V Brně dne 12. června 2007 Sp. zn.: 6336/2006/VOP/PP
Zpráva o průběhu šetření ve věci podnětu pana S. A - Obsah podnětu Na veřejného ochránce práv se dne 11. 12. 2006 obrátil pan S. (nar. 1983, st. příslušnost Egypt) spolu s dalšími 41 žadateli o udělení mezinárodní ochrany z Egypta (dále i „žadatelé“ a „žadatelé o azyl“), a to se stížností na délku zadržování a poměry, za kterých jsou drženi v Přijímacím středisku Velké Přílepy (dále jen „PrS Velké Přílepy“), které je detašovaným pracovištěm Přijímacího střediska na letišti Praha-Ruzyně (dále jen „PrS Praha-Ruzyně“). V době podání podnětu se žadatelé nacházeli v řízení před Nejvyšším správním soudem. Na základě předběžného posouzení podnětu pana S. a ostatních spolustěžovatelů se bývalá zástupkyně veřejného ochránce práv Mgr. Šabatová v souladu s ustanovením § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejném ochránci práv“), rozhodla zahájit v předmětné věci šetření. Jeho záměrem bylo prozkoumat stávající právní postavení stěžovatelů a úpravu letištního řízení obsaženou v ustanovení § 73 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“), ve vztahu k dodržování mezinárodněprávních závazků ČR. B - Průběh šetření (skutkové a právní okolnosti případu zjištěné během šetření) V rámci šetření se Mgr. Šabatová dopisem ze dne 2. 2. 2007 obrátila na ministra vnitra ČR Mgr. MUDr. Ivana Langera a v souladu s ustanovením § 15 odst. 2 písm. a) a b) zákona o veřejném ochránci požádala o poskytnutí vysvětlení a o předložení spisu a jiných písemností souvisejících s případem uvedených žadatelů. Zároveň se Mgr. Šabatová obrátila na vedoucího kanceláře Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky v Praze Hermana Stuurwolda (dále jen „UNHCR“) se žádostí o poskytnutí alespoň základních informací o právní úpravě letištní procedury v dalších státech Evropské unie, zejména ve vztahu k maximální možné délce držení žadatelů na letišti a garancím soudního přezkumu zákonnosti zadržovaní těchto osob. Dne 13. 2. 2007 obdržela Mgr. Šabatová doplnění podnětu ze dne 9. 2. 2007, které podepsalo 27 zbylých stěžovatelů a dne 22. 2. 2007 pak i vyjádření Mgr. MUDr. Ivana Langera čj. OAM-212/2007, ze dne 20. 2. 2007, k danému případu Dne 20. 4. 2007 obdržela zástupkyně veřejného ochránce práv RNDr. Jitka Seitlová Stanovisko UNHCR k právní úpravě a praxi týkající se pobytu žadatelů o azyl na mezinárodním letišti Praha-Ruzyně včetně podrobné informace o úpravě letištního řízení v Německu, Rakousku, Francii a Švýcarsku (dále jen „Stanovisko UNHCR“). V reakci na doplnění podnětu stěžovatelů ze dne 9. 2. 2007 a informace o poměrech v PrS Velké Přílepy, provedli dne 12. 4. 2007 pověření pracovníci Kanceláře veřejného ochránce práv Mgr. Petra Matyášová, JUDr. Pavel Pořízek
a Mgr. Martin Ježek v uvedeném zařízení místní šetření. V době provedení místního šetření se v zařízení nacházelo již pouze 15 žadatelů. V rámci místního šetření v PrS Velké Přílepy hovořili pověření zaměstnanci s pracovníky zařízení a ubytovanými žadateli. S ohledem na skutečnost, že k 30. 4. 2007 byl režim PrS Velké Přílepy ukončen (a zbylí žadatelé přemístěni do PrS Praha-Ruzyně) a od tohoto data je ve Velkých Přílepech opět provozováno zařízení pro zajištění cizinců, přičemž obecně je tento typ zařízení středem pozornosti ochránce v souvislosti s jeho právem, ale i povinností provádět systematické návštěvy zařízení, v nichž se nacházejí nebo mohou nacházet osoby omezené na svobodě, nevěnuji se popisu skutkových zjištění na místě samém v této zprávě detailněji. Považuji však za nutné uvést, že v rámci místního šetření bylo zjištěno, že ubytovaní cizinci neměli na pokojích po většinu svého pobytu k dispozici skříňku na uložení osobních věci a že byla nejméně v jednom případě znemožněna návštěva ubytovaných osob.1 C - Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod. Právní postavení žadatelů umístěných v PrS Velké Přílepy hodnotím následujícím způsobem. C.1. Čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění pozdějších protokolů (dále jen „EÚLP“)2 „Každý má právo na svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být zbaven svobody kromě následujících případů, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem: … f) zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání.“ Dovoluji si zdůraznit, že právo na svobodu a osobní bezpečnost je vedle práva na život druhým nejdůležitějším právem, které katalog práv zakotvených v EÚLP zná.3 Výjimky z práva na svobodu a osobní bezpečnost obsažené v odst. 1 jsou taxativní a pouze zužující (restriktivní) výklad těchto výjimek je v souladu se smyslem tohoto ustanovení tak, aby nikdo nebyl nezákonně zbaven svobody (viz např. Vasileva proti Dánsku, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. září 2003, § 33). Ochrana svobody a osobní bezpečnosti poskytovaná čl. 5 EÚLP a čl. 8 Listiny základních práv a svobod (Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dále jen „Listina“) 4 plně pokrývá i žadatele nacházející se v přijímacím středisku v tranzitním prostoru mezinárodního 1
Z informací získaných v rámci šetření vyplývá, že do zařízení nebyl na přelomu října a listopadu 2006 vpuštěn žadatel, který byl předtím ze zařízení propuštěn (z důvodu uplynutí 45denní lhůty pro soudní rozhodnutí) a který měl přinést zadržovaným osobám jídlo a oblečení. 2 Sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb. 3 Srov. Hubálková, Eva: Evropská úmluva o lidských právech a Česká republika, 1. vydání, Praha, Linde Praha, a. s., 2003, str. 116. 4 Srov. čl. 8 odst. 1 a 2 Listiny: „(1) Osobní svoboda je zaručena. (2) Nikdo nesmí být stíhán nebo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon. Nikdo nesmí být zbaven svobody pouze pro neschopnost dostát smluvnímu závazku.“ 2
letiště v Praze-Ruzyni, resp. v PrS Velké Přílepy.5 Ke stejnému závěru došlo ve svém Stanovisku i UNHCR (str. 3) a Městský soud v Praze (např. usnesení čj. 10Ca 339/2006-31).6 Ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. f) tak umožňuje zbavit svobody žadatele ze dvou důvodů: a) k zabránění nepovolenému vstupu žadatele o azyl na území, b) z důvodu probíhajícího řízení o vyhoštění nebo vydání. Důvod uvedený pod bodem b) nelze na poměry žadatelů o azyl v rámci letištního řízení aplikovat. Vůči osobám, které se nachází v přijímacím středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště (v daném případě ve Velkých Přílepech), neprobíhá ani řízení o vyhoštění ani vydávací řízení. Jde o osoby, které se nachází v řízení o udělení mezinárodní ochrany, resp. v v řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem. Z důvodu uvedeného pod písm. b) je dle konstantní judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) „jedině takové zbavení svobody, které probíhá v souvislosti s probíhajícím řízením o vyhoštění nebo vydání, ... Soudem považováno za opodstatněné ve smyslu článku 5 odst. f) Úmluvy. Pokud takové řízení není vedeno s náležitou péčí, přestává být přípustné dle čl. 5 odst. 1 písm. f).