associations de consommateurs, etc. qui sont des participants à part entière du processus de décision politique. « Ces lobbyistes doivent leur position privilégiée à leur base imposante, à leur expertise ou au fait que leur organisation est indispensable » (Van Quickenborne, 2003). Les lobbyistes peuvent également être occasionnels, présents dans le processus quand les préoccupations les concernent. Ces différents groupes peuvent faire partie du processus politique de différentes façons. Ainsi, bon nombre d’entre eux ont une place privilégiée au sein de comités consultatifs (Van Quickenborne, 2003). 5.4.1

Fréquence des contacts avec les groupes d’intérêt

Dans le cadre de la présente étude, la sous-variable « fréquence des contacts avec les groupes d’intérêt » évalue la fréquence et l’effectivité des contacts personnels du haut fonctionnaire avec les groupes d’intérêt. Notre hypothèse est en effet qu’avec l’introduction

88

Nous avons adopté une définition assez large de ce que nous entendions par “groupes d’intérêt”. Lorsque cette question de définition nous a été explicitement posée par l’un ou l’autre président/directeur général, nous avons alors identifié ces derniers comme étant : les associations de citoyens et les parties prenantes intéressées par les politiques menées par le département.

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de la responsabilisation du haut fonctionnaire, les groupes d’intérêt auront des contacts plus fréquents avec l’administration. Cette dernière s’en trouvera dès lors plus transparente. Cette variable est analysée via la question 2.11 présentée ci-dessous. 2.11. Avez-vous des contacts formels avec les groupes d'intérêt/ les associations de citoyens? □ Oui □ Non Si oui : Cochez la case appropriée. Jamais 1à 2 fois Tous les Toutes les par an mois semaines

Tous les jours

a. A quelle fréquence les groupes d’intérêt donnent-ils des avis sur les politiques publiques directement à votre direction générale/département ? b. A quelle fréquence avez-vous des contacts directs avec les groupes d'intérêt (ex. syndicat) et/ou des groupes de citoyens (associations/ acteurs politiques locaux…) sur d’autres sujets que les politiques publiques? c. A quelle fréquence les groupes d’intérêt donnent-ils des avis sur les politiques publiques directement au ministre et à la cellule stratégique ?

Figure 45: Question 2.11 - Contact avec les groupes d’intérêt

Il apparaît, à l’étude de cette variable, que la fréquence des contacts avec les groupes d’intérêt varie fortement d’un SPF à l’autre en fonction des secteurs d’activités. D’une manière générale, la moyenne statistique obtenue pour cette question s’élève à 6,589 et représente un niveau de contacts allant de ‘tous les mois’ à ‘toutes les semaines’. D’ailleurs, 70 % des présidents de SPF (N=10) ont des contacts mensuels ou supérieurs. Un seul président (10%) ne reçoit jamais de groupes d’intérêt. Nous pouvons dès lors considérer que les groupes d’intérêt ont, en matière d’avis concernant les politiques publiques, des possibilités assez fréquentes d’accès aux présidents (en moyenne un peu plus d’une fois par mois). Dans certains cas plus médiatiques, les rencontres se font entre les groupes d’intérêt, le département et la cellule stratégique. Un président déclare à ce sujet: «Le lead est (alors) près du politique car c’est lui qui doit assumer l’impact au niveau de l’opinion […] Les médias, c’est toujours pour le ministre parce que nous on a rien à y gagner. Ca ne veut pas dire qu’on ne fait rien… mais celui dont on veut assurer la visibilité c’est le ministre. Je ne suis pas candidat aux élections. Lui si ! »

Ce résultat élevé ne se confirme pas pour les directeurs généraux, ces derniers obtenant une moyenne statistique de 2,7 (écart-type de 2,3) indiquant une fréquence de rencontres ‘d’une à deux fois par an’. Au total, 71 % des répondants (N=24) déclarent n’avoir ‘jamais’ ou ‘une à deux fois par année’ des contacts avec les groupes d’intérêts. Les derniers 29% ont, quant à eux, des contacts mensuels ou supérieurs. Ces résultats montrent que la rencontre avec les groupes d’intérêt n’est pas l’une des attributions prioritaires des directeurs généraux. Néanmoins, la mesure de la fréquence des 89

Cette question est codée de la manière suivante: ‘jamais’ obtient une valeur de 0 et signifie qu’il n’y a pas de contact entre la haute administration et les groupes d’intérêt. A l’opposé, la valeur 10 représente un niveau élevé de contacts et est représentée par la catégorie ‘tous les jours’. Enfin, ‘une à deux fois par an’ obtient un score de 2,5; ‘tous les mois’ une valeur de 5 et ‘toutes les semaines’ est représentée par une valeur de 7,5.

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contacts ne dit rien quant à « l’intensité » des relations. En outre, selon un participant à l’enquête « il m’est impossible de chiffrer les interventions des groupes d’intérêt auprès de ma DG. Les contacts et interventions d’associations privées auprès de nos collaborateurs sont constants à certains moments et épisodiques à d’autres moments ». Les résultats peuvent être observés dans la figure 46, ci-dessous.

Figure 46: Fréquence de contact avec les groupes d’intérêt à votre direction générale sur les politiques publiques. Y représente le nombre de personnes Total répondants : 24 directeurs généraux et 10 présidents

Lorsque l’on aborde la question portant sur la fréquence des rencontres sur des sujets ‘autres que les politiques publiques’, l’analyse du niveau des présidents est légèrement plus mitigée et obtient un score de 5,5 (une fois par mois). Ainsi, 50% des présidents (N=10) ne rencontrent ‘jamais’, voire ‘une à deux fois par année’ les groupes d’intérêt pour 40% des répondants ayant des rencontres mensuelles et une personne (10%) ayant des contacts chaque semaine. Pour ce qui est des directeurs généraux, les résultats ne diffèrent que très peu par rapport à la question 2.11a ; on peut néanmoins observer une fréquence légèrement moins élevée des contacts avec les groupes d’intérêt (avec une moyenne de 2,4 et un écart-type de 2,5). Finalement, les contacts entre les groupes d’intérêt et l’autorité politique s’élève en moyenne, selon les présidents de SPF, à un rythme mensuel (moyenne de 5,5 ; N=9). Les réponses à cette question sont très partagées et ne permettent pas, à ce stade, de tirer de conclusions. D’une manière générale, chaque catégorie - à l’exception de ‘jamais’ - obtient une moyenne de 20 % de réponses pour les présidents. Les mandataires N-1, de leur côté, obtiennent une moyenne statistique de 3,5 (N=19) ce qui signifie qu’ils considèrent que l’autorité politique à des contacts ‘d’une à deux fois par année’ à ‘tous les mois’ avec les groupes d’intérêt. A noter: le nombre de répondants est descendu pour cette question à 19 au lieu de 27 normalement. Cette diminution peut être expliquée par le fait que les directeurs généraux ne sont pas forcément au courant de tous les contacts et de l’agenda du ministre et/ou de son personnel politique. En outre, l’un des répondants a expliqué que selon lui, les groupes d’intérêt parlent aux personnes qu’ils connaissent, sans porter attention au poste qu’ils occupent.

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5.4.2

Opinion sur la relation avec les groupes d’intérêt

L’analyse de cette sous-variable « opinion sur la relation avec les groupes d’intérêt », reprise à la question 2.12 du questionnaire, cherche à identifier si la fréquence des rencontres avec les groupes d’intérêt a augmenté au cours des 10 dernières années et s’il s’en est suivi une transparence plus importante des hauts fonctionnaires vis-à-vis de leurs activités90. 2.12. Contacts avec les groupes d’intérêt. Veuillez indiquer jusqu’à quel point vous êtes en accord ou en désaccord avec les propositions suivantes. D’accord Plutôt Ni pour ni Plutôt pas Pas d’accord contre d’accord d’accord a. J’ai des contacts plus fréquents avec les groupes d’intérêt qu’il y a 10 ans. b. Je dois être plus transparent sur mes activités vis-à-vis des groupes d’intérêt qu’il y a 10 ans. c. J’aimerais avoir plus de contacts avec les groupes d’intérêt.

Figure 47: Question 2.11 - Opinion sur la relation avec les groupes d’intérêt

Cette question permet d’observer une évolution des contacts avec les groupes d’intérêt dans le cas des présidents de SPF. Ces derniers obtiennent une moyenne de 6,8 qui signifie qu’ils sont ‘plutôt d’accord’ par rapport à la première affirmation. De manière détaillée, 60 % des présidents interrogés (N=10) considèrent avoir plus de contacts avec les groupes d’intérêt (d’accord et plutôt d’accord) qu’il y a 10 ans, pour 30 % sans opinion et un président (10%) ne partageant pas cet avis. Par ailleurs, un président précise en outre que les contacts avec les groupes d’intérêt se déroulent généralement à différents niveaux de la hiérarchie administrative et pas seulement au sommet. En comparaison, 62,5 % des directeurs généraux (N=24) affirment également avoir plus de contacts qu’auparavant pour 37,5 % de mandataires N-1 sans avis (moyenne de 6,4). Il est donc possible de conclure à une évolution des contacts des hauts fonctionnaires, ces derniers consacrant plus de temps à la rencontre avec les groupes d’intérêt. Pour ce qui concerne la perception de ‘transparence’, les résultats des présidents sont presque totalement identiques à la question précédente avec une moyenne de 6,6. Il est à noter que tous les présidents qui ont répondu favorablement (ou plutôt favorablement) à la question précédente sont également ceux qui ont répondu devoir être plus transparent vis-àvis des groupes d’intérêts. Le président n’ayant pas observé d’évolution des contacts considère, pour sa part, ne pas devoir être plus transparent. Les directeurs généraux, quant à eux, ont également un résultat similaire à la première question avec une moyenne statistique de 6,6 (écart-type de 2,7). Cette dernière signifie que les mandataires N-1 sont ‘plutôt d’accord’ avec l’affirmation sur la transparence. Au total, 61 % des répondants (N=23) considèrent devoir être plus transparent pour 27 % de mandataires sans avis et 12 % ne partageant pas cet avis. Pour information, 65 % des N-1 ayant répondu avoir perçu une augmentation des contacts ont également déclaré devoir être plus transparent vis-à-vis des groupes d’intérêt.

90

Pour information, la question 2.12 est codée de la même manière que la question 2.10. Ainsi, la catégorie de réponse ‘d’accord’ est codée 10 et représente une forte évolution des relations entre l’administration et les groupes d’intérêt. A l’opposé, la réponse ‘pas d’accord’ signifie qu’il n’y a pas d’évolution et est codée 0. Les autres catégories obtiennent les valeurs suivantes: ‘plutôt d’accord’ équivaut à 7,5 ; ‘ni pour, ni contre’ obtient pour sa part une valeur de 5 et la catégorie ‘plutôt pas d’accord’ s’élève à 2,5.

101

L’un des répondants N-1 explique: « Je veille à avoir des contacts réguliers pour être à l’écoute de ce qui se vit. C’est bénéfique au sens où : (1) on peut alors en termes de service et de qualité de service se rendre compte à temps (des difficultés), parce que parfois, les signaux internes ne fonctionnement pas bien et (2), ça peut aller jusqu’à des partenariats dans la solution des problèmes. »

Cette augmentation des contacts avec les groupes d’intérêt peut notamment être mis en relation avec la question 2.1b de notre questionnaire relative à l’implication des hauts fonctionnaires dans le cycle de la politique publique (cf. 5.1.1 Le cycle de la politique publique). En outre, les résultats de cette question montraient que la participation des mandataires N-1 et N à la phase de consultation des groupes cibles est loin d’être inexistante et est en progression par rapport à l’étude de 2002 (de Visscher, Le Bussy, & Eymeri, 2004) mais également par rapport au constat posé dans les années 90 par Dierickx et Majersdorf (1993). Ces derniers constataient qu’à l’époque, les groupes d’intérêt ne s’adressaient jamais aux hauts fonctionnaires, ces derniers vivant dans un « béguinage » administratif. Il est donc possible de constater, à la lumière de ces deux tendances, une évolution positive vers plus de contacts avec les hauts fonctionnaires, même si les contacts des directeurs généraux pourraient encore être améliorés. D’ailleurs, cette évolution des contacts est associée, pour une majorité des hauts fonctionnaires ayant répondu à la question, à un devoir de transparence accru vis-à-vis des groupes d’intérêt.

Figure 48: ‘Je dois être plus transparent sur mes activités vis-à-vis des groupes d’intérêt ? ‘ Y représente le nombre de personnes Total répondants : 23 directeurs généraux et 10 présidents

Finalement, la question 2.12(c) révèle que, d’un côté, seuls 18 % des présidents (N=11) souhaiteraient avoir des contacts plus fréquents avec les groupes d’intérêt, pour 45 % des répondants sans avis. Les présidents obtiennent donc une valeur de 4,5 de moyenne indiquant que ceux-ci ne sont pas totalement favorables à une augmentation des contacts. En comparaison, les directeurs généraux obtiennent 5,7 (écart-type de 2,5) ce qui indique une volonté d’augmenter les contacts. Ainsi, 40 % des répondants N-1 sont favorables à une augmentation des contacts, pour 20 % qui ne souhaitent pas plus de relations. Les derniers 40 % reflètent le taux de réponse de la catégorie ‘ni pour, ni contre’ (N=25). Cette question offre une image relativement contrastée entre le niveau des présidents de SPF et les directeurs généraux. D’un côté, le souhait exprimé par les mandataires N-1 d’avoir plus de contacts avec les groupes d’intérêts peut être expliqué, en partie, par le fait qu’au départ, ceux-ci ont des relations moins fréquentes avec les groupes d’intérêt (cf. question 2.11). En effet, 71 % des mandataires N-1 déclarent n’avoir ‘jamais’ ou ‘une à deux

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fois par année’ des contacts avec les groupes d’intérêt. Il semble donc logique de retrouver un plus grand nombre de mandataires souhaitant augmenter les contacts avec la société civile et les groupes d’intérêt. De l’autre côté, nous avons identifié l’existence d’une volonté des présidents de SPF de ne pas vouloir plus de contacts. Néanmoins, ce résultat ne doit pas, dans tous les cas, être compris négativement, mais peut signifier que les relations que les présidents entretiennent actuellement avec les groupes d’intérêt sont jugées suffisantes.

