A L G E M E E N Vergadering d.d. : 7 september 2011 Onderwerp
B E S T U U R Agendapunt: 7
: Nieuw belastingstelsel
KORTE SAMENVATTING:
In het Bestuursakkoord Water is overeengekomen dat de waterschappen voorstellen zullen doen voor het aanpassen van het belastingstelsel. De aanleiding hiertoe ligt in de waterschapsbijdrage in het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP) waartoe partijen overeenstemming hebben bereikt. Daarnaast is sinds de invoering van de laatste wijziging in de kostentoedeling naar de categorieën (2009) landelijk discussie ontstaan over de methodiek voor het bepalen van het aandeel ongebouwd (de zogenaamde ‘weeffout’). Het bestuur van de Unie van Waterschappen heeft een taskforce de opdracht gegeven voorstellen te doen voor een nieuw belastingstelsel. Nadien heeft het bestuur van de Unie een definitief standpunt ingenomen over de aanpassingen van het belastingstelsel. Deze zijn in de toelichting nader uitgewerkt. Aan de waterschappen wordt gevraagd de voorstellen te bespreken en van (eventuele) reactie te voorzien. Het vervolgtraject is in de toelichting opgenomen. Een belangrijke uitgangspunt van het bestuur van de Unie van Waterschappen is om geen politieke discussie te starten over het financieringsstelsel. VOORSTEL / ADVIES:
Wij stellen u voor onderstaande voorstellen van het bestuur van de Unie van Waterschappen te bespreken en van commentaar te voorzien. I. De naam van de watersysteemheffing wordt gewijzigd in ‘waterveiligheids- en watersysteemheffing’. In deze heffing wordt de zorg voor het watersysteem én het aandeel in de kosten van het HWBP betrokken. II. De waterveiligheids- en watersysteemheffing kent vier belastingplichtige categorieën te weten, ingezetenen, eigenaren ongebouwd onroerend goed, eigenaren van natuurterreinen en eigenaren gebouwde onroerende goed. III. Het kostenaandeel van de categorie ingezetenen wordt bepaald op basis van gemiddelde inwonersdichtheid per km2 waarbij de bandbreedte wordt vergroot tot 20%. IV. Het kostenaandeel van de categorie ongebouwd (niet zijnde natuur) wordt bepaald op basis van het aantal hectaren ongebouwd per 1.000 inwoners. V. Het kostenaandeel van de categorie natuur wordt bepaald op basis van het aantal hectaren natuur per 1.000 inwoners. VI. Het kostenaandeel van de categorie gebouwd is hetgeen resteert na toedeling aan ingezeten, ongebouwd en natuur. VII. Tariefdifferentiatie en toerekening van categoriegebonden kosten worden afgeschaft met uitzondering van tariefdifferentiatie buitendijks. BIJLAGE(N):
Aanpassing belastingstelsel waterschappen, eindrapport van de Taskforce Financiën (bijlage ligt ter inzage op het waterschapshuis)
Groningen, 29 augustus 2011 Het Dagelijks Bestuur van het waterschap Noorderzijlvest: ir. H. VAN ’T LAND, dijkgraaf
drs. C.A. TOMSON, secretaris
TOELICHTING:
Agendapunt: 7
Inleiding In het Bestuursakkoord Water (mei 2011) is overeengekomen dat de waterschappen voorstellen zullen doen voor het aanpassen van het belastingstelsel. De aanleiding hiertoe ligt in de waterschapsbijdrage in het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP) waartoe partijen overeenstemming hebben bereikt. In totaal dragen de waterschappen in 2011 € 81 miljoen bij, welke zal oplopen tot € 131 miljoen in 2014 en € 181 miljoen in 2015. Daarnaast is sinds de invoering van de laatste wijziging in de kostentoedeling naar de categorieën (vanaf 2009) landelijk discussie ontstaan over de methodiek voor het bepalen van het aandeel ongebouwd. Om het aandeel van ongebouwd en gebouwd te bepalen wordt uitgegaan van de waardeverhouding. Bij de bepaling van de waarde ongebouwd wordt tevens meegenomen de waarde van (spoor)wegen. Dit is toentertijd een bewust keuze geweest om het aandeel ongebouwd op een (bestuurlijk) acceptabel niveau te houden. Op basis van het principe van kostenveroorzaking zou een substantieel deel van de lasten moeten worden opgebracht door het ongebouwd. Zonder de waarde van (spoor)wegen zou het aandeel