Van de Walle, S. (2006). Zullen beter werkende overheidsdiensten bijdragen tot vertrouwensherstel? In: Korsten, A. & de Goede, P. (eds.). Bouwen aan vertrouwen in het openbaar bestuur: Diagnoses en remedies. ’sGravenhage: Elsevier Overheid, pp. 125-137.
Zullen beter werkende overheidsdiensten bijdragen tot het herstel van het vertrouwen? Steven Van de Walle Zullen beter werkende overheidsdiensten bijdragen tot het herstel van het vertrouwen? Deze vraag roept onmiddellijk andere vragen op: werken de overheidsdiensten dan slecht? Ervaren burgers dit ook zo? Is er een nood tot het herstellen van het vertrouwen? Is er überhaupt een vertrouwensprobleem? In dit hoofdstuk zullen we trachten aan te tonen dat er niet zoiets is als een vertrouwen in de overheidsdiensten, in de administratie, in de ambtenarij of wat dan ook. Wat wel bestaat is een heel divers plaatje van verschillende, vaak divergerende attitudes. Negatieve houdingen tegenover de overheidsadministratie als geheel gaan perfect samen met een positieve beoordeling van heel wat concrete diensten. Het negatieve beeld van ‘de ambtenaar’ lijkt helemaal niet gerelateerd aan de vaak positieve opinies over de postbode, de politieagent, of de bediende aan het gemeentelijke loket. Een negatief beeld over ‘de overheidsdiensten’ verhindert niet dat de burger toch een positief beeld heeft over heel wat diensten waarmee men dagelijks in contact komt. Een tweede element dat vaak terugkomt in het publieke debat, en dat we hier ook uitvoerig zullen behandelen, bestaat erin dat er blijkbaar een kloof bestaat tussen de prestaties van de overheid en de manier waarop deze worden gepercipieerd. ‘Waarom’, zo is een veel gehoorde klacht bij ambtenaren, ‘zien mensen niet wat er allemaal is veranderd en blijven ze neerkijken op de administratie?’ Deze twee punten tonen dat, willen we de vraag beantwoorden of beter werkende overheidsdiensten zullen bijdragen tot een herstel van het vertrouwen, we een onderscheid moeten maken tussen de eigenlijke werking van de overheidsdiensten, en de beeldvorming over de overheidsdiensten. De wijze waarop deze twee factoren samenhangen wordt bepaald door het niveau waarop percepties worden geuit of gemeten. In een concrete klantentevredenheidsmeting wordt beïnvloeding van de opinie door sociale en culturele predisposities tegenover de overheid of de overheidsadministratie vermeden. Op die manier wordt bruikbare informatie bekomen voor het verbeteren van de werking van overheidsdiensten.
Brede
sociale
surveys
laten
dan
weer
toe
de
attitudes
over
de
overheidsadministratie als geheel te meten, en dieperliggende verklaringen voor deze attitudes te
1
zoeken. Ze zeggen echter minder over de kwaliteit van de publieke sector. We zullen later dieper op deze elementen ingaan. Aard van de kritiek De overheidsadministratie heeft altijd blootgestaan aan kritiek en spot. Deze kritiek komt niet alleen van de al dan niet moegetergde gebruikers, rechtstreeks of door middel van schrijvers (Kafka’ s ‘Het Slot’ , Balzac’ s ‘Les Employés’ ). Ook op TV zijn de voorbeelden legio. Amerikaans onderzoek naar de manier
waarop
ambtenaren
worden
voorgesteld
in
populaire
TV
series
toonde
dat
overheidsfunctionarissen in deze TV-series dubbel zoveel misdaden begaan dan andere beroepsgroepen. In de zeldzame keren dat overheidsfunctionarissen of –diensten positief worden afgebeeld, is dit meestal in de vorm van klokkenluiders (whistleblowers) of van personen die opstaan en vechten tegen ‘het systeem’ . Positieve zaken worden gerelateerd aan specifieke personen, negatieve aan het systeem (Council for Excellence in Government, 2001). Alsof dit nog niet genoeg is, voegen ook politici zich geregeld bij heir van ‘bureau-bashers’ . Ook al bestaat lokaal weinig onderzoek naar de manier waarop politici de administratie bejegenen, buitenlandse voorbeelden laten verstaan dat het zich negatief uitlaten over de administratie een veel gebruikte politieke strategie is. Ondanks deze waaier aan voorbeelden, blijft deze kritiek op de administratie toch een vreemd tintje hebben. Enerzijds worden ambtenaren en overheidsdiensten namelijk afgebeeld als incompetent, traag en lui, maar anderzijds wordt hen verweten enkel uit te zijn op hun eigenbelang en macht na te streven ten koste van de representatieve politieke instellingen en ten koste van de burger. Hoe deze twee kritieken te verzoenen zijn blijft een open vraag. Incompetentie lijkt niet meteen de meest bruikbare wapen in de strijd voor macht. Ook vanuit de academische wereld heeft de overheidsadministratie heel wat