“ (srov. Chahal proti Spojenému království, rozsudek z 15 listopadu 1996, § 113; dále např. i rozsudky ve věci Quinn proti Francii ze dne 22. března 1995, § 48, Kolompár proti Belgii, rozsudek z 22 září 1992, § 36, Singh proti České republice, rozsudek ze dne 25. ledna 2005, § 61). Omezení svobody letištních žadatelů o azyl v podmínkách ČR tak nelze odůvodnit probíhajícím řízení o vyhoštění nebo vydání. Vyhošťovací proceduru, resp. proceduru vedoucí k opuštění ČR, lze proti této skupině cizinců vést až po ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany a po případném vyčerpání všech dostupných opravných prostředků. Pro odůvodnění držení žadatelů o azyl v přijímacím středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště lze tak použít pouze důvod výše uvedený pod bodem a), tzn. aby se zabránilo nepovolenému vstupu žadatelů o azyl na území. V této souvislosti však odkazuji na precedenční rozsudek ESLP ve věci Amuur proti Francii (rozsudek ze dne 25. června 1996), v němž tento soud shledal zbavením svobody ve smyslu čl. 5 odst. 1 a jeho porušením dvacetidenní pobyt somálských žadatelů o azyl v hotelu umístěném v tranzitním prostoru letiště. V tomto rozsudku soud uvedl, že státy disponují nepopiratelným, suverénním právem kontrolovat vstup a pobyt cizinců na svém území. Toto právo však musí být vykonáváno v souladu se všemi ustanoveními EÚLP včetně čl. 5 (§ 41). Dále ESLP v tomto rozsudku uvedl: „Bezpochyby, držení cizince v mezinárodní zóně je omezením svobody (…). Vzešlé z dostatečných záruk pro osoby kterých se týká, takovéto držení je přijatelné pouze z důvodu, aby státům bylo umožněno bojovat proti nelegální imigraci, nicméně za současného dodržení jejich mezinárodních závazků, zejména podle Úmluvy o právním postavení uprchlíků a Evropské úmluvy o lidských právech a základních svobodách. Takovéto držení nemůže být neúměrným způsobem prodlužováno, neboť je nebezpečí, že z pouhého omezení na svobodě - nezbytného k zabezpečení navrácení cizince do vlasti nebo, pokud požádal o azyl, k přezkumu žádosti o vstup na území za účelem azylu - dojde k přeměně na zbavení svobody. Je třeba vzít v úvahu, že toto opatření není aplikováno na pachatele trestných činů ale na cizince, 5
Jak uvedl ESLP ve věci Amuur proti Francii (rozsudek ze dne 25. června 1996), nemají tranzitní prostory mezinárodního letiště přes svoje označení exteritoriální status (§ 52). 6 „Soud především konstatuje, že se ztotožňuje s žalobcem v názoru, že držení žalobce v přijímacím středisku tranzitního letiště je třeba považovat za zbavení osobní svobody ve smyslu čl. 5 Úmluvy a čl. 8 Listiny. V daném případě má soud za to, že držení žalobce v uzavřeném střeženém prostoru přijímacího střediska, které žalobce nesmí opustit po delší dobu ohraničenou v konečném důsledku až rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti žalobce a následným vycestováním žalobce z území ČR, je třeba považovat za zbavení osobní svobody.“ Ochranu před svévolným zatčením nebo zadržením poskytuje i čl. 9 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech 3
kteří uprchli ze země často z obavy o svůj život.“ (§ 43). Dále, podle soudu „samotná skutečnost, že žadatelé o azyl mohou dobrovolně opustit zemi, v níž hledají útočiště, nevylučuje zbavení svobody, právo opustit kteroukoli zemi, včetně vlastní, je navíc garantováno samotnou EÚLP v protokolu č. 4 “ (§ 48). Tento závěr představuje pádný argument proti případné námitce, že žadatelé mohou kdykoli v průběhu letištního řízení proceduru ukončit a odcestovat. Jako mimořádný deficit francouzského práva ESLP shledal, že řádný soud nemohl přezkoumat podmínky, za kterých byli somálští žadatelé o azyl drženi a pokud by to bylo potřebné, podrobit omezením správní orgány ve vztahu k časovým lhůtám, po které mohou žadatele zadržovat (§ 53). Právní teorie ze závěrů soudu ve věci Amuur dovodila, že kromě dalších procesních záruk (v podrobnostech viz dále) musí vnitrostátní právní úprava, pokud má být zajištěn soulad s pojetím právního státu vyžadovaného EÚLP, stanovit maximální časové limity pro omezení svobody pohybu žadatelů o azyl. 7 Zároveň již ve věci Amuur soud připomněl, že „jestliže rozhodnutí o držení (v mezinárodním prostoru) spadá vzhledem k povaze věci do kompetence orgánu správního a nebo policejního, jeho prodloužení vyžaduje urychlenou kontrolu soudem, tradičním strážcem svobod jednotlivce (§ 43).“ Ve věci Shamsa proti Polsku (rozsudek z 27.listopadu 2003) ve vztahu k přezkumu souladu držení dvou občanů Libye v tranzitním prostoru mezinárodního letiště ve Varšavě soud uvedl: „Pro účely čl. 5 odst. 1 zbavení svobody, které trvá více dní a které nebylo nařízena soudem nebo soudcem nebo jinou osobou ´oprávněnou (…) vykonávat soudní činnost´, nelze považovat za ´zákonnou´ ve smyslu tohoto ustanovení. Jestliže tento požadavek není explicitně vyjádřen v čl. 5 odst. 1, lze jej vyvodit z článku 5 jako celku a především ze znění odst. 1 písm. c) (§ 59)“. Nejnověji se k problematice délky zadržování žadatelů o azyl vyjádřil jeden ze senátů Evropského soudu pro lidská práva ve věci ve věci Saadi proti Spojenému Království (rozsudek ze dne 11. července 2006).8 V tomto rozsudku ESLP těsnou většinou 4 hlasů ku třem došel k závěru, že sedmidenní držení iráckého žadatele o azyl v přijímacím středisku Oakington nebylo porušením čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP. Nicméně i soudce Nicolas Bratza, který hlasoval pro neporušení čl. 5 odst. 1, vyjádřil v separátním votu názor, že přestože v daném případě lze dobu zajištění v přijímacím středisku akceptovat, jakékoli podstatné překročení sedmidenního omezení osobní svobody by nebylo v souladu s prvním důvodem pro omezení svobody dle písm. f) (tzn. zabránění nepovolenému vstupu žadatelů o azyl na území).9 Tři zbývající soudci (Casadevall, Traja a Šikuta) shledali porušení čl. 5 odst. 1 a zkonstatovali: „Státy, které jsou členy mezinárodních dokumentů týkajících 7
Srov. Jane Hughes and Fabrice Liebaut:Detention of Asylum Seekers in Europe: Analysis and Perspectives, Kluwer Law International, 1998, str. 175. Obdobný požadavek stanoví i bod 10 Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. R (94) 5 (přijaté dne 21. června 1994) ve vztahu k pokynům inspirujícím praxi členských státy Rady Evropy, týkající se příjezdu žadatelů o azyl na evropská letiště („10. The asylum seeker can be held in such place only under conditions and for the maximum duration provided for by law“). Stanovení maximální délky zajištění žadatele o azyl požaduje rovněž Pracovní skupina pro svévolné zajištění“, zřízená Komisí OSN pro lidská práva (U.N. Commission on Human Rights Working Group on Arbitrary Detention), která vypracovala seznam základních záruk pro případ jakéhokoli zajištění či uvěznění imigrantů a žadatelů o azyl (Body of Principles for the Protection of All Persons under Any Form of Detention or Imprisonment regarding the situation of immigrants and asylum seekers, U.N. Doc. E/CN.4/2000/4/Annex 2 (1999), Principle 7: A maximum period should be set by law and the custody may in no case be unlimited or of excessive length.). 8 Application No. 13229/03), [2006] I.N.L.R. 638. Tento velmi pozorně sledovaný případ ze strany UNHCR a uprchlických nevládních organizací bude v brzké době projednáván Velkým senátem ESLP. 9 „While I can agree that the period of the applicant’s detention at Oakington was within the limits of what could be regarded as acceptable, any period of detention significantly in excess of this period would in my view not be compatible with the first limb of Article 5 § 1 (f).“ 4
se právního postavení žadatelů o azyl a azylantů (např. Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951, ale i instrumentů dalších systému, např. Evropské unie a Rady Evropy) jsou povinny udělit žadateli o azyl povolení ke vstupu na území (nikoli povolení k pobytu) do doby přijetí konečného rozhodnutí v azylové proceduře…“ S ohledem na výše uvedenou judikaturu ESLP se domnívám, že stávající právní úprava ustanovení § 73 zákona o azylu neodpovídá požadavkům, za kterých je možné omezit svobodu dle čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP. Zákon o azylu totiž nestanoví žádné maximální limity pro držení žadatelů v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, což je s ohledem na neexistenci doprovodných záruk soudního přezkumu zákonnosti držení (viz v podrobnostech dále) naprosto nepřijatelné. Navíc mám vážné pochybnosti o tom, zda celá procedura zbavení svobody letištních žadatelů o azyl skutečně probíhá „v souladu s řízením stanoveným zákonem“. Takové řízení totiž musí mít oporu ve vnitrostátním hmotném a procesním právu, aby mohlo být následně respektování těchto pravidel přezkoumáno soudem v souladu s čl. 5 odst. 4 EÚLP (Bojinov proti Bulharsku, rozsudek z 28. října 2004).10 Mimoto jakékoli zbavení svobody musí být nejen provedeno v souladu s hmotnými a procesními pravidly