Memo
Stadsbeheer – Juridische Zaken
Aan
: Leden van het Kennisplatform AVVW
Van
: Mr. Roeland B.G. De Korte, jurist Verkeer en Wegbeheer
Datum
: 11 oktober 2013
Onderwerp
: Openbaarheid van wegen
Aandachtsveld
: Verkeer en wegbeheer
1.De 1.De juridische openbaarheid Deze materie is geregeld in artikel 4 van de Wegenwet. Deze openbaarheid in de zin van de Wegenwet ziet op het publiekrechtelijk recht op het gebruik van wegen door een ieder en de verplichting tot onderhoud van de weg. In de Wegenwet is het begrip weg gerelateerd aan openbaarheid in specifieke zin. In deze wet gaat het om een zaak in civielrechtelijke zin en om de betekenis, die een weg heeft ten behoeve van de algemene verkeersfunctie – het zich van de ene plaats kunnen begeven naar de andere – waartoe het openbaarheidselement, de publieke functie, eisen aan het bestaan en voortbestaan van de weg stelt. De samenstelling van “openbaar” en “weg” vraagt een daarop afgestemde interpretatie. Hierop richt zich de Wegenwet en hieraan verbindt zij eigen rechtsgevolgen. 2.De 2.De verkeersrechtelijke verkeersrechtelijke openbaarheid Dit heeft betrekking op de wegen, die feitelijk voor een onbeperkte kring van personen toegankelijk zijn. Dat zijn: A. De openbare wegen in de zin van de Wegenwet; en B. De wegen, die de rechthebbende voor het algemeen verkeer heeft opengesteld of waarop hij het verkeer stilzwijgend toelaat. 3.Verschil 3.Verschil tussen verkeersrecht en wegenrecht Het wezenlijke verschil tussen het verkeersrecht en het wegenrecht is hierin gelegen, dat in het verkeersrecht het gedrag van de weggebruiker voorop staat, terwijl het in het wegenrecht gaat om de juridische status van het object “weg” zelf, de zorg voor het voldoen aan de communicatiefunctie van de weg en de daaruit voortvloeiende rechtsgevolgen.
1
Ad A) Een weg is openbaar op grond van artikel 4 Wegenwet: I.Wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vòòr het in werking treden van deze wet (de Wegenwet is in 1932 in werking getreden), gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest; II. Wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vòòr het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende die tijd is onderhouden door het Rijk, een provincie, een gemeente of een waterschap; III. Wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven. Ad B) Waaruit blijkt of een rechthebbende een weg voor het algemeen verkeer heeft opengesteld of het verkeer stilzwijgend toelaat (gedoogt)? Ik behandel dit onderwerp aan de hand van enkele gerechtelijke uitspraken. 4.Hoge 4.Hoge Raad 18 februari 1969, NJ 1970, 31(Schiphol 31(Schiphol(Schiphol-arrest) In dit arrest had de rechtbank, nadat zij had geconcludeerd, dat een weg op het terrein van de luchthaven niet kon worden aangemerkt als een openbare weg in de zin van de Wegenwet, vervolgens geoordeeld dat het ook geen openbare weg in de zin van de Wegenverkeerswet was. Deze beslissing was gebaseerd op de volgende punten: ● De hoofdingang tot de luchthaven was gemarkeerd door een grote poort over de toegangsweg, waarop de woorden “Luchthaven Schiphol, aangewezen Luchtvaartterrein artikel 18 Luchtvaartwet” waren aangebracht; ● Diverse toegangswegen tot het Luchthaventerrein waren voorzien van slagbomen; ● Bij de toegangswegen waren borden geplaatst met de tekst “eigen weg” en/of “verboden toegang voor onbevoegden” en/of een aanwijzing, dat een ieder die zich op het luchtvaartterrein bevindt verplicht is zicht te gedragen overeenkomstig de bepalingen van het luchtvaartreglement en de door of namens de luchtvaartdirectie gegeven voorschriften. De Hoge Raad oordeelde anders. Onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis gaf de Hoge Raad aan, dat onder de voor het openbaar verkeer openstaande wegen begrepen moet worden geacht de wegen, die slechts bij gedogen van de eigenaar voor het algemeen verkeer openstaan. Van belang was nu, dat de slagbomen voortdurend openstonden en dat de aanduidingen “eigen weg” en “verboden toegang voor onbevoegden” niet konden worden aangemerkt als belemmeringen om de weg te betreden. 2