5.5 Conclusion intermédiaire L’analyse de la variable ‘relations institutionnelles’ avait pour but d’étudier l’évolution (ou non) de la perception que les hauts fonctionnaires ont de leurs relations vis-à-vis du ministre et de son personnel politique, des départements horizontaux en charge de la gestion du personnel et du budget, du parlement et des groupes d’intérêt. Le questionnement de cette recherche portait plus particulièrement sur l’influence de l’introduction de plans de management – issus de la réforme Copernic - sur les perceptions et schèmes de fonctionnement des relations institutionnelles des hauts fonctionnaires. Notre étude de cas belge (présidents de SPF et directeurs généraux) démontre que l’introduction du système de mandats n’a pas permis d’adapter les perceptions des relations institutionnelles vers une vision proprement managériale. Ainsi, seule une dimension (groupes d’intérêt) sur les quatre montre une évolution relativement significative en ce sens. Une autre dimension (parlement) ne montre aucun signe de progrès et les deux dernières restent mitigées. Tout d’abord, il était attendu que la relation entre le haut fonctionnaire, le ministre et son équipe personnelle évolue vers une implication plus prononcée des hauts fonctionnaires dans les différentes phases du cycle de la politique publique. Malgré une amélioration pointée par plusieurs présidents et confirmée par la comparaison de la situation en 2002, le rôle de l’administration dans le cycle de la politique publique reste circonscrit. Cette observation est également valable pour les directeurs généraux. Les perceptions des relations et de la répartition des tâches restent relativement caractérisées par des conceptions wébériennes avec une prise de décision hiérarchique. Néanmoins, ceci ne signifie pas que les relations entre l’autorité politique et la haute administration sont conflictuelles, que du contraire. D’une manière détaillée, on observe sans surprise que le résultat statistique le plus élevé concernant l’implication des hauts fonctionnaires dans le cycle de la politique publique – que ce soit pour les directeurs généraux ou les présidents de SPF – se situe au niveau de la phase de mise en œuvre des politiques publiques (4,5 pour les présidents et 5,7 pour les directeurs généraux). De même, on observe des résultats en hausse (avec une moyenne pouvant aller de 4 à 4,5) pour les phases de consultation et d’évaluation des politiques publiques indiquant le développement d’une approche concertée entre le haut fonctionnaire et l’autorité politique. Les autres phases, à savoir la mise à l’agenda et la coordination interministérielle, présentent quant à elles des résultats mitigés. Enfin, le haut fonctionnaire rencontre peu le ministre seul à seul, mais a des contacts fréquents (à hauteur d’une fois par mois) avec les membres de la cellule stratégique. Ces résultats présentent donc une évaluation de la situation telle qu’elle était au moment de la recherche (2009 – 2010 pour le niveau N ; 2010 – 2011 pour le niveau N-1 - Gouvernement en affaires courantes). Néanmoins, la personnalité, la vision et le style des acteurs en présence peuvent varier sensiblement d’un gouvernement à l’autre, et ainsi modifier d’une manière importante les relations des hauts fonctionnaires avec leur entourage. L’analyse de la perception des départements horizontaux supposait le développement d’un contrôle ‘ex post’, basé sur un cadrage global des ressources et une responsabilisation des

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hauts fonctionnaires. Le type de contrôle n’a pas évolué et reste toujours ‘ex ante’, ce qui est également remarqué dans l’étude du CRISP de 2010 (Göransson, 2010). Néanmoins, cette situation est liée à la mise en place progressive d’un système de contrôle et d’audit interne, et également au développement du projet FEDCOM. Plus précisément, une distinction peut être opérée entre la perception que les directeurs généraux ont de leur autonomie et celle des présidents de SPF. En effet, l’autonomie de ces derniers pour les matières budgétaires peut-être qualifiée de « moyenne à grande » avec une valeur globale de 7,35 sur notre échelle. A l’opposé, le résultat est plus mitigé pour les directeurs généraux qui ont, pour leur part, une autonomie « limitée à moyenne » (valeur de 4,9). Cette distinction est également valable pour l’analyse de l’autonomie vis-à-vis des services responsables des ressources humaines (6,3 pour les présidents et 4 pour les directeurs généraux). De même, il est important de préciser que seul un nombre restreint de hauts fonctionnaires déclarent avoir perçu une augmentation de leur autonomie au cours des 10 dernières années. Enfin, le SPF P&O est, d’une manière générale, plus perçu comme un service de ‘support’ (7,75 pour les présidents et 5,6 pour les mandataires N-1) alors que le SPF B&CG est, de l’autre côté, plus perçu comme un organe de contrôle (5,25 pour les présidents et 3,7 pour les directeurs généraux). Pour ce qui est des relations avec le parlement, cette étude cherchait à mettre en évidence dans quelle mesure, suite à l’introduction des plans de management, apparaissait une forme de responsabilité directe du haut fonctionnaire vis-à-vis du parlement. Cette recherche n’a pas noté de changements et constate toujours l’existence d’une conception wébérienne de la responsabilité ministérielle. Les hauts fonctionnaires ne se sentent donc pas responsables devant le parlement et n’y sont d’ailleurs que rarement présents personnellement, laissant leurs collaborateurs épauler le ministre dans les dossiers techniques nécessitant l’expertise de l’administration. Néanmoins, il semblerait que les mandataires belges (principalement dans le cas des directeurs généraux) ne soient pas opposés à une augmentation des contacts avec le parlement, ceci afin d’assurer un degré d’information de qualité pour les parlementaires. Finalement, pour ce qui concerne la relation avec les groupes d’intérêt, cette recherche avait émis l’hypothèse du développement d’une plus grande accessibilité et transparence des hauts fonctionnaires vis-à-vis des groupes d’intérêt dans l’optique du développement d’une vision plus managériale. Les résultats de l’analyse portant sur cette dimension évoluent d’une manière relativement significative vers une vision plus managériale des contacts entre la haute administration et les groupes d’intérêt. En outre, la majorité des présidents ont des contacts fréquents avec les groupes d’intérêt qui peuvent donner leur avis sur les politiques publiques. Les présidents considèrent d’ailleurs qu’il y a eu une évolution positive en ce sens au cours des dix dernières années. Les directeurs généraux, pour leur part, observent également une évolution au cours des dernières années. Néanmoins, la fréquence actuelle des contacts avec les groupes d’intérêts restent relativement faible avec 71 % des mandataires N-1 qui n’ont ‘jamais’, voire ‘une à deux fois par an’, des contacts avec ces derniers. D’ailleurs, si on compare les résultats obtenus à l’étude de 2002, dans laquelle il apparaissait que « les contacts avec l’extérieur [étaient] gérés directement par le cabinet, sauf si ces contacts se [déroulaient] dans des organes de concertation institutionnalisés dont le secrétariat [était] alors souvent assuré par l’administration » (de Visscher, Le Bussy, & Eymeri, 2004), on peut identifier la perception d’une évolution. Désormais il semble que ce rôle n’est plus strictement réservé au monde politique hormis pour les questions politiquement ou médiatiquement sensibles.

104

6. Performance management Nadat de golf van New Public Management-hervormingen over België is heen getrokken, willen we nagaan of de topambtenaren nu anders aangestuurd worden. Is er een verschuiving merkbaar van sturing op regels naar sturing op prestaties? Met behulp van de performance management cycle bestuderen we in hoeverre en op welke manier er sprake is van een dergelijke verschuiving voor de Belgische topambtenaren. De eerste fase van de performance management cycle is de planningsfase, gevolgd door de monitoringsfase, de evaluatiefase en de fase met de gevolgen van de evaluatie91.

6.1 Plan Prestatieakkoorden werden geïntroduceerd als onderdeel van de grootschalige hervormingen in de overheidsadministratie in de loop van de jaren ‘90. Aan de invoering van mandaten, dit zijn benoemingen van beperkte termijn, werd een prestatieakkoord gekoppeld, in de vorm van een managementplan en operationele plannen. Deze plannen hadden tot doel de efficiëntie en effectiviteit te verhogen en te voorzien in een verbeterde dienstverlening (Putseys & Hondeghem, 2002). Bij de opmaak van de contracten, gaan we na welke actoren hierbij betrokken zijn, of er concrete doelstellingen in opgenomen werden (al dan niet met vermelding van indicatoren), door wie deze bepaald werden, enz. Het is belangrijk hierbij een onderscheid te maken tussen de officiële regels en verplichtingen enerzijds, en de concrete uitvoering op het terrein anderzijds. 6.1.1

Management- en operationele plannen

Onderstaande figuur schetst de plaats van de management- en operationele plannen van de mandaathouders in het geheel van planningsdocumenten.

Figuur 49: Cascade van prestatieakkoorden in België (Ketelaar et al., 2007)

91

Het onderzoek door het Rekenhof naar de management- en staffuncties binnen de federale overheidsdiensten (FOD’s) is een rechtmatigheidsaudit, en is in die zin een aanvulling op voorliggend onderzoek, dat vooral de praktijk en de perceptie van de mandaathouders bestudeerde (voor meer informatie, zie: Rekenhof, 2011).

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De planning op departementaal niveau gebeurt in principe aan de managementplannen en operationele plannen, die opgemaakt worden door ambtenaar van een departement, i.c. de voorzitter van het directiecomité. Deze gebaseerd op het regeerakkoord, de actieplannen van de regering en de beleidsnota’s.

hand van de hoogste plannen zijn ministeriële

Hoewel de wet oorspronkelijk gewag maakte van een managementplan en een aantal afzonderlijke operationele plannen92, blijkt dit in de realiteit doorgaans niet zo te zijn. De overgrote meerderheid van de voorzitters en directeurs-generaal werkt met een ééngemaakt management- en operationeel plan (d.w.z.: geen afzonderlijke documenten). Elke houder van een managementfunctie wordt geacht een plan op te maken voor zichzelf en de eigen dienst, in overeenstemming met de plannen van de hiërarchische meerderen93. In zowat de helft van de FOD’s die aan dit onderzoek meewerkten wordt echter met een geïntegreerd managementplan gewerkt voor het gehele directiecomité, of voor alle managementfuncties in de gehele organisatie. De regelgeving vermeldt deze werkwijze niet expliciet, doch een geïntegreerd plan is aanvaardbaar, zolang het aandeel van elke betrokken mandaathouder in de doelstellingen en prestaties voldoende specificeerbaar is. De plannen op departementaal niveau, opgemaakt door de voorzitter, fungeren tevens als een persoonlijk prestatieakkoord voor de voorzitter. Binnen de 6 maanden na zijn aanstelling wordt de voorzitter geacht deze plannen neer te leggen. Een managementplan wordt geschreven voor de duur van het mandaat, dit is 6 jaar94. De directeur-generaal baseert zich op het managementplan van zijn voorzitter bij de opmaak van zijn eigen plannen. De operationele plannen vormen de concretisering van deze managementplannen en worden geacht jaarlijks te worden opgemaakt. Er zijn op dit moment twee FOD’s die niet over een managementplan beschikken95, het betreft departementen waar de functie van voorzitter ad interim wordt waargenomen. De regelgeving omtrent de jaarlijks aanpasbare operationele plannen blijkt niet erg strikt te worden nagekomen. De plannen dienen te worden goedgekeurd door de minister binnen de twee maanden na ontvangst. Na deze goedkeuring verkrijgen de documenten een wettelijke status. In de praktijk blijken de plannen niet altijd een goedkeuring te hebben ontvangen in de juridische zin van het woord, namelijk: dat er formeel een handtekening onder staat. Twee voorzitters maken hiervan melding. Alle directeurs-generaal beschikken over een managementplan dat goedgekeurd werd door hun voorzitter, op drie directeurs-generaal na. Vermoedelijk kunnen we deze drie uitzonderingen verklaren door te wijzen op het feit dat hun organisatie ten tijde van de bevraging door een voorzitter ad interim geleid werd96. Het K.B. van 29 oktober 2001 stipuleert dat bij ontstentenis van goedkeuring binnen de voorgeschreven termijn, de ontwerpplannen worden geacht te zijn goedgekeurd. Voor zover het onderzoek door het Rekenhof kon achterhalen, worden deze termijnen doorgaans niet gerespecteerd (Rekenhof, 2009).

92

Dit gebeurde met de goedkeuring van het K.B. van 2 mei 2001, dat later – na een schorsing door de Raad van State – vervangen werd door het K.B. van 29 oktober 2001 (Putseys & Hondeghem, 2002). 93 In de oorspronkelijke versie van artikel 10 van het K.B. van 2 oktober 2002 werden de houders van een staffunctie niet verplicht een management- en operationeel plan op te stellen, tenzij de voorzitter van het directiecomité hierom vroeg. Het artikel werd echter grondig gewijzigd in 2005 (K.B. van 12 april 2005). De houders van staffuncties op niveau N-1 die sindsdien werden aangesteld, moeten binnen 6 maanden na hun aanstelling een ontwerp van ondersteuningsplan bezorgen aan de voorzitter van het directiecomité en aan de bevoegde minister of staatssecretaris. Met uitzondering van de naam, verloopt de reglementering voor het ondersteuningsplan verder nagenoeg identiek met die voor management- en operationele plannen (Rekenhof, 2009). 94 Behoudens de uitzonderingen op deze regel, zoals beschreven in 3.2. Organisatie van het systeem. 95 Dit is ten tijde van het onderzoek bij de voorzitters, anno 2009. 96 Dit betreft de FOD Financiën.

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Het K.B. van 29 oktober 2001 en het K.B. van 2 oktober 2002 stipuleren dat de stafdirecteurs P&O van elke FOD of POD een evaluatiedossier moeten bijhouden van iedere mandaathouder. In dit dossier moeten onder meer de plannen en de opeenvolgende aanpassingen te vinden zijn. Een onderzoek van het Rekenhof in 2008 wees echter aan dat het verre van evident is om van elke mandaathouder de plannen te kunnen raadplegen. Vaak kon de overheidsdienst of mandaathouder niet meedelen op welke datum de plannen waren opgesteld, en als deze wel bekend was, dan bleek vaak dat de wettelijke termijn overschreden was (Rekenhof, 2009). De reglementering omtrent de evaluatie van de mandaathouder vermeldt nochtans uitdrukkelijk dat men bij de evaluatie ook dit criterium in rekening zal brengen. Een verzachtende omstandigheid ter zake is wel dat elk plan steeds moet afgestemd worden op de plannen van het hiërarchisch hogere niveau. Indien op dat niveau nog geen aanstelling plaatsgevonden heeft, of als de minister nog geen beleidsnota opgesteld heeft, kan er dus begrip opgebracht worden voor het overschrijden van de voorgeschreven termijn. 6.1.2

Betrokken actoren

De voorzitter schrijft deze plannen niet alleen. Uit een rondvraag bij de verschillende FOD’s blijkt dat een vaste reeks actoren op een variabele manier betrokken zijn bij de opmaak van de plannen. Doorgaans worden de plannen geschreven in nauwe samenwerking met het directiecomité. In het ene geval bereiden zij voor, en wordt hun voorstel besproken met de voorzitter. In het andere geval levert de voorzitter de input, en kunnen de leden van het directiecomité suggesties doen. Sommige FOD’s betrekken de gehele organisatie via een echt bottom-upproces. Het gebeurt dat er een heus forum georganiseerd wordt met de verschillende stakeholders, dat als input dient voor de opmaak van de plannen. Dikwijls is ook de beleidscel betrokken bij de opmaak van de plannen. Een nipte meerderheid van de FOD’s betrekt één of meerdere consultants bij de opmaak van de plannen. Over het algemeen wordt hun taak beperkt tot ondersteuning en vormgeving, en geven ze geen inhoudelijke input. Er is evenwel een evolutie merkbaar in deze praktijk. Meerdere FOD’s melden dat ze aanvankelijk nood hadden aan bijstand door een consultant, maar dat er sindsdien voldoende interne expertise opgebouwd werd om naar de toekomst toe zonder consultants verder te werken. 6.1.3

Indicatoren

Het opnemen van concrete indicatoren in de strategische plannen gebeurt niet systematisch. Er zijn evenveel voorzitters die aangeven geen indicatoren op te nemen in de strategische plannen, als voorzitters die stellen dit wel te doen. Diegene die er geen opnemen in de plannen hebben zo goed als allemaal indicatoren in de managementinstrumenten opgenomen. Met managementinstrumenten doelen we op boordtabellen, balanced scorecards (BSC), management dashboards, enz. Bijna alle directeurs-generaal gaven eveneens aan over prestatie-indicatoren te beschikken in hun plannen. Sommige respondenten meldden spontaan dat deze prestatie-indicatoren nog voor verbetering vatbaar zijn, en dat er op dat moment werk van gemaakt werd ze te verbeteren. Slechts 3 directeursgeneraal, waarvan twee uit eenzelfde FOD, gaven aan geen prestatie-indicatoren in het managementplan te hebben staan. Verder onderzoek in de interviewfase bij deze twee wees uit dat er binnen de organisatie wel degelijk met prestatie-indicatoren gewerkt wordt, bijvoorbeeld in een management dashboard, maar dat deze niet opgenomen zijn in de managementplannen. De derde directeur-generaal verschafte geen verdere toelichting bij het ontbreken van prestatie-indicatoren in zijn plannen. We gingen ook na in hoeverre de focus ligt op input- en procesindicatoren, dan wel op outcome- en effectindicatoren. Een meerderheid van de respondenten gaf aan dat de nadruk eerder ligt op outcome- en effectindicatoren dan op input- en procesindicatoren. Slechts 4

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respondenten gaven aan geen outcome- en effectindicatoren te gebruiken. Vanuit onze hypothese dat er een verschuiving zou plaatsvinden van een sturing op regels naar een sturing op prestaties, is het interessant om te zien dat alvast op het vlak van indicatoren deze verschuiving gerealiseerd werd. We dienen hierbij echter enige nuance aan te brengen, in die zin dat we de aan- en/of afwezigheid van deze indicatoren niet zelf gecontroleerd hebben. Er bestaat dus een mogelijkheid dat sociale wenselijkheid het antwoord op deze vraag vertekend heeft. 6.1.4

Evaluatie planningsdocumenten door mandaathouders

De meeste voorzitters en directeurs-generaal zijn overtuigd van het nut van managementplannen. Als positieve punten werden meermaals aangehaald: bevordering van dialoog tussen politiek en administratie; verplichting voor beide partijen te overleggen en afspraken te maken; dwingt mandaathouder stil te staan bij de missie van de organisatie en de dienst; zorgt voor een gestructureerd overleg, zowel op het directiecomité als met de medewerkers. Enkele directeurs-generaal stipten ook aan dat het de betrokkenheid van het gehele team verhoogd had. Er werd zo nu en dan kritiek geuit op de hoge papierlast en het soms te hoge formalisme dat met de managementplannen gepaard gaat. Één uitzondering onder de voorzitters stelt zich daarentegen bijzonder kritisch op en maakt gewag van een zekere dubbelzinnigheid van de plannen. “Ik gebruik het managementplan vooral wat het innovatieve betreft. Ik heb een beetje problemen met managementplannen waar het puur en alleen over process management gaat. Bijvoorbeeld: zijn alle uitnodigingen voor de vergaderingen correct verstuurd? Daar wordt dan een heel meetapparaat op los gelaten. Dat is op zich niet slecht, maar dat is ‘ongoing business’. Wat mij meer interesseert is: hoe hervorm je en moderniseer je het departement?”.