vnitrostátního práva, ale musí být rovněž v souladu se samotným účelem čl. 5, tj. s ochranou jednotlivce před svévolí (Chahal, § 118).11 Pokud vnitrostátní právní předpis dovoluje zbavení svobody (obzvláště ve vztahu k zahraničním žadatelům o azyl), musí být příslušné právní předpisy dostatečně přístupné a přesné, aby se tak vyloučilo nebezpečí libovůle (Amuur, § 50). Těmto požadavkům stávající proces zbavení svobody letištních žadatelů o azyl dle ustanovení § 73 zákona o azylu zdaleka nevyhovuje, k umístění žadatelů do přijímacího střediska v tranzitním prostoru totiž nedochází v důsledku předchozího řízení zakotveného v hmotném právu s procesními pravidly a zárukami, ale pouhým faktem prohlášení úmyslu požádat o mezinárodní ochranu v tomto prostoru. Stávající právní úprava tak postrádá prvek individuálního hodnocení nezbytnosti zajištění s ohledem na konkrétní situaci žadatele (shodně viz Stanovisko UNHCR, str. 1, 3 a 6). Proces odlišení žádostí o azyl vydáním/nevydáním rozhodnutí do 5 dnů nemůže adekvátně uvedené individuální vyhodnocení důvodů pro zbavení osobní svobody suplovat. Důvody, pro které je žádost o udělení mezinárodní ochrany ve lhůtě 5 dnů zamítnuta, ještě nemusí korelovat s důvody pro zbavení osobní svobody, které vyžadují samostatné, oddělené posouzení.12 V tomto ohledu se rozcházím s ministrem vnitra citovanými závěry Městského soudu v Praze (čj. Ca 376/2006-26 a čj. 10Ca 336/2006-35). Podle mého soudu je v tomto ohledu zásadní vyčkat definitivního právního posouzení této otázky Nejvyšším správním soudem, popř. ESLP. Z informací poskytnutých nevládní organizací OPU, která poskytuje 10
„Soud připomíná, že „ustanovení čl. 5 odst. 4 zaručuje osobám zbaveným svobody právo na to, aby bylo přezkoumáno respektování procesních i hmotněprávních požadavků nutných k tomu, aby bylo jejich zbavení svobody zákonné ve smyslu čl. 5 odst.1“. 11 „Zbavení svobody jednotlivce je závažné opatření, které je ospravedlnitelné jen tehdy, když další, méně závažná opatření byla posouzena a shledána nedostatečnými k zajištění zájmů jednotlivce nebo veřejného zájmu, což může vyžadovat, aby dotyčná osoba byla zbavena svobody. To znamená, že nestačí, aby zbavení svobody bylo v souladu s vnitrostátním právem, musí být rovněž za daných okolností nezbytné a v souladu se zásadou proporcionality (viz např. Vasileva proti Dánsku, 2003 5) ) (Enhorn proti Švédsku, rozsudek ze dne 25. ledna 2005). 12 ESLP se již ve své judikatuře vyjádřil, že soulad s ustanovením čl. 5 odst. 1 písm. b) (Vasileva proti Dánsku, rozsudek ze dne 27. září 2003), čl. 5 odst. 1 písm. c) (Jecius proti Litvě, rozsudek ze dne 31. července 2000, Mansur proti Turecku, rozsudek ze dne 8. června 1995) a čl. 5 odst. 1 písm. e) (Litwa oproti Polsku, rozsudek ze dne 4. dubna 2000) vyžaduje nejenom naplnění specifického účelu vyjádřeného v uvedených ustanoveních, ale rovněž individuální vyhodnocení nezbytnosti zajištění s tím, že tato nezbytnost musí být v konkrétním případě demonstrována. 5
právní poradenství žadatelům v PrS Velké Přílepy, vyplývá, že minimálně v jednom případě byla proti usnesení Městské soudu v Praze, obsahujícím obdobné právní hodnocení jako ve výše uvedených věcech, podána kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu a stížnost k ESLP. Pokud jde o dodržení čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP ve vztahu k žadatelům umístěným v PrS Velké Přílepy, hraje v této souvislosti zásadním roli judikatura Nejvyššího správního soudu, konkrétně rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2Azs 156/2006-38, ze dne 22. února 2007 . Dle názoru Nejvyššího správního soudu, který považuje s odkazem na odbornou literaturu za problematickou již samotnou fikci nevstoupení na území u žadatelů o azyl nacházejících se v PrS Praha-Ruzyně,13 však fikce nevstoupení na území neobstojí. Přemístění 13
„Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s domněnkou žalovaného, jež je zjevná z jeho procesního postupu, že stěžovatel je stále v přijímacím středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, a tedy je patrně v postavení osoby, jež dosud právně nevstoupila na české státní území a nepřekročila tedy státní hranici, kterou je také mezinárodní letiště ve smyslu § 7 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 216/2002 Sb., o ochraně státních hranic České republiky a o změně některých zákonů (zákon o ochraně státních hranic). Takováto fikce nevstoupení na české státní území, jež zakládá důvod pro specifické nakládání se žadateli o azyl v tomto režimu, je sice udržitelná ve vztahu k Přijímacímu středisku P. - R.; jedná se nicméně o fikci, kterou považuje současná odborná literatura za problematickou i ve vztahu k osobám, jež v tranzitním prostoru mezinárodního letiště skutečně jsou, a jež proto nemůže být aplikována extenzivně i na osoby, jež se fyzicky v tranzitním prostoru mezinárodního letiště již nenacházejí. Nejvyšší správní soud zde vychází zejména z četné odborné literatury, jež v posledních letech kriticky reagovala na snahy různých států stanovit specifický režim zacházení pro žadatele o azyl nacházející se na hranicích daného státu: „Je danou skutečností, že kdokoli se objeví na hraničním přechodu, přístavu či letišti, octne se automaticky na území státu a v jeho jurisdikci; právě proto, ve snaze lépe zabezpečit svou suverénní kontrolu, vytvořily státy řadu fikcí, aby i cizinci fyzicky na jejich území přítomní byli nadále pokládáni technicky, právně za nevpuštěné.“ (G. Goodwin-Gill, The Refugee in International Law, Clarendon Press, Oxford 1998, str. 123). Reakce odborné literatury i mezinárodních orgánů chránících lidská práva byly přitom vesměs ostražité ke všem technikám, jimiž měl být takový režim zaveden, ať už se jednalo o neúspěšnou snahu australské vlády z roku 2002 zakotvit zákonnou fikci, že zhruba 3 500 ostrovů v okolí Austrálie nelze z hlediska uprchlického práva považovat za australské území a uprchlíky z různých částí Tichého oceánu, kteří těchto ostrovů dosáhnou, považovat za uprchlíky na australském území (viz J. C. Hathaway, The Rights of Refugees under Intenational Law, Cambridge University Press, Cambridge 2005, str. 172); či o specifický režim mezinárodních přístavů, či právě takzvaných „mezinárodních zón“ přímo na území státu, jimiž jsou typicky tranzitní prostory mezinárodních letišť. V odborné literatuře je přitom jasně formulován názor, že „všechna tato místa - a to včetně tzv. vnitřních vod a moří - jsou zjevně součástí území státu. Žádná slova a žádné vnitrostátní právo nemůže tuto skutečnost změnit. Z hlediska mezinárodního práva proto není rozdíl mezi odmítnutím posouzení přiznání statusu uprchlíka u osob přítomných v „mezinárodních zónách“ či „vyňatých územích“ a tímtéž odmítnutím ve vztahu k osobám, u nichž je uznáno, že jsou na území státu.“ (J. C. Hathaway, The Rights of Refugees under Intenational Law, Cambridge University Press, Cambridge 2005, str. 321-322). Je tak teoreticky možno stanovit pro osoby nacházející se v těchto prostorech, v případě ČR tedy v tranzitních prostorech mezinárodních letišť, poněkud odlišný režim; nelze ovšem zapomínat, že se jedná osoby, které - byť dosud nebyly de iure na české území připuštěny - již jsou de facto na českém území, podléhají české jurisdikci, a požádají-li o poskytnutí mezinárodní ochrany, je vůči nim veřejná moc České republiky vázána všemi závazky, plynoucími z českého vnitrostátního a Českou republiku vážícího mezinárodního práva, včetně mezinárodních instrumentů ochrany lidských práv a práv uprchlíků. Takto se ostatně k situaci žadatelů o azyl v tranzitním prostoru mezinárodního letiště postavil i Evropský soud pro lidská práva v rozsudku Amuur proti Francii, ze dne 25. 6. 