Socioekonomické důvody, zejména špatné bytové podmínky či ztráta bydlení, by neměly být důvodem pro odnětí dětí z rodiny. Po nařízení předběžného opatření o odnětí dětí či ústavní výchovy je třeba s rodinou intenzivně spolupracovat, aby se mohly děti vrátit. Rovněž je třeba individuálně posuzovat, jaká forma náhradní rodinné péče je pro děti vhodná. V případě, že je zachován vztah dětí s rodiči a předpokládá se, že odnětí dětí bude dočasné, měla by se využívat pěstounská péče na přechodnou dobu. Pokud OSPOD rozhodne o umístění dětí do předpěstounské péče, je nezbytné, aby zároveň rodiče, pěstouny i děti odborně připravit a zajistit zachování kontaktu dětí s rodiči. V Brně dne 12. prosince 2007 Sp. zn.: 3561/2007/VOP/KP
Zpráva o výsledku šetření ve věci podnětu manželů K.
A - Obsah podnětu Manželé K. se na veřejného ochránce práv obrátili podnětem týkajícím se činnosti odboru sociálního Městského úřadu Š. (dále jen „OSPOD“) při výkonu sociálně-právní ochrany jejich dětí nezl. I. a R. K. (nar. 2004). Ve svém podnětu uvedli následující skutečnosti. Děti byly rodině odejmuty na základě předběžného opatření v srpnu 2005 z bytových důvodů. Rodina často měnila podnájmy a v měsíci srpnu 2005 se ocitla bez bydlení, tuto situaci řešili přespáváním u různých známých. Dohodli se tedy s OSPOD na řešení situace umístěním dětí na dobrovolný pobyt v kojeneckém ústavu - na přechodnou dobu, dokud si nenajdou nový podnájem. Svou situaci se poté rozhodli řešit přestěhováním matky s dětmi k jejím rodičům na Slovensko. OSPOD však podal návrh na předběžné opatření. Bezprostředně před podáním návrhu na předběžné opatření bylo rodičům sděleno, že je třeba, aby předali děti do nemocnice kvůli podezření na salmonelózu, ačkoliv ošetřující lékařka dětí tvrdila, že hospitalizace není nutná. Následně se rodiče dověděli, že děti byly hospitalizovány především z toho důvodu, aby s nimi rodiče do doby vydání předběžného patření neodcestovali na Slovensko. Děti byly umístěny v Kojeneckém ústavu H. v B. Rodiče se snažili děti alespoň pravidelně navštěvovat a žádali o pobyty dětí doma. Nyní se jejich situace zlepšila. Pan K. má stálé zaměstnání a od dubna 2007 mají stálé bydliště na adrese v O. v bytě 3 + 1. Mají v péči mladší dvě děti (D. nar. 2006 a M. nar. 2007). V květnu 2007 byly nezl. I. a R. předány do předpěstounské péče, aniž by OSPOD rodiče předem upozornil, že se o
něčem podobném jedná. Pěstouni s rodiči nekomunikují a neumožňují kontakt dětí s rodiči, informují rodiče o dětech pouze písemně.