De eerste aanduiding bracht sowieso geen beperking aan op het gebruik van de weg en met betrekking tot de tweede aanduiding was de kring van “onbevoegden” onbekend. Hieruit volgde dat de toegang tot de weg niet daadwerkelijk of door juridische maatregelen werd beperkt. Een uitvoerige en heldere beschrijving van het zogenaamde Schiphol-arrest is te vinden in de Conclusie van de Advocaat-generaal Jörg voor Hoge Raad 22 februari 2005, VR 2005, 91. De Advocaat-generaal is de adviseur van de Hoge Raad. Zie: onder 10. 5.Hoge 5.Hoge Raad 16 januari 2001, NJ 2001, 254 In dit arrest ging het om het volgende. De Hoge Raad moest de vraag beantwoorden of een bepaald particulier terrein als een voor het openbaar verkeer openstaande weg kon worden aangemerkt. In dit geval was er sprake van een door een slagboom afgesloten weggedeelte van een camping, waar borden stonden met “verboden toegang” en “eigen weg” en waar een meldplicht (bel) was, omdat de rechthebbende wilde weten wie toegang tot dit terrein wenste. De Hoge Raad oordeelde dat voor beantwoording van de vraag of dit particulier terrein als een voor het openbaar verkeer openstaande weg kon worden aangemerkt, de feitelijke omstandigheden van belang waren, zoals of door de rechthebbende werd geduld dat het algemene verkeer gebruik maakte van het terrein. De Hoge Raad oordeelde, dat onder genoemde omstandigheden niet kon worden gezegd, dat met toestemming van of door gedogen van de rechthebbende het parkeerterrein een voor het openbaar verkeer openstaande weg was, aangezien de rechthebbende zich op kenbare wijze het recht had voorbehouden en de feitelijke mogelijkheid had geschapen om desgewenst weggebruikers de toegang tot dit terrein te ontzeggen.
Conclusie 1 Voor de beantwoording van de vraag of het om een openbare weg in de zin van de Wegenverkeerswet gaat, zijn de feitelijke omstandigheden bepalend. De weg moet feitelijk voor een onbeperkte kring van personen toegankelijk zijn. En dat laatste moet voor een ieder kenbaar c.q. waarneembaar zijn. Als bij de ingang niets is te zien, dat er op zou kunnen duiden, dat de toegang voor wie dan ook verboden zou zijn en het zodoende duidelijk is, dat het een ieder vrijstaat van deze weg gebruik te maken, duidt dit er op, dat het om een openbare weg in de zin van de Wegenverkeerswet gaat (Hoge Raad 24 juni 1975, NJ 1978, 59) 3
6.Hoge 6.Hoge Raad 9 mei 2003, ECLI:NL:HR:2003:AD6058 In Hoge Raad 9 mei 2003, ECLI:NL:HR:2003:AD6058 moest de Hoge Raad de vraag beantwoorden of de parkeervoorzieningen op de luchthaven Schiphol (parkeergelegenheden in de openlucht en parkeergarages|) als een openbare weg kunnen c.q. moeten worden aangemerkt. Voor zover hier relevant is overweegt de Hoge Raad in rechtsoverweging 3.3.2 van dit arrest het volgende: “[…] Zoals door de Hoge Raad in zijn arrest van 21 september 2001, nr. 35502, BNB 2001/378, is overwogen, dient voor het antwoord op de vraag of sprake is van een openbare (land)weg in de zin van artikel 220d, lid 1, letter f, van de Gemeentewet (tekst 1996) aansluiting te worden gezocht bij de Wegenwet. Hetzelfde geldt met betrekking tot artikel 2, lid, 1, aanhef en letter d, van de Wegenwet. Hetzelfde geldt met betrekking tot artikel 2, lid 1, aanhef en letter d, van de Uitvoeringsregeling. Het Hof heeft met betrekking tot de parkeervoorzieningen – in cassatie onbestreden – vastgesteld, dat het gaat om met slagbomen afgezette parkeervoorzieningen welke door belanghebbenden speciaal zijn gebouwd en aangelegd ten behoeve van het parkeren en niet ten behoeve van het verkeer over de openbare weg als zodanig. ’s Hofs op deze vaststellingen gebaseerde oordeel dat de parkeervoorzieningen niet tot de openbare weg kunnen worden gerekend, geeft geen blijk van een onjuiste opvatting van het begrip “openbare (land)weg”. Als verweven met waarderingen van feitelijke aard kan dit oordeel voor het overige in cassatie niet op zijn juistheid worden onderzocht […]”.