1996, stížnost č. 19776/92, v němž konstatoval, že i na osoby v tomto postavení je třeba vztáhnout závazky smluvních stran Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publ. pod č. 209/1992 Sb.): „Zadržování cizinců v mezinárodní zóně vyvolává omezení na jejich osobní svobodě, nicméně takové, které není ve všech ohledech srovnatelné s omezením svobody v centrech pro zadržení cizinců před jejich vyhoštěním ... Legitimní zájem státu zmařit stále častější pokusy obejít imigrační omezení nesmí zbavit žadatele o azyl ochrany poskytované těmito úmluvami“ (Amuur proti Francii, § 43). Pokud jsou pak tito lidé omezováni na osobní svobodě, musí být takové omezení a nakládání s nimi souladné s článkem 5 odst. 1 písm. f) této úmluvy (tamtéž, § 49). Ve vztahu k osobám, které fyzicky opustí tranzitní prostor mezinárodního letiště a jsou přesunuty do jiného ubytovacího místa mimo mezinárodní letiště, tedy osobám v situaci identické se situací stěžovatele, pak byl v tomto rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ocitován rozsudek Tribunal de grande instance v Paříži ze dne 25. 3. 1992 (cit. rozsudek, § 22), který odmítl právní fikci, že by mohl být hotel, v němž jsou žadatelé umisťováni, považován za „rozšíření“ mezinárodní zóny letiště: „Nebyla prokázána existence jakéhokoli pravidla vnitrostátního nebo mezinárodního práva, jež by přiznávala jakýkoli extrateritoriální status části nebo celku zařízení hotelu Arcade - jenž navíc leží mimo území letiště a za celními hranicemi.“ Situací těchto osob se zabývalo i Parlamentní shromáždění Rady Evropy, naposledy ve svém Doporučení č. 1475/2000, ze dne 26. 9. 2000, o příjezdu žadatelů o azyl na evropská letiště, kde stanovilo celou řadu požadavků, jež by podle názoru tohoto mezinárodního orgánu 6
žadatelů z PrS Praha-Ruzyně do PrS Velké Přílepy tak považuje za dopravení do jiného azylového zařízení na území ve smyslu ustanovení § 72 odst. 2 zákona o azylu se všemi důsledky z tohoto úkonu vyplývajícími, cit.: „Z výše uvedeného srovnání tedy vyplývá, že problematika právního postavení žadatelů o azyl nacházejících se v tranzitním prostoru mezinárodních letišť je pod drobnohledem odborníků i mezinárodních orgánů ochrany lidských práv, a pokud je vůči těmto osobám uplatňován specifický režim a je vůči nim zachovávána fikce nevstoupení na státní území, jedná se o fikci poněkud problematickou, tím spíše, pokud by měla být aplikována extenzivně i na osoby, jež se fyzicky v tranzitním prostoru mezinárodního letiště již nenacházejí. Pokud je tedy žadatel o azyl přemístěn z přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště do jiného zařízení Ministerstva vnitra, je nutno na něj hledět jako na žadatele, jenž byl dopraven do jiného azylového zařízení ve smyslu ustanovení § 73 odst. 2 zákona o azylu, byť se k tomuto postupu Ministerstvo vnitra rozhodlo z jiných důvodů než pro překročení lhůt v tomto ustanovení uvedených. Nelze totiž akceptovat, že by na osobu, o níž je českou veřejnou mocí nejen rozhodováno ve smyslu zákona o azylu, ale s níž je nadto touto mocí i fyzicky manipulováno, jež je přemisťována a umisťována do zařízení nacházejícího se několik desítek kilometrů od mezinárodního letiště, bylo nadále pohlíženo jako na osobu, jež dosud nepřekročila české státní hranice, a nedostala se tedy pod jurisdikci našeho státu.“ Tím, že Nejvyšší správní soud zkonstatoval, že s okamžikem přemístění žadatelů z PrS Praha-Ruzyně do PrS Velké Přílepy došlo k jejich přemístění na území, jinými slovy zkonstatoval, že jejich zbavení svobody přestalo být odůvodnitelné odkazem na čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP, tedy zabráněním jejich nepovolenému vstupu na území, protože tímto okamžikem již na území byli. Další zbavení svobody tak lze považovat za nezákonné a v rozporu s uvedeným čl. 5 odst. 1 EÚLP. Důsledkem přemístění do azylového zařízení na území musí být okamžité ukončení zbavení osobní svobody (které platná právní úprava ve vztahu k žadatelům o azyl nacházejícím se na území neumožňuje) a umožnění za podmínek stanovených v ustanovení § 82 zákona o azylu žadateli o azyl opustit pobytové středisko (viz ustanovení § 81 odst. 1 písm. h) zákona o azylu), popř. za podmínek stanovených v ustanovení § 77 téhož zákona pobývat tzv. na soukromí s hlášeným místem pobytu mimo azylové zařízení. Jestliže tak před zveřejněním uvedeného rozsudku na webových stránkách Nejvyššího správního soudu, resp. před tím, než se Ministerstvo vnitra se závěry v něm obsaženými seznámilo (což lze s ohledem na jeho účastenství v dané věci důvodně předpokládat), mohla být s ohledem na specifické okolnosti, které Ministerstvo vnitra k přemístění egyptských žadatelů o azyl do PrS Velké Přílepy vedly, tato praxe považována za zákonnou, tak od výše uvedeného momentu (obeznámenost s právním názorem Nejvyššího správního soudu obsaženým v uvedeném rozsudku) mělo dojít k přemístění zbylých egyptských žadatelů o azyl do některého ze standardních pobytových středisek na území nebo k umožnění čerpání výhod z postavení žadatele o azyl nacházejícího se na území (možnost opouštět azylové zařízení či pobyt na soukromí mimo azylové zařízení). Na uvedeném závěru nemění nic skutečnost, že právní názor Nejvyššího správního měly členské státy Rady Evropy vůči žadatelům o azyl dodržovat. Tyto požadavky by přitom podle čl. 10 bod ii) tohoto doporučení měly být splněny i u osob, jež se nacházejí v přijímacích střediscích mimo území letiště, do nichž jsou žadatelé o azyl přemístěni na dobu řízení o určení jejich statusu.“ 7
soudu byl vyjádřen nikoli v rozsudku v řízení přezkoumávajícím zákonnost držení žadatele v PrS Praha-Ruzyně, resp. v PrS Velké Přílepy, ale v rozsudku týkajícím se řízení o udělení mezinárodní ochrany. Považuji za vysoce pravděpodobné, že tento názor bude podržen i v budoucnu při přezkoumávání některého z usnesení Městského soudu v Praze ve věci přezkumu zákonnosti držení v PrS Velké Přílepy. C.2. Čl. 5 odst. 2 EÚLP „Každý, kdo je zatčen, musí být seznámen neprodleně a v jazyce, jemuž rozumí, s důvody svého zatčení a s každým obviněním proti němu.“ Právo na to, být seznámen s důvody zbavení svobody, se vztahuje na všechny jednotlivce zbavené svobody. Každý, kdo byl zbaven svobody způsobem uvedeným v čl. 5 odst. 1 musí být neprodleně a v jazyce, jemuž rozumí, seznámen s důvody svého zadržení. Toto sdělení musí být natolik podrobné, aby dotčené osobě umožnilo se proti údajné nezákonnosti zbavení svobody odvolat k příslušnému soudu ve smyslu čl. 5 odst. 4. Účinnost výkonu tohoto práva závisí na rychlosti, s jakou je zatčenému informace o důvodech jeho zbavení svobody předána, a na tom, zda obsahuje skutečnosti a právní ustanovení, na jejichž základě je zatčení nařízeno a provedeno.14 Co považuji za nutné zdůraznit v kontextu se situací letištních žadatelů v ČR, poskytnutá informace musí obsahovat základní právní a faktické důvody pro zadržení, aby bylo dotyčné osobě v souladu s čl. 5 odst. 4 umožněno obrátit se na soud s žalobou na zákonnost takového opatření (např. Saadi, § 51, Fox, Campbell and Hartley proti Spojenému království, rozsudek ze dne 30. srpna 1990). V rámci vyjádření poskytnutého Mgr. Šabatové MUDr. Mgr. Ivanem Langerem (čj. OAM-212/2007, ze dne 20. 2. 2007) byl v příloze zaslán i dokument s názvem „Poučení žadatele o udělení mezinárodní ochrany specifická část letiště“ (včetně znění téhož dokumentu v anglickém a ruském jazyce). Tento obecný formulářový dokument obsahuje však pouze velmi stručné informace o právním postavení žadatele po dobu řízení, kterému sděluje, že po dobu řízení o udělení mezinárodní ochrany nesmí přijímací středisko opustit včetně dvou případů, kdy může být přepraven do jiného azylového zařízení na území. Zároveň neobsahuje poučení o možnosti přezkumu zákonnosti držení v tomto zařízení soudem.15 Uvedený formulář požadavkům čl. 5 odst. 2 nevyhovuje, neobsahuje zejména vymezení právních důvodů, na jejichž základě ke zbavení svobody došlo, aby tak bylo žadateli umožněno v souladu s čl. 5 odst. 4 EÚLP dát přezkoumat zákonnost zbavení svobody soudem, který musí rozhodnout „urychleně“ a zároveň disponovat pravomocí nařídit propuštění, pokud bylo zbavení svobody nezákonné.