te verduren gehad. De aanvankelijke kritieken waren vooral een aanval op het gebrek aan efficiëntie van de administratie, dit vooral vanuit een overtuiging dat een systeem van rationeel modern management de problemen zou oplossen. Gedurende jaren werd de wetenschappelijke literatuur gedomineerd door gedetailleerde beschrijvingen van de onvolkomenheden en blunders van de administratie en de –overigens vrij succesvolle- zoektocht naar verklaringen voor deze inefficiënties. We zien deze stroming nog steeds verder leven in de public choice benaderingen van de publieke sector. Bijna gelijktijdig ontstond een tweede kritiek. Deze erkende dat de (broodnodige) rationalisering een noodzakelijk onderdeel is van de moderniteit, maar stelde dat deze rationalisering ook eigen, nieuwe inefficiënties teweegbracht. Wat erger was, ze had een dehumanisering van de administratie en van de interactie tussen burger en overheid tot gevolg. Overdreven ritualisme als uiting van de nieuwe efficiëntie kon met momenten leiden tot een onmenselijke administratie. Peter Blau vroeg zich in 1956 dan ook terecht af waar de kern van het ongenoegen van de burger met de administratie te zoeken was: 2
in de inefficiëntie ervan, of integendeel in de meedogenloze efficiëntie van de administratie? (Blau, 1956: 14) De meest recente kritieken richten zich op het feit dat de moderne rationele organisatiestructuur van de administratie niet langer van deze tijd is: de administratie is niet langer in staat zich aan te passen aan een nieuwe situatie van onvoorspelbaarheid en instabiliteit, waarin innovatie en adaptatievermogen de nieuwe toverwoorden zijn. De bureaucratie als instituut wordt gezien als voorbijgestreefd, en we zouden ons bevinden in een -vooralsnog niet nader bepaalde- toestand van post-bureaucratie (Thompson & Alvesson, 2005). De laatste decennia zien we echter een revalorisatie van de overheidsadministratie in een rol als positieve actor in de maatschappij, dit zowel op het veld als in de academische wereld. Een aantal stromingen in de bestuurskunde verzetten zich tegen wat Frederikson en Smith de ‘control of bureaucracy theorists’ noemen (Frederickson & Smith, 2003: 17). Traditioneel heeft de bestuurskunde veel aandacht gehad voor het controleren van de administratie, om te vermijden dat deze een eigen politieke macht zou worden. Geleidelijk aan groeide echter in sommige kringen het besef dat een te sterke inperking van de administratie ook zou betekenen dat de administratie een onbeduidende en machteloze actor zou worden, niet langer in staat om positieve maatschappelijke veranderingen te bewerkstelligen. Met het Blacksburg manifest, een manifest uitgegeven door een groep Amerikaanse bestuurskundigen begin jaren ’ 80, werd een duidelijk teken gegeven dat de administratie niet enkel als een negatieve factor mocht worden gezien maar als een positief element midden in een maatschappij kon worden beschouwd. Het ging in tegen de toen dominante tendens de overheidsadministratie in de eerste plaats als een negatieve en belemmerende factor te beschouwen. Zelfs het bekende boek ‘Reinventing Government’ van Osborne en Gaebler, de bijbel van de New Public Management beweging, lijkt deze maatschappij-actieve rol van de administratie te onderschrijven (Osborne & Gaebler, 1992). Een aantal van de voorbeelden in het boek zijn niet enkel gerelateerd aan administratievemaatschappelijke
of
managementhervormingen,
veranderingen,
ondersteund
maar door
hebben
betrekking
een
op
NPM
literatuur
ook
een
op
technieken
succesvolle gebaseerde
overheidsadministratie. Daarnaast
zien
we
in
de
bestuurskundige
aantal
auteurs
die
de
overheidsadministratie verdedigen door de veel gehoorde klachten over inefficiëntie te weerleggen met cijfers en voorbeelden. Ze richten zich dus niet, zoals wel het geval was voor de New Public Administration stroming vanaf de late jaren ’ 60, op de substantiële waarden van een administratie en de actieve sociale rol die een administratie speelt en hoort te spelen. Voorbeelden zijn Paul Light die het heeft over de ‘grootste verwezenlijkingen’ van de overheid sinds de Tweede Wereldoorlog, of Derek Bok die vond dat de (Amerikaanse) overheid er in feite op de meeste beleidsdomeinen op vooruit is gegaan. Deze laatste diende wel op te merken dat de vooruitgang in absolute termen 3