B - Skutková zjištění Podle ustanovení § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejném ochránci práv“), jsem ve věci zahájil šetření a v jeho rámci se dne 13. 9. 2007 uskutečnilo místní šetření. Případ byl projednán s odpovědnými pracovnicemi Městského úřadu Š. a byla vyžádána spisová dokumentace Om k prostudování. Dále jsem oslovil Městský úřad v O., který v současné době vykonává dohled nad výchovou v rodině, aby mi podal aktuální zprávu. A rovněž Městský úřad v B., který vede v evidenci pěstouny. Na základě těchto kroků jsem dospěl k následujícím skutkovým zjištěním (pozn.: s ohledem k tomu, že spisová dokumentace Om je značně obsáhlá a není účelem této zprávy její celková rekapitulace, uvádím podrobný přehled zejména událostí souvisejících s podáním návrhu na nařízení předběžného opatření, jež považuji v daném případě za klíčové). OSPOD vedl rodinu v evidenci od července 2005, kdy dostal od pracovníků Domova pro matky s dětmi v B. informaci o tom, že ubytovali paní K. se dvěma nezl. dětmi, dvojčaty I. a R. (nar. 2004). OSPOD zjistil, že rodina nemá zajištěno bydlení ani dostatek fin. prostředků na hrazení bydlení. Dříve bydleli u rodičů ze strany otce, avšak po konfliktu museli společnou domácnost opustit. Město D. K. jim neschválilo přidělení bytu, neboť měli údajně opakovaně problémy s hrazením nájemného. Co se týkalo péče o děti, ošetřující lékařka dětí uvedla, že rodiče s dětmi docházejí na pravidelné lékařské prohlídky, děti bývají v pořádku, péče o děti se jí jevila vzorná. Při jednání na OSPOD otec uvedl, že se snaží situaci vyřešit – měl zajištěn nástup do zaměstnání, vyřízenu mimořádnou dávku na zaplacení nájemného za matku a děti v azylovém domě a budoucí pronájem bytu. Sociální pracovnice jej upozornila, že podává podnět soudu na zahájení řízení ve věci výchovného opatření s tím, že jestliže se situace rodiny v brzké době nevyřeší, bude OSPOD činit další opatření. Na základě dalších informací od pracovníků domova se OSPOD dověděl, že matka i s dětmi z azylového domu dne 24. 7. 2005 odjela k panu G. do P., kde chtěla hledat podnájem. Měla se vrátil, ale neučinila tak. Sociální pracovnice tedy kontaktovala matkou a nabízela jí možnost umístění dětí na dobrovolný pobyt v kojeneckém ústavu. Při osobním jednání na OSPOD matka sdělila, že bydlí s dětmi u pana G. v P. a hledá podnájem. Pokud by si podnájem nenašli, měli v úmyslu odcestovat k rodičům na Slovensko. OSPOD rodiče informoval o tom, že podal návrh soudu na výchovné opatření s tím, že jestliže se situace rodiny zlepší budou navrhovat soudní dohled nad výchovou, v opačném případě by navrhovali ústavní výchovu dětí. Rovněž rodiče upozornili, aby hlásili každou změnu bydliště a uvedli, že si pobyt na Slovensku ověří a požádají tamní OSPOD o prošetření poměrů.
OSPOD požádal Městský úřad v P. o provedení šetření v domácnosti rodiny G. Téhož dne obdržel informace z tohoto šetření s tím, že se nepotvrdilo, že se tam matka s dětmi trvale zdržuje (při šetření byla dotazována nejprve dcera G., která uvedla, že nyní u nich paní K. s dětmi nebydlí; pan G. naopak sdělil, že u nich paní K. někdy přespává). Dne 12. 8. 2005 proběhlo další jednání s paní K. na OSPOD, kdy souhlasila s dobrovolným pobytem dětí v kojeneckém ústavu. Byla upozorněna, že pokud by s OSPOD nespolupracovala, podá návrh na nařízení předběžného opatření. V mezidobí dostal OSPOD informaci o tom, že rodiče měli s dětmi přespávat i ve stanu. Dne 17. 8. 