ongebouwd aanmerkelijk dalen. Vooral in gebieden met een hoge infrastructuur heeft dit echter nadelig uitgepakt (aandeel ongebouwd is sterk verhoogd). Het vorenstaande punt wordt vaak aangeduid als ‘de weeffout’. De Unie van Waterschappen heeft een taskforce opdracht gegeven voorstellen te doen voor een nieuw belastingstelsel. De taskforce heeft een groot aantal zaken onderzocht waarbij niet alleen is gekeken naar bovenstaande twee punten. Zo is bijvoorbeeld ook gekeken of natuurterreinen wel of niet in de heffing moeten worden betrokken, of de waarde van bouwterreinen bij gebouwd of ongebouwd moet worden meegenomen en of de invoering van twee VE-heffing gewenst is. Het eindrapport van de taskforce is medio juni 2011 ontvangen en is als bijlage bijgevoegd. De belangrijkste voorstellen van de taskforce zijn in de informatieve vergadering van 29 juni j.l. aan u gepresenteerd. Kort samengevat zijn de voorstellen van de taskforce: 1. Invoering van een aparte veiligheidsheffing om de kosten van het HWBP inzichtelijk te kunnen maken naar de belastingbetaler; 2. Vergroot de bandbreedtes voor het aandeel ingezeten naar 20%; 3. De heffing voor natuurterreinen laten vervallen om reden van het geringe bedrag per jaar; 4. (Spoor)wegen blijven binnen de categorie ongebouwd aangeslagen; 5. De bouwpercelen verschuiven van de categorie ongebouwd naar gebouwd; 6. De kostenverhouding gebouwd-ongebouwd gaat niet meer op waarde; het aandeel ongebouwd wordt bepaald op basis van de inwonersdichtheid per km2 (evenals ingezetenen) met bandbreedtes van 10%; 7. Maatwerk per waterschap moet worden beperkt; alleen tariefdifferentiatie voor buitendijkse gebieden is nog mogelijk. In de ledenvergadering van de Unie van Waterschappen van eind juni is het definitieve rapport van de taskforce besproken. Voorafgaand hieraan zijn er landelijke bijeenkomsten voor bestuurders gehouden. Daarnaast heeft de Unie externe partijen geconsulteerd (waaronder LTO, Vereniging Eigen Huis, Bosschap, Ministerie en de belastingkantoren). Op basis van deze besprekingen heeft het bestuur van de Unie een definitief standpunt ingenomen (zie hieronder). Dit besluit ligt thans voor aan de waterschappen ter bespreking. In de algemene ledenvergadering van 30 september a.s. zal een definitief besluit worden genomen. Dit besluit zal de basis zijn voor een advies van de Unie aan de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (I en M). Voor de Staatssecretaris zal dit advies het vertrekpunt zijn voor eventuele wijziging van de Waterschapswet. Invoering van het nieuwe belastingstelsel zal niet eerder dan in 2014 kunnen ingaan. 2
Voorstel bestuur Unie van Waterschappen Het definitieve voorstel van het bestuur is als volgt: I. De naam van de watersysteemheffing wordt gewijzigd in ‘waterveiligheids- en watersysteemheffing’. In deze heffing wordt de zorg voor het watersysteem én het aandeel in de kosten van het HWBP betrokken. II. De waterveiligheids- en watersysteemheffing kent vier belastingplichtige categorieën te weten, ingezetenen, eigenaren ongebouwd onroerend goed, eigenaren van natuurterreinen en eigenaren gebouwde onroerende goed. Dit is conform de huidige systematiek. III. Het kostenaandeel van de categorie ingezetenen wordt bepaald op basis van gemiddelde inwonersdichtheid per km2 waarbij de bandbreedte wordt vergroot tot 20%. IV. Het kostenaandeel van de categorie ongebouwd (niet zijnde natuur) wordt bepaald op basis van het aantal hectaren ongebouwd per 1.000 inwoners. V. Het kostenaandeel van de categorie natuur wordt bepaald op basis van het aantal hectaren natuur per 1.000 inwoners. VI. Het kostenaandeel van de categorie gebouwd is hetgeen resteert na toedeling aan ingezeten, ongebouwd en natuur. VII. Tariefdifferentiatie en toerekening van categoriegebonden kosten worden afgeschaft met uitzondering van tariefdifferentiatie buitendijks. In afwijking van het advies van de Taskforce komt er derhalve geen aparte veiligheidsheffing. Daarnaast worden