14
Srov. Hubálková, Eva: Evropská úmluva o lidských právech a Česká republika, 1. vydání, Praha, Linde Praha, a. s., 2003, str. 129. Obdobně i např. Čapek, Jan: Právnický slovník evropské ochrany lidských práv, nakladatelství ORAC, 2002, str. 293: „Podle stanoviska Soudu, … , poskytuje článek 5 § 2 Úmluvy základní záruku: každá zatčená osoba se musí dozvědět, proč byla zatčena. Toto ustanovení integrované do systému ochrany poskytované článkem 5 ukládá seznámit zainteresovanou osobu jednoduše, srozumitelně a v jazyce jemuž rozumí, s právními a faktickými důvody zatčení, aby mohla o jejich legalitě před tribunálem ve smyslu článku 5 § 4 Úmluvy.“ 15 Tento požadavek obsahuje zásada č. 8 vypracovaná Pracovní skupinou pro svévolné zajištění“, zřízená Komisí OSN pro lidská práva (U.N. Doc. E/CN.4/2000/4/Annex 2 (1999), Principle 8: Notification of the custodial measure must be given in writing, in a language understood by the asylum-seeker or immigrant, stating the grounds for the measure; it shall set out the conditions under which the asylum-seeker or immigrant must be able to apply for a remedy to a judicial authority, which shall decide promptly on the lawfulness of the measure and, where appropriate, order the release of the person concerned.). 8
S ohledem na výše uvedené (v souvislosti s dalšími deficity efektivního soudního přezkumu zákonnosti zbavení svobody letištních žadatelů o azyl, viz v podrobnostech dále) tak považuji předložené „Poučení žadatele o udělení mezinárodní ochrany specifická část letiště“ za dokument, který nesplňuje požadavky čl. 5 odst. 2 EÚLP. C.3. Čl. 5 odst. 4 EÚLP „Každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné.“ Odst. 4 garantuje právo na přístup k soudu, který urychleně rozhodne o zákonnosti zbavení svobody.16 Zadržené osoby mají právo na přezkoumání procesních a hmotněprávních podmínek, které jsou podstatné pro zákonnost zbavení jejich svobody ve smyslu EÚLP. Znamená to, že příslušný soud musí posoudit nejen splnění procesních požadavků stanovených vnitrostátním právem (které v českém vnitrostátním právu zcela chybí), ale též důvodnost podezření, na němž je založeno zatčení, a legitimnost cíle, který je zadržením sledován.17 Pokud bylo o zadržení rozhodnuto správním nebo policejním orgánem, o jeho prodloužení, resp. o zadržování trvajícím více dnů, musí rozhodnut soud, soudce nebo osoba se soudní pravomocí (Shamsa, § 59). Čl. 5 odst. 4 vyhovuje pouze takový orgán, jestliže před ním probíhající řízení má soudní charakter a dává dotčenému jednotlivci dostatečné záruky (např. Boumar proti Belgii, rozsudek ze dne 29. 2. 1988). V rámci tohoto řízení musí být zachován princip kontradiktornosti řízení a rovnost stran. Navíc aby mohl být soudní přezkum zákonnosti považován za účinný a přístupný ve smyslu odst. 4, musí existovat s dostatečným stupněm jistoty jak v teorii, tak v praxi. Zároveň musí zajistit, aby byla dotčená osoba a v případě potřeby alespoň její zástupce vyslechnuti (Ocalan proti Turecku, rozsudek ze dne 12. března 2003). I pokud by o počátečním zadržení rozhodl soud (což ovšem není případ České republiky), musí být toto rozhodnutí podrobeno pozdější kontrole zákonnosti.18 Zbavení osobní svobody tak musí podléhat promptnímu a efektivnímu soudnímu přezkumu, který stávající právní úprava negarantuje. Pokud bylo o zadržení rozhodnuto správním orgánem, musí o dalším trvání zajištění rozhodnout soud, který musí disponovat pravomocí nařídit propuštění.19 V případě cizinců zadržovaných v Přijímacím středisku ve Velkých Přílepech, kteří byli omezeni na svobodě po řadu měsíců, tak zákonnost tohoto zásahu do práva na osobní svobodu v souladu s požadavkem čl. 5 odst. 4 měl přezkoumat soud, k čemuž ovšem nedošlo. Zároveň tyto osoby neměly garantován pravidelný přezkum zákonnosti zbavení svobody (Herczegfalvy proti Rakousku, rozsudek ze dne 24. září
16
„Čl 5 odst. 4 vyžaduje v první řadě, aby se ten, kdo byl zbaven svobody, mohl objevit před soudem, který rozhodne o zákonnosti jeho zbavení svobody“ (Rakevičová proti Rusku, rozsudek ze dne 28. října 2003). 17 Srov. Hubálková, Eva: Evropská úmluva o lidských právech a Česká republika, 1. vydání, Praha, Linde Praha, a. s., 2003, str. 133. 18 „…; účel a předmět čl. 5 by byl zneuznán, kdyby byl odst. 4 vykládán tak, že zadržování zprošťuje nutnosti jakékoli pozdější kontroly zákonnosti jen proto, že určitý soud vydal počáteční rozhodnutí.“ (Winterwerp proti Nizozemí, rozsudek z 24. října 1979). 19 Viz Stanovisko UNHCR, str. 6: „Soudní přezkum musí být rychlý a účinný. Pouhý přezkum po formální stránce nepostačuje. A co je nejdůležitější, soud musí mít pravomoc nařídit propuštění. Absence účinného a rychlého soudního přezkumu činí zajištění svévolným. … Za této situace má UNHCR vážné pochybnosti o tom, že výše uvedený požadavek na urychlený a efektivní soudní přezkum je v případě zbavení svobody žadatelů na letišti naplněn.“ 9
1999, § 75).20 Shodně s názorem vyjádřeným UNHCR se domnívám (viz Stanovisko UNHCR, str. 6), že povinné a nepřezkoumatelné zajišťování žadatelů o azyl bez individuálního posouzení nezbytnosti lze považovat za svévolné a pokud stávající právní úprava žadatelům negarantuje právo na efektivní periodický přezkum oprávnění zajištění v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, lze takové zajištění za svévolné považovat. Situace je pro osoby zbavené svobody a nacházející se v PrS Praha-Ruzyně, resp. PrS Velké Přílepy, o to nešťastnější, že správní soudy (viz zmíněná rozhodnutí Městského soudu v Praze čj. 10Ca 376/2006-26, 10Ca 336/2006-35, 10Ca 339/2006-31 a další rozhodnutí téhož soudu vydaná v obdobných věcech) nepovažují řízení dle ustanovení § 82 a násl. (Řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s.ř.s.“), za řízení vyhovující požadavkům čl. 5 odst. 4 EÚLP, tedy za řízení, které by okamžitě v horizontu dnů rozhodlo o zákonnosti zajištění včetně umožnění periodicity takového přezkumu21 a odkazují žadatele na řízení dle ustanovení § 200o (Řízení o propuštění cizince ze zajištění) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen o.s.ř.),22 primárně určeného k přezkumu zajištění cizince v souvislosti se správním vyhoštěním.23 20
Obdobně odkazuji na názor Výboru OSN pro lidská práva ve věci A v Australia (Communication No 560/1993: Australia. 30/04/97. CCPR/C/59/D/560/1993. 3 April 1997), dle něhož by mělo být každé rozhodnutí o zajištění osoby „otevřeno“ pravidelnému přezkumu, vždy posuzujícímu důvody, kterými je detence odůvodňována. 21 Viz např. citace z usnesení Městského soudu v Praze čj. 10Ca 339/2006-31, ze dne 30. ledna 2007: „Soud musí přisvědčit žalobci, že žaloba na ochranu osobnosti před nezákonným zásahem správního orgánu dle ustanovení § 82 a následující s.ř.s. nesplňuje požadavky úmluvy, jak vyplývají z judikatury evropského soudu, na včasnou a účinnou soudní ochranu v případě zbavení osobní svobody, a to z důvodů, které žalobce uvedl. Procesní postup, který soudní řád správní stanoví pro řízení o této žalobě, neumožňuje správnímu soudu reagovat na podaný návrh okamžitě, tedy v časovém horizontu dnů, byť by i o něm rozhodoval přednostně.navíc lhůty pro podání žaloby uvedené v ustanovení § 84 s.ř.s. brání tomu, aby byl takový návrh podán kdykoli během zajištění cizince v přijímacím středisku.