2005 paní K. OSPOD informovala, že u nezl. R. byla zjištěna salmonelóza a do kojeneckého ústavu ji tedy zatím nepřijmou - dle ošetřující lékařky nebyla nutná hospitalizace. Paní K. dále OSPOD informovala, že se domluvila se svými rodiči ze Slovenska, že půjde s dětmi bydlet k nim (měla v úmyslu se přestěhovat k rodičům ještě téhož nebo následujícího dne). Bezprostředně po tomto rozhovoru s matkou začala sociální pracovnice telefonicky vyjednávat hospitalizaci dětí ve FDN v B. Kontaktovala ošetřující lékařku dětí MUDr. K., která uvedla, že dle jejího odborného názoru není hospitalizace dětí nutná. Přesto sociální pracovnice ve spolupráci s pracovnicí kojeneckého ústavu paní D. dojednaly, že MUDr. K. zkontaktovala Krajská hygienická stanice v B. a vyžádala od ní doporučení k hospitalizaci dětí. Matka tedy na základě toho děti předala do FDN v B. s tím, že si děti může kdykoliv vyzvednout. Téhož dne faxem zaslala sociální pracovnice do FDN v B. písemné potvrzení, že personál nemocnice nemá propustit děti do péče matky bez souhlasu OSPOD, neboť zvažují podání návrhu na nařízení předběžného opatření. Na základě tohoto opatření ze strany OSPOD odmítl lékařský personál matce děti předat dne 18. 8. 2005 kdy s nimi chtěla odjet k rodičům na Slovensko. Téhož dne byl podán návrh OSPOD na nařízení předběžného opatření a na jeho základě předány děti do péče Kojeneckého ústavu H. v B. Po umístění dětí do kojeneckého ústavu je rodiče pravidelně navštěvovali a žádali o pobyty dětí doma na víkendy a na prázdninové pobyty. V posledním roce se situace rodiny zlepšila. Pan K. získal zaměstnání a od dubna 2007 rodina bydlí v O., aktuálně v nájemním bytě, kde mají přihlášeno již i trvalé bydliště. Mají v péči mladší dvě děti. Ze zpráv Městského úřadu v O., který v současné době vykonává nad rodinou dohled, vyplývá, že péče o děti je velmi dobrá. V květnu 2007 byly nezl. I. a R. svěřeny rozhodnutím Městského úřadu Š. do předpěstounské péče. Nebyla však navázána komunikace mezi rodiči a pěstouny. Pěstouni informují rodiče o dětech pouze písemně a ačkoliv uvádějí, že jsou ochotni umožnit kontakt dětí s rodiči, ve skutečnosti se kontakt dětí s rodiči od doby jejich svěření do péče budoucích pěstounů neuskutečňuje. První společná schůzka rodičů a pěstounů se uskutečnila v srpnu 2007 (tedy tři měsíce po svěření dětí do předpěstounské péče) a setkání rodičů s dětmi ještě o měsíc později, v září 2007. Během mého šetření podali manželé K. návrh na zrušení ústavní výchovy a svěření dětí do své péče. Návrh na svěření do péče podali rovněž pěstouni. Soud do současnosti pravomocně nerozhodl.
C - Právní hodnocení I. právní rámec Podle ustanovení § 1 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv působí veřejný ochránce práv k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod v čl. 8 chrání právo na respektování soukromého a rodinného života. Listina základních práv a svobod v čl. 10 odst. 2 pak stanoví právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života, což je ve sféře vztahů mezi rodiči a dětmi konkretizováno v čl. 32 odst. 4 Listiny, podle něhož je právem rodičů péče o děti a jejich výchova; recipročně mají děti právo na rodičovskou výchovu a péči. Práva rodičů mohou být omezena a nezletilé děti mohou být od rodičů odloučeny proti jejich vůli jen rozhodnutím soudu na základě zákona. Základní princip sociálně-právní ochrany dětí, zájem a blaho dítěte, je deklarován jednak čl. 3 bodem 1) Úmluvy o právech dítěte1, tak ustanovením § 5 zákona o sociálně-právní ochraně dětí2. Tato zásada je rozvíjena dále článkem 7 odst. 1 citované úmluvy, který stanoví, že dítě má právo znát své rodiče a právo na jejich péči. Současně článek 9 odst. 1 úmluvy deklaruje právo dítěte, aby nemohlo být odděleno od svých rodičů proti jejich vůli, ledaže příslušné úřady na základě soudního rozhodnutí, v souladu s platným právem a v příslušném řízení určí, že takové oddělení je potřebné v zájmu dítěte. Pouze v krajních případech ohrožení zdravého vývoje dítěte (například, jde-li o zneužívání nebo zanedbávání dítěte rodiči), soud styk rodiče s dítětem omezí nebo úplně zakáže. Je podstatné si uvědomit, že spolu se svěřením dítěte do péče zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc či jiného zařízení nezaniká ani rodičovská zodpovědnost, ani právo rodiče na styk s dítětem. II. hodnocení postupu OSPOD Oprávnění zasáhnout do vztahů mezi