weliswaar een relatieve achteruitgang op internationaal vlak betekeden. Ook Charles Goodsell met zijn klassieke boek ‘the case for bureaucracy’ weerlegt het plaatje van een administratie waarop wordt neergekeken: hij toonde aan dat burgers in feite vrij tevreden zijn over de meeste diensten waarmee ze in contact komen. Naast Goodsell gaat ook du Gay (2000) dieper in op het ongenoegen met de administratie, en ook hij ziet belangrijke contradicties in de ontevredenheid. Bovendien, zo stelt hij, is het ongenoegen in te delen in verschillende groepen: het populaire beeld van de inefficiënte maar toch machttsbeluste ambtenaar, de kritiek vanuit managementshoek op het ontbreken van ondernemingszin in de administratie, en de meer filosofische kritiek op de administratie als een instelling die de volle ontplooiing van de mens tegenwerkt, een kritiek die volgens hem op een misbegrepen ideaalbeeld van de ten volle ontwikkelde persoon berust. Ook op het veld zagen we de laatste 10-15 jaar een wedergeboorte van de overheidsadministratie. Door de opkomst van termen als ‘good governance’ begin en midden jaren ’ 90, vooral dan in de sector van de ontwikkelingssamenwerking, hebben ook publieke diensten terug een plaats verworven in bij voorbeeld de armoedebestrijding, of het aanleggen en onderhouden van infrastructuur. Na decennialange nadruk op privatisering van overheidsdiensten, het terugdringen van de overheid, of een grotere rol voor NGO’ s, kregen overheidsdiensten opnieuw een belangrijke rol toebedeeld. Zowel in het populaire en het politieke discours als in de media wordt de administratie vaak neerbuigend behandeld, en dit is blijkbaar al jaren zo. Waarom overheden hiervoor opeens belangstelling of zelfs bekommernis hebben geuit blijft dus een open vraag. In elk geval, het thema van het wantrouwen van de burger in de administratie staat al verschillende jaren op de politieke agenda. Wereldwijd zien we dat overheden initiatieven ondernemen om dit wantrouwen te meten, te verklaren, en er desgevallend iets aan te doen. Recent kwamen de OESO minister bijeen rond het thema ‘strenghtening trust’ (2005). Diverse overheden hebben surveys georganiseerd en onderzoek besteld over de manier waarop burgers aankijken tegen hun administratie. In sommige gevallen ging het zelfs om breed omgezet onderzoek (Verenigd Koninkrijk), over verschillende jaren gespreid (b.v. Citizens First in Canada). Dichter bij huis waren er initiatieven door de Nederlandse overheid met b.v. de Belevingsmonitor, en de Vlaamse overheid met de ‘Werken aan de Overheid’ surveys, en de eerste stappen richting een ‘Vlaams Vertrouwensbarometer’ . Vertrouwensherstel lijkt een kernwoord te zijn geworden in de hervormingsretoriek van de openbare sector (Pollitt & Bouckaert, 2004). Het vertrouwen in de administratie: is er een probleem? De vorige paragrafen hebben de aard van kritiek op de administratie hopelijk duidelijk gemaakt. Maar wat zeggen de data? In dit deel werpen we een blik op een aantal surveygegevens, en vergelijken de bevindingen met de situatie in andere Europese landen. We zetten eerst evoluties doorheen de tijd uit, die ons hopelijk zullen helpen de vraag te beantwoorden: ‘is er een probleem?’ . In 1981 had volgens 4
het Europees Waardenonderzoek 44% van de Nederlanders vertrouwen in de ambtenaren. Zo’ n 10 jaar was dit cijfer nog steeds ongeveer hetzelfde (46%). Bij de meting in 1999-2000 echter was het vertrouwen achter gedaald tot 37%. In de periode 1997-2002 zien we dat het vertrouwen in de overheidsdiensten, zoals gemeten in de Eurobarometer van de Europese Commissie schommelt tussen 52 en 59%. De gebruikte meetschaal is hier uiteraard anders. In de reeks onderzoeken ‘Culturele Veranderingen in Nederland’ van het Sociaal en Cultureel Planbureau werd een aantal keer de vraag opgenomen of men het eens was met de uitspraak ‘De Nederlandse overheid functioneert goed’ . De figuur toont de resultaten van dit onderzoek en van de eerder vermelde eurobarometer. Het aantal personen dat vindt dat de Nederlandse overheid goed functioneert is weliswaar gedaald in 2002, maar in het vertrouwen in de overheidsdiensten is geen evolutie waar te nemen. Al bij al is het cijfermateriaal is eerder fragmentarisch. Echt gedetailleerde langetermijntrends kunnen we op basis van de beschikbare data niet opstellen. Voor internationale vergelijkingen van het vertrouwen in de overheidsdiensten vallen we al snel terug op data van enkele jaren oud. Figuur 1: Houdingen tegenover de administratie, trends 70 60 50 40 30 20 10 0 1995
1996
1997
1998
1999
2000
Nederlandse overheid functioneert goed, % eens
2001
2002
2004
% Vertrouw en in de overheidsdiensten
Bron: Culturele Veranderingen in Nederland en Eurobarometer. Eurobarometer 2001 score is gebaseerd op de najaarsmeting van dat jaar.