“ 22 „(1) Jestliže nebylo ukončeno zajištění cizince podle zvláštního právního předpisu, 34e) může se cizinec obrátit na soud s návrhem, aby nařídil jeho propuštění na svobodu z důvodu, že nejsou splněny podmínky pro trvání jeho zajištění stanovené zvláštním právním předpisem. (2) Návrh musí kromě obecných náležitostí (§ 42 odst. 4, § 79 odst. 1) obsahovat označení rozhodnutí, jímž bylo pravomocně rozhodnuto o zajištění navrhovatele, musí být uvedeno, v jakých skutečnostech navrhovatel spatřuje nezákonnost trvání zajištění, označení důkazů, jichž se navrhovatel dovolává, a musí z něj být patrno, čeho se navrhovatel domáhá. (3) Navrhovatel je povinen k návrhu připojit listinné důkazy, jichž se dovolává, pokud nejde o listinné důkazy, které jsou obsaženy ve spisech odpůrce, které se vydaného rozhodnutí týkají.“ 23 Viz opět citace z usnesení Městského soudu v Praze čj. 10Ca 339/2006-31, ze dne 30. ledna 2007: „Na druhou stranu se soud nedomnívá, že by cizinec umístěný v přijímacím středisku neměl k dispozici jiné právní prostředky soudní ochrany. Podle názoru soudu je totiž takový cizinec oprávněno obrátit se na soud v občanském soudním řízení s návrhem na zahájení řízení dle ustanovení § 200o a násl. o.s.ř., v němž by se domáhal, aby soud nařídil jeho propuštění z důvodu, že nejsou splněny podmínky zajištění stanovené zvláštním právním předpisem, v daném případě zákonem o azylu. Je pravdou, že ustanovení § 200o o.s.ř. obsahuje poznámku po čarou, jež odkazuje an zákon o pobytu cizinců. Tato procesní úprava byla skutečně do občanského soudního řádu vložena pro účely soudní ochrany v případě zajištění cizince v souvislosti s řízením o jeho správním vyhoštění na základě ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Jak však judikoval Ústavní soud, poznámky pod čarou nemají normativní povahu a zdejší soud nevidí žádný důvod, proč by ustanovení § 200o os.ř. nemohlo představovat žalobní legitimaci pro cizince v případě jeho zajištění na základě zákona o azylu, jestliže takový požadavek vyplývá z čl. 5 Úmluvy. V tomto ohledu by skutečně neměl existovat rozdíl v postavení cizince zajištěného na základě zákona o pobytu cizinců a cizince zajištěného na základě zákona o azylu. Jedině v řízení podle ustanovení § 200o a násl. o.s.ř. se takovému cizinci dostane soudní ochrany, jež odpovídá požadavkům Úmluvy, neboť příslušný soud je o takové ochraně povinen rozhodnout přednostně a s největším urychlením a není povinen nařizovat jednání, pokud je z obsahu spisu nepochybné, že nejsou splněny zákonné podmínky pro trvání zajištění. Navrhovatel má v případě zamítnutí návrhu právo domáhat se ze stejných důvodů dalšího přezkoumání zákonnosti zajištěn, a to po uplynutí 3 týdnů od právní moci rozhodnutí. Je pravdou, že některá procesní ustanovení bude třeba aplikovat pouze analogicky, neboť žalovaným bude v daném případě namísto orgánu policie Ministerstvo vnitra, jež by bylo v případě úspěchu navrhovatele věcně legitimováno k jeho propuštění. Soud si je vědom toho, že se v daném případě jedná o extenzivní výklad citovaných ustanovení občanského soudního řádu, vychází však z ustálené judikatury Ústavního soudu, podle níž je třeba dát přednost 10
Nepřísluší mi hodnotit použitou argumentaci, nicméně ve vztahu k efektivní soudní ochraně před nezákonným zbavením svobody, jak požaduje čl. 5 odst. 4 EÚLP, jistě nepřispívá, že tato ochrana není zakotvena explicitně a jasně spolu s uvedením procesního předpisu, na jehož základě se lze domáhat ochrany před nezákonností zbavení svobody s garancemi obsaženými v čl. 5 EÚLP. Ve vztahu k navržené aplikaci ustanovení § 200o o.s.ř. jistě nelze přičítat žadatelům o azyl za vinu, že nejsou obeznámeni s konstantní judikaturou Ústavního soudu, že nedokáží vykládat zákon extenzivně či za použití analogie legis, popř. že neví, že poznámka pod čarou nemá normativní charakter. Navíc nelze v této souvislosti nepřehlédnout v souvislosti s odkazy na judikaturu Ústavního soudu, že v případě, kdy se žadatelé o azyl umístění v přijímacím středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště obrátili přímo na Ústavní soud s ústavní stížností, aby tento soud nařídil okamžité ukončení jejich zadržení v tomto zařízení, jejich stížnost byla odmítnuta (viz např. usnesení Ústavního soudu II. ÚS 391/06, ze dne 23. srpna 2006, či IV. ÚS 376/06, ze dne 13. září 2006) s odkazem na předchozí využití podání žaloby ve smyslu ustanovení § 82 a násl. s.ř.s., nikoli postupu dle ustanovení § 200o o.s.ř. C.4. Letištní procedura a existující mezinárodní „soft law“ Stávající právní úprava letištního řízení v ustanovení § 73 zákona o azylu, jejímž výsledkem může být časově nepředvídatelné omezení svobody žadatelů o azyl bez jakýchkoli procesních záruk soudního přezkumu zákonnosti tohoto zadržování, jako jsme toho nyní svědky v případě stěžovatelů, je rovněž v rozporu s relevantním mezinárodním soft-law upravující procesní postavení žadatelů o azyl v průběhu letištního řízení, resp. v případě zajištění.24 Zmiňme např. Směrnici UNHCR, Vhodná kritéria a standardy týkající se zajištění žadatelů o azyl z února 1999, Závěr Výkonného výboru UNHCR č. 7 (XXVIII) z roku 1977 k vyhoštění, Závěr Výkonného výboru UNHCR č. 44 (XXXVII) k detenci uprchlíků a žadatelů o azyl z roku, 1986, doporučení Pracovní skupiny pro svévolné zajištění, zřízené Komisí OSN pro lidská práva nebo dokument Dvacet zásad k nucenému návratu, který přijal v září 2005 Výbor ministrů Rady Evropy.25 Tyto dokumenty poukazují na to, že by detence žadatelů o azyl neměla být používána jako represivní či disciplinární opatření za nelegální vstup nebo přítomnost na území.26 Zajištění žadatelů o azyl by se mělo předcházet, a to s ohledem na útrapy, které s sebou nese.27 K detenci by tak mělo docházet pouze výjimečně z důvodů zřetelně formulovaných v národní legislativě, která musí být v souladu
byť i extenzívnímu výkladu zákonných ustanovení, pokud je ústavně konformní, před výkladem, jenž by ústavnímu pořádku vyhovoval.“ 24 Postavení žadatelů v přijímacím středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště považuji za faktické zajištění, resp. zbavení svobody pohybu a odkazuji na definici „zajištění“ (detention) in UNHCR, Revised Guidelines on Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum Seekers, February 1999. Detencí UNHCR rozumí uvěznění žadatele na úzce vymezené a ohraničené území, včetně vězení, uzavřený tábor, detenční zařízení či tranzitní zóny na letištích, kde je svoboda pohybu podstatným způsobem omezena a kde jedinou možnost, jak opustit tento omezený prostor, znamená opustit území dotyčného státu (viz i Stanovisko UNHCR, str. 2 a 3). 25 Twenty Guidelines of the Committee of Ministers of Europe on Forced Return, Council of Europe, September 2005. 26 UNHCR, Revised Guidelines on Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum Seekers, February 1999. V této souvislosti odkazuji i na čl. 9 odst. 1 MPOPP, dle něhož nesmí být nikdo svévolně zatčen nebo zadržen. Odkazuji i na Stanovisko UNHCR, str. 2: „..zajištění žadatelů o azyl by mělo být výjimkou, nikoliv pravidlem.“ 27 Srov. UNHCR, Executive Committee Conclusion No. 44 (XXXVII) Detention of refugees and Asylum Seekers, th 37 Session, 1986, písm. b). 11