We construeerden, naar analogie met de schalen voor de variabele rolidentiteit, een aantal schalen voor performance management97. Helemaal eens

Eerder eens

Noch eens, noch oneens

Eerder oneens

Helemaal oneens

1. Mijn managementplan bevat duidelijke doelstellingen. 2. In mijn managementplan ligt de nadruk vooral op input- en procesindicatoren. 3. In mijn managementplan ligt de nadruk vooral op output- en effectindicatoren. 4. Het opmaken van mijn managementplan is een louter formele aangelegenheid. Het plan is geen wezenlijk instrument om mijzelf of de organisatie te sturen doorheen het jaar.

97

Voor drie van de 4 fases van de performance management cycle konden schalen gecreëerd worden. De scores op deze schalen variëren tussen ‘0’= sturing op regels (traditionele PSB) en ‘10’= sturing op prestaties (managerial PSB).

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5. Bij het aansturen van mijn medewerkers, maak ik zelf ook gebruik van persoonlijke prestatieplannen. Cronbach’s alpha = 0,64 Figuur 50: Schaal performance management – Planning

98

Op de schaal ‘planning’ scoorden de directeurs-generaal gemiddeld 7,9/10 (sd = 1,52). Als we deze score vergelijken met de score van de voorzitters (9/10 – sd = 1,17) stellen we vast dat de directeurs-generaal wat lager scoren dan de voorzitters. Desalniettemin scoren ze hoog op deze schaal, wat aangeeft dat de sturing op prestaties in de planningsfase alvast gerealiseerd is. Een belangrijke factor in de planningsfase, alsook voor het vervolg van de performance management cyclus is de betrokkenheid van de verantwoordelijke minister. Dit kwam ook reeds bij het onderzoek bij de voorzitters meerdere malen ter sprake. Één van de directeursgeneraal verduidelijkt: “Het grote probleem is dat de verantwoordelijke ministers niet zijn tussengekomen bij de goedkeuring van mijn plan. En de nieuwe ministers zijn gekomen in de loop van mijn mandaat, en mijn plan was hen volledig vreemd”. Uit de resultaten van de survey en uit de schaalanalyse blijkt dat er in de planningsfase een verschuiving waar te nemen valt van een sturing op regels naar een sturing op prestaties. De plannen worden opgemaakt en gewaardeerd als een nuttig instrument door het merendeel van de respondenten. Er blijkt ook een grotere nadruk te liggen op outcome- en effectindicatoren, dan op input- en procesindicatoren, wat één van de aanwijzingen is voor de verschuiving, hoewel we deze bevinding met de nodige voorzichtigheid moeten benaderen. Een volgende stap in de prestatiecyclus is of deze plannen ook enig nut hebben: worden ze gebruikt voor de opvolging van de prestaties, voor de evaluatie en voor de gevolgen van de evaluatie? Dit zal in de volgende paragrafen aan bod komen.

6.2 Do De fase van opvolging heeft te maken met het meten van en de rapportering over de vooruitgang in verband met de gemaakte afspraken. Is er bijvoorbeeld een openbare rapportering over de prestaties van de organisatie in de vorm van een jaarverslag? Wordt er uitgevoerd wat overeengekomen werd en in welke mate? Wie zorgt voor de opvolging en hoe vaak? Moet er bijgestuurd worden? Krijgt de manager de middelen om zijn doelstellingen te halen? 6.2.1

Monitoring en rapportering

De monitoring van de uitvoering van de plannen vertoont een grote diversiteit tussen de verschillende FOD’s. De individuele prestaties van de voorzitters, alsook van de directeursgeneraal worden voornamelijk ‘opgevolgd’ door middel van de tweejaarlijkse tussentijdse evaluaties. Net geen 30% van de respondenten geeft aan dat de monitoring van het managementplan uitsluitend gebeurt aan de hand van de tussentijdse en finale evaluatie van de mandaathouder. Dit zou er kunnen op wijzen dat het managementplan geen instrument is voor de dagelijkse praktijk. Daarnaast wordt een uitgebreid gamma van instrumenten gebruikt, zoals peer reviews binnen het directiecomité, strategische seminaries met het directiecomité, business reviews, semestriële rapportages op het directiecomité, vergaderingen met staf- en kaderleden, boordtabellen, ontwikkelcirkels, balanced

98

Items 2 en 4 werden bij het berekenen van de schaal invers gecodeerd.

109

scorecards, management dashboards etc. Er is slechts één DG en één voorzitter die aangeven zelden gebruik te maken van managementinstrumenten. In die organisaties waar de managementplannen wel vaker opgevolgd worden, gebeurt dit voornamelijk op het directiecomité. Het secretariaat van het directiecomité staat gewoonlijk in voor de verzameling van de gegevens. Twee FOD’s hebben een orgaan opgericht dat specifiek belast is met de opvolging van de prestaties. De frequentie van deze opvolging varieert van FOD tot FOD: bij de ene organisatie gebeurt dit tweemaal per maand, over maandelijks en driemaandelijks naar jaarlijks. De frequentie van rapportage varieert evenzeer in grote mate: van tweewekelijks tot driejaarlijks (enkel bij de officiële evaluatiemomenten). Een aantal directeurs-generaal maakt een onderscheid tussen de formele opvolging en de dagdagelijkse opvolging. Dit wordt geïllustreerd aan de hand van volgende commentaar bij de vragenlijst, waaruit blijkt dat de opvolging zich meer situeert bij het kabinet, dan bij de voorzitter. Dit is een enigszins verrassende vaststelling. “Voor vragen a) [« er is een regelmatige opvolging van mijn prestaties »] en c) [de opvolging is een louter formele aangelegenheid] heb ik beide extremen aangekruist, om het verschil aan te tonen tussen de permanente opvolging met het team en het kabinet, en de onregelmatige en formalistische opvolging met de voorzitter”.

In een andere FOD moet de opvolging voorlopig wijken, in afwachting van de installatie van een interne audit-dienst99. Ook deze commentaar komt uit de vragenlijst. “Ons scoreboard werd elk trimester gepresenteerd op het directiecomité, maar de laatste tijd is die praktijk in onbruik geraakt. Deze zou moeten vervangen worden door de installatie van een nieuwe interne audit-systeem”. De meeste organisaties rapporteren over hun prestaties in de vorm van een jaarverslag: 10 van de 13 FOD’s communiceren langs deze weg. Bij de meesten onder hen gebeurt dit echter niet systematisch of is het opmaken en publiceren van jaarverslagen een eerder recent verschijnsel. In enkele FOD’s bestaan ook jaar- of activiteitenverslagen op het niveau van het directoraat-generaal. Het organiseren van functioneringsgesprekken met de mandaathouders kan, maar is geen verplichting (FOD P&O, 2005b). 6.2.2

Evaluatie van de opvolging door de mandaathouders

Tien van de elf bevraagde voorzitters vinden het managementplan geen formaliteit, net als 23 van de 27 directeurs-generaal. Er zijn echter in totaal 3 mandaathouders die het managementplan als een minder nuttig instrument beschouwen bij het aansturen van de organisatie The “budget maximizing bureaucrat”? Het stereotype beeld van de ambtenaar die steeds meer geld vraagt voor zijn organisatie wordt niet bevestigd door onze resultaten. Slechts drie van de elf voorzitters zijn eerder ontevreden of ontevreden met de hoeveelheid middelen die ze ontvangen om hun opdrachten te volbrengen. De andere voorzitters bevinden zich in de middenpositie of zijn eerder tevreden. Binnen de groep van directeurs-generaal heerst er een grotere ontevredenheid over de hen ter beschikking gestelde middelen: 12 van de 27 respondenten zijn eerder ontevreden of ontevreden over hun middelen.

99

Voor meer informatie over de interne audit-diensten, zie ook hoofdstuk 5.2 Relations avec les départements centraux ou horizontaux.

110

“Het is erg vervelend dat we niet tussen de enveloppen kunnen schipperen. Het zijn geen communicerende vaten. Stel nu dat ik teveel geld heb voor personeel – wat niet het geval is – en ik wil voor een korte eenmalige opdracht een bureau inschakelen. Voor een dergelijke opdracht moet ik geen mensen aannemen. Wel, dan kan ik dat geld niet overmaken. En dat is belachelijk. Ik heb dus kritiek omdat ik voor sommige zaken het geld absoluut niet krijg om mijn job goed te kunnen doen, en dat ik op andere vlakken te veel heb… Globaal gezien vind ik dat het meevalt. Maar het heeft vooral te maken met het feit dat we niet zelf een bestemming kunnen geven aan de globaliteit van de kredieten die we hebben”.

Één van de respondenten meldt dat de opvolging niet altijd even vlot verloopt. Dit is deels te wijten aan het feit dat de werknemers niet gewend zijn met dergelijke managementinstrumenten te werken, en deels te wijten aan de hoeveelheid tijd en energie die nodig zijn om alle gegevens te verzamelen. Ook voor de opvolgingsfase konden we een zinvolle schaal creëren. De gemiddelde score van de directeurs-generaal is nog steeds goed (gemiddelde = 7,5/10 – sd = 1,96), en nagenoeg identiek aan de score van de voorzitters (gemiddelde = 7,6/10 – sd = 1,67). Voor de voorzitters stellen we evenwel een sterke daling vast ten opzichte van de planningsfase. Figuur 51 lijst de items op die in de schaal werden opgenomen. Helemaal eens

Eerder eens

Noch eens, noch oneens

Eerder oneens

Helemaal oneens

1. Er is een regelmatige opvolging van mijn prestaties. 2. Mijn doelstellingen kunnen worden bijgestuurd doorheen de prestatiemanagementcyclus. 3. De opvolging is een louter formele aangelegenheid. 4. De middelen die ik ontvang, staan niet in verhouding tot de opdrachten die ik moet volbrengen. Cronbach’s alpha = 0,65 Figuur 51: Schaal Performance Management - Opvolging

100

Hoewel de score op de schaal voor de opvolgingsfase vrij hoog is, bemerken we toch grote verschillen tussen de FOD’s onderling, en ook binnen de FOD’s, op het vlak van frequentie van rapportering en de manier van opvolging. Bepalende factoren hierbij zijn het initiatief van de mandaathouder zelf, en de betrokkenheid van de voorzitter – en bij uitbreiding het volledige directiecomité – en de minister. Welke voorlopige conclusie kunnen we hieruit halen? De managementplannen worden wel degelijk gebruikt voor de opvolging, en de voortgang van de resultaten worden besproken op het directiecomité. De mandaathouders zijn grotendeels overtuigd van het nut van managementplannen voor hun organisatie, en men maakt gebruik van moderne managementinstrumenten. Hoewel deze reeds dateren van het begin van de jaren ’90 – van met de radioscopie – werden ze toentertijd echter niet structureel verankerd, zodat er geen frequent gebruik van gemaakt werd (Thijs, 2005b). In dat opzicht kunnen we stellen dat de verschuiving plaatsgevonden heeft.

100

Items 3 en 4 werden invers gecodeerd.

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Op het vlak van een verschuiving van een ex ante-controle naar een controle ex nunc en ex post is er echter nog werk aan de winkel. Dat zeggen zowel de topambtenaren zelf, als de FOD P&O (2004a). Dat blijkt ook uit het onderstaande citaat. « Ik ben voorstander van een evolutie die moet gebeuren waar er gewerkt wordt met enveloppen, zoals men er nu al mee bezig is. En waar het comité een grotere manoeuvreerruimte krijgt, vanaf het moment dat men binnen een goedgekeurd budget en met een meerjarig personeelsplan werkt, voor zover het budget niet overschreden wordt. Want men blijft nu nog steeds met een vrij detaillistische ex ante controle werken ».

Voor de begroting van 2009 is men erin geslaagd meerjarige personeelsenveloppen vast te leggen101. Voor de werkingskosten is dat echter nog niet gelukt. Één van de voorzitters geeft aan dat een verminderde ex ante-controle pas mogelijk zal zijn als er een sterk systeem van interne controle en interne audit wordt uitgebouwd, maar dat het op dat vlak vooralsnog aan politieke wil ontbreekt. Één van de conclusies van een onderzoek uitgevoerd door het Rekenhof is dat de meeste diensten een eerder afwachtende houding aannemen ten aanzien van het creëren van een intern controlesysteem en een interne audit, tot het Auditcomité van de federale overheid geïnstalleerd zal worden 102 (Rekenhof, 2009). De conclusie voor wat betreft de opvolgingsfase is dus dubbel: er is enerzijds vooruitgang geboekt, anderzijds heeft men nog niet alle vooropgestelde hervormingsplannen tot een goed einde gebracht.

6.3 Check We overlopen kort de wettelijke bepalingen in verband met de evaluatieprocedure voor mandaathouders, en onderzoeken vervolgens hoe de evaluatie verloopt in de praktijk. Welke actoren zijn betrokken bij de evaluatie? Betreft het een interne dan wel een externe evaluatie? Hoe dikwijls vindt deze plaats en op basis van welke documenten? In welke mate hecht de topambtenaar geloof aan het belang van deze evaluatie voor zijn verdere carrière (m.a.w.: wordt men geëvalueerd op basis van prestaties of is het eerder een politieke zaak)? 6.3.1

Wettelijke bepalingen

De oorspronkelijke evaluatieprocedure werd vastgelegd met het KB van 29 oktober 2001 voor de houders van een managementfunctie, en met het KB van 2 oktober 2002 voor de houders van een staffunctie103. Deze procedures werden grondig herzien met het KB van 1 februari 2005 en het KB van 12 april 2005, respectievelijk voor de houders van een managementfunctie en de houders van een staffunctie104.

101

Zie ook 5.2 Relations avec les départements centraux ou horizontaux. Op 15 februari 2010 werd het Auditcomité geïnstalleerd. 103 Het betreft hier het Koninklijk besluit van 29 oktober 2001 (B.S. 31 oktober 2001) betreffende de aanduiding en de uitoefening van managementfuncties in de federale overheidsdiensten en het Koninklijk besluit van 2 oktober 2002 (B.S. 9 oktober 2002) betreffende de aanduiding en uitoefening van staffuncties in de federale overheidsdiensten. 104 Dit is het koninklijk besluit van 1 februari 2005 (B.S. 16 februari 2005) tot invoering van een evaluatieregime voor de houders van managementfuncties in de federale overheidsdiensten en tot wijziging van het koninklijk besluit van 7 november 2000 houdende oprichting en samenstelling van de organen die gemeenschappelijk zijn aan iedere federale overheidsdiensten en het Koninklijk besluit van 12 april 2005 (B.S. 6 mei 2005) tot invoering van een evaluatieregime voor de houders van staffuncties in de federale overheidsdiensten en tot wijziging van het koninklijk besluit van 2 oktober 2002 betreffende de interne audit binnen de federale overheidsdiensten. 102

112

Richtlijnen voor de nieuwe evaluatieprocedure (FOD P&O, 2005b) De houder van een managementfunctie wordt geacht na 6 maanden een plan neer te leggen. De houder van een staffunctie maakt een ondersteuningsplan op. De mandaathouder wordt op vastgestelde tijden geëvalueerd: elke 2 jaar. De eindevaluatie vindt plaats 6 maanden voor het aflopen van het mandaat. Hierop zijn een aantal uitzonderingen: de topambtenaren bij de FOD Buitenlandse Zaken die behoren tot de buitenlandse loopbanen en gekozen hebben voor een mandaat van 4 jaar worden om de 2 jaar geëvalueerd. De voorzitter van de FOD Kanselarij van de eerste minister wordt eveneens om de 2 jaar geëvalueerd. Zijn mandaat eindigt op de dag van de aanstelling van de nieuwe eerste minister. De evaluatie behandelt specifieke onderdelen: de verwezenlijking van de doelstellingen die werden vastgelegd in het managementplan; de wijze waarop de doelstellingen werden behaald; de persoonlijke bijdrage bij het behalen van die doelstellingen; de inspanningen die de mandaathouder zich getroostte om zijn competenties te ontwikkelen. De evaluatie stoelt op dialoog en garandeert objectiviteit. Deze objectiviteit wordt gegarandeerd door steeds een tweede evaluator aan te stellen. De vaste stelregel is dat de mandaathouder geëvalueerd wordt door zijn directe hiërarchische meerdere en diens hiërarchische meerdere. De tweede evaluator moet er enkel op toezien dat de procedure correct en rechtvaardig verloopt. Bij de evaluatie van de voorzitters is de minister of staatssecretaris de enige evaluator. Teneinde de objectiviteit te garanderen wordt deze hierin bijgestaan door een extern bureau, dat tevens de voorbereiding van de evaluatie en de opvolging ervan op zich neemt. Er is een eenvormige reglementering voorhanden om de evaluatie in goede banen te leiden. De mandaathouders worden onttrokken aan de bepalingen van het KB van 2 augustus 2005 betreffende 105 de ontwikkelcirkels . De procedures worden uitsluitend bepaald door de KB’s van 29 oktober 2001 en dat van 2 oktober 2002. Er werden overgangsmaatregelen uitgewerkt voor de mandaathouders die reeds in functie waren voor de inwerkingtreding van de KB’s die de nieuwe evaluatieprocedures instelden. Deze mandaathouders worden om de 3 jaar geëvalueerd, en enkel op basis van de prestatiedoelstellingen en de concrete uitwerking ervan.