Conclusie 2 Als het gaat om een parkeervoorziening, die duidelijk is aangelegd ten behoeve van het parkeren en niet voor het verkeer over de openbare weg als zodanig, kan deze parkeervoorziening niet als een openbare weg worden aangemerkt. Ook hier zijn de feitelijke omstandigheden, volgens de Hoge Raad, bepalend. Immers, de Hoge Raad laat het feitelijke oordeel van het Hof in stand. Ook hier benadrukt de Hoge Raad, dat het gaat om een met slagbomen afgezette parkeervoorziening.
7.Raad 7.Raad van State, 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8933 ECLI:NL:RVS:2012:BX8933 Het bovenstaande kan worden bevestigd aan de hand van een recente uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8933. In deze casus ging het om het volgende.
4
Infotrans heeft gronden in erfpacht aan de Noordzeeweg 21 in Amsterdam, waarop een parkeerterrein en een pand zijn gelegen, welke zij heeft verhuurd aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Praxis Vastgoed BV. Infotrans heeft het college verzocht een verkeersbesluit te willen nemen om het verkeer op het parkeerterrein te reguleren. Het college heeft aan het bij de rechtbank bestreden besluit ten grondslag gelegd, dat het parkeerterrein geen weg is als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet en dat het daarom geen verkeersbesluit behoeft te nemen. Volgens de Raad van State heeft de rechtbank terecht geoordeeld, dat de feitelijke situatie ter plaatse doorslaggevend is voor de beoordeling of een weg voor het openbaar verkeer openstaat als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, Wegenverkeerswet. De feitelijke omstandigheden zijn als volgt. Bij de ingangen van het parkeerterrein zijn borden geplaatst, waarop staat vermeld dat slechts bezoekers van Praxis er gebruik van mogen maken. In de praktijk is het parkeerterrein doordeweeks vrij toegankelijk van 09.00 uur tot 21.00 uur en op zaterdag van 09.00 uur tot 18.00 uur. Buiten die tijden en op zon- en feestdagen is het parkeerterrein afgesloten met hekken. Praxis houdt verder geen toezicht op de bezoekers van het parkeerterrein. Volgens de Raad van State heeft de rechtbank, gelet op deze feiten en omstandigheden, terecht geoordeeld dat het parkeerterrein een voor het openbaar verkeer openstaande weg is. Er bestaan geen belemmeringen om het parkeerterrein te betreden op de tijden, dat dit terrein niet is afgesloten. En, zoals uit het voorgaande blijkt, kent het parkeerterrein ruime openingstijden, namelijk doordeweeks van 09.00 uur tot 21.00 uur en op zaterdag van 09.00 uur tot 18.00 uur. De bij het parkeerterrein geplaatste borden, waarop staat vermeld dat slechts bezoekers van Praxis van het parkeerterrein gebruik mogen maken, leiden evenmin tot het oordeel, dat het parkeerterrein niet voor het openbaar verkeer toegankelijk is. De Raad van State verwijst hiervoor naar het arrest van de Hoge Raad van 18 februari 1969, NJ 1970, 31 (Schiphol). De Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank, dat het parkeerterrein (wel) een voor het openbaar verkeer openstaande weg is, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet. Het gaat om de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 maart 2011, ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ3608.
5
8.Rechtbank 8.Rechtbank Amsterdam, 25 maart 2011. ECLI: NL:RBAMS:BQ3608 De rechtbank overweegt in deze uitspraak in rechtsoverweging 3.5 het volgende: “[…] De rechtbank is van oordeel, dat het terrein zolang het hek open is vrij toegankelijk is voor alle weggebruikers. De omstandigheid dat Praxis zelf borden heeft geplaatst om het parkeren te reguleren maakt dit niet anders, dat zegt immers niets over de toegang tot het terrein. Van enige controle van dat alleen Praxisklanten toegang hebben tot het terrein is niet gebleken. Naar het oordeel van de rechtbank is het parkeerterrein om die reden dan ook aan te merken als een voor het openbaar verkeer openstaande weg. De omstandigheid, dat de rechthebbende in eigen hand heeft of het hek open, dan wel gesloten is, sluit het openbare karakter gedurende de (ruime) openingstijden van het hek niet uit […]”.