Hoe doet de Nederlandse administratie het in internationaal perspectief? We vergelijken Nederland met de EU15 landen. We laten de Centraal- en Oost-Europese landen verder buiten beschouwing, gezien het algemeen lagere niveau van vertrouwen in deze landen (Hongarije en Estland zijn echter vaak uitzonderingen). Wanneer we afgaan of de cijfers uit de Eurobarometer uit de lente van 2002 (de laatste maal dat vertrouwen in de overheidsdiensten werd gemeten), dan vinden Nederland vrij hoog gerangschikt: 55% van de ondervraagden stelt vertrouwen te hebben in de overheidsdiensten.
5
Nederland bevindt zich hier op de zesde plaats, na Oostenrijk, Ierland, Luxemburg, Denemarken en Zweden. Wanneer we echter naar de resultaten van het Europese Waardenonderzoek uit 1999-2000 kijken, dan valt Nederland terug tot een dertiende plaats binnen de EU15. Slechts 37% van de ondervraagden heeft vertrouwen. Enkel Italië en Griekenland doen slechter.
Figuur 2: Vertrouwen in ambtenaren, overheidsdiensten of de administratie (% vertrouwen) Oostenrijk Ierland Luxemburg Denemarken Zw eden Nederland België Verenigd Koninkrijk* Portugal Duitsland Frankrijk Finland Spanje Griekenland Italië 0
10
20
30
40
Europees Waardenonderzoek 1999-2000
50
60
70
Eurobarometer, lente 2002
Bron: Europees Waardenonderzoek en Eurobarometer. *we gebruiken de cijfers voor Groot-Brittannië uit het waardenonderzoek
Leiden hervormingen tot vertrouwen? Het klassieke verhaal is vrij eenvoudig: wanneer de publieke diensten beter werken, dan zal het vertrouwen gaan stijgen. Wantrouwen is dan enkel een gevolg van een kloof tussen de ervaren dienstverlening en de verwachtingen. Toch zien we dat de niveaus van vertrouwen in de Westerse landen weinig verband tonen met de omvang of aanwezigheid van hervormingen in de publieke sector (Suleiman, 2003: 65). In sommige landen was het vertrouwen reeds hoog, en werden toch hervormingen opgestart. Sommige landen met heel laag vertrouwen hebben weinig aanstalten gemaakt om hervormingen op te starten. Wanneer de evolutie in de prestaties van de overheid doorheen de jaren wordt gemeten, lijkt deze evolutie vrij weinig verband te houden met evoluties in het vertrouwen (Bok, 2001). Prestatie-gerelateerde verklaringsmodellen lijken niet in staat evoluties in het vertrouwen te verklaren (Nye, Zelikow, & King, 1997). 6
Het plaatje kan volgens sommigen zelfs nog pessimistischer: hervormingen van de publieke sector kunnen ook een daling van het vertrouwen teweegbrengen (OECD, 2001). Discussie over de richting, de juistheid en de wenselijkheid van bepaalde hervormingen kan leiden tot conflicten. Te hoog gespannen verwachtingen dreigen niet ingelost te worden, en creëren ongenoegen (Aberbach & Rockman, 2000). Tijdens het proces van hervormingen worden de disfuncties van een administratie vaak onophoudelijk herhaald, met de bedoeling steun te creëren voor hervormingsvoorstellen. Op die manier echter wordt de reeds bestaande scepsis tegenover de administratie nog versterkt. Zonder vertrouwen zijn hervormingen van de openbare sector moeilijk. Een administratie met een negatief imago heeft moeilijkheden om competent personeel aan te trekken, en heeft wellicht ook te kampen met gedemotiveerd personeel. Opdat een administratie goed zou kunnen werken, is een zeker niveau van vertrouwen van de burger wenselijk, omdat anders te veel