Wanneer meerdere ministers en/of staatssecretarissen bevoegd zijn voor een bepaald beleidsdomein, dan treedt de minister of staatssecretaris die bevoegd is voor het grootste gedeelte van het activiteitsdomein van de voorzitter op als evaluator. Ter voorbereiding van de eindevaluatie maakt elke mandaathouder een zelfevaluatie op. Na de eindevaluatie krijgt de mandaathouder één van de volgende drie vermeldingen: “onvoldoende”, “voldoende” of “zeer goed”. In de tussentijdse evaluatie wordt in principe geen vermelding opgenomen, tenzij het om een vermelding “onvoldoende” gaat. Wat de concrete gevolgen zijn van deze vermeldingen komt in een volgend hoofdstuk aan bod. 6.3.2

Empirische resultaten

Uit de vragenlijst kwam het verschil met betrekking tot de onderwerpen van de evaluatie naar voren tussen de voorzitters die reeds voor de invoering van de nieuwe evaluatieprocedures aangesteld waren, en zij die pas nadien in functie traden. De eersten vermeldden inderdaad dat ze slechts geëvalueerd werden op basis van de prestatiedoelstellingen en de concrete uitwerking daarvan, en niet op de persoonlijke bijdrage tot het behalen van die doelstellingen of op de inspanningen die ze leverden om hun competenties verder te ontwikkelen. De voorzitters die pas later in functie gekomen zijn, geven aan op alle vier van deze criteria te worden beoordeeld. Drie van de voorzitters gaven aan nog geen eindevaluatie te hebben meegemaakt, gezien de recente aanstelling in hun functie als voorzitter. De andere voorzitters onderstreepten

105

Het KB waarnaar verwezen wordt is het Koninklijk besluit van 2 augustus 2002 (B.S. 13 augustus 2002) tot invoering van een evaluatiecyclus in de federale overheidsdiensten.

113

allen het belang van prestatie-indicatoren in de eindevaluatie, met uitzondering van één voorzitter, die aangaf dat deze helemaal niet in rekening worden gebracht. Vermoedelijk valt dit te verklaren door het feit dat deze voorzitter vermeldde geen prestatie-indicatoren te hebben in het managementplan, maar enkel in de balanced scorecards. Belangrijker echter, is dat één voorzitter de evaluatie een schijnvertoning vond. « En op het einde van de rit waren de ministers, wat mij betreft, meer geïnteresseerd in de problemen die op dat moment op hun bord lagen, dan in het algemene beleid van het departement. Een minister heeft zijn politieke druk. Hij heeft zijn prioriteiten vastgelegd en verder laat de administratie hem toe uit te voeren wat hij voor ogen had. We hebben een managementplan opgemaakt volgens een bepaald denkschema, en we moeten onze zelfevaluatie opmaken in functie van de eigen verwezenlijkingen en dat denkschema. De ministers hadden een globale beoordeling, en ik vind dat het voor hen meer een formaliteit was dan een echte evaluatie ».

Het verschil tussen papier en prakijk op het vlak van betrokkenheid van de minister bij de evaluatieprocedure op het niveau van de voorzitters, stelden we ook vast op het niveau van de directeurs-generaal. Hoewel de minister officieel de tweede evaluator is bij de evaluatie van de mandaathouders op het N-1-niveau, is zijn/haar betrokkenheid in de overgrote meerderheid van de gevallen miniem te noemen. Zelden is deze zelf aanwezig, en de directeurs-generaal geven aan dat de handtekening achteraf vaak niet veel meer dan een formaliteit is. Er zijn er echter ook die aangeven dat voorafgaandelijk aan het evaluatiegesprek met de voorzitter – of nadien – een gesprek plaatsvindt tussen de minister en/of de beleidscel en de voorzitter om de mandaathouder in kwestie te bespreken. Een aantal directeurs-generaal wees ons wel op de rol van leden van de beleidscel bij de evaluatie van de mandaathouder. In een enkel geval was de directeur van de beleidscel aanwezig bij het evaluatiegesprek, in andere gevallen werd gesignaleerd dat – door het gebrek aan rechtstreeks contact tussen de minister en de topambtenaar in kwestie – de minister zijn/haar oordeel voornamelijk baseerde op de informatie en oordelen van de medewerkers van de beleidscel, een vorm van ‘second hand opinion’. “Ja, en daar [de rapportage door de medewerkers van de minister over de mandaathouder die de basis zullen vormen voor het oordeel van de minister, nvdr] heb ik een probleem mee. Daar heb ik een probleem mee! Dat kan goed werken, maar ik vind dat de minister natuurlijk zélf moet oordelen”.

Volgende schaal werd gecreëerd om de evaluatiefase van de performance management cycle te bestuderen. Helemaal eens

Eerder eens

Noch eens, noch oneens

Eerder oneens

Helemaal oneens

1. Ik weet op basis van welke criteria ik zal geëvalueerd worden. 2. Prestatie-indicatoren worden niet in rekening gebracht bij de evaluatie. 3. De evaluatie is een schijnvertoning.

Cronbach’s alpha = 0,64 Figuur 52: Schaal Performance Management – Evaluatie

106

106

Items 2 en 3 werden invers gecodeerd.

114

De schaal die meet hoezeer er in de evaluatiefase sprake is van een sturing op prestaties, geeft een vrij goede score aan voor de voorzitters (gemiddelde = 8,6/10 – sd = 1,83). De eerlijkheid gebiedt ons deze cijfers te nuanceren. De antwoorden die deze schaal opleverde, waren niet altijd in overeenstemming met de mondelinge antwoorden die we verkregen aan de hand van de diepte-interviews. De kans bestaat dus dat de schaal antwoorden opgeleverd heeft over de situatie as should be, en dat de interviews de situatie as is weerspiegelen. De score voor de directeurs-generaal bedroeg gemiddeld 7,8 op 10, met een hoge standaarddeviatie van 2,20, wat wijst op een grotere spreiding van de antwoorden van de directeurs-generaal. Ook het rapport van het Rekenhof (2011) haalt aan dat de kwaliteit van de evaluaties sterk varieert. In vergelijking met de voorzitters scoren de directeurs-generaal dus iets lager, hoewel het verschil klein is. De directeurs-generaal zijn over het algemeen tevreden over het principe van de evaluatie zelf en over de manier waarop deze verloopt, en de meerderheid van de directeurs-generaal beoordelen de evaluatie als een positieve zaak. De meeste directeurs-generaal onderhouden een goede relatie met hun voorzitter. Sommigen geven aan dat ze niet echt veel gehad hebben aan hun evaluatiegesprek, omdat al te vaak te snel werd overgegaan op de orde van de dag, of te fel werd ingezoomd op details. Een objectieve en effectieve evaluatie? Van de 40 evaluaties waarvan de vermelding officieel werd meegedeeld, ontvingen 33 mandaathouders de vermelding “zeer goed”. 5 mensen kregen de vermelding “voldoende”, en slechts 1 iemand kreeg de vermelding “onvoldoende”. Maar liefst 82,5% van de mandaathouders werden dus als “zeer goed” geëvalueerd (bron: intern document, 2009). Hoewel deze cijfers niet volledig zijn, geven ze toch een duidelijke tendens aan. Gezien dit zeer hoge aantal vermeldingen “zeer goed” durft men de ernst van de evaluatie in twijfel te trekken. “Het is toch onbegrijpelijk dat alle voorzitters verlengd zijn. Je moet mij dat eens uitleggen met een Gauss-curve, die normaal op alle mensen van toepassing is, maar blijkbaar niet op het ongelooflijke ras van voorzitters. Dat is flauwekul, dat kan gewoon niet, dat iedereen even goed is.”

Vóór de Copernicushervorming was er echter geen sprake van een evaluatiesysteem. In die zin is er absoluut vooruitgang geboekt. Over het faire verloop van de evaluaties valt zo nu en dan een kritische noot te noteren. Dit zou sterk afhangen van de persoonlijke relaties tussen de minister en de topambtenaar in kwestie, en soms ook van de relaties met de beleidscel. De ene minister neemt het evaluatiesysteem echt ter harte, de andere beschouwt het meer als een formaliteit. Positief is echter wel dat de meeste mandaathouders menen dat prestatie-indicatoren in rekening worden gebracht bij hun evaluatie. Dit wijst in de richting van een sturing op prestaties. Op basis van interviews met beide groepen mandaathouders kunnen we concluderen dat – in vergelijking met de voorzitters – de evaluatie op het niveau van de N-1 wel grondiger lijkt te gebeuren. De directeurs-generaal die het meest ontevreden zijn over de evaluatieprocedure, zijn diegene die negatief geëvalueerd werden. In de meerderheid van de gevallen hebben zij via een procedure bij de Raad van State hun negatieve evaluatie ongedaan kunnen maken. In het kader van het garanderen van een objectieve evaluatie werden suggesties gedaan zoals de aanwezigheid van iemand van P&O bij de eindevaluatie, of zelfs een evaluatie door een externe commissie. Het moge duidelijk wezen dat het garanderen van een objectieve evaluatie een belangrijke bekommernis is van de mandaathouders.

115

6.3.3

Bijzondere evaluatieprocedures en verbetersuggesties door de mandaathouders

In bepaalde organisaties werden bijzondere vormen van evaluatieprocedures geïntroduceerd. Zo werkt men in de FOD Sociale Zekerheid met zogeheten ‘bottom upevaluaties’, waarbij niet alleen de hiërarchische meerdere, maar ook de medewerkers de leidinggevende evalueren, op anonieme wijze. De feedback van de medewerkers wordt enkel gelezen door de geëvalueerde zelf, en diens directe meerdere. “Als je negatief wordt geëvalueerd, ben je ook geen chef meer. Dat is wel serieus hoor. We hebben dat nu al twee keer gedaan. Wel, de eerste keer dacht iedereen: “Nu gaan de afrekeningen komen”. Dat is niet gebeurd. We dachten ook: “dat zal hier een bloedbad worden”. Dat is ook niet gebeurd. Maar er zijn effectief ook wel negatieve evaluaties uitgekomen. En dat wordt alleen gelezen door de chef en die zijn meerdere”.

Er werden door de respondenten ook extra evaluatiecriteria aangedragen, zoals de middelen die gebruikt werden om de resultaten te behalen en de bijdrage aan regeringsbrede doelstellingen, wat gelinkt is met de sociale identiteit van de mandaathouders. “Een voorzitter van een FOD, en zelfs een DG moet gestuurd en geëvalueerd worden op basis van zijn bijdrage, niet alleen aan de eigen FOD, maar ook aan het geheel van de overheidsadministratie. […] Op dit moment meet men de efficiëntie van een manager, d.w.z. in welke mate heeft hij/zij de doelstellingen behaald. Het is heel interessant, toen u mij daar eerder naar vroeg, sprak u van de realisatie van doelstellingen, mijn persoonlijke bijdrage en de ontwikkeling van mijn competenties. U heeft niet gevraagd naar de middelen waarmee die resultaten zijn behaald. En ik denk dat daar een groot probleem zit, het feit dat dat niet meegenomen wordt in de beoordeling. […] Een voorzitter van een FOD vraagt om zijn kredieten met 26% te verhogen. Maar, in wat voor wereld leven we? Je zou 110% kunnen realiseren van wat jij doet, met 150% van jouw middelen, ik zal een goede evaluatie krijgen. Maar stel dat je 100% doet van wat je voorheen ook al deed, met slechts 80% van de vroegere middelen, je evaluatie zal minder goed zijn. En dat is een probleem, zeker in deze budgettair moeilijke context”.

Een andere suggestie was de aanwezigheid van een professional in HRM bij de evaluatie door de directeur-generaal van zijn medewerkers, niet zozeer om over de objectiviteit te waken, dan wel om de mandaathouder zelf feedback te geven over het proces van de evaluatie en hoe deze zich naar de toekomst toe kan verbeteren. Ook de aanwezigheid van iemand van de FOD P&O en/of de FOD B&B bij de evaluaties werd gesuggereerd107. 6.3.4

De beroepsprocedure

De beroepsprocedure verschilt voor voorzitters en mandaathouders van een hiërarchisch lager niveau. Indien de voorzitter niet akkoord gaat met de beoordeling van zijn prestaties kan hij daartegen in beroep gaan bij een beperkt ministerieel comité. Dit comité bestaat uit drie leden van de regering, die hiertoe aangewezen werden door de ministerraad. Indien dit comité beslist ten voordele van de geëvalueerde, dan kunnen zij de vermelding van “onvoldoende” naar “voldoende” of “zeer goed” veranderen, of van “voldoende” naar “zeer goed”. Indien een andere mandaathouder niet akkoord gaat met zijn vermelding, dan kan deze in beroep gaan bij een comité van beroep. Dit comité van beroep bestaat uit een Nederlandstalige en een Franstalige afdeling. Hierin zetelen telkens zes voorzitters van een directiecomité, of voorzitters die hiertoe aangewezen werden bij koninklijk besluit op voordracht van de minister voor Ambtenarenzaken. De taalrol van de geëvalueerde bepaalt voor welke afdeling hij zal verschijnen. De procedure van beroep verloopt vervolgens hetzelfde als voor de voorzitters (FOD P&O, 2005b).

107

Zie ook paragraaf 7.1 Améliorations proposées par les hauts fonctionnaires.

116

In beroep gaan tegen een vermelding valt echter niet te onderschatten. Één van de respondenten verwoordt het als volgt: “De beroepsprocedures hebben een erg zware impact. Ze kunnen onrust zaaien bij de managers, want door iemand « voldoende » of « onvoldoende » te geven, riskeren ze de mogelijkheid van een beroep tegen het resultaat van die evaluatie. Dus het beroep zorgt ervoor dat andere mensen, collega’s, een beslissing die genomen werd door de minister kunnen veranderen. Dat weegt zwaar door in de organisatie ! »

Toch gebeurt het zo nu en dan dat mandaathouders hun beoordeling aanvechten. Van de zeventig eindevaluaties die in juni 2009 reeds dienden te hebben plaatsgevonden, werden veertig vermeldingen officieel meegedeeld aan P&O. Uit interviews met betrokken actoren kwam een gebrekkige informatiestroom tussen de verschillende organisaties, FOD’s en centrale diensten, naar voren. Er zijn met andere woorden dertig eindevaluaties waarvan de vermelding niet officieel meegedeeld werd. Ofwel heeft de evaluatie niet plaatsgevonden, ofwel heeft deze wel plaatsgevonden maar werd de vermelding niet gecommuniceerd. Het KB dat zich anno 2010 in de ontwerpfase bevond, streefde ernaar hier verbetering in aan te brengen108. In 2009 stond de teller van beroepsprocedures door mandaathouders tegen hun evaluatie op zeven, en dit met wisselend succes: vier van hen kregen in beroep een betere vermelding dan de oorspronkelijke, bij twee mandaathouders werd de oorspronkelijke vermelding behouden en één beroep werd niet ontvankelijk verklaard (bron: intern document, 2009).

