Zwart gat of zwart goud? Veiligheid en stabiliteit in Centraal-Azië Kees Homan
Tot voor enkele jaren geleden bestond in het Westen weinig aandacht voor CentraalAzië. Het feit dat een enorm grondgebied – tweemaal de omvang van West-Europa – ook bevrijd was van de heerschappij van de Sovjet-Unie, bleef na de ineenstorting van het sovjetimperium gedurende enkele jaren vrijwel onopgemerkt. De desintegratie eind 1991 van de staat met het grootste territorium in de wereld had een ‘zwart gat’ in het centrum van Eurazië geslagen. Sinds het midden van de jaren negentig is er echter een wedijver gaande om economische en politieke invloed in deze zuidelijke regio van de voormalige Sovjet-Unie; een strijd die sommigen als een nieuwe ‘Great Game’ beschouwen.1 Met deze hernieuwde aandacht voor Centraal-Azië halen sommige strategen ook weer de geopolitieke ideeën van de Brit Mackinder van stal. In zijn in 1919 verschenen Democratic ideals and reality behandelt Mackinder de invloeden van geografische omstandigheden op de internationale politiek. Volgens hem was het fundamentele probleem ten aanzien van de machtsverhoudingen in de wereld de beheersing van Oost-Europa en het Russische gebied in Azië. Dit laatste noemde hij het Heartland. Bekend is zijn gezegde: “Who rules East Europe commands Heartland: Who rules Heartland commands the World-Island: Who rules the World-Island commands the World.” Hoe dan ook, los van hun geografische ligging zijn de Centraal-Aziatische landen – Kazachstan, Kirgizië, Oezbekistan, Tadzjikistan, en Turkmenistan – vooral in de belangstelling komen te staan van naburige staten en andere geïnteresseerde partijen, vanwege de potentiële rijkdom aan grond- en delfstoffen.2 In vier van de vijf CentraalAziatische republieken is een overvloed aan grondstoffen. Kazachstan, Turkmenistan en Oezbekistan zijn rijk aan aardolie en aardgas. In Kirgizië worden diverse ertsen, waaronder goud, gedolven. Deze deels onontgonnen grondstoffen maken het gebied tot een belangrijke strategische regio. Zo heeft de Kaspische Zee een potentieel aan olie en gas dat minstens gelijk is aan dat van de Noordzee. Een twaalftal landen heeft inmiddels meer dan 50 miljard dollar in Centraal-Azië geïnvesteerd, welk bedrag ongeveer gelijk staat aan 800 dollar per hoofd van de bevolking in deze regio. Sinds het uiteenvallen van de Sovjet-Unie is de politieke en economische leiding in de Centraal-Aziatische landen in handen gekomen van personen die behoren tot de oorspronkelijke etnische groepen.3 Het falen van de planeconomie veroorzaakte het afgelopen decennium een drastische daling van de productie en de levensstandaard van de bevolking. Zelfs in Centraal-Azië’s meest welvarende land, Kazachstan, leeft meer dan een derde van de bevolking onder de door de overheid gedefinieerde armoedegrens van 35 dollar per maand. Op cultureel gebied grepen de nieuwe machthebbers terug op de Turkse en Iraanse wortels. Na de vele jaren van russificatie en sovjetisering richt het streven naar een eigen identiteit zich allereerst op de geschiedenis, de taal en de literatuur. De samenstelling van de bevolking is het afgelopen decennium ook drastisch veranderd. Door economische en culturele veranderingen besloten tienduizenden etnische Russen, Oekraïners, en Duitsers ‘huiswaarts’ te keren. Daarnaast was ook sprake van remigratie van Kazachen, Kirgiezen en Turkmenen die in de jaren twintig en dertig de Sovjet-Unie waren ontvlucht en nu vanuit Mongolië, China, Iran en Afghanistan terugkeerden naar de ‘eigen’ onafhankelijke republieken.