energie gaat naar het overtuigen van de burger dat een bepaald beleid nodig is, of, desgevallend, naar het bestraffen van de burger die wetten overtreedt of weigert belastingen te betalen. Men zou dus kunnen zeggen dat een overheid die niet vertrouwd wordt zich in een vicieuze cirkel bevindt: door het ontbreken van vertrouwen worden vertrouwenswekkende maatregelen zoals het verbeteren van de werking van de administratie ook moeilijker. Twee verschillende soorten opinies? Burgers hebben vaak een positiever beeld van specifieke overheidsdiensten, dan van de overheidsadministratie als geheel. Ook wanneer we naar prestaties kijken, dan zien we dat er grote kloof gaapt tussen de reputatie van de overheidsdiensten en hun eigenlijke functioneren (Goodsell, 1983). Een cruciale bevinding is dat de opinie van burgers op het eerste zicht incoherent lijkt. Hoe kan het dat een optelling van positieve ervaringen met overheidsdiensten toch tot een negatief beeld leidt van de overheid als geheel? En hoe verklaren we dat burgers ook een opinie hebben over overheidsdiensten die ze helemaal niet gebruiken? Goodsell, hierboven aangehaald is helemaal niet de enige die zich deze vragen stelt, maar hij was wel één van de eersten om hier een boek aan te wijden. Zijn voorbeeld werd in het Nederlandse taalgebied overigens gevolgd door Arthur Ringeling, die in zijn ‘Het imago van de overheid’ gelijkaardige vragen stelt (Ringeling, 1993). In hun klassieke studie vonden Katz et al. dat hoewel gebruikers tevreden waren met hoe specifieke overheidsdiensten hun probleem aanpakten en met de behandeling die ze daarbij kregen, deze opinie niet noodzakelijk werd veralgemeend naar overheidsdiensten in het algemeen. In hetzelfde onderzoek vonden ze dat burgers van mening waren dat private diensten beter werken dan publieke. Wanneer hen echter gevraagd werd de meest recente ervaringen te vergelijken dan verdween het verschil tussen publiek en privaat (Katz, Gutek, Kahn, & Barton, 1977). Ander onderzoek bevestigt deze bevindingen. Het onderzoeksbureau MORI in het Verenigd Koninkrijk vond dat ‘even if the public does notice that services are delivering, it may not directly improve their views 7
of the government’ (MORI Social Research Institute, 2003: 1). Individuele positieve ervaringen met overheidsdiensten leiden niet noodzakelijk tot een positiever beeld van de administratie als geheel. Een eerste aanzet tot antwoord vinden we bij Larry Hill, die vond dat burgers het vooral eens waren met negatieve uitspraken over de overheidsadministratie wanneer deze niet gerelateerd waren aan eigenlijke prestaties van deze administratie, en voldoende vaag om aansluiting met de heersende stereotypen over de administratie toe te laten (Hill, 1992). We moeten het antwoord op deze vragen dus zoeken in de manier waarop mensen hun opinie over de overheidsadministratie vormen, en desgevallend uiten. De strategieën om de beeldvorming over de administratie te verbeteren richten zich meestal op de concrete interactie tussen burger en overheidsdienst (de ‘bureaucratic encounter’ ). Door de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren, zo is het idee, zal ook de beeldvorming wijzigen. Dit is echter maar een deel van het verhaal. Een groot deel van de overheidsdiensten of ambtenaren heeft geen rechtstreekse
contacten
met
individuele
burgers.