Conclusie 3 Een weg of een parkeerterrein kan feitelijk openbaar zijn, omdat iedereen erop kan, maar toch in juridische zin geen openbare weg zijn, omdat er geen daartoe strekkend verkeersbesluit van de gemeente is of de verjaringstermijn nog niet is verlopen. Zie: artikel 4 Wegenwet. Met andere woorden: ook al wordt een parkeerterrein in verkeersrechtelijke zin als een “weg” aangemerkt, daarmee staat bepaald niet zonder meer vast dat dit terrein ook in de zin van de Wegenwet een weg is. Feitelijke openbaarheid van wegen in de zin van de Wegenverkeerswet is iets wezenlijks anders dan juridische openbaarheid van wegen in de zin van de Wegenwet. 9.Hoge 9.Hoge Raad, 29 november 2011, ECLI:NL:HR:2011:BT1660 In het arrest van de Hoge Raad van 29 november 2011, ECLI: NL:HR:2011:BT1660 ging het om het volgende. Door de rechthebbende is aan de verdachte in verband met zijn werkzaamheden toestemming verleend om zich op het terrein van de Marinehaven te bevinden onder de op de bij de ingangen van de Marinehaven geplaatste borden vermelde voorwaarde, dat men de maximumsnelheid van 50 km per uur niet overschrijdt. Door overtreding van de gestelde voorwaarde, te weten door met een hogere snelheid dan de toegestane snelheid van 50 km per uur te rijden over de Noord Voorlandweg – welke weg een niet voor het openbaar verkeer openstaande weg is, doch een weg gelegen op een militair terrein als bedoeld in artikel 1, eerste lid aan hef en onder c, van de Verkeersregeling Defensie van 29 november 1993 – was de verdachte niet langer gerechtigd zich op dit terrein te bevinden. De Hoge Raad laat hiermee het oordeel van het Hof in stand. Ook kan de Hoge Raad zich vinden in het oordeel van het Hof, dat wegen die gelegen zijn op een militair terrein, niet openstaan voor het openbaar verkeer. Zie hieronder: 6
Voor de beantwoording van de vraag of een weg het karakter heeft van een voor het openbaar verkeer openstaande weg in de zin van artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, is beslissend of die weg feitelijk voor het openbaar verkeer openstaat. Nu toegang tot de Marinehaven slechts wordt verleend op vertoon van een zogenaamde defensiepas dan wel, na identiteitscontrole, van een toegangscontrolekaart, is geen sprake van een voor het openbaar verkeer openstaande weg als bedoeld in voormeld artikel. De wegenverkeerswetgeving die geldt voor de voor het openbaar verkeer openstaande wegen is op het Marinehaven terrein om die reden dus niet van kracht.
Conclusie 4 Als toegang tot een bepaald terrein slechts wordt verleend op vertoon van een speciale pas dan wel, na identiteitscontrole, van een toegangscontrolekaart, is geen sprake van een voor het openbaar verkeer openstaande weg in de zin van artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994.
10.Aanvullende 10.Aanvullende rechtspraak Voor de volledigheid is het nog van belang om het volgende mede te delen. Een weg, waarop de toegang kan of zou kunnen worden verboden voor het verkeer, maar waarop desondanks dat verkeer wordt gedoogd is een voor het openbaar verkeer openstaande weg. Dat volgt uit Hoge Raad 13 mei 1958, NJ 1958, 329 en Hoge Raad 1 december 1959, NJ 1960,65. Een weg, die slechts een beperkte toestemming beoogt en heeft, is een voor het openbaar verkeer openstaande weg. Dat volgt uit Hoge Raad 11 maart 1975, NJ 1975, 292. Het feit, dat voor toegang tot een publieke parkeergarage betaald dient te worden, vormt onvoldoende omstandigheid om te concluderen, dat zo’n parkeergarage niet feitelijk voor het openbaar verkeer openstaat en derhalve geen voor het openbaar verkeer openstaande weg is. Dat volgt uit Hoge Raad 22 februari 2005. De Hoge Raad neemt de Conclusie van Advocaat-generaal (AG) Jörg voor dit arrest geheel en al over. Voor zover hier relevant is, concludeert de AG als volgt. “[…] Ik ben van mening, dat het feit dat voor toegang tot een publieke parkeergarage betaald dient te worden, onvoldoende omstandigheid vormt om te concluderen dat zo’n parkeergarage niet feitelijk voor het openbaar verkeer openstaat en derhalve geen voor het openbaar verkeer openstaande weg is.