6.4 Act Zijn er gevolgen verbonden aan de evaluatie? Enkele mogelijke gevolgen zijn – in de negatieve zin – daling van het loon, beëindiging van het mandaat, ontslag,… of – in de positieve zin – opslag, herbenoeming (of verlenging van het mandaat), promotie, … 6.4.1

Wettelijke bepalingen

Een eindevaluatie kan 3 mogelijke uitkomsten opleveren: de vermelding “onvoldoende”, “voldoende” of “zeer goed”. Wanneer een mandaathouder de vermelding “onvoldoende” krijgt, dan betekent dit dat zijn mandaat niet kan vernieuwd worden. Was de mandaathouder een statutaire ambtenaar vóór het opnemen van de mandaatfunctie, dan kan hij terugkeren naar zijn vorige functie in de administratie. Hij kan het aantal jaren in de mandaatfunctie meenemen en in rekening brengen voor zijn geldelijke en administratieve anciënniteit. Indien de mandaathouder geen statutair ambtenaar was voor het opnemen van de mandaatfunctie, dan verlaat hij de federale administratie. Bij een vermelding “onvoldoende” ontvangt de mandaathouder een beëindigingsvergoeding. Als de mandaathouder positief geëvalueerd werd, zijn twee gevallen mogelijk. Ontving de mandaathouder de vermelding “zeer goed”, dan krijgt hij een hernieuwing van zijn mandaat. Ontving de mandaathouder de vermelding “voldoende”, dan mag/moet hij zich opnieuw kandidaat stellen voor zijn mandaatfunctie. Deze mandaathouders kunnen een herintegratievergoeding krijgen, indien ofwel de functie niet opnieuw vacant verklaard werd, ofwel de selectie niet tot een goed einde gebracht werd (FOD P&O, 2006). Beide vergoedingen, zowel de beëindigings- als de herintegratievergoeding zullen worden herbekeken in het KB dat zich anno 2011 nog in de ontwerpfase bevindt.

108

De besprekingen op het niveau van de interkabinettenwerkgroepen liggen stil anno 2011. Over een aantal zaken werd een akkoord bereikt, over een aantal andere punten niet. De besprekingen zullen hervat worden bij de vorming van een nieuwe federale regering.

117

6.4.2

Verloning van topambtenaren

Binnen het mandaatsysteem in de Belgische federale overheid bestaat geen prestatiegerelateerde verloning. In de meerderheid van de interviews kwam dit thema ter sprake, in die zin dat men stelde dat ‘wortel en stok’ ontbreken om iemand te belonen, aan te moedigen of, indien nodig, te bestraffen. Zelfs wanneer men een extra taak op zich neemt, zoals het leiden van een extra directoraat-generaal, staat daar geen enkele compensatie tegenover. Er zijn echter informele manieren van prestatiebeloning in gebruik in sommige organisaties. Zo worden soms vakantiedagen in het zwart uitgedeeld, of wordt een betere wagen ter beschikking gesteld. « Ik heb een directeur-generaal gehad die van de ene dag op de andere vertrokken is naar een ministerieel kabinet, zonder opzeggingstermijn. En ik had grote dossiers op tafel liggen. Het zou maanden geduurd hebben om die te vervangen en ik had geen tijd om te wachten. Ik heb dus zijn taken verdeeld over twee of drie andere directeurs-generaal. En aangezien directeursgeneraal een auto mogen hebben, heb ik tegen die ene gezegd dat als hij dit er bovenop deed, dat ik een auto ter zijner beschikking zou stellen, omdat ik hem echt belastte… Dus informeel : ja ».

De beloning van goede prestaties wordt niet omgezet in financiële beloning: er worden geen bonussen of salarisverhogingen toegekend. Een positieve evaluatie is wel van belang voor het verdere verloop van de carrière, aangezien men in dat geval een hernieuwd mandaat mag/kan opnemen. Er is dus geen sprake van prestatiegerelateerde verloning in de strikte zin van het woord, maar prestaties kunnen wel beloond worden in de vorm van een hernieuwing van het mandaat of een promotie. Het loon van de federale topambtenaren wordt bepaald door het KB van 11 juli 2001109. Het KB van 29 juni 1973 is dus niet op hen van toepassing110. De houders van een managementof staffunctie blijven wel onderworpen aan de bepalingen van het statuut-Camu en de afgeleide KB’s. Hun bruto jaarlijks beloningspakket bestaat uit een maandelijkse brutowedde en deelname aan een aanvullende pensioenregeling. Deze aanvullende pensioenregeling wordt gereglementeerd door de wet van 4 maart 2004111, en legt een verplicht aanvullend pensioen op aan bekleders van een management- of staffunctie, met een persoonlijke bijdrage van 1,5% van de persoonlijke wedde. De brutowedde wordt bepaald door middel van een functiewegingsysteem. Elke functie wordt gewogen aan de hand van de functiebeschrijving en geëvalueerd op basis van 13 criteria die in het KB opgenomen zijn. Het functiegewicht (= het eindresultaat van de 13 criteria) laat toe de functie onder te brengen bij een groep functies met hetzelfde gewicht (= klasse). Op basis van deze klasse wordt de wedde bepaald. De klasse waartoe een bepaalde functie behoort, en dus ook de wedde, is opgenomen in het aanstellingsbesluit van de mandaathouder. Onderstaand schema illustreert de werking van het systeem.

109

Dit is het koninklijk besluit betreffende de weging van de management- en staffuncties in de federale overheidsdiensten en tot vaststelling van hun wedde (B.S. 13 juli 2001). 110 Het KB van 29 juni 1973 is het koninklijk besluit houdende toekenning van een gewaarborgde bezoldiging aan sommige personeelsleden van de ministeries (B.S. 8 augustus 1973). 111 Dit is de wet aangaande de toekenning van aanvullende voordelen inzake rustpensioen aan personen die werden aangesteld om een management- of staffunctie uit te oefenen in een overheidsdienst (B.S. 26 maart 2004).

118

Figuur 53: De indeling in klassen in het functiewegingssysteem (FOD P&O, 2006)

Bovenop de maandelijkse brutowedde en de pensioenregeling, bestaat de mogelijkheid om een forfaitaire onkostenvergoeding te ontvangen en de mogelijkheid om een dienstvoertuig ter beschikking gesteld te krijgen. De mandaathouders ontvangen ook een eindejaarspremie en vakantiegeld. In hoofdstuk 3.1.2 “Bijsturingen onder de regering-Verhofstadt II” vermeldden we reeds dat de lonen van de mandaathouders naar beneden werden bijgesteld onder minister Arena. Voor de mandaathouders die reeds in functie waren vóór deze aanpassing – op 22 maart 2004 – werd een overgangsregeling uitgewerkt. Zij behielden de oorspronkelijke wedde, maar deze wordt niet geïndexeerd, tot een gelijkschakeling is bereikt met de wedden van de mandaathouders die later in functie kwamen. Deze wedde staat los van anciënniteit en verandert niet in de loop van het mandaat, tenzij door een indexering. Elke 6 jaar worden de functies herwogen. Een eventuele aanpassing van de functiezwaarte resulteert pas in een aangepaste wedde bij het ingaan van een nieuwe mandaatperiode (FOD P&O, 2006). Het gewicht van de functie van voorzitter van het directiecomité Het is belangrijk te vermelden dat bovenvermeld systeem niet van toepassing is op de voorzitters van het directiecomité. Gezien de ministers wilden vermijden dat een weging van de functie van de voorzitter van een FOD zou leiden tot een rangschikking in volgorde van belangrijkheid van de FOD’s, en daaruitvolgend van de ministers zelf, werd een politiek compromis uitgewerkt. Aan alle voorzittersfuncties werd hetzelfde gewicht toegekend, en bijgevolg dezelfde wedde (Hondeghem, 2011).

6.4.3

Empirische resultaten

In tegenstelling tot de voorgaande fasen van de performance management cycle werd voor de fase waarin de gevolgen van de evaluatie besproken worden geen schaal gecreëerd. Er zal dus itemgewijs gerapporteerd worden, naar analogie met het hoofdstuk ‘Institutionele relaties’. De vragen die gesteld werden m.b.t. de gevolgen van de evaluatie worden gepresenteerd in onderstaande figuur112.

112

In vergelijking met het onderzoek bij de voorzitters werden in het onderzoek bij de directeurs-generaal een aantal vragen vervangen of aangepast. Zo werd bij de voorzitters gevraagd hun mening te geven over volgende stelling: “Als het misloopt in deze organisatie, draagt de minister de verantwoordelijkheid”.

119

Helemaal eens

Eerder eens

Noch eens, noch oneens

Eerder oneens

Helemaal oneens

a. De verlenging van mijn contract, hangt af van mijn prestaties. b. Ik word ontslagen als ik slecht presteer. c. Ik kan verwijderd worden als gevolg van een conflict met mijn minister, ongeacht mijn prestaties. d. Ik krijg een bonus voor het verwerven van nieuwe competenties. e. Als het misloopt op operationeel vlak in mijn dienst/directoraatgeneraal, draag ik zelf de verantwoordelijkheid. f. Als het misloopt op het vlak van beleid in mijn dienst/directoraatgeneraal, draagt de minister de verantwoordelijkheid. Figuur 54: Vraag 1.7 – Gevolgen van de evaluatie

Één van de elementen van de gevolgen van de evaluatie, is in hoeverre de verlenging van het mandaat verbonden is aan de prestaties van de topambtenaar (vraag 1.7a). Hoewel 88,4% van de topambtenaren – voorzitters en directeurs-generaal – ‘eerder eens’ of ‘helemaal eens’ antwoordt op de stelling ‘de verlenging van mijn contract hangt af van mijn prestaties’, is er ook een kleine groep van topambtenaren (11,5%) die van mening zijn dat dit niet het geval is. Figuur 55 presenteert de verschillen tussen beide groepen topambtenaren. De gevolgen van de evaluatie werden ook besproken tijdens de diepte-interviews. Onderstaand citaat illustreert één van de pijnpunten in het evaluatieproces. “Ja, ik denk dat die criteria [managementplan, persoonlijke bijdrage, manier van leidinggeven – nvdr] zouden moeten in rekening gebracht worden. Maar mijn ervaring is vertekend, omdat mijn eindevaluatie gebeurd is door een minister die mijn managementplan niet gelezen had. Hij trok er zich niets van aan, het was hij niet die het had goedgekeurd. Wist hij wel dat ik een managementplan had?”.

120

Figuur 55: “ De verlenging van mijn contract hangt af van mijn prestaties” (N = 27 DG’s en 11 voorzitters)

Het antwoord op vraag 1.7 d – “Ik krijg een bonus voor het verwerven van nieuwe compententies” – was haast unaniem: 25 DG’s en 10 voorzitters waren helemaal niet akkoord met deze stelling (3 van hen ‘eerder niet akkoord’). Slechts één voorzitter was van mening dat het verwerven van nieuwe competenties eerder wel beloond werd. Vraag 1.7c vroeg de mandaathouders in hoeverre zij hun job konden verliezen, ondanks hun goede prestaties. Figuren 56 en 57 illustreren de resultaten voor beide groepen mandaathouders afzonderlijk, opgesplitst naar taalrol, gezien de verschillen tussen beide taalgroepen.

Figuur 56 (links): “Ik kan verwijderd worden ten gevolge van een conflict met mijn minister” – voorzitters (N = 11) Figuur 57 (rechts): “Ik kan verwijderd worden ten gevolge van een conflict met mijn minister” – directeursgeneraal (N = 27)

121

Niet minder dan 51,8% van de respondenten antwoordde hierop ‘eerder eens’ tot ‘helemaal eens’. Dit hangt zowel samen met de chemie die al dan niet aanwezig is tussen topambtenaar en politicus, als dat het wijst op een lacune wat betreft objectiviteit van het evaluatiesysteem. Er treedt hier een opvallend verschil op tussen de meningen aan Franstalige en aan Nederlandstalige zijde. Alle Franstalige voorzitters gaan helemaal niet akkoord (één iemand ‘niet akkoord’) met deze uitspraak – op één uitzondering na die ‘niet eens, noch oneens’ antwoordt. De Nederlandstalige voorzitters vormen hiervan het spiegelbeeld en gaan door de band genomen helemaal akkoord (tot ‘akkoord’). Op het niveau van de directeurs-generaal is het verschil tussen beide taalgroepen minder groot, doch de Nederlandstalige topambtenaren zijn nog steeds meer geneigd akkoord te gaan met deze stelling. Dit citaat illustreert het denkpatroon bij de Nederlandstalige voorzitters: “Als je werkt in een bepaalde omgeving, als je werkt voor Coca Cola, dan moet je geen Pepsi drinken. Dus je moet de consequenties nemen. Als je dan in een conflict komt,… De opdracht van een voorzitter is duidelijk: je moet er voor zorgen dat je in een bepaalde overeenstemming komt met je minister. We hebben natuurlijk wel ons eigen werk en ons eigen programma te doen, maar we moeten begrijpen dat onze minister een aantal dingen wil doen, vanuit zijn beleid. Als daar dan een conflict komt, ja, dan heb je een probleem hé”.

Een verdere indicator van de onvolkomenheden van het evaluatiesysteem is het antwoord op de stelling ‘ik word ontslagen als ik slecht presteer’ (vraag 1.7b). 73,1% is het daarmee ‘eerder eens’ tot ‘helemaal eens’, tegenover 15,4% die ‘eerder oneens’ tot ‘helemaal oneens’ antwoordt. Dat is toch bijna 1 op 6. Deze kritische stemmen bevinden zich voornamelijk onder de Nederlandstalige mandaathouders, en geven aan dat de evaluatie en de gevolgen die daaraan verbonden zijn, voor verbetering vatbaar zijn. De voortzetting van de mandaatfunctie hangt daarnaast ook af van de eindevaluatie van de directeur-generaal door de voorzitter en de minister. Ook hier geldt, net als bij de voorzitters (zie: de Visscher et al., 2010), dat de meeste mandaathouders als ‘zeer goed’ werden geëvalueerd, waardoor zij een nieuw mandaat konden aanvatten. Een aantal respondenten verklaarde het lage aantal negatieve evaluaties door erop te wijzen dat mandaathouders die werkelijk onderpresteren veelal zelf het initiatief nemen om op te stappen. Vooralsnog beschikken wij over te weinig gegevens om dit terdege te controleren. Verder springt het hoge aantal beroepsprocedures tegen niet-positieve evaluaties in het oog. Dit kan enerzijds verklaard worden door het niet strikt naleven van de procedures voor de evaluatie, anderzijds kan dit wijzen op het ontbreken van een evaluatiecultuur aan de top van de federale administratie. In een aantal gevallen werd creatief omgesprongen met de regelgeving, en werd een mandaatfunctie niet meer vacant verklaard, teneinde zich te kunnen ontdoen van de betrokken mandaathouder. Een aantal respondenten wees hierbij op de persoonlijke chemie tussen de mandaathouders onderling (vb.: voorzitter – directeur-generaal), en vooral tussen de minister en de mandaathouder. We kunnen deze paragraaf besluiten door vast te stellen dat een topambtenaar vóór de Copernicushervorming voor onbepaalde duur op zijn post bleef zitten. Hij verliet zijn functie enkel in geval van promotie of pensioen. Er was dus geen regeling voorzien om op te treden tegen slechte prestaties. Met de invoering van het mandaatsysteem wilde men daar een oplossing voor aanreiken. Het systeem heeft in sommige gevallen zijn nut bewezen. Er zijn wel degelijk mandaathouders wiens mandaat niet verlengd werd na een negatieve evaluatie. Toch is het probleem niet volledig van de baan, gezien het disproportioneel hoge aantal zeer goede vermeldingen. Zoals we eerder al aangaven ontving niet minder dan 82,5% van de geëvalueerde mandaathouders (waarvan de vermelding officieel werd meegedeeld) de vermelding “zeer goed”. Er zijn twee mogelijke verklaringen voor deze hoge cijfers. Ofwel werkt het rekruterings- en selectiesysteem voor de mandaathouders zo goed, dat er nauwelijks ‘recruiting errors’ gebeuren. Ofwel kennen de evaluatoren al te gemakkelijk een hoge score toe. Daarnaast wijzen een aantal waarnemers op het gevaar van toenemende

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politieke beïnvloeding, aangezien topambtenaren afhankelijk zijn van het oordeel van de minister voor de hernieuwing van hun mandaat. 6.4.4

Blame games

Een laatste aspect van de performance management cyclus is in hoeverre het maken van afspraken over verantwoordelijkheden, en het veranderde contact van topambtenaren met andere actoren in het institutionele veld, geleid heeft tot een soort van ‘blame game’ tussen politici en topambtenaren. Één mandaathouder klaagt aan: “De nieuwe voorzitter en de huidige minister hebben een andere filosofie – die niet erg Copernicaans is overigens – en die erg gericht was op een benadering waarbij, in geval van problemen, naar zondebokken gezocht wordt”. We vroegen de voorzitters te antwoorden op deze stelling: “Als het misloopt in deze organisatie, draagt de minister de verantwoordelijkheid”. Vanuit het principe van ministeriële verantwoordelijkheid is de redenering dat de minister verantwoordelijk is. Met de – althans op papier – ruimere mate van autonomie en verantwoordelijkheden voor de topambtenaren, door de invoering van het mandaatsysteem, komt dit principe echter onder druk te staan. Het is interessant om vast te stellen dat 55% van de voorzitters ‘niet akkoord’ of ‘helemaal niet akkoord’ gingen met deze stelling. De overige 45% verkoos de middenpositie, waarbij geargumenteerd werd dat de schuldige afhankelijk was van wat voor soort fout gemaakt werd. « Als het een probleem van de werking betreft, is in eerste instantie de lokale directeur verantwoordelijk, vervolgens de directeur-generaal en dan ikzelf. Als het meer een politiek probleem is, dan is het de minister. […] Als het een managementprobleem is dat zich stelt, dan is dat niet de verantwoordelijkheid van de minister, maar van het management ».