Sommige
burgers
gebruiken
bepaalde
overheidsdiensten maar één of een paar keer in hun leven (bij voorbeeld het aanvragen van een bouwvergunning). Het valt dus te verwachten dat kwaliteitsverbeteringen alleen niet onmiddellijk effect zullen hebben. Het is overigens onduidelijk in welke mate een aantal goede ervaringen erin zullen slagen eerdere slechte ervaringen teniet te doen. Opinies over overheidsdiensten zijn dus niet enkel het gevolg van recente, individuele ervaringen met specifieke overheidsdiensten. Deze opinies zullen dan ook niet zomaar wijzigen door een aantal positieve ervaringen. Dat gebruikers zich tevreden tonen over verschillende specifieke overheidsdiensten in gebruikersenquêtes doet hier geen afbreuk aan. Wanneer het vertrouwen in ambtenaren of overheidsdiensten laag of hoog is, heeft dit dan iets te maken met deze ambtenaren of overheidsdiensten? Burgers hebben meestal wel een mening over overheidsdiensten. Zo kunnen ze een mening hebben over diensten waarvan ze nooit gebruik hebben gemaakt, of zelfs over diensten waarvan ze voor de rest weinig notie hebben. Een opvallende bevinding is dat respondenten in één en dezelfde survey verschillende meningen kunnen uiten over de overheidsdiensten. Lock et al. vonden dat vertrouwen in de overheid groter was bij respondenten wanneer eerst vragen werden gesteld naar de evaluatie van specifieke taken van de overheid (Lock, Shapiro, & Jacobs, 1999). Ze verklaarden dit fenomeen door te verwijzen naar de wens of noodzaak bij respondenten om tot een consistent geheel van antwoorden te komen. Het is moeilijk de overheid als geheel een negatieve score te geven wanneer men zich net vrij positief heeft uitgelaten over een reeks specifieke aspecten. De onderzoekers gaven hun artikel dan ook terecht de subtitel ‘Reminding the public what Federal Government does’ . Communication Canada, een Canadese overheidsdienst merkte iets soortgelijks op in haar surveys. In het begin van de survey werd de volgende vraag gesteld: Generally speaking, how would you rate the performance of the government of Canada. Later, 8
wanneer de respondenten vragen hadden beantwoord over de prestaties van de overheid op een aantal vlakken werd de vraag herhaald: ‘Now that you have had an opportunity to think about the Government of Canada’s priorities and performance in more detail I’d like to ask you again- generally speaking, how would you rate the performance of the Government of Canada?’ De tweede maal was het aantal respondenten dat de algemene prestaties van de overheid als positief inschatte gestegen van 29% tot 40%. De vaak opgemerkte ogenschijnlijke tegenstrijdigheid tussen positieve specifieke opinies en negatieve algemene kan dus worden verklaard door het feit dat burgers in verschillende omstandigheden beroep doen op andere feiten en processen om tot hun eindoordeel te komen. Een deel van het antwoord op de vraag ‘waar komt de beeldvorming vandaan’ moet dus worden gezocht in het psychologische proces van framing, dat actief is bij het vormen van een opinie. Weten we wel hoe de overheid presteert? Antwoorden op een vraag over vertrouwen in de overheidsadministratie, of over de werking van overheidsdiensten, is vrij moeilijk. Niet alleen voor gewone burgers, maar ook voor professionelen. Waaraan denkt iemand wanneer hij of zij wordt geconfronteerd met de vraag ‘hoe goed werken de overheidsdiensten volgens u?’ Misschien aan een slechte ervaring eerder die dag? Of aan de alomtegenwoordige cartoons en grappen over ambtenaren? Of misschien heeft men helemaal geen idee en geeft men een antwoord dat aansluit bij de antwoorden op eerdere vragen. Wat in ons eigen onderzoek ‘Werken aan de Overheid’ bij inwoners van het Vlaamse Gewest opviel, is dat de spreidingsmaten voor de items ‘vertrouwen in de Vlaamse administratie’ en ‘vertrouwen in de federale administratie’ heel klein waren. Tegelijkertijd was het vertrouwen in deze instellingen vrij vergelijkbaar met het gemiddelde vertrouwen in andere overheidsinstellingen. Met andere woorden, de respondenten waren geneigd de vraag naar het vertrouwen in de administratie op een heel neutrale manier te beantwoorden. De vragen over houdingen tegenover een reeks heel concrete overheidsdiensten daarentegen (de post, huisvuilophaling, enz.) vertoonden veel meer variatie. Dit suggereert dat burgers in feite problemen hebben om een uitgesproken opinie te hebben over een vrij diffuse instelling of reeks instellingen als ‘de overheidsadministratie’ . Dit maakt een indicator als ‘vertrouwen in de administratie’ , ‘vertrouwen in overheidsdiensten’ , of ‘vertrouwen in ambtenaren’ vrij moeilijk interpreteerbaar. Eén en ander suggereert dat mensen, wanneer ze hun mening over de overheidsdiensten vormen, daarbij vooral denken aan de overheid als geheel, in al zijn politieke en niet-politieke aspecten. In eerdere analyses vonden we dat de determinanten van ‘tevredenheid met de werking van overheidsdiensten’ en van ‘vertrouwen in de overheid’ vrij sterk op elkaar leken. Meer specifieke opinies over overheidsdiensten en ambtenaren daarentegen werden door heel verschillende variabelen verklaard (Van de Walle, Kampen, & Bouckaert, 2005). Het ligt dan ook voor de hand dat surveydata vaak een sterk verband tonen tussen vertrouwen in de overheid en algemene opinies over 9