natuurterreinen niet vrijgesteld van waterschapsheffing en bouwterreinen blijven aangeslagen worden in de categorie ongebouwd. Een belangrijke afwijking ten opzichte van het advies van de Taskforce betreft de bepaling van het aandeel ongebouwd en van natuur. De Taskforce had voor ongebouwd een (omgekeerde) relatie gelegd met het aandeel ingezetenen. Hoe minder ingezetenen, hoe hoger het aandeel ongebouwd en v.v. (het zogenaamde Combimodel). Het bestuur van de Unie heeft op basis van de ontvangen reacties op dit model, in overleg met de Taskforce, aansluiting gezocht bij een ingediend alternatief (waterschap Groot Salland). Door een directe (relatieve) relatie te leggen tussen het aantal hectaren ongebouwd / natuur en het aantal inwoners wordt meer recht gedaan aan het gevoel van agrarisch ongebouwd dat het areaal krimpt bij een toename van het aantal inwoners (en daarmee gebouwd). Een belangrijk uitgangspunt van het bestuur is om geen grote politieke discussie te voeren over het belastingstelsel. Door op een beperkt aantal punten voorstelen tot wijziging te doen, is de verwachting dat de politieke partijen in de stelselwijziging geen aanleiding zien tot andere discussies. Voor de bepaling van de respectievelijke aandelen doet het bestuur van de Unie de volgende voorstellen. A. Ingezetenen Inwonerdichtheid (inw/km2) < 500 500 – 1000 > 1000
Ingezetenenaandeel (%) 20 - 40 30 - 50 40 - 60
B. Aandeel ongebouwd Aantal hectaren per 1.000 inw. > 200 100 – 200 < 100
3
Aandeel ongebouwd (%) 10 – 20 5 – 15 1 – 10
Huidige Waterschapswet 20-30 (max. 40) 31-40 (max. 50) 41-50 (max. 60)
C. Aandeel natuur Aantal hectaren per 1.000 inw. > 100 25 – 100 < 25
Aandeel natuur (%) 0,3 – 0,5 0,1 – 0,3 0,0 – 0,1
De bandbreedtes stellen de waterschappen in staat om rekening te houden met eventuele eigen specifieke situaties (zoals hoog/laag, veel bemalen of niet). Op basis van het vorenstaande is de conclusie te trekken dat de aanpassingen op het belastingstelsel beperkt van aard zijn. De betalende categorieën worden niet gewijzigd. Een belangrijke wijziging betreft de bepaling van het aandeel ingezetenen en ongebouwd. De stelselwijziging is ook niet bedoeld om grote lastenverschuivingen te veroorzaken. Voor Noorderzijlvest vervalt echter wel de mogelijkheid om categoriegebonden kosten toe te rekenen aan ingezetenen en gebouwd. De bestuurlijke vraag is of Noorderzijlvest kan instemmen met de 7 punten zoals hiervoor genoemd. Ingang voor de discussie kan zijn het aandeel van ongebouwd (wordt nu voldoende recht gedaan aan het gevoel van afname aandeel bij een groei van het gebouwd?) en het aandeel natuur (staat het aandeel in de juiste verhouding tot de inspanningen die de waterschappen doen voor de natuur?). Financiële uitkomsten Noorderzijlvest De landelijke effecten zijn op dit moment nog niet bekend. Onderstaand wordt ingegaan op de effecten voor Noorderzijlvest. De eerste stap in de kostentoedeling is het bepalen van de respectievelijke aandelen op basis van bovenstaande modellen. In een kostentoedelingsonderzoek zal de toerekening onderbouwd moeten worden. Vooralsnog zijn op basis van een ‘vingeroefening’ de aandelen rekenkundig bepaald. Bestuurlijke afwegingen kunnen leiden tot andere aandelen. Ingezetenen Het aantal inwoners per km2 bedraagt 200 (uit rapport kostentoedeling 2009). Dit betekent dat het aandeel bepaald moet worden in de bandbreedte van 20-40%. Via een rekenkundige benadering1 bedraagt het aandeel 28%. Ongebouwd Het aantal hectaren ongebouwd bedraagt 106.600 (jaarplan 2011). Uitgedrukt per 1.000 inwoners (375.000) geeft dit een verhouding van 284. Hiermee valt Noorderzijlvest in de hoogste bandbreedte van 10-20%. Een rekenkundige benadering geeft een uitkomst van 14,2%2. Natuur Het aantal hectaren natuur bedraagt 17.000 (jaarplan 2011). Uitgedrukt per 1.000 inwoners (375.000) geeft dit 45. Hiermee valt Noorderzijlvest in de middelste bandbreedte van 0,1 – 0,3%. Een rekenkundige benadering geeft een uitkomst van 0,153.