7
Immers: ● Het is dan niet zo, dat de toegang tot de parkeergarage door de rechthebbende wordt geduld (sterker nog: het gebruik door het algemene publiek wordt aangemoedigd, omdat het geld oplevert); ● De toegang is niet afhankelijk van gedrag van, of het behoren tot een specifieke categorie als rechthebbende; ● Het zou anders kunnen liggen, indien de toegang tot de parkeergarage beperkt is tot vergunninghouders, contractanten voor langere tijd en dergelijke; en ● Selectief toegangsbeleid moet dan uit (verkeers)borden blijken […]”.
1
11. Samenvatting en eindconclusie Voor de beantwoording van de vraag of het in de concrete situatie al dan niet om een openbare weg in de zin van de Wegenverkeerswet gaat, zijn de feitelijke
omstandigheden bepalend. Dat komt op het volgende neer: Als bij de ingang niets is te zien, dat er op zou kunnen duiden, dat de toegang voor wie dan ook verboden zou zijn en het zodoende duidelijk is, dat het een ieder vrijstaat van deze weg gebruik te maken, duidt dit er op, dat het om een openbare weg in de zin van de Wegenverkeerswet gaat. Als er sprake is van een door hekken en/of slagbomen afgesloten parkeerterrein, waar ook borden staan met de tekst “verboden toegang” en/of “eigen weg”, terwijl er daarnaast een meldplicht (bel) is, omdat de rechthebbende wil weten wie toegang tot dit (parkeer)terrein wil hebben, duidt dit er op, dat het niet om een openbare weg in de zin van de Wegenverkeerswet gaat. Wat de hekken of slagbomen betreft is het voor het antwoord op de vraag of het hier om een openbare weg gaat of juist niet, van belang om na te gaan gedurende welke tijden dit (parkeer)terrein met hekken en/of slagbomen is afgesloten. Als het (parkeer)terrein gedurende een groot aantal uren (bijvoorbeeld van 09.00 uur tot 21.00 uur op doordeweekse dagen en op zaterdag van 09.00 uur tot 18.00 uur) vrij toegankelijk is, terwijl er geen toezicht is op de bezoekers van dit (parkeer)terrein, duidt dit er op, dat het om een openbare weg gaat – ook al staan er bij de ingang van dit (parkeer)terrein hekken en/of slagbomen.
1
Dit oordeel van de Advocaat-generaal en de Hoge Raad luidt anders dan het oordeel van de
Hoge Raad in zijn arrest van 21 september 2001, nr. 35502, BNB 2001/378, waarin de Raad concludeert, dat een parkeergarage, gelet de aard van een dergelijk opstal, niet als een openbare weg kan worden aangemerkt. In “Aansprakelijkheid van de wegbeheerder”, Den Haag, ANWB 2013, p.58 verwijst auteur Lyda Bier, advocaat in Vught, naar het hiervoor geciteerde arrest van de Hoge Raad van 21 september 2001: gelet op de aard van een dergelijke opstal, kan een parkeergarage niet als een openbare weg worden aangemerkt. De ondergrond van een parkeergarage kan evenmin als (behorend tot de) openbare weg worden aangemerkt. 8
12.Geraadpleegde jurisprudentie Hoge Raad 13 mei 1958, NJ 1958, 329 Hoge Raad 1 december 1959, NJ 1960, 65 Hoge Raad 12 december 1961, VR 1962, 49 Hoge Raad 18 februari 1969, NJ 1970, 31 (Schiphol-arrest) Hoge Raad 11 maart 1975, NJ 1975, 292 Hoge Raad 24 juni 1975, NJ 1976, 59 Hoge Raad 30 september 1975, NJ 1976, 130 Hoge Raad 13 januari 1981, NJ 1981, 349 Hoge Raad 15 december 1981, NJ 1981, 349 Hoge Raad 12 januari 1982, NJ 1983, 244 Afdeling rechtspraak van de Raad van State 29 maart 1982, AB 1982, 478 Hoge Raad 27 maart 1990, VR 1990, 155 Hoge Raad 16 januari 2001, NJ 2001, 254 Hoge Raad 21 september 2001, BNB 2001, 378 Hof Leeuwarden 15 maart 2002, VR 2002, 317 Hoge Raad 9 mei 2003, ECLI:NL:HR:2003:AD6058 Hoge Raad 22 februari 2005, VR 2005, 91 Hof Leeuwarden 23 juni 2008, VR 2009, 11 Rechtbank Amsterdam 25 maart 2011, ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ3608 Hoge Raad van 29 november 2011, ECLI: NL:HR:2011:BT1660 Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8933
9
10