1
‘Niet-traditionele’ dreigingen De veiligheid en stabiliteit in Centraal-Azië worden in toenemende mate bedreigd door wat bekend staat als ‘niet-traditionele’ dreigingen. De staten in deze regio hebben namelijk vooral te kampen met etnisch en religieus extremisme, terrorisme en georganiseerde misdaad.4 Sinds 1999 is er sprake van toenemende activiteiten van militante groeperingen in CentraalAzië. Er bestaat bij de Centraal-Aziatische autoriteiten vooral vrees voor een groeiend militante islam. Dit geldt in het bijzonder voor de activiteiten van de Taliban vanuit Afghanistan. Daarnaast is er een overdaad aan bewijs dat extremistische en criminele groepen in Centraal-Azië deelnemen aan de grootschalige lucratieve handel in narcotica. Het Drugs Controle Programma van de Verenigde Naties schat dat 65-80 procent van de drugs die in Afghanistan geproduceerd worden via Centraal-Azië getransporteerd worden. De Centraal-Aziatische overheden trachten deze niet-traditionele dreigingen het hoofd te bieden door hervormingen bij de krijgsmacht en justitie door te voeren. Gezien de toenemende corruptie, de geheime banden van sommige autoriteiten met criminele organisaties, een gebrek aan discipline als gevolg van lage lonen, en een tekort aan financiële middelen voor de hervormingen, is er vooralsnog geen oplossing voor deze problemen. Vele landen en internationale organisaties zijn inmiddels actief in Centraal-Azië en proberen een bijdrage te leveren aan de veiligheid en stabiliteit in deze regio. In het navolgende komen de belangrijkste actoren aan de orde. Rusland Rusland is om voor de hand liggende redenen de belangrijkste actor op het gebied van de veiligheid in Centraal-Azië.5 Het land heerste van 1864 tot 1992 over de regio als een kolonie. Onder president Poetin loopt het Russisch beleid in Centraal-Azië over twee sporen. Het eerste spoor is economisch en concentreert zich vooral op de energiesector. Op dit gebied speelt Kazachstan voor Rusland de belangrijkste rol. Het tweede spoor van het Russisch beleid is gericht op het vergroten van de regionale stabiliteit door middel van het vormen van een buffer tegen de krachten van de militante islam. Beide sporen zijn erop gericht de Centraal-Aziatische landen binnen de invloedssfeer van Moskou te houden, en zoveel mogelijk de invloed van buitenaf in de regio te minimaliseren. De logica van de geopolitiek staat centraal in het beleid van Moskou. Het Buitenlands Beleid Concept van de Russische Federatie dat op 28 juni vorig jaar werd goedgekeurd, noemt als een prioriteit in de Russische buitenlandse politiek “het verzekeren van de naleving van de multilaterale en bilaterale samenwerking met de lidstaten van het Gemenebest van Onafhankelijke staten (GOS) met de nationale veiligheidstaken van het land.” Het concept kent grote prioriteit toe aan “gemeenschappelijke inspanningen voor het beslechten van conflicten op politiek-militair gebied en in de sfeer van veiligheid, in het bijzonder in het bestrijden van internationaal terrorisme en extremisme.” Rusland is dan ook vrij actief op het gebied van veiligheid en defensie in deze regio. Het heeft troepen in Tadzjikistan in een hoge graad van gevechtsgereedheid; houdt regelmatig gezamenlijke oefeningen met Centraal-Aziatische legers (10.000 Russische militairen namen bijvoorbeeld deel aan de oefening ‘Zuidelijk Schild’ in April 2000); en levert wapens en uitrusting aan zijn drie nominale bondgenoten. Rusland heeft het GOS-verdrag uit 1992 nieuw leven ingeblazen met het invoeren van frequente consultaties op het niveau van chefs van de defensiestaf en secretarissen van de veiligheidsraden. Het GOS-verdrag kreeg daarnaast een nieuwe impuls toen de staatshoofden tijdens een zitting van de Raad van de GOS in Minsk op 24 mei 2000 een memorandum goedkeurden over “de intensivering van de effectiviteit van het Collectieve Veiligheids Verdrag en haar aanpassing aan de huidige geopolitieke situatie.” De veiligheidsarrangementen van het GOS richten zich op twee belangrijke onderwerpen: ‘zachte veiligheid’ en de geïntegreerde luchtverdediging. De