1
0 inwoners is 20%; 500 inwoners is 40%; aandeel NZV bedraagt 20% + 200/500x20 (40-20) = 28% 200 hectaren is 10%; 400 hectaren is 20; aandeel NZV bedraagt 10% + 84/200 * 10% = 14,2 3 25 hectaren is 0,1%; 100 hectaren is 0,3 aandeel NZV bedraagt 0,1% + 20/75 * 0,2% = 0,15 2
4
Verhouding in aandelen en tarieven Op basis van de begroting 2011 zijn de effecten bepaald per categorie. Uitgaande van dezelfde kosten (€ 28,9 miljoen) zijn de effecten bepaald waarbij drie alternatieven zijn becijferd voor het aandeel ongebouwd. Naast het wijzigen van het aandeel speelt bij ons waterschap ook mee het vervallen van de toerekening aan categoriegebonden kosten (aan ingezetenen en gebouwd). Deze kosten worden nu verdeeld over alle vier categorieën. % aandeel
% verhoging
Tarief
Tariefverhoging (absoluut)
BESTAAND Ingezetenen Gebouwd Ongebouwd Natuur
25,00% 56,60% 18,20% 0,20%
NIEUW 1 Ingezetenen Gebouwd Ongebouwd Natuur
28,00% 57,65% 14,20% 0,15%
7,1% 2,7% -18,9% -22,1%
56,46 0,0470% 38,53 2,55
3,75 0,0012% -8,99 -0,72
NIEUW 2 Ingezetenen Gebouwd Ongebouwd Natuur
28,00% 56,65% 15,20% 0,15%
7,1% 0,9% -13,2% -22,1%
56,46 0,0461% 41,25 2,55
3,75 0,0004% -6,27 -0,72
NIEUW 3 Ingezetenen Gebouwd Ongebouwd Natuur
28,00% 54,85% 17,00% 0,15%
7,1% -2,3% -2,9% -22,1%
56,46 0,0447% 46,13 2,55
3,75 -0,0011% -1,39 -0,72
52,70 0,0457% 47,52 3,28
Indien, zoals ook in eerdere berekeningen van de Unie, rekening wordt gehouden met maximale verhoging t.g.v. de financiering HWBP (voor NZV € 3,4 miljoen), dan zijn de effecten als volgt: % aandeel
% verhoging
Tarief
Tariefverhoging (absoluut)
BESTAAND Ingezetenen Gebouwd Ongebouwd Natuur
25,00% 56,60% 18,20% 0,20%
NIEUW 1 Ingezetenen Gebouwd Ongebouwd Natuur
28,00% 57,65% 14,20% 0,15%
19,7% 14,7% -9,4% -12,9%
63,10 0,0525% 43,06 2,85
10,39 0,0067% -4,46 -0,42
NIEUW 2 Ingezetenen Gebouwd Ongebouwd Natuur
28,00% 56,65% 15,20% 0,15%
19,7% 12,7% -3,0% -12,9%
63,10 0,0516% 46,10 2,85
10,39 0,0058% -1,42 -0,42
NIEUW 3 Ingezetenen Gebouwd Ongebouwd Natuur
28,00% 54,85% 17,00% 0,15%
19,7% 9,2% 8,5% -12,9%
63,10 0,0499% 51,56 2,85
10,39 0,0042% 4,04 -0,42
5
52,70 0,0457% 47,52 3,28
Het ontstane voordeel voor ongebouwd en natuur door een lager aandeel wordt grotendeels teniet gedaan door een stijging van de lasten (HWBP). Wettelijke kaders en regelgeving In het Bestuursakkoord Water is afgesproken dat de waterschappen een voorstel zullen doen voor het aanpassen van het belastingstelsel. Relatie met eerdere besluitvorming Kostentoedeling zoals vastgesteld vanaf het jaar 2009. Beleidsruimte en alternatieven Aan het algemeen bestuur wordt gevraagd het voorstel van het bestuur van de Unie van Waterschappen van commentaar te voorzien. Het algemeen bestuur kan alternatieven aandragen bij het bestuur van de Unie.
6
7