Deze vaststelling sluit aan bij een trend die ook waar te nemen valt in andere landen. In Nederland en het Verenigd Koninkrijk is een debat gaande over het principe van ministeriële verantwoordelijkheid, en de verantwoordingsplicht van topambtenaren. Bij het onderzoek op het N-1-niveau werd de vraag aldus opgesplitst naar verantwoordelijkheid voor het operationele en voor het beleidsmatige (zie figuren 58 en 59).

Figuur 58 (links): Als het misloopt op operationeel vlak in deze organisatie, draag ik zelf de verantwoordelijkheid” (N = 24) Figuur 59 (rechts): Als het misloopt op het vlak van beleid in deze organisatie, draagt de minister de verantwoordelijkheid” (N = 25).

Uit bovenstaande figuren valt duidelijk af te leiden dat de DG’s van mening zijn dat zij zelf verantwoordelijk zijn voor hun organisatie, zowel wat betreft het operationele, als wat betreft het beleid. Dit laatste mag toch enigszins verrassend heten.

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De overgrote meerderheid van de respondenten gaf dan ook aan dat het probleem van blame games zich niet echt stelde. Er schijnt een consensus te zijn over de verantwoordelijkheden van minister en topambtenaar, waarbij de minister nog steeds de ministeriële verantwoordelijkheid draagt, en dus ook de schuld in geval van problemen. Praktijken van het doorschuiven van de schuld, zoals in sommige van onze buitenlandse cases konden worden opgetekend, zijn in België vooralsnog niet (openlijk) aan de orde.

6.5 Tussentijds besluit We bestudeerden de prestatiemanagementcyclus om te onderzoeken in hoeverre een verschuiving van sturen op regels naar een sturing op prestaties kon worden opgetekend. Uit de resultaten van de survey en de schaalanalyse blijkt dat er in de planningsfase alvast een verschuiving waar te nemen valt van een sturing op regels naar een sturing op prestaties. De plannen worden opgemaakt en gewaardeerd als een nuttig instrument door het merendeel van de respondenten. Er lijkt ook een grotere nadruk te liggen op outcome- en effectindicatoren, dan op input- en procesindicatoren, wat één van de aanwijzingen is voor de verschuiving, hoewel we deze bevinding met de nodige voorzichtigheid moeten benaderen. Wat betreft de opvolgingsfase stellen we vast dat, hoewel de score op de schaal vrij hoog is, we toch grote verschillen waarnemen tussen de FOD’s onderling, en ook binnen de FOD’s, op het vlak van frequentie van rapportering, de manier van opvolging en de betrokken actoren. Bepalende factoren hierbij zijn het initiatief van de mandaathouder zelf, en de betrokkenheid van de voorzitter – en bij uitbreiding het directiecomité – en de minister. Een intern controlesysteem en een interne audit komen vooralsnog niet echt van de grond. Over het algemeen zijn de mandaathouders tevreden over de manier waarop de evaluatieprocedure verloopt, hoewel er een zekere bekommernis bestaat omtrent het garanderen van de objectiviteit van die evaluatie. De uitvoering in de praktijk verschilt sterk tussen de verschillende FOD’s, en over het algemeen is de betrokkenheid van de minister laag te noemen op het N-1-niveau. Ook op het niveau van de voorzitters werd gewezen op het grote belang van de goodwill van de minister. Er werden een aantal suggesties ter verbetering gedaan door de respondenten, die bij de aanbevelingen aan het einde van dit rapport zullen besproken worden. De gemiddelde scores van de mandaathouders op de verschillende schalen voor planning, opvolging en evaluatie liggen min of meer in dezelfde lijn, tussen de 7/10 en de 9/10. We kunnen dus concluderen dat op de beide niveaus – N en N-1 – tot en met de evaluatiefase sturing op prestaties vrij goed ingang gevonden heeft. Daar dient echter een kanttekening te worden bij gemaakt: bij elke volgende stap in de performance managementcyclus nam de standaarddeviatie toe (van 1,52 over 1,96 naar 2,20 voor de directeurs-generaal – van 1,17 over 1,67 naar 1,83 voor de voorzitters). Dit geeft aan dat er, hoe verder men gaat in de prestatiemanagementcyclus, grotere verschillen optreden naargelang de individuen en de organisaties. De beloning van goede prestaties wordt niet omgezet in financiële beloning: er worden geen bonussen of salarisverhogingen toegekend. Een positieve evaluatie is wel van belang voor het verdere verloop van de carrière, aangezien men in dat geval een hernieuwd mandaat mag/kan opnemen. Er is dus geen sprake van prestatiegerelateerde verloning in de strikte zin van het woord, maar prestaties kunnen wel beloond worden in de vorm van een hernieuwing van het mandaat of een promotie. Voor de variabele ‘prestatiemanagement’ kunnen we dus besluiten dat er wel degelijk stappen in de goede richting zijn gezet, maar dat de sturing op regels niet verdwenen is, en ook nauwelijks afgezwakt. Dientengevolge kunnen we stellen dat er van een volledige verschuiving van sturing op regels naar sturing op prestaties voorlopig geen sprake is.

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Partie 3: Recommandations et conclusions 7. Recommandations Les deux dernières questions de cette recherche (4.15113 et 4.16114) offraient la possibilité aux directeurs généraux et aux présidents de SPF de proposer des améliorations au système des mandats, et par la même occasion, questionnaient leur appréciation globale de la réforme. Ces questions étaient également posées aux fonctionnaires dirigeants lors des interviews. Les réponses des hauts fonctionnaires se concentrent notamment sur trois domaines d’amélioration: un accroissement de l’autonomie que ce soit en matière de gestion des ressources humaines ou budgétaires, une simplification et une efficacité accrue de la procédure de sélection et d’évaluation des fonctionnaires et le développement de l’identité des fonctionnaires et l’amélioration de la mobilité dans l’administration. 7.1 Améliorations proposées par les hauts fonctionnaires Pour ce qui est du premier point, les hauts fonctionnaires aimeraient avoir plus d’autonomie en matière budgétaire et de gestion du personnel. Ils ont la volonté de prendre plus de responsabilités en ces matières, mais sont également conscients des conséquences à assumer. Un mandataire propose ainsi de développer un système d’autonomie « à géométrie variable » en fonction de la période de l’année: « Pourquoi ne pas laisser travailler les mandataires pendant les 6 à 9 premiers mois de l’année budgétaire de manière ex post. Et par après, pour les trois derniers mois on dirait: “ à partir de maintenant, on va un peu freiner les dépenses et on procède à des contrôles ex ante”. De cette manière, vous avez près de 8 mois pour développer votre plan de travail, de travailler de manière efficace et de jouer avec votre marge à temps ».

Cette manière de procéder pourrait donc faciliter la mise en oeuvre de nouveaux projets au sein des SPF en réduisant les délais de réalisation lors des premiers mois de l’année budgétaire tout en maintenant des garde-fous en fin d’année budgétaire pour éviter d’éventuels dérapages. D’autres fonctionnaires se contentent de préciser qu’ils aimeraient passer à un système de contrôle « ex post » sur la base d’une enveloppe approuvée. A plusieurs reprises, il a été mis en avant le manque d’incitants afin de motiver le personnel. Lors d’une interview, un mandataire a pris comme exemple les cercles de développement, questionnant notamment l’effectivité de l’outil proposé: « Par rapport au cercle de développement individuel, j’ai un certain scepticisme. Je trouve que c’est un bel exercice, mais il n’y a ni la carotte, ni le bâton. Le bâton, il est théorique, et je crois qu’actuellement dans la fonction publique, on n’utilise pas assez ce bâton. (…) L’outil existe, mais il n’est pas utilisé. Je suis conscient d’un certain nombre de cas où je voudrais pouvoir donner l’insuffisant et on se heurte ici à une culture de la fonction publique. Ça, c’est l’aspect bâton. (…) Deuxièmement, la carotte n’est pas liée au cercle de développement. La carotte, c’est quoi ? C’est la possibilité de faire une carrière: ce sont les procédures de promotion, c’est la possibilité d’avoir des compétences… Donc la validité de l’outil reste fort limitée ».

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Si vous avez répondu positivement à la question ‘le système de mandats pour les hauts fonctionnaires pourrait être amélioré’, quelles améliorations proposeriez-vous ? 114 Comment évaluez-vous globalement l’utilisation des mandats pour les hauts fonctionnaires ?

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Dans le même ordre d’idées, certains mandataires ont également mentionné les lenteurs et les difficultés rencontrées lors du recrutement du personnel, l’absence de fongibilité entre les différents postes budgétaires, le nombre élevé d’autorisations à obtenir avant d’acter une dépense et l’absence d’outils de motivation du personnel (bonus, promotions, etc.). Deuxièmement, plusieurs remarques ont été formulées sur la procédure de sélection et sur la phase d’évaluation des hauts fonctionnaires. Il a été suggéré de simplifier l'évaluation des compétences managériales, en instaurant notamment un brevet en management public donnant accès aux fonctions supérieures. Ce système du brevet permettrait d’éviter aux directeurs généraux de repasser des tests d’aptitudes managériales lorsqu’ils posent leur candidature à une nouvelle fonction. Une idée similaire a été formulée par un répondant qui propose d’autoriser les hauts fonctionnaires, qui ont obtenu une évaluation ‘très bonne’, à postuler pour un autre poste sans devoir repasser les tests d’aptitude au management. Il leur serait toutefois demandé de démontrer qu’ils ont le profil requis pour exercer la fonction à pourvoir. Ce système aurait l’avantage d’être plus économe en termes de moyens et de temps. Pour conclure à propos de la sélection, d’autres hauts fonctionnaires se contentent d’ajouter qu’il faudrait rendre la procédure de sélection plus professionnelle, sans préciser les aspects à améliorer. En ce qui concerne l’évaluation des mandataires, un répondant propose de réfléchir à la composition de la commission d’évaluation, actuellement composée du ministre - quand il est présent - et du président du SPF (dans le cas des directeurs généraux). Il a notamment été proposé de joindre aux personnes présentes lors de l’évaluation un membre des SPF P&O et B&CG (centraux) afin d’harmoniser la procédure d’évaluation. De cette manière, on encouragerait aussi les hauts fonctionnaires à développer une vision d’ensemble de l’administration fédérale, et non une vision centrée sur leur SPF et/ou direction générale. Finalement, le développement d’une identité du service public fédéral et l’amélioration de la mobilité au sein de l’administration sont les deux derniers thèmes majoritairement abordés. Il a notamment été proposé de créer un corps de mandataires et de soutenir le développement d’une identité du service public via l’organisation plus régulière de rencontres. 7.2 Evaluation des hauts fonctionnaires de la réforme Copernic Par rapport à la question 4.16 portant sur l’évaluation globale du système de mandats, la réponse des hauts fonctionnaires peut être formulée en ces quelques mots : positif mais avec des améliorations nécessaires (cf. 7.1 Améliorations proposées par les hauts fonctionnaires). D’une manière générale, les mandataires expriment leur satisfaction vis-à-vis du système en vigueur puisque celui-ci permet de structurer et d’évaluer les résultats obtenus. En outre, il contribue à dynamiser les services en permettant un apport de personnes externes. Tous les présidents qui ont répondu à cette question ont estimé que la réforme Copernic était « satisfaisante à positive ». Néanmoins, cet avis n’est pas partagé par tout le monde au sein des directeurs généraux et certains considèrent la réforme comme un ‘fiasco total’, n’ayant apporté que trop peu de résultats par rapport à ce qui a été originellement présenté au grand public. De même, à plusieurs reprises, il a été mis en avant qu’il était dommage que ‘le problème de la réforme de l'administration n'ait concerné que les hauts fonctionnaires’. En effet, certains mandataires ont expliqué qu’il aurait été nécessaire que la réforme se concentre également sur les cadres intermédiaires et non pas uniquement sur les hauts fonctionnaires.

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En bref, un répondant résume la situation de la manière suivante. Selon lui, Copernic est « un élément nécessaire pour un management professionnel, mais pas suffisant car il manque certains éléments (gouvernance, culture, stratégie etc.) qui le rendent inévitablement sous optimal et parfois difficile à implémenter ». Un autre mandataire explique : « Je trouve que beaucoup (de la réforme Copernic) a réussi contrairement à ce que beaucoup de personnes disent. Le recrutement de personnes externes est acquis, de même le fait que nous soyons actuellement dans un système de mandat, le système d’évaluation aussi est acquis, les ministères sont devenus des SPF, il y a également le développement des services ICT, P&O et B&CG, ce qui n’était pas le cas précédemment (…). Par contre, ce qui n’est pas arrivé, et ça c’est typique à la culture belge, c’est la responsabilisation ».

Après avoir examiné les améliorations proposées par les hauts fonctionnaires, et leur évaluation générale de la réforme, nous allons maintenant aborder les recommandations proposées par l’équipe de recherche. 7.3 Recommandations de l’équipe de recherche Mandate Il est à noter que les recommandations de l’équipe de recherche visant l’amélioration du système de mandat reposent sur les résultats de la présente recherche. Cela signifie que d’autres améliorations possibles du système de mandat (p. ex. la procédure de sélection), ne seront pas mentionnées puisque celles-ci sont hors du champ de notre recherche. Pour plus d’informations à ce propos, l’équipe de recherche se permet de conseiller le dernier rapport de la Cour des comptes (2011). De même, les recommandations s’appuient également sur les différentes études internationales publiées par l’équipe de recherche115. L’équipe de recherche est d’ailleurs ouverte à toutes propositions de réflexions sur les recommandations ci-dessous, celles-ci pouvant être l’objet d’un séminaire post-recherche. 7.3.1

Suggestion d’améliorations en rapport avec la variable ‘identité’

Sur base de l’étude de l’identité personnelle des hauts fonctionnaires, l’équipe de recherche recommande de fournir davantage d’efforts pour la promotion de l’égalité des genres parmi les hauts fonctionnaires. Il serait nécessaire d’encourager les candidates à postuler pour des fonctions de mandataires mais également d’améliorer l’accompagnement de celles-ci jusqu’au « sommet » de l’administration.

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A savoir: Het mandaatsysteem in een internationaal perspectief. De Britse Senior Civil Service” (Van Dorpe & Hondeghem, 2011a); “Het mandaatsysteem in een internationaal perspectief. De Algemene Bestuursdienst en de Top Management Group in Nederland” (Van Dorpe & Hondeghem, 2011b); “Etude du système des mandats dans une perspective internationale: Les sous-ministres canadiens » (Montuelle, Randour & de Visscher, 2011a); « Etude du système de mandats dans une perspective internationale: Les secrétaires généraux danois » (Montuelle, Randour & de Visscher, 2011b).

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Mise en perspective de la répartition homme/femme Pour la comparaison, il est intéressant de présenter la répartition homme/femme pour les autres études de cas de la recherche Mandate pour l’année 2009. Ces chiffres présentent le pourcentage des femmes dans la haute fonction publique en comparaison avec le niveau des présidents et directeurs généraux pour le cas belge (Montuelle et al. 2011a ; Van Dorpe & Hondeghem, 2011a ; 2011b). Groupe

% de femmes

Royaume-Uni

Top du SCS

28,2 %

Pays-Bas

Top Management Group

21,4 %

Canada

Sous - Ministres

36 %

Belgique

Présidents et directeurs généraux

11,6 %

Pour ce qui est de l’identité de rôle des hauts fonctionnaires, l’équipe de recherche suggère deux améliorations. Le rôle de conseiller politique des hauts fonctionnaires gagne a être mieux développé par une implication plus grande dans le cycle de la politique publique. Dans ce sens, il serait nécessaire de développer des contacts plus structurés avec le ministre et/ou sa cellule stratégique. De plus, cette recherche a montré que la perception de rôle du manager est liée à la formation. Une politique de formation mieux développée pour la haute administration – via des coaching, le développement de réseaux, la formation – est donc proposée par l’équipe de recherche. Cette demande a également été perçue parmi les hauts fonctionnaires, ces derniers expliquaient qu’ils souhaiteraient avoir plus de formations concernant les entretiens d’appréciation et d’évaluation. L’importance des réseaux Le Royaume-Uni a regroupé ses hauts fonctionnaires dans le “Cross Leadership Group”, également appelé “Top 200”. D’une manière générale, ce groupe correspond aux fonctions de mandats dans l’administration fédérale belge. Deux fois par année, le “Cross Leadership Group” se réunit afin d’échanger des ‘bonnes pratiques’ mais également pour réfléchir aux problèmes inter-services. Ce groupe est considéré comme “champions for influence’ en ce qui concerne la propagation de nouvelles idées, techniques et programmes de réforme (cf. Van Dorpe & Hondeghem, 2011a).