2
bijeenkomsten van het GOS concentreren zich vooral op de bestrijding van internationaal terrorisme, misdaad en extremisme. De Russische leiders hebben de afgelopen jaren over het algemeen met wantrouwen de Amerikaanse politiek in Centraal-Azië en Afghanistan gadegeslagen. Terwijl Washington verklaarde dat het er alleen maar zeker van wilde zijn dat Kazachstan nucleair-vrij werd en dat de andere landen het pad naar een vrije markt en democratisering zouden volgen, geloofde Moskou dat – evenals in de nabijgelegen Kaspische regio – de werkelijke agenda van Amerika gericht was op het overnemen van de rol van leider in de regio van Rusland. In deze context werd de toetreding van Oezbekistan tot GUAM (een relatief pro-westerse groep van voormalige sovjet-staten met gemeenschappelijke veiligheidsproblemen: Georgië, Oekraïne, Azerbeidzjan en Moldavië) in 1999 beschouwd als een belangrijke ontwikkeling die een zekere ‘bipolariteit’ binnen het GOS creëerde. Niettemin heeft de zorg van Moskou over internationaal terrorisme na de tweede Tsjetsjeense oorlog en de activiteiten van de Taliban de basis gelegd voor een toegenomen samenwerking tussen de Verenigde Staten en Rusland ten opzichte van Afghanistan. Na een gezamenlijke verklaring tijdens de Russisch-Amerikaanse top in Moskou in 2000 werd een werkgroep opgericht die sindsdien geregeld bijeen is gekomen. Verenigde Staten Hoewel voor de Verenigde Staten in Centraal-Azië geen vitale belangen op het spel staan, is het land sinds het midden van de jaren negentig in toenemende mate bij Centraal-Azië betrokken geraakt.6 Amerikaanse oliemaatschappijen spelen een belangrijke rol in deze regio. Daarnaast initieert de Amerikaanse overheid op basis van de Freedom Support Act programma’s in deze regio, die gericht zijn op democratisering en markthervormingen, betere gezondheidszorg, wettelijke hervormingen en woningbouw. Het officieel verkondigde belang van de Amerikaanse regering is het volledig integreren van de belangrijke gebieden binnen het GOS in de westerse economische en politiek-militaire structuren. Een belangrijke beleidsdoelstelling van de Verenigde Staten is te voorkomen dat er een nieuw Russisch Rijk in Eurazië ontstaat. Het Russisch wantrouwen ten aanzien van het Amerikaans beleid is dus niet geheel ongegrond. Ook in militair opzicht is Centraal-Azië op de Amerikaanse agenda komen te staan. Turkmenistan, Kazachstan, Oezbekistan, Tadzjikistan en Kirgizië zijn sinds 1 oktober 1999 toegevoegd aan het geografisch gebied waarvoor het Amerikaanse Central Command verantwoordelijk is. Dit commando draagt de zorg voor de Amerikaanse veiligheidsbelangen in een gebied dat zich uitstrekt van de Hoorn van Afrika via de Arabische Golf-regio tot in Centraal-Azië. De strategie die op de missie van het Central Command berust, heeft als eerste doelstelling het verzekeren van de toegang van de Verenigde Staten tot de energiebronnen in de regio.7 Turkije Turkije heeft etnische en taalbanden met Centraal-Azië. Alle Centraal-Aziatische landen spreken dialecten die afgeleid zijn van het Turks. Maar de paternalistische culturele benadering van Turkije ten aanzien van deze regio sinds het uiteenvallen van de Sovjet-Unie heeft enig ongenoegen gewekt. Turkije is dan ook niet in staat geweest veel invloed in deze regio te verkrijgen. Niettemin is Turkije een actieve participant geworden in de militaire aangelegenheden van Centraal-Azië. Terwijl Turkse militaire strijdkrachten deelnemen aan door de NAVO gesponsorde activiteiten in Centraal-Azië, heeft de Turkse inlichtingendienst een leidende rol op zich genomen bij het bevorderen van de samenwerking tussen de inlichtingendiensten in Centraal-Azië in de strijd tegen drugshandel en religieus extremisme. Turkije heeft vooral commerciële belangen in Centraal-Azië. Zo heeft het een belangrijk aandeel in de energie productie en het transport vanuit het Kaspische basin.