s obecnými normami a zásadami mezinárodního práva lidských práv. 28 Měla by existovat jakási „presumpce nezajišťování“ žadatele o azyl. Pokud existují jiné kontrolní mechanismy, které mohou být použity jako uskutečnitelná alternativa k detenci, měly by být aplikovány jako první, ledaže by v konkrétním případě existoval důkaz, že tato alternativa nebude účinná. K detenci žadatele by tak mělo dojít až na základě důkladného zvažování všech možných alternativ nebo pokud kontrolní mechanismy nedosáhly zákonného a legitimního účelu. 29 Bohužel právní úprava v ČR tyto alternativy k detenci žadatelů o azyl (např. ohlašovací či pobytová povinnost, ustanovení ručitele, propuštění na kauci apod.) však na rozdíl od právní úpravy v některých evropských státech (Rakousko, Dánsko, Finsko atd.) nezná.30 Rozhodnutí o zajištění musí být podrobeno automatickému přezkumu soudem nebo správním orgánem, nezávislým na správním orgánu, který vydal rozhodnutí o zajištění. Poté by měl následovat pravidelný a periodický přezkum nezbytnosti pokračování zajištění, kterého by měl mít zajištěný žadatel nebo jeho právní zástupce právo se zúčastnit.31 Měly by existovat maximální lhůty pro pobyt žadatelů na letištích.32 Stávající vnitrostátní právní úprava letištní procedury tak představuje rozpor s výše zmíněným mezinárodním „soft law“ v dané oblasti. Přestože tyto dokumenty mezinárodního práva Českou republiku nezavazují bezprostředně a mají pouze doporučující charakter, byly však vytvořeny na půdě mezinárodních institucí, kterých je Česká republika členem, popř. se přímo na jejich vytváření podílela (Výkonný výbor UNHCR, Rada Evropy, OSN). Považoval bych tak za vhodné, aby domácí právní úprava v maximální míře doporučení těchto orgánů zohledňovala. 33
C.5. Srovnání s právní úpravou podobného typu řízení s některými evropskými
státy
V Rakousku mohou být žadatelé o azyl zadržováni v přijímacím středisku na letišti pouze po dobu nezbytně nutnou, v žádném případě déle než šest týdnů.
28
UNHCR tak obecně připouští detenci jen pokud je to nezbytné a pouze z důvodů stanovených zákonem, a to za účelem ověření totožnosti, ke zjištění základních informací, na nichž je žádost o azyl založena, v případě projednávání žádostí žadatelů, kteří zničili svoje cestovní doklady či průkazy totožnosti, nebo použili padělaných dokumentů s úmyslem oklamat státní úřady ve státě, v němž zamýšleli požádat o azyl, nebo z důvodů ochrany národní bezpečnosti či veřejného pořádku. 29 Srov. UNHCR, Revised Guidelines on Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum Seekers, February 1999. Obdobně i Parlamentní shromáždění Rady Evropy doporučuje, aby se zajištění žadatelů o azyl maximálně předcházelo při využití nevazebních opatření, jako např. dohledového systému, ohlašovací povinnosti či složení kauce (srov. Council of Europe, Parliamentary Assembly, Report Committee on Migration, refugees and Demography, Rapporteur: Mr Boriss Cilevics, Restriction on asylum in the member states of the Council of Europe and the European Union, Doc. 8598, 21 December 1999, 9. Treatment of asylum seekers and refugees, str. 9). 30 Viz i Stanovisko UNHCR, str. 8. K využití alternativ k zajištění žadatelů o azyl odkazuji na Pořízek, Pavel: Komplexní analýza azylového systému v ČR včetně navržení legislativních a praktických opatření k jeho zefektivnění, SOZE, 2004, str. 30 - 37 (dostupné na http://www.soze.cz/download.php?sekce=2). 31 Srov. UNHCR, Revised Guidelines on Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum Seekers, February 1999, Guideline 5: Procedural Safeguards; rovněž tak i Twenty Guidelines of the Committee of Ministers of Europe on Forced Return, Council of Europe, September 2005, Guideline 8, 9. 32 Srov. Council of Europe, Parliamentary Assembly, Recommendation 1475 (2000), Arrival of asylum seekers at European airports. 10. d). 33 Vycházím z informací poskytnutých ve Stanovisku UNHCR k právní úpravě letištního řízení v Rakousku, Německu, Francii a Švýcarsku, dále z dostupných informačních zdrojů, zahraničních právních předpisů a prací Human Rights First: Review of States. Procedures and Practices relating to the Detention of Asylum Seekers, September 2002, Final report, Goodwin-Gill, Guy S.: Article 31 of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees: Non-penalization, Detention and Protection, A paper prepared at the request of the Department of International Protection for the UNHCR Global Consultations, October 2001 a ECRE (European Council on Refugees and Exiles) Country Report 2005. 12
Zamítnout žádosti o azyl v tomto prostoru lze pouze v taxativně stanovených případech a vždy s předchozím souhlasem UNHCR.34 Belgická legislativa umožňuje zajistit na stanoveném místě na hranicích nebo ve vnitrozemí žadatele, který přijíždí bez náležitých dokladů, a to maximálně na dobu dvou měsíců.35 V Dánsku je obecně rozhodnutí o zajištění (které může být vydáno pouze ze zákonem taxativně stanovených důvodů, nikoli pouze z titulu podání žádosti na hranici či tranzitním prostoru letiště) žadatele vydané policií platné pouze na dobu tří dnů. Poté musí být žadatel předveden k soudu, který může prodloužit zajištění maximálně o 4 týdny nebo žadatele propustit. Pokud dojde k prodloužení zajištění, musí být soudem přezkoumáváno každé 4 týdny. V rámci zrychleného řízení je maximální lhůta zajištění žadatele 7 dnů.36 Ve Finsku musí být zajištění žadatele o azyl (opět pouze ze zákonem vymezených důvodů, např. za účelem zjištění totožnosti a pokud nebylo využito některé z alternativ k detenci) přezkoumáno soudem do čtyř dnů po zajištění a poté každých 14 dnů.37 Ve Francii může být žadatel o azyl v rámci letištní procedury, který nemá požadované dokumenty ke vstupu na území, držen v tzv. čekacích zónách do vydání rozhodnutí o povolení vstupu. Pokud by však v tomto případě doba zajištění trvala více než 4 dny, vyžaduje schválení soudcem ("Tribunal de Grande Instance"). Celková doba zajištění žadatelů o azyl v tranzitním prostoru nesmí přesáhnout 24 dnů. V Německu žadatelé o azyl, kteří přijíždí na letiště bez osobních dokladů nebo z bezpečné země původu, vstupují do zrychleného řízení a jsou umístěni do uzavřeného přijímacího střediska v tranzitní zóně letiště. Pokud není o žádosti rozhodnuto do 2 dnů, žadatel musí být propuštěn do standardního přijímacího zařízení. I v těchto případech rozhoduje o zajištění soud. Pokud je rozhodnuto o odepření vstupu, žadatel má 3 dny na podání odvolání k soudu, který pokud nerozhodne do 14 dnů, tak musí být žadatel automaticky propuštěn. Celková doba zajištění žadatelů o azyl v tranzitním prostoru nesmí přesáhnout 23 dnů. V Řecku je maximální lhůta pro držení žadatele v rámci zrychlené letištní procedury v tzv. zónách s dozorem stanovena na 15 dnů. Irský zákon o uprchlících umožňuje zajistit žadatele o azyl obecně pouze ze zákonem stanovených důvodů (nerozlišuje mezi letištním a ostatními žadateli), např. pokud má imigrační úředník nebo příslušník policie (Garda Síochána) důvodné podezření, že žadatel o azyl spáchal vážný nepolitický trestný čin mimo Irsko nebo pokud nevyvinul patřičně úsilí k objasnění svojí pravé totožnosti. Zároveň však musí dotyčného žadatele, jakmile je to jen možné, předvést před soudce okresního soudu. Soudce, pokud je přesvědčen o existenci výše uvedených důvodů, může rozhodnout o dalším trvání zajištění, které však nesmí přesáhnout dobu 21 dnů od jeho počátku. Důvody pro další trvání zajištění jsou pak soudem pravidelně přezkoumávány a zajištění může být prodlouženo vždy maximálně na 21 dnů. Jako velmi praktickým 34