L’étude de l’identité sociale des hauts fonctionnaires a démontré le besoin de développer une « corporate identity » pour l’administration fédérale, afin de mieux réaliser les objectifs qui dépassent le niveau d’un seul SPF tels que les objectifs communs du gouvernement (les objectifs généraux/transversaux du gouvernement). Cela peut notamment être soutenu par une adaptation du système de gestion de la performance, que ce soit via la planification ou l’évaluation, mais également par la promotion de la mobilité au sein du groupe des hauts fonctionnaires. Investir dans une ‘corporate identity’ Aussi bien au Canada qu’au Pays-Bas, un travail important a été opéré afin de développer une “corporate identity” des hauts fonctionnaires. Cet objectif est notamment développé via la création d’un “corps” de mandataires dans la haute administration, mais également par le soutien de la mobilité. Aux Pays-Bas, il s’agit du “Algemene Bestuurdienst” et du “Top Management Group” alors que le Canada, quant à lui, a créé le groupe des “sous-ministres”. En effet, les hauts fonctionnaires ne sont pas employés par un ministère particulier, mais sont “au service” du ministère des affaires intérieures qui détache ces derniers auprès d’un département particulier dans le cas des Pays-Bas, ou sont au service du gouvernement dans son ensemble pour le Canada (cf. Montuelle et al., 2011a ; Van Dorpe & Hondeghem, 2011b).

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Finalement, l’équipe de recherche suggère de poursuivre dans la voie d’une plus grande professionnalisation du groupe des hauts fonctionnaires via des investissements centrés sur la formation, le développement et les réseaux. En effet, à plusieurs reprises lors des interviews, les hauts fonctionnaires ont spontanément parlé du manque de formations ‘spécifiques’ au groupe des hauts fonctionnaires. L’équipe de recherche conseille, pour ce faire, de mettre sur pied un « focusgroup » composé de hauts fonctionnaires afin de pouvoir, de manière concertée, répertorier les besoins et ainsi satisfaire à la demande de formation. 7.3.2

Suggestion d’améliorations en rapport avec la variable ‘relations institutionnelles’

Pour ce qui est des relations entre les hauts fonctionnaires et l’autorité politique, l’équipe de recherche propose de mieux structurer les relations entre les différents acteurs. Nos résultats montrent que la relation entre le ministre, son personnel politique et la haute administration est perçue comme coopérative. Néanmoins, les dispositifs pouvant amener à une meilleure coordination entre la haute administration et l’autorité politique - tels que l’établissement des conseils stratégiques, la règle 1 SPF pour 1 ministre ou la création de cellules stratégiques, organe initialement prévu comme partie intégrante du SPF – n’ont pas été mis en oeuvre. Les résultats de cette recherche ont d’ailleurs montré que la coordination entre l’autorité politique et la haute administration pouvait être qualifiée de « moyenne ». Ce constat est également dressé par plusieurs fonctionnaires regrettant l’absence de relations structurées. Ainsi, le développement de moments structurés permettrait d’améliorer la coordination politico-administrative. Ces rencontres pourraient prendre deux formes: l’organisation de réunions type « Conseil stratégique » (éventuellement avec une composition modifiée) ou la formalisation de la présence du/des directeurs des cellules stratégiques lors du comité de direction. Il pourrait être intéressant, dans la pratique, d’organiser l’ordre du jour du comité de direction entre d’un coté, un volet ‘politique’ - nécessitant la présence du directeur de la cellule stratégique -, et de l’autre, un volet ‘opérationnel’ auquel le directeur de la cellule stratégique ne serait pas convié mais recevrait, par après, une note écrite présentant les différents points de discussions et accords intervenus au sein du comité de direction. Cette organisation permettrait, dans une certaine mesure, d’éviter de possibles conflits d’intérêts. Cette distinction entre ‘politique’ et ‘opérationnel’ reste toutefois difficile, et nécessiterait un accord afin de définir clairement ce qui est ‘politique’ et ce qui ne l’est pas. Par ailleurs, la cohérence des relations politico-administratives dépend également du nombre d’acteurs impliqués, la meilleure formule étant d’avoir un seul ministre responsable par SPF. 1 Ministre – 1 SPF Pour la comparaison, le Danemark et les Pays-Bas ont presque réussi a développé un équilibre entre le nombre de ministres et de ministères. Ainsi, au Danemark, le gouvernement est composé de 19 ministres pour 19 ministères et 19 secrétaires généraux. En outre, comme l’explique Hansen et Salomonsen (2011), un seul secrétaire général possède deux ministres de tutelle, et un ministre était responsable de deux ministères. Pour le reste, la règle 1 ministre – 1 SPF est en vigueur. De son coté, l’administration centrale au Pays-Bas possédait, en 2010, 14 secrétaires généraux pour 13 ministères. A coté des 13 secrétaires généraux en charge d’un département, de 2007 à mai 2010, iem un 14 secrétaire général était responsable du programme de modernisation de l’administration centrale. Durant cette période, le gouvernement était composé de 16 ministres, dont 3 sans « portefeuille ».

De même, l’équipe de recherche recommande d’améliorer la responsabilisation des hauts fonctionnaires, que celle-ci concerne la gestion des ressources humaines ou budgétaires. Il a été constaté que la perception des hauts fonctionnaires vis-à-vis de leur marge d’autonomie était relativement mitigée. Néanmoins, cette vision peut être en partie influencée par les difficultés rencontrées dans la mise en place d’un système de contrôle et

129

d’audit interne. Par ailleurs, le Projet Fedcom est, de son côté, également en cours d’exécution. L’équipe de recherche recommande la mise en place d’un système de contrôle et d’audit interne efficace - en parallèle au développement du système Fedcom - tout en veillant à l’harmonie entre les différents SPF. De même, l’équipe de recherche conseille également de clarifier le rôle des directeurs d’encadrement P&O et B&CG présents au sein des comités de direction. Vers un cadre de délégation et de responsabilisation Au Canada, en vertu de la loi sur l’emploi dans la fonction publique (2005), la Commission de la fonction publique (CFP) est en charge des nominations pour autant qu’aucune loi particulière n’ait 116 confié le pouvoir de dotation au ministère. A ce propos, la CFP a la possibilité de déléguer son pouvoir de nomination aux sous-ministres qui doivent alors rendre compte à la CFP de leurs activités en matière de sélection et de nomination des fonctionnaires. Pour ce faire, les deux parties signent un « instrument de délégation et de responsabilisation en matière de nomination qui précise les pouvoirs de nomination et les pouvoirs connexes qui sont délégués et la façon dont les sous-ministres doivent rendre compte ». Il est à noter que dans tous les cas, les nominations doivent être basées sur le « mérite ». La Commission peut alors mener des vérifications sur toute question relevant de sa compétence et vérifier l'exercice des pouvoirs qu’elle a délégué. La CFP peut également formuler des recommandations à l'intention des sous-ministres. Le sous-ministre « doit faire exécuter ces délégations avec compétence et diligence» (Bourgault, 2006 ; Montuelle et al., 2011a).

Pour ce qui est de la relation entre l’autorité politique et son équipe personnelle, la situation belge avec l’existence d’une relation « triangulaire » entre l’administration, la cellule stratégique et le ministre, rend difficile le développement de « best practices » avec les études de cas internationales. Néanmoins, il est à noter que des « conseillers spéciaux » existent au sein de chaque pays étudié (Canada, Danemark, Royaume Uni et Pays-Bas) avec des compétences variées allant du conseil politique à la communication. Il est toutefois intéressant de remarquer que le nombre de conseiller spéciaux dans ces différents pays n’est pas élevé. Ainsi, l’équipe politique du sous-ministre canadien est généralement constituée de moins de 10 personnes (cf. Montuelle et al. 2011a), pour deux « conseillers spéciaux » par ministre (à l’exception du premier ministre) au Royaume Uni (cf. Van Dorpe & Hondeghem, 2011a). En prenant en compte la spécificité du modèle belge, l’équipe de recherche recommande de limiter le nombre de personnel politique. À propos des relations avec le parlement, l’équipe de recherche recommande de systématiser la présentation annuelle des résultats opérationnels en matière de gestion des services par les directeurs généraux et présidents devant le parlement. Vers une augmentation des contacts avec le parlement Suite à la loi fédérale sur la Responsabilisation de 2006, les sous-ministres canadiens ont l’obligation légale de comparaître devant des comités du Sénat et de la Chambre des communes et de répondre à des questions dans leurs domaines de responsabilité de gestion. Ainsi, le sous-ministre doit informer son ministre de sa comparution et le consulter sur la manière dont il envisage de répondre aux questions. Cette pratique est également courante au Royaume-Uni où certaines commissions transversales ont été créés spécifiquement pour suivre la politique du gouvernement en ce qui concerne les prestations (The Public Accounts Committee (PAC), the Public Administration Select Committee, the Treasury Select Committee (Johnson & Talbot, 2007)).

116

Les responsabilités exclusives de la CFP sont les suivantes: « faire des nominations externes et internes à la fonction publique selon le principe du mérite; édicter des règlements, élaborer et administrer les processus et établir des normes; mener des enquêtes; vérifier et surveiller les activités de dotation; appliquer certains articles de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (LEFP - 2005) portant sur les activités politiques des fonctionnaires; prévoir des exemptions à l'application de la LEFP; faire rapport au Gouverneur en conseil sur les questions liées à l'application de la LEFP et présenter au Parlement un rapport annuel de ses activités et celles des ministères » (Commission de la fonction publique, 2008).

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Néanmoins, l’expérience canadienne révèle qu’il y existe un risque lié à ce type de « hearings ». Bourgault (2011) explique que dans les faits, il semblerait que les hauts fonctionnaires soient « coincés » entre les partis d’opposition et les partis du gouvernement. En effet, les partis d’opposition partent du principe que les hauts fonctionnaires protègent leur gouvernement.

7.3.3

Suggestion d’améliorations en rapport avec la variable ‘gestion de la performance’

Afin d’améliorer la coopération entre les mandataires au sein d’un SPF, mais également afin de réaliser les objectifs transversaux du gouvernement, l’équipe de recherche recommande le développement de plans de management intégrés ou de contrats d’administration plutôt qu’un plan de management individuel. De cette manière, le risque d’une focalisation de l’attention des mandataires sur « leur niveau » de compétence pourrait, dans une certaine mesure, être évité. On combat ainsi l’éventuelle attitude de « check-list ». Cela pourrait également entraîner une meilleure coopération entre les acteurs. Des objectifs transversaux pour les hauts fonctionnaires et leurs organisations Dans les accords de prestations des hauts fonctionnaires au Royaume-Uni figurent également des éléments tirés du Public Service Agreements (les objectifs gouvernementaux généraux) et du Departemental Strategic Objectives (les objectifs de l’organisation en général). Leur réalisation est prise en compte lors de l’évaluation et joue un rôle dans la rémunération sur base des prestations. La réalisation des objectifs du gouvernement et de l’organisation ressort de la responsabilité d’une instance centrale (ex: Her Majesty’s Treasury) (cf. Van Dorpe & Hondeghem, 2011a). Au Canada, les ententes de rendement des sous-ministres sont construites autour de trois catégories: les priorités et objectifs gouvernementaux, le management et le leadership. Le CRG – Cadre de Responsabilisation de Gestion – contient les objectifs de gestion, suivis tant de manière quantitative que qualitative au moyen d’indicateurs spécifiques. A ces indicateurs sont jumelés des scores donnant les forces et faiblesses des ministères. Le CRG est utilisé afin d’établir un classement des départements et agences en 4 catégories de performance, ceci dans le but de créer un élan d’amélioration continu des performances personnelles. De manière générale, ce classement est construit sur base d’un consensus (cf. Montuelle et al., 2011a).

De même, la prise en compte des objectifs généraux du gouvernement dans les plans de management intégrés ou les contrats d’administration permettrait d’éviter que le travail d’un SPF ne se « superpose » à celui d’un autre. Pour ce faire, il est possible d’imaginer que le SPF P&O et le SPF B&CG jouent un rôle de coordination dans la rédaction des plans de management. L’équipe de recherche plaide d’ailleurs pour l’organisation d’un suivi plus rigoureux des plans de management. En outre, le suivi des plans de management se limite, dans trop de SPF, aux moments officiels d’évaluation. Le plan de management doit être un instrument de travail quotidien, avec des objectifs mesurables afin de rendre l’observation de la progression plus transparente. En ce qui concerne la phase d’évaluation, l’équipe de recherche recommande d’améliorer la qualité des évaluations. Un cadre commun et une procédure commune sont nécessaire afin d’améliorer la procédure d’évaluation, celle-ci étant variable d’un individu à l’autre. Une solution à ce problème pourrait être une harmonisation de la procédure d’évaluation qui serait, dans une certaine mesure, centralisée (par exemple par le SPF P&O). Cette option permettrait de restreindre le risque d’inégalité dans les procédures mais également de diminuer l’impact des relations ‘personnelles ‘ lors de l’évaluation. Par ailleurs, une condition importante pour développer ce type d’évaluation est la nécessité d’accorder à l’organisation centrale qui pilote ce processus le staff nécessaire. Afin de promouvoir le développement

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d’une ‘corporate identity’, l’équipe de recherche recommande donc de commencer par réformer cet aspect de la procédure d’évaluation. En plus, à l’avenir, les évaluations ne devraient pas uniquement se baser sur la réalisation de ses propres objectifs, mais également sur la prise en compte des objectifs communs du gouvernement. De même, la gestion des ressources, et d’une manière logique, l’efficience du mandataire doivent également être pris en considération lors des évaluations. En effet, si un mandataire parvient à réaliser ses objectifs de départ dans le cadre de son budget, ou qu’il les réalise en créant un surplus, il devrait pouvoir être récompensé. Par exemple, celuici devrait avoir la liberté de pouvoir réaffecter les économies ainsi réalisées aux postes budgétaires qu’il juge pertinents. Dans le contexte des efforts d’économie annoncé, l’efficacité budgétaire doit être renforcée. Un système d’évaluation par les pairs Aussi bien au Canada qu’au Royaume-Uni, les prestations des hauts fonctionnaires sont évaluées en rapport avec les prestations de leurs collègues. Dans le système canadien, plusieurs instances donnent leurs avis concernant l’évaluation du sous-ministre: il y a tout d’abord une auto-évaluation du sous-ministre, un avis rendu par le comité des hauts fonctionnaires (COSO), par d’anciens sousministres et finalement par le ministre et le Greffier (qui est le responsable de la haute administration). Toutes ces instances et personnalités rédigent des recommandations à l’attention du COSO, qui à son tour, rédige un avis pour le Greffier. Ce dernier rédige une proposition d’évaluation qui sera ensuite soumise au Premier ministre (cf. Montuelle et al. 2011a).

Bien que cela ne soit pas à l’ordre du jour pour le moment en Belgique, l’équipe de recherche propose d’approfondir la réflexion autour de la possibilité de développer une forme de rémunération liées aux performances. D’une manière générale, les hauts fonctionnaires ont témoigné que selon eux, dans le système actuel, il n’existe « ni le bâton, ni la carotte ». En d’autres mots, ces derniers expliquent qu’ils n’ont pas les instruments nécessaires afin de récompenser les bonnes performances, et de sanctionner les prestations non satisfaisantes. Une possibilité serait de développer une rémunération sur base de la prestation du comité de direction dans son ensemble, et non au niveau individuel. Cette manière de faire permettrait également d’éviter toute controverse relative aux « bonus ». Un système alternatif de rémunération lié à la performance Dans l’administration du Royaume-Uni, une évolution a été observée concernant la rémunération liée à la performance. En effet, celles-ci sont en partie calculées, au niveau de l’équipe mais également au niveau du l’organisation Ces mesures ne remplacent pas les récompenses individuelles mais les complètent, et ne sont pour le moment pas généralisées à l’ensemble des ministères du RoyaumeUni. De plus, des promotions sont également offertes aux fonctionnaires qui ont très bien presté via, par exemple, la nomination à la tête d’un service plus important au sein de l’organisation (cf. Van Dorpe & Hondeghem, 2011a).