3
China De banden van China met Centraal-Azië gaan terug tot enkele eeuwen voor Christus, toen dit land over een aantal bewaakte strategische steunpunten in deze regio beschikte. Gezien haar economische, politieke en militaire macht wordt China als een belangrijke bedreiging voor de stabiliteit in de regio gezien. Bronnen voor potentiële conflicten zijn de aanwezigheid van een meer dan zeven miljoen tellende opstandige Turkstalige minderheid in de autonome provincie Xinjiang en meningsverschillen over het verloop van de gemeenschappelijke grenzen. Centraal-Azië is voor China vooral economisch van belang, want het vormt een markt van meer dan 50 miljoen potentiële consumenten. Afghanistan Afghanistan en het Taliban-regime staan in de regio vooral in een kwaad daglicht omdat zij gastvrijheid bieden aan een aantal verboden Oezbeekse en Tadzjiekse militante fundamentalistische organisaties die vanuit Afghanistan hun politieke en gewapende acties ondernemen. Bovendien is, zoals eerder opgemerkt, Afghanistan het land van herkomst van drugs en wapens die de regio destabiliseren. Het overgrote deel van alle in Afghanistan geproduceerde drugs wordt via de regio naar Europa en elders getransporteerd. Zolang de burgeroorlog en de grote armoede in Afghanistan blijven bestaan, zullen de landen in Centraal-Azië zich niet veilig voelen. Het is ook onwaarschijnlijk dat grote landen als China, Iran, Pakistan en Rusland hun belangen op elkaar af zullen stemmen, zolang zij doorgaan met het ondersteunen van de elkaar bestrijdende partijen in het Afghaanse conflict. Iran De culturele banden van Iran met Centraal-Azië dateren van voor de islam, tot de Zoroastrische religie. Iran is een belangrijk doorvoerland voor de export van CentraalAziatische producten naar markten in Oost- en Zuidoost-Azië. Daarnaast is het uiteraard geïnteresseerd in de verdeling van de Kaspische olie- en gasbronnen. Iran onderhoudt nauwe banden met Rusland om als tegenwicht te dienen tegen de vijandige relatie met de Verenigde Staten en andere westerse landen. Het land is in grote mate afhankelijk van Russische wapens en technologie. Shanghai Five De Shanghai Five werden opgericht in 1996 door Rusland, China, Kazachstan, Kirgizië en Tadzjikistan. Primaire doel was het oplossen van hun grensgeschillen. De deelnemende landen kwamen onder meer overeen de omvang van hun strijdkrachten langs de grenzen te verminderen. Tijdens een top in Bishkek, Kirgizië, in 1999, werden vertrouwenwekkende maatregelen overeengekomen en werkgroepen ingesteld om zich te buigen over internationaal terrorisme, drugshandel, wapensmokkel en illegale immigratie. Alle vijf landen toonden zich bezorgd over het overslaan van islamitisch extremisme en de oorlog in Afghanistan naar hun regio. Begin van dit jaar werd bekend dat de Shanghai Five een uitbreiding van het lidmaatschap overwegen. Zo heeft Rusland voorgesteld India als lid uit te nodigen. Naar verwachting zal China Pakistan als nieuw lid voordragen. OVSE Nog geen vier weken na de ineenstorting van de Sovjet-Unie werden de vijf CentraalAziatische landen in januari 1992 toegelaten tot de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE).8 Het hoofdaccent van de activiteiten van de OVSE in Centraal-Azië ligt op het bevorderen van de belangrijkste dimensies van civil society. Vrije verkiezingen, mensenrechten en rule of law vormen de voornaamste aandachtgebieden.