AsylG 2005, § 32 odst. 4, § 33 dst. 1 a 2. Srov. Goodwin-Gill, Article 31 of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees: Non-penalization, Detention and Protection, str. 24, 25; srov. i Human Rights First: Review of States. Procedures and Practices relating to the Detention of Asylum Seekers, September 2002, str.14 a násl. 36 Srov. ustanovení § 37 odst. 1 až 3 dánského cizineckého zákona (Consolidation Act No. 608 of 17 July 2002 of the Danish Ministry of Refugee, Immigration and Integration Affairs). 37 Srov. finský Aliens Act 301/2004, § 121. 35
13
nástrojem se jeví oprávnění soudu podmínit propuštění ze zajištění libovolným opatřením, které považuje soudce za vhodné. Soudce tak může omezit pobyt dotyčné osoby na určitý okres či místo, anebo povinností hlásit se na policii ve stanovených intervalech.38 Ve Švýcarsku mohou být žadatelé o azyl, kteří podají žádost na hranicích, drženi v tzv. registračních centrech po dobu maximálně 15 dnů, od 1. 1. 2008 60 dnů. V Norsku mohou být osoby, které žádají o azyl na hranicích, zadrženi opět pouze s taxativně stanovených důvodů (zejména pokud existuje pochybnost o jejich totožnosti), a to až na výjimečné případy na dobu maximálně 12 týdnů. V Portugalsku musí o žádosti o azyl podané na hranicích rozhodnout prvoinstanční orgán do 5 dnů s tím, že o případu je vždy informováno UNHCR a v případě odvolání musí být rozhodnutí přezkoumáno do 24 hodin. Pokud tyto lhůty nejsou dodrženy, musí být žadatel vpuštěn na území.39 Španělská legislativa umožňuje detenci žadatelů o azyl v rámci krátkého řízení o přípustnosti na hranicích, během něhož se rozhoduje o připuštění žadatele do řádného azylového řízení. Prvoinstanční rozhodnutí musí být vydáno do 5 dnů od podání žádosti. Pokud byla žádost zamítnuta jako nepřípustná a bylo rozhodnuto o nevpuštění na území, žadatel má 24 hodin na podání odvolání k Ministerstvu vnitra, které má dva dny na vydání rozhodnutí. V tomto stádiu je vyžádáno mínění UNHCR. Pokud Ministerstvo vnitra nerozhodne do 5 dnů, popř. pokud byla žádost shledána jako přípustná, žadatel je propuštěn z letištní zóny na území. Pokud Ministerstvo vnitra odvolání zamítlo, žadatel se může s žádostí o přezkum ve lhůtě 2 měsíců obrátit na soud. V případě, že žádost byla doporučena UNHCR, je žadateli azyl umožněn za tímto účelem vstup na území. Pokud tak srovnáme maximální lhůty pro držení žadatelů o azyl v tranzitním prostoru v ostatních evropských státech (viz např. podrobný rozbor letištní procedury obsažený ve Stanovisku UNHCR - Německo maximálně 23 dnů, Rakousko 6 týdnů, Francie 24 dnů, Švýcarsko 15 dnů), lze konstatovat, že ve většině evropských států (minimálně ve vztahu k členským státům EU) se přistupuje k opatření zajištění žadatele a omezení jeho svobody pohybu po dobu letištní procedury nepoměrně citlivěji. Omezení svobody pohybu je vnímáno jako podstatný zásah do právního postavení žadatele, o kterém musí rozhodnout v konečné instanci nezávislý, nestranný soud a doba zajištění, o které může rozhodnout policie či jiný správní orgán, je většinou omezena na několik málo dnů (poté musí o dalším zajištění žadatele rozhodnout ex offo soud. K obdobnému závěru dochází ve svém Stanovisku i UNHCR (viz str. 1), které zároveň považuje zajištění žadatelů, které je uplatněno na nepřiměřenou nebo neomezenou dobu, za svévolné (str. 5). C.6. Ubytovací podmínky žadatelů o azyl v PrS Velké Přílepy Jak jsem nastínil již v části B této zprávy, nemám v úmyslu podrobněji hodnotit ubytovací podmínky v zařízení. Omezím se proto na konstatování, že jsem oproti očekávání neshledal podstatné uvolnění režimu od předchozí návštěvy pracovníků Kanceláře veřejného ochránce práv, která proběhla v zařízení dne 6. října 2006. Jsem si vědom specifické situace (zejména probíhajících stavebních prací v zařízení) a okolností, které vedly k zavedení speciálního přísného režimu pro žadatele v tomto 38
Srov. § 9 irského zákona o uprchlících. Refugee Act 1996. Srov. § 17 a násl. Law No. 15/1998 of 26 March 1998 - Establishes a New Legal Framework in Matters Regarding Asylum and Refugees 39
14
zařízení, nicméně se domnívám se, že v souvislosti s dramatickým snižováním počtu ubytovaných osob (v době návštěvy se v zařízení nacházelo 15 žadatelů o azyl) mělo docházet i k postupnému uvolňování ubytovacího režimu. Ten shledávám k době provedení návštěvy s ohledem na počet ubytovaných osob (a riziko z tohoto faktu plynoucí) jako neadekvátně restriktivní, zejména pokud jde o možnost trávit volný čas mimo budovu zařízení. Vedle toho jsem nucen poukázat na skutečnost, kterou jsem během místního šetření zjistil, že došlo ve vztahu k osobám zadržovaným v tomto zařízení k porušení ustanovení § 81 odst. 1 písm. c) a d) zákona o azylu, dle nichž má „cizinec ubytovaný v přijímacím nebo pobytovém středisku … právo … c) na lůžko a skříňku na uložení osobních věcí, d) přijímat návštěvy, …“ Přestože mohu mít pochopení pro důvody, které k těmto opatřením vedly, ustanovení § 81 nepřipouští omezení uvedených práv žadatelů o azyl a pro přijetí uvedených opatření tak chyběl legální podklad.40 D - Závěr Na základě výše uvedených skutečností konstatuji, že stěžovatelé umístění v PrS Velké Přílepy byli zbaveni svobody v rozporu s mezinárodněprávními závazky České republiky obsaženými v čl. 5 odst. 2 a 4 EÚLP. Pokud mohly existovat pochybnosti, zda je zbavení svobody těchto žadatelů odůvodnitelné poukazem na čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP, tak minimálně okamžikem, kdy se Ministerstvo vnitra seznámilo s rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 2Azs 156/2006-38, ze dne 22. února 2007, mělo dojít k propuštění zbylých žadatelů o azyl zadržovaných v tomto zařízení do azylového zařízení na území. V tomto rozhodnutí Nejvyšší správní soud zkonstatoval, že s okamžikem přemístění žadatelů z PrS Praha-Ruzyně do PrS Velké Přílepy došlo k jejich přemístění na území, a jejich zbavení svobody od tohoto okamžiku tak přestalo být odůvodnitelné odkazem na čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP. Sdílím tak plně závěry UNHCR (viz stanovisko UNHCR, zejména str. 1 až 6), dle nichž lze zajištění žadatelů o azyl v přijímacím středisku na letišti považovat s ohledem na absenci nezbytných záruk zákonnosti takového zajištění za svévolné. Tuto svévolnost spatřuji shodně s UNHCR zejména v tom, že platná právní úprava nestanoví maximální délku zajištění po dobu letištního řízení, negarantuje stěžovatelům právo na efektivní a urychlený soudní přezkum zákonnosti zajištění, nepřipouští efektivní periodický soudní přezkum důvodnosti dalšího trvání zajištění a neumožňuje individuální posouzení nezbytnosti zajištění s ohledem na konkrétní situaci žadatele o azyl. Svoje šetření končím v souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv a žádám ministra vnitra Mgr. MUDr. Ivana Langera, aby se k této zprávě ve lhůtě 30 dnů od jejího obdržení vyjádřil. Jeho vyjádření bude podkladem pro vydání mého závěrečného stanoviska ve věci. Zprávu obdrží kromě ministra vnitra také vedoucí kanceláře UNHCR v Praze Herman Stuurwold a pan A. H. JUDr. Otakar M o t e j l veřejný ochránce práv 40
Viz i čl. 2 odst. 2 Listiny: „Státní moc lze uplatňovat jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.“ 15