Une autre manière de récompenser les bonnes performances pourrait, par exemple, prendre la forme d’une amélioration du système de promotion. Ceci est en relation aussi bien avec l’aspect ‘mobilité’ évoqué ci-dessus, mais également avec le développement d’une politique de suivi efficace. Par exemple, le fait de permettre aux mandataires qui prestent bien à la tête d’une petite DG d’accéder, par après, à la direction d’une DG plus importante reflète bien les enjeux et priorités actuels (développement de soi, mobilité, coopération, mise en place d’un système de récompenses et finalement, la motivation). Par ailleurs, il serait également nécessaire de compenser, d’une manière ou d’une autre, les mandataires qui combinent provisoirement deux fonctions à responsabilité.

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8. Conclusion Het doel van dit onderzoek was na te gaan wat de impact was van de invoering van het mandaatsysteem voor federale topambtenaren op drie afhankelijke variabelen: de identiteit en rolperceptie, de institutionele relaties van topambtenaren met andere actoren in het politico-administratieve speelveld, en het performance management system in voege voor de mandaathouders. We vroegen ons daarbij ook af in welke mate er sprake was van een managerial public service bargain. Een andere mogelijkheid is dat er eerder een evolutie richting een hybride bargain waar te nemen viel. De studie van de onafhankelijke variabele – i.e.: de invoering van het mandaatsysteem voor de topambtenaar – toonde aan dat de sturingsrelatie en arbeidsrelatie tussen topambtenaren en hun politieke meerderen gewijzigd zijn op meerdere vlakken. Voor meer informatie daarover verwijzen wij naar een eerder rapport (zie de Visscher et al., 2010).

8.1 Identiteit Onze hypothese met betrekking tot de identiteit en rolperceptie van de federale topambtenaren was dat we een meer ‘manageriële’ identiteit zouden vaststellen, zowel wat professionele en educatieve achtergrond betrof, als wat de primaire rolidentificatie betrof. Deze hypothese werd in zekere zin, doch niet volledig, bevestigd door het empirische materiaal. Met de aanwerving van een aantal externe mandaathouders is men er wel degelijk in geslaagd een ‘ander’ profiel – meer managerieel qua achtergrond en rolperceptie – binnen te brengen aan de top van de federale administratie. De mandaathouders kennen een zeer lage mobiliteit, wat zowel onder de topambtenaren zelf, als bij de beleidsmakers voorwerp van debat is. Met een proportie extern aangeworven mandaathouders van 17% werd alvast een belangrijke instroom vanuit de private sector gerealiseerd, zoals ook beoogd werd. Er bestaat geen consensus over de primaire rolidentiteit van de federale topambtenaren. Van oudsher zijn het technische experten. Deze rolidentiteit bestaat vandaag nog, doch de rollen van leider, professional en manager zijn daar bovenop gekomen. Afhankelijk van het individu, diens achtergrond en de relatie met de minister en/of de beleidscel, en andere actoren, weegt de rol van manager dan wel als beleidsadviseur iets meer door. Over het algemeen scoort de rol van beleidsadviseur wel nog steeds het laagste van alle rollen. De topambtenaren zijn het onderling niet eens over de mate waarin een topambtenaar vandaag nog steeds een expert in zijn materie moet zijn. De sociale identiteit van topambtenaren vormde totnogtoe geen echt voorwerp van debat in België. De vergelijking van het soort managementplan waarbinnen een directeur-generaal werkt en zijn primaire identificatie toonde nochtans aan dat dit enige aandacht verdient, zoals reeds in een aantal van onze buurlanden gebeurde. Directeurs-generaal met een individueel managementplan identificeerden zich meer met kleinere referentiegroepen, zoals het eigen directoraat-generaal en het werkteam, dan diegene die met een geïntegreerd managementplan of een bestuursovereenkomst werkten. Dit houdt risico’s in voor het realiseren van FOD-overschrijdende doelstellingen en het optreden van checklist-gedrag. Ook een hogere mobiliteit zou het verleggen van deze focus in de hand kunnen werken. Met betrekking tot de sociale identiteit van topambtenaren werd onze hypothese dat topambtenaren zich voornamelijk identificeren met de eigen organisatie in grote lijnen bevestigd, doch we konden dit niet specifiëren tot op het DG-niveau.

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8.2 Relations institutionnelles Nous avions émis l’hypothèse qu’avec l’introduction d’un système de mandats, la relation entre le ministre et le fonctionnaire devrait évoluer d’une relation de commandement de type « hiérarchique » vers une relation plus managériale dans laquelle les responsabilités et les rôles sont partagés entre le ministre, les conseillers politiques et le haut fonctionnaire. Nous avions analysé la relation du haut fonctionnaire avec le ministre et son équipe personnelle, les départements horizontaux, le parlement et les groupes d’intérêt. D’une manière générale, nous n’avons pas noté de changements significatifs de la perception des hauts fonctionnaires. Toutefois, deux remarques doivent être prises en considération avant de présenter les résultats de cette variable. Tout d’abord, les conclusions de cette recherche présentent les relations institutionnelles telles qu’elles étaient lors de la période d’octobre 2010 à février 2011 (gouvernement en affaires courantes117) pour les directeurs généraux, et de février à juin 2009 pour les présidents de SPF. Cette précision est importante puisqu’il a été précisé à plusieurs reprises que la relation entre les acteurs étudiés dépend largement de la personnalité des acteurs en présence, que ce soit le ministre, le président de SPF ou le directeur général. Deuxièmement, la répartition des compétences entre les différents départements et directions générales est diversifiée, certains départements et directions générales occupant des fonctions de ‘soutien interne’ ou de coordination. Ceux-ci seront donc naturellement moins portés sur le développement et/ou la mise en œuvre de politiques publiques. Pour ce qui est de la perception des hauts fonctionnaires vis-à-vis du ministre et de son personnel politique, l’implication des hauts fonctionnaires dans le cycle de la politique publique peut être qualifiée de ‘limitée à moyenne’ pour les directeurs généraux et de ‘moyenne’ pour les présidents de SPF, la phase de mise en œuvre obtenant le résultat le plus élevé. De même, les relations sont perçues comme étant ‘plutôt coopératives’, et la cellule stratégique ne paraît pas interférer dans le travail des hauts fonctionnaires. Néanmoins, ces derniers ne rencontrent presque jamais le ministre seul, mais ceux-ci ont des contacts plus réguliers avec la cellule stratégique. Par ailleurs, le souhait de rencontre du ministre et/ou de sa cellule stratégique n’est que légèrement plus élevé que la fréquence actuelle (c’est-à-dire une fois par mois). Cependant, cette question ne différenciait pas le souhait de rencontrer le ministre seul des rencontres ‘communes’ avec la cellule stratégique. Il est donc possible que le résultat obtenu pour cette question reflète la volonté des hauts fonctionnaires de rencontrer le ministre - et non la cellule stratégique -, ce qui pourrait expliquer la faible différence relevée ci-dessus. L’analyse de la relation avec les départements horizontaux responsables en matière de gestion des ressources humaines et budgétaires a montré, au niveau des directeurs généraux, une différence de perception importante entre les mandataires issus du privé et les mandataires ‘internes’. Alors que l’autonomie peut être qualifiée de ‘limitée’ pour les mandataires de carrière, les directeurs généraux issus du privé perçoivent leur autonomie comme étant relativement ‘étendue’. La différence la plus spectaculaire portant sur l’autonomie budgétaire. Les présidents, quant à eux, perçoivent leur autonomie comme étant « moyenne », avec une perception plus élevée de leur autonomie pour les questions budgétaires. Pour finir, cette recherche a également observé une attitude légèrement plus positive envers les services d’encadrement P&O qu’envers les services B&CG. Toutefois, il est important de noter que la législation qui aurait pu permettre le développement d’un contrôle ex post n’est pour le moment pas encore en application, ce qui explique, en partie

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Pour plus de détails: cf. 2.2.2 Les interviews.

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du moins, la perception négative des hauts fonctionnaires vis-à-vis des départements horizontaux. Troisièmement, concernant les relations avec le parlement, aucune augmentation significative des contacts n’a été observée. La responsabilité des hauts fonctionnaires est toujours axée selon la logique de la responsabilité ministérielle. Il a notamment été mis en évidence, selon les hauts fonctionnaires, que les contacts avec le parlement sont d’ordre technique et que la majorité de ceux-ci se passait au niveau des cadres intermédiaires. De plus, il existe un souhait de contacts plus réguliers (principalement pour les directeurs généraux), afin d’augmenter le degré d’information du parlement. Finalement, cette recherche a permis d’observer une augmentation des contacts des hauts fonctionnaires avec les groupes d’intérêt. La fréquence actuelle de rencontre avec les groupes d’intérêt reste quant à elle mitigée pour les directeurs généraux. Pour rappel, 17 d’entre eux déclarent qu’ils n’ont ‘jamais’, voire ‘une à deux fois par an’ des contacts avec les groupes d’intérêt. 8.3 Performance management De hypothese in verband met het systeem van prestatiemanagement was dat er een verschuiving opgetreden was van een sturing op regels naar een sturing op prestaties. Deze veronderstelde verschuiving werd onderzocht aan de hand van de vier fasen van de performance management cycle: plan-do-check-act. In de planningsfase worden managementplannen opgemaakt door de mandaathouder. Er werd aangegeven dat de eerste versie van het managementplan minder nuttig was, dan de huidige tweede generatie. Het zet volgens de mandaathouders zelf vooral aan om na te denken over een visie op de organisatie, en het werken binnen een structuur en een duidelijke strategie. Dat zijn de voornaamste pluspunten. Het te hoge formalistische karakter wordt als nadeel aangestipt. De opvolgingsfase varieert heel sterk van FOD tot FOD, en zelfs binnen FOD’s. Een grote groep mandaathouders stelt dat de enige opvolging van het plan gebeurt bij de tussentijdse en eindevaluatie, wat aangeeft dat het managementplan in de praktijk geen belangrijk instrument is om de organisatie te managen. Er wordt gebruik gemaakt van een heel gamma aan instrumenten om de voortgang van de doelstellingen te monitoren. Er kon wel een verschuiving vastgesteld worden in de richting van output- en outcome-indicatoren, wat een aanwijzing is voor een zekere sturing op prestaties. De evaluatie van de topambtenaar gebeurt door de voorzitter, de rol van de minister is erg beperkt. De rol die leden van de beleidscel al dan niet spelen bij de evaluatie is gecontesteerd. De overgrote meerderheid van de directeurs-generaal is tevreden over de manier waarop deze evaluatie verloopt. Diegene die niet tevreden zijn over de procedure zijn veelal mandaathouders die een negatieve evaluatie ontvangen hebben, of die werken binnen een FOD waar door een veelvoud aan redenen veel openstaande mandaatfuncties zijn. Deze groep trekt in twijfel in hoeverre er echt objectief geëvalueerd wordt op basis van prestaties.. De act-fase, waarin de gevolgen van de evaluatie besproken worden, geeft aan dat er een zwakke link is tussen resultaten en beloning. Een negatieve evaluatie kan leiden tot beëindiging van het mandaat, maar leidt doorgaans tot lange en slopende procedures bij de Raad van State. Er vallen creatieve oplossing uit de bus, zoals het niet opnieuw openstellen van een mandaat of het laten invullen door iemand uit de A-carrière. Een positieve evaluatie kan leiden tot een hernieuwing van het mandaat, maar niet tot een bonus, tot frustratie van de meerderheid van de topambtenaren.

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Op grond van de studie van de performance management-cyclus kunnen we concluderen dat onze hypothese grotendeels, doch niet volledig, bevestigd werd. Er werd een gedeeltelijke verschuiving gevonden in de richting van een sturing op prestaties.

8.4 Conclusion L’interrogation centrale de notre recherche questionnait l’impact de la contractualisation sur trois variables dépendantes: la perception de l’identité et du rôle des hauts fonctionnaires, les relations institutionnelles et le système de gestion de la performance. La question de départ était donc la suivante: L'introduction d'un système de mandats implique-t-elle une variation dans l'identité des fonctionnaires, dans les relations institutionnelles et dans le système de gestion de la performance ?

Sur cette base, un nombre d’hypothèses avaient été formulées. En ce qui concerne notre première hypothèse : « En raison de l'introduction du système de mandats, l’identité administrative traditionnelle, ‘schafferienne’, évoluerait vers une identité managériale », la réponse peut-être qualifiée de positive, nécessitant néanmoins quelques nuances. En outre, un nombre d’aspects de l’identité et de la perception du rôle ont évolué en ce sens, surtout en ce qui concerne les mandataires issus du privé. L’identité traditionnelle ‘wébérienne’ n’a cependant pas été totalement remplacée par une nouvelle identité managériale. Les nouveaux aspects sont en effet venus s’ajouter à l’identité préexistante. Pour l’identité sociale, notre hypothèse a également été confirmée en grande partie. Notre deuxième hypothèse : « La contractualisation entraînerait aussi une modification des relations institutionnelles entre le fonctionnaire dirigeant et les autres acteurs impliqués dans la relation politico-administrative. Ces relations deviendraient ainsi plus horizontales avec une responsabilisation et une implication des hauts fonctionnaires plus marquée que précédemment » n’est, quant à elle, que peu confirmée. La relation avec le ministre peut toujours être qualifiée de « hiérarchique » alors que les contacts avec le parlement ne se sont pas développés comme espéré. De plus, les relations avec les groupes d’intérêt ont, quant à elles, connu une amélioration sur les dix dernières années mais le niveau actuel de consultation des directeurs généraux reste néanmoins mitigé. Enfin, les relations avec les départements horizontaux ont évolué, mais pas de manière uniforme dans tous les SPF. Notre troisième hypothèse : « Le changement de PSB amènerait à une adaptation du système de gestion de la performance. Celui-ci ne viserait plus uniquement la conformité aux règles mais également la performance et le résultat » est confirmée partiellement par l’étude empirique. Nous trouvons un système basé sur les prestations plus développé au début du cycle de gestion de la performance qu’en fin de celui-ci. Ce constat peut être expliqué par la qualité des évaluations et par le manque d’incitants positifs à cet égard. En d’autres mots, il n’y a « ni la carotte, ni le bâton ». Notre deuxième question de recherche avait pour objectif d’évaluer si toutes les variables évoluaient dans la même direction. Elle était formulée de la manière suivante : En cas de changement de PSB, les trois variables - l’identité, les relations institutionnelles et le système de gestion de la performance – vont-elles nécessairement évoluer dans le même sens?

La réponse à cette question de recherche s’appuie sur les résultats que nous venons de présenter. Pour aucune de nos variables, l’équipe de recherche n’a observé de transition d’un PSB traditionnel à un PSB managérial homogène. En outre, certains éléments du PSB traditionnel continue d’influencer le fonctionnement des logiques administratives, de sorte que l’on peut observer une superposition de « couches », à l’image du principe de

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« layering ». Ainsi, dans le nouveau PSB issu de la réforme Copernic, les caractéristiques du PSB classique existent au côté d’un nombre d’aspects ‘typiques’ du PSB managérial. Nous pouvons donc conclure que toutes les variables n’ont pas évolué dans la même direction. Dans les faits, l’administration fédérale belge peut être caractérisée comme étant un PSB hybride. D’ailleurs, de Visscher, Le Bussy & Eymeri (2004) expliquaient que les évolutions des logiques administratives étaient en partie déterminées par des facteurs constitutionnels, sociaux et politiques (de Visscher e. a., 2004). Deux types de facteurs sont identifiés: tout d’abord, les facteurs généraux tels que le style de gouvernement, la légitimité de l’Etat, l’attitude générale du pouvoir politiques envers les (hauts) fonctionnaires et deuxièmement, des facteurs spécifiques tels que la présence d’un statut commun, la durée des contrats, la mobilité des hauts fonctionnaires etc.. Dans la pratique, très peu de pays ont adopté un managerial PSB. Seule la Nouvelle-Zélande est parvenue à développer un système managérial homogène (Hood, 2000). Dans les faits, toutes les variables étudiées n’ont pas évolué avec la même intensité. Ainsi, on a pu remarquer que la dimension « relations institutionnelles » n’était pas aussi avancée que les évolutions perçues concernant l’identité des hauts fonctionnaires ou le développement d’un système de gestion de la performance. Il est difficile de prédire à l’heure actuelle si les variables étudiées, après une période de divergence, pourraient évoluer vers une homogénéisation. En effet, il n’est pas aisé de prévoir de quelle manière le système de mandat va être réformé. Les négociations sur le nouvel A.R sont actuellement au point mort. En effet, sur certaines questions importantes, un accord politique n’est pas atteint. Il est donc nécessaire d’attendre la finalisation du prochain arrêté afin de pouvoir analyser dans quelle direction ce dernier pourrait influencer le PSB belge. De même, à l’heure d’écrire cette conclusion, la Belgique n’est pas toujours dotée d’un gouvernement de plein exercice. Néanmoins, il semblerait que l’utilisation des « contrats d’administration » pourrait être généralisé au sein de l’ensemble des SPF belges.

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