overheidsdiensten. Dit betekent helemaal niet dat er een causale relatie is tussen beide, enkel dat beide opinies op een vrij gelijkaardige manier tot stand komen. Eenzelfde mate van tevredenheid bij twee verschillende mensen kan het resultaat zijn van totaal verschillende denkprocessen. Zo vonden we aanduidingen dat ontevredenheid met overheidsdiensten (in België) zich bij hoger opgeleiden vooral uitte in kritiek op de efficiëntie van deze diensten, terwijl de ontevredenheid bij lager opgeleiden eerder aansloot bij een meer generieke ontevredenheid met de overheid, wat zich ondermeer uitte in de overtuiging dat men een connecties nodig heeft om iets gedaan te krijgen van de administratie (Van de Walle, 2004). Rekening houdend met wat hierboven werd uiteengezet kunnen we besluiten dat negatieve opinies over de werking van overheidsdiensten niet noodzakelijk iets te maken hebben met de manier waarop deze overheidsdiensten werken. Wil dit zeggen dat overheden geen inspanningen hoeven te leveren om de werking van hun administratie te verbeteren? Uiteraard niet. En we willen zeker niet gezegd hebben dat het meten van de opinie van de burger geen zin heeft. We moeten er wel rekening mee houden dat de manier waarop naar een mening gepeild wordt, cruciaal is. Afhankelijk van de context van een survey (algemene survey vs. een concrete klantentevredenheidsmeting) komt ofwel de algemene attitude tegenover de overheid naar voor, ofwel de individuele beoordeling van de concrete ervaring met overheidsdiensten. Hoe breder en algemener een vraag naar de perceptie van de administratie wordt gesteld, hoe omvangrijker het aantal potentiële referentie-objecten waarop de respondent zijn of haar mening kan baseren. In een concrete klantentevredenheidsmeting wordt het blikveld van de respondent automatisch ingeperkt tot de ervaringen met de overheidsdienst in kwestie. In een bredere sociale survey worden meningen over de overheidsadministratie beïnvloed door een reeks politieke, sociale en culturele houdingen tegenover de overheid en de rol van een administratie. Het bestaan van deze verschillende oorsprong en betekenis van de opinies over de overheidsadministratie wordt niet altijd onderkend, en kan dus tot verkeerde conclusies leiden. Het feit dat burgers meestal negatief staan tegenover de administratie als geheel, maar positief tegenover vele specifieke overheidsdiensten hoeft om deze reden niet noodzakelijk op een contradictie te duiden. Het gaat namelijk om verschillende opinies. Conclusie: doet het er dan toe hoe de overheid werkt? Opinies over de werking van de publieke sector sluiten niet noodzakelijk aan bij de reële werking van de publieke sector. Opinies over concrete overheidsdiensten verschillen sterk van houdingen tegenover de publieke sector als geheel. Deze laatste worden beïnvloed door meer algemene opvattingen over de overheid, en kunnen daarom niet zomaar worden beschouwd als indicator voor het presteren van de overheid. Plaats de opinies in het juiste perspectief 10
Cijfers als ‘In Nederland vertrouwt slechts x % de overheidsdiensten’ zijn vrij waardeloos wanneer deze niet worden gerelateerd aan houdingen tegenover andere instellingen of aan sociale en politieke attitudes. Minieme wijzigingen in vraagstelling kunnen grote gevolgen hebben. Enkel een concrete vraag over een concrete dienst levert bruikbare informatie op voor het hervormen van overheidsdiensten. Meer generieke vragen naar de werking van de overheidsdiensten zijn moeilijker te beantwoorden, en worden beïnvloed door algemene houdingen tegenover de overheid en populaire opvattingen over bureaucratieën. Meningen heeft iedereen, metingen niet Iedereen heeft wel een mening over de werking van bepaalde overheidsdiensten, maar deze meningen zijn niet noodzakelijk gebaseerd op eigen ervaring. Metingen van de prestaties van de publieke sector, zeker op een meer geaggregeerd niveau, zijn er echter nog onvoldoende. Ondanks recente pogingen van het Sociaal en Cultureel Planbureau en van de Europese Centrale Bank blijft het moeilijk de prestaties van de publieke sector echt te beoordelen. Het gaat hierbij niet om een louter technisch probleem, maar eerder om een conceptueel probleem: wanneer evolueren prestaties in de positieve zin voor alle betrokkenen, en hoe kan een dergelijk breed concept als ‘de overheid’ afgebakend worden als onderscheiden, en dus éénduidig te meten, geheel. De grens tussen overheid en maatschappij is niet zomaar te trekken, en opinies van burgers over de overheid, en prestatiemetingen door experts met betrekking tot deze overheid, hebben vaak niet enkel met de overheid te maken, maar zeggen ook iets over de maatschappij waarbinnen die overheid functioneert. Overheidsdiensten als centraal element in het staatsapparaat In het meeste sociaal-wetenschappelijk onderzoek blijven metingen van de houding van burgers tegenover
de
overheidsadministratie
vaak
achterwege.