4
Formeel luiden de toekomstige taken van de OVSE in de regio: “het actief bevorderen van een continue substantiële vooruitgang in politieke en economische hervormingen, transformatie en democratisering, veiligheid en samenwerking in de regio. Duurzame stabiliteit en ontwikkeling zijn niet mogelijk zonder constante vooruitgang van de hervormingen en democratie.” Gezien de nog vrij autoritaire politieke systemen in CentraalAzië, ontmoeten de activiteiten van de OVSE echter de nodige weerstand. NAVO’s Partnership for Peace-programma (PfP) De NAVO is met een aantal PfP-activiteiten betrokken bij Centraal-Azië.9 In 1994 werden achtereenvolgens Turkmenistan, Kazachstan, Kirgizië, en Oezbekistan lid van PfP. Alleen Tadzjikistan had geen belangstelling. Afhankelijk van de behoeften van een partnerland, sluit de NAVO een ‘maatwerk’-programma af. PfP-activiteiten zijn vooral gericht op training en oefeningen voor vredesoperaties, democratische controle op de krijgsmacht en transparantie in defensieplanning en budgettering. Door de grote verscheidenheid aan bilaterale programma’s van NAVO lidstaten met landen in Centraal-Azië bestaat echter verwarring over de betrokkenheid van het bondgenootschap met deze regio. In vele gevallen heeft de assistentie van de afzonderlijke NAVO-lidstaten aan partnerlanden de schijn gewekt van een PfP-activiteit, waar in feite geen sprake van is. De NAVO heeft deze programma’s van het etiket ‘In the Spirit of PfP’ voorzien. Het bondgenootschap neemt geen directe verantwoordelijkheid voor deze activiteiten en wordt er vaak zelfs niet over geïnformeerd. Hoewel in het NAVO-hoofdkwartier het verschil tussen ‘PfP’- en ‘In the Spirit of PfP’-activiteiten duidelijk wordt onderkend, is het onderscheid voor de meeste buitenstaanders minder duidelijk en kan daardoor ook onrealistische verwachtingen wekken. In dit verband moet dan ook benadrukt worden dat er geen gemeenschappelijke visie bij de NAVO-lidstaten bestaat over het belang van Centraal-Azië. Zo gaat de Europese betrokkenheid op commercieel en militair gebied met deze regio lang niet zo ver als die van de Verenigde Staten en Turkije. De Europese landen hebben andere prioriteiten. Het grootste deel van Europese ontwikkelingshulp geschiedt via de Europese Unie (Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States – TACIS) Slot De toekomst van de veiligheid in Centraal-Azië roept veel vragen op. Dit ondanks het feit dat er bepaald geen gebrek is aan resoluties en initiatieven die gericht zijn op de soevereiniteit, veiligheid en stabiliteit van Centraal-Azië: PfP, het GOS, de EU, de Shanghai Five, de Conferentie over Interactie en Vertrouwenwekkende Maatregelen in Azie10; Japanse, Amerikaanse, Canadese en andere hulp- en assistentieprogramma’s; de OVSE en bemiddeling van de Verenigde Naties in conflicten. Alle activiteiten hebben voornamelijk ten doel de politieke en economische levensvatbaarheid van de nieuwe staten in de regio te vergroten. Aangezien er geen gemeenschappelijke NAVO-visie bestaat ten aanzien van de veiligheid in Centraal-Azië, moet het bondgenootschap zich niet actief bemoeien met de stabiliteit in deze regio. NAVO-activiteiten dienen zich te beperken tot de Euro-Atlantische regio, zoals ook is vastgelegd in het Strategisch Concept van de NAVO. Er zou ook een duidelijker scheidslijn moeten komen tussen het beleid van de afzonderlijke lidstaten van de NAVO en van de NAVO zelf. NAVO-activiteiten in Centraal-Azië zouden ook weer de bekende problemen kunnen oproepen over verschillende strategische prioriteiten en burden-sharing binnen het bondgenootschap. Bovendien is er sinds 1998 sprake van een afname van PfP-activiteiten en daaraan gerelateerde programma’s. Blijkbaar leveren voor de Centraal-Aziatische leiders de bilaterale overeenkomsten met de Verenigde Staten en Turkije meer voordelen op dan de PfP-programma’s.