rodiči a dětmi v mezích zákona a v zájmu dítěte sdílí orgány sociálně-právní ochrany dětí a soudy. Ačkoliv při nařízení předběžného opatření či svěření dítěte do péče jiné osoby má rozhodující slovo soud, nezbavuje to OSPOD jeho odpovědnosti za objektivitu skutečností předkládaných soudu, neboť jakožto výlučný navrhovatel předběžného opatření dle ustanovení § 76a o. s. ř. je povinen velmi odpovědně posoudit, zda jsou dány předpoklady pro natolik závažný zásah do rodinného a soukromého života, jako je odnětí dítěte. OSPOD se nezbavuje odpovědnosti za skutečnosti v návrhu soudu předestřené, a to ani v případě, že soud tomuto návrhu vyhoví, neboť soudu předkládá vahou svého úřadu a poslání návrhy, které konečné rozhodnutí soudu zásadně ovlivňují. Dále je nutno připomenout, že po podání návrhu na nařízení 1 2
sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 104/1991 Sb., o přijetí Úmluvy o právech dítěte zákon č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů
předběžného opatření jsou sociální pracovníci povinni s rodinou nadále intenzivně spolupracovat, a pominou-li důvody, na jejichž základě byla ústavní výchova nařízena, je nutné v zájmu dětí podat soudu návrh na její zrušení a navrácení dětí do rodiny. S ohledem na shora uvedená skutková zjištění musím konstatovat, že jsem shledal v postupu OSPOD níže uvedená pochybení. Po provedení místního šetření, projednání věci s odpovědnými pracovnicemi Městského úřadu Š. a prostudování Om spisu jsem dospěl k závěru, že se OSPOD dopustil pochybení právě v souvislosti s podáním návrhu na nařízení předběžného opatření. Předesílám, že kladně hodnotím snahu sociálních pracovnic intenzivní sociální prací řešit problematickou situaci rodiny vzniklou ztrátou bydlení. Nenechávám bez povšimnutí ani to, že situace byla s rodiči OSPOD opakovaně projednávána a nabízeny varianty řešení, mimo jiné umístěním dětí v kojeneckém ústavu na dočasný dobrovolný pobyt. Rodiče byli rovněž upozorňováni na možné kroky OSPOD. Na druhou stranu jsem přesvědčen, že rodina se s OSPOD snažila komunikovat a situaci řešit v rámci svých možností, ač se to vždy nedařilo dle jejich plánů či doporučení OSPOD. Za situace, kdy matka oznámila OSPOD, že se rozhodla tíživou bytovou situaci rodiny vyřešit přestěhováním se ke svým rodičům na Slovensko, je podání návrhu na nařízení předběžného opatření ze strany OSPOD nepochopitelným a musím tento krok hodnotit jako neodůvodněný. Dále musím konstatovat, že se OSPOD dopustil překročení svých pravomocí, když vydal „potvrzení“ o tom, že personál nemocnice nemá propustit děti do péče matky bez souhlasu OSPOD s odůvodněním, že zvažují podání návrhu na nařízení předběžného opatření. Na základě tohoto nezákonného opatření ze strany OSPOD pak lékařský personál neoprávněně odmítl předat děti matce dne 18. 8. 2005 a neodůvodněně jí tak znemožnil odjet s dětmi k rodičům na Slovensko. Musím konstatovat, že takové opatření není v kompetenci OSPOD, neboť jím došlo k faktickému omezení rodičovské zodpovědnosti (tím, že bylo matce zabráněno v převzetí dětí), k němuž je však oprávněn pouze soud. Platí zde totiž zásada, že veřejnou správu, tedy i výkon sociálně-právní ochrany dětí, lze vykonávat jen na základě a v rámci zákonného zmocnění. Jedná se o tzv. princip legality veřejné správy, podle něhož mohou orgány veřejné správy jednat pouze na základě zákona, v jeho mezích a způsoby, které stanoví zákon3. OSPOD tedy není oprávněn vydat „potvrzení“ o tom, že nelze předat děti z nemocnice matce bez jeho souhlasu, pokud nebylo o této otázce rozhodnuto soudně, neboť OSPOD takové opatření ze zákona nepřísluší. Nemohu opomenout rovněž fakt, že v tomto případě došlo k odnětí dětí z bytových důvodů, jež je České republice již opakovaně vytýkáno rovněž Evropským soudem pro lidská práva4, neboť tento důvod oddělení dětí od rodiny je nepřípustný a je třeba vždy hledat jiná řešení. Případné krajní řešení takové situace - umístění dětí v kojeneckém ústavu by připadalo v úvahu jen přechodně, po nezbytně nutnou dobu a nejlépe na základě dohody s rodiči. Z nejrůznějších zpráv, ať od lékařů či 3