De
academische
(survey)onderzoeksgemeenschap houdt zich vooral bezig met politieke opinies, en dreigt hierdoor de overheidsdiensten als meest tastbare element van het staatsapparaat te verwaarlozen. Ook in onderzoek met een beleidsondersteunende functie komt het meestal niet verder dan een ‘hoe tevreden bent u met…’ . Op die manier glippen overheidsdiensten, nochtans het voor burgers meest zichtbare onderdeel van de overheid, onder de radar door. Het verbeteren van de werking van overheidsdiensten leidt niet noodzakelijk tot meer vertrouwen in de overheidsdiensten, maar dit is geen reden om het niet te doen Tevredenheid met concrete overheidsdiensten kan samengaan met een zeker wantrouwen in de overheid of met een negatieve houding tegenover de overheidsadministratie. Vertrouwensherstel is weliswaar een belangrijk retorisch element in de hervormingen van de publieke sector, maar hoeft er niet noodzakelijk uit te resulteren. Dit neemt niet weg dat er voldoende andere redenen zijn om te werken aan de kwaliteit van de overheidsdiensten. 11
Bibliografie Aberbach, J.D., & Rockman, B.A., In the Web of Politics: Three Decades of the U.S. Federal Executive, Brookings Institution Press, Washington, D.C., 2000. Blau, P.M., Bureaucracy in Modern Society, Random House, New York, 1956. Bok, D., The Trouble with Government, Harvard University Press, Cambridge, MA, 2001. Council for Excellence in Government, Changing Images of Government in TV entertainment, Washington, D.C., 2001. du Gay, P., In Praise of Bureaucracy: Weber, Organization, Ethics, London, Sage, 2000. Frederickson, H.G., & Smith, K.B., The Public Administration Theory Primer, Westview Press, Boulder, CO, 2003. Goodsell, C.T., The Case for Bureaucracy: A Public Administration Polemic, Chatham House Publishers Inc. Chatham, 1983. Hill, L.B., Taking Bureaucracy Seriously, in: Hill, L.B. (ed.), The State of Public Bureaucracy, M. E. Sharpe, Armonk, New York, 1992, pp. 15-57. Katz, D., Gutek, B.A., Kahn, R.L., & Barton, E., Bureaucratic Encounters: A Pilot Study in the Evaluation of Government Services, Institute for Social Research, Ann Arbor, 1977. Lock, S.T., Shapiro, R.Y., & Jacobs, L.R., The impact of political debate on government trust: reminding the public what the Federal government does, in: Political Behavior, vol. 21, 1999, nr. 3, pp. 239-264. MORI Social Research Institute, The More Things Change... Government, the Economy and Public Services since the 1970s: Analysis of Long-Term Trends, 2003. Nye, J.S., Zelikow, P.D., & King, D.C., Why People don’t Trust Government, Harvard University Press, Cambridge, MA, 1997. OECD, Government of the Future, OECD Public Management Policy Brief no. 9, 2001. Osborne, D., & Gaebler, T., Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Addison-Wesley, Reading, MA, 1992. Pollitt, C., & Bouckaert, G., Public Management Reform: An International Comparison, Oxford University Press, Oxord, 2004. Ringeling, A., Het Imago van de Overheid: De Beoordeling van Prestaties van de Publieke Sector, VUGA, ’ sGravenhage, 1993.
12
Suleiman, E., Dismantling Democratic States, Princeton University Press, Princeton, NJ, 2003. Thompson, P., & Alvesson, M., Bureaucracy at Work: Misunderstandings and Mixed Blessings. in: du Gay, P. (ed.), The Values of Bureaucracy, Oxford University Press, Oxford, 2005, pp. 89-113. Van de Walle, S., Perceptions of Administrative Performance: The Key to Trust in Government? (diss. doct.), Leuven: Instituut voor de Overheid, Leuven, 2004. Van de Walle, S., Kampen, J. K., & Bouckaert, G., Deep Impact for High Impact Agencies? Assessing the Role of Bureaucratic Encounters in Evaluations of Government, in: Public Performance and Management Review, vol. 28, 2005, nr. 4, pp. 532-549.
Biografische schets Steven Van de Walle is lecturer in public management aan het Institute of Local Government Studies, School of Public Policy, University of Birmingham. Zijn onderzoek richt zich op de perceptie van burgers over overheidsdiensten en vertrouwen in de overheid. Hij wenst het Campbell Public Affairs Institute aan de Maxwell School of Citizenship and Public Affairs (Syracuse University) te bedanken voor zijn gastvrijheid tijdens het schrijven van dit hoofdstuk.
13