5
Daarnaast heeft Rusland er blijk van gegeven over de wil en de mogelijkheden te beschikken krachtig op te treden tegen islamitische extremisten. Dit heeft bij Oezbekistan, Tadzjikistan en Kirgizië geleid tot een herwaardering van de voordelen van een nauwere samenwerking met Rusland. De veiligheidsproblemen in Centraal-Azië overziend, lijken vooral de samenwerking binnen het GOS en de Shanghai Five dan ook vooralsnog de belangrijkste bijdragen aan veiligheid en stabiliteit in deze regio te leveren. Generaal-majoor der mariniers b.d. mr.drs. C.Homan is werkzaam bij de afdeling Onderzoek van het Instituut ‘Clingendael’.
Noten 1. 2. 3.
4. 5.
6.
7.
8. 9. 10.
Zie Zbigniew Brzezinski, The Grand Chessboard, American Primacy and its Geostrategic Imperatives, Basic Books, New York 1997, Chapter 4 (‘The Black Hole’), p. 87-123. John McCarthy, ‘The geo-politics of Caspian oil’, in: Jane’s Intelligence Review, July 2000, p. 20-26. Zie voor een overzicht van de ontwikkelingen in Centraal-Azië, Edwin Bakker, ‘Centraal-Azië: relatieve rust in een conflictrijke regio’, in: Jaarboek Vrede en Veiligheid 2000, Studiecentrum voor Vredesvraagstukken, KUN, Nijmegen, 2000, p. 211-231. Tamara Makarenko, ‘Crime and terrorism in Central Asia’, Ibid 2 , p. 16-18. Zie Dmitri Trenin, Central Asia’s Stability and Russia’s Security, Program on New Approaches to Russian Security Policy Memo Series, Memo No. 168, Harvard University, November 2000; en Rajan Menon, Yuri E. Fedorov, and Ghia Nodia (eds.), Russia, the Caucasus and Central Asia, the 21st Century Security Environment, EastWest Institute, New York/London, 1999. Zie Stephen J. Blank, U.S. Military Engagement with Transcaucasia and Central Asia, Strategic Studies Institute, U.S. Army War College, June 2000; en Charles Fairbanks etc., Strategic Assessment of Central Asia, The Atlantic Council of the United States, and Central Asia – Caucasus Institute, SAIS, Washington, January 2001. Adrian W. Burke, ‘A US Regional Strategy for the Caspian Sea Basin’, in: Strategic Review, Fall 1999, p. 18-30; en Anthony C. Zinni, ‘Challenges in the Central Region’, in: Joint Forces Quarterly, Spring 2000, p. 26-32. Wilhelm Höynck, ‘OSCE activities in Central Asia’, in: Helsinki Monitor, 2000 no. 4, p. 19-29. Robin Bhatty and Rachel Bronson, ‘NATO’s Mixed Signals in the Caucasus and Central Asia’, in: Survival, Autumn 2000, p. 129-147. De Conference on Interaction and Confidence-Building Measures in Asia staat open voor alle Aziatische landen en geïnteresseerde partners. De conferentie kwam in 1992 tot stand op voorstel van Kazachstan en richt zich vooral op vertrouwenwekkende maatregelen en preventieve diplomatie. Tot op heden hebben vijftien landen van hun belangstelling blijk gegeven. De resultaten zijn tot nu toe echter weinig substantieel.
6