srov. čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod rozsudek ESLP Wallovi proti České republice ze dne 26. 10. 2006 a rozsudek ESLP Havelka a další proti České republice ze dne 21. června 2007 4
sociálních pracovníků, kteří vykonávají nad rodinou dohled v současné době (Městský úřad v O.), se přitom dovídám, že péče rodičů o děti je velmi dobrá, v tomto světle je pak odnětí nezl. I. a R. K. nutno hodnotit jako odnětí dětí čistě z důvodů ekonomických a bytových, což je nepřípustné. Když OSPOD tento krok učinil, měl velmi intenzivně začít pracovat na tom, aby se děti mohly, co nejdříve navrátit do rodiny, jakmile pro to byly splněny podmínky (pozn.: podmínky pro návrat dětí do rodiny byly již dány nejpozději právě v době před rozhodnutím o předpěstounské péči – viz níže). Nyní k otázce svěření dětí do předpěstounské péče. Ačkoliv myšlenku svěření dítěte do pěstounské péče namísto ústavní výchovy nehodnotím principiálně negativně, v daném případě je evidentní, že pěstounská péče nefunguje dobře, když došlo k přerušení kontaktu dětí s rodiči, na nějž byly do té doby zvyklé a který se velmi dobře a často realizoval. Vzniklou situaci přičítám nedostatečnému vedení pěstounů ze strany OSPOD. Ačkoliv v současné době s pěstouny spolupracuje Městský úřad v B., jsem přesvědčen, že při svěření dětí do péče budoucích pěstounů bylo třeba, aby právě OSPOD Městského úřadu Š., který vedl řízení o svěření dětí do péče budoucích pěstounů, zajistil komunikaci mezi rodiči a pěstouny. Předem je měl seznámit navzájem a informovat o všech právech a povinnostech, které z nově vzniklé situace plynou, objasnit veškeré pochybnosti a nejasnosti a pomoci navázat mezi rodiči a pěstouny nezbytnou komunikaci, např. formou společných prvních jednání na půdě OSPOD. Tento moment však v daném případě na počátku absentuje a z toho plyne nynější vážný problém, kdy se již prakticky neuskutečňuje kontakt dětí s rodiči (pozn.: první společné setkání pěstounů s rodiči se uskutečnilo na konci srpna 2007, tedy až tři měsíce po svěření dětí do předpěstounské péče, v době, kdy již bylo mezi rodiči a pěstouny patrné napětí, a to dokonce bez účasti dětí; setkání rodičů s dětmi se pak uskutečnilo ještě o měsíc později, není pak divu, že bylo poněkud rozpačité). Tento stav pokládám za protiprávní, neboť děti umístěné v pěstounské péči mají zásadně právo na udržování kontaktu s rodiči a je mimo jiné povinností OSPOD sledovat, zda je toto právo dodržováno a činit kroky k nápravě, pokud tomu tak není. V případě nezl. I. a R. K. však v tomto ohledu vidím pochybení zejména v samotném svěření dětí do předpěstounské péče, když v době rozhodnutí o svěření dětí do péče budoucích pěstounů byly podmínky v rodině K. natolik stabilizovány, že bylo namístě pracovat na návratu dětí do rodiny (viz spisová dokumentace - zprávy z Městského úřadu v O., který v současné době vykonává nad rodinou dohled, např. z 19. 4. 2007). Tato úvaha je o to naléhavější, že předpěstounská péče ve skutečnosti nebyla řádně připravena (a to bez ohledu na tvrzení pěstounů, že jsou srozuměni s právem dětí na kontakt s rodinou), když v jejím důsledku došlo ke ztrátě do té doby častého a dobře fungujícího kontaktu dětí s jejich rodiči i sourozenci, který bezpochyby je v zájmu dětí.
D - Závěr S odkazem na shora uvedené podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, konstatuji, že, orgán sociálně-právní ochrany dětí Odboru sociálního Městského úřadu Š. se při výkonu sociálně-právní ochrany nezl. I. a R. K. dopustil výše uvedených pochybení (viz bod C). Tato zpráva shrnuje poznatky ze šetření, které budou po vyjádření vedoucí sociálního odboru Městského úřadu Š. podkladem pro mé závěrečné stanovisko ve věci.
JUDr. Otakar M o t e j l veřejný ochránce práv
