Oprávnění a úkony vlastníka nemovitosti v zákoně o evidenci obyvatel, jsou přičitatelné též správci dědictví. Ten jejich prostřednictvím může realizovat svá oprávnění (ale zejména povinnosti), která pro něj z titulu jeho funkce vyplývají z příslušných ustanovení občanského zákoníku. V Brně dne 31. května 2011 Sp. zn.: 4918/2010/VOP/IK
Zpráva o průběhu šetření ve věci podnětu paní W.D. A - Předmět podnětu Dne 11. 10. 2010 byl do Kanceláře veřejného ochránce práv doručen podnět paní W.D. (dále též „stěžovatelka“), týkající se postupu Městského úřadu L. (dále jen „MěÚ“) při vyřizování její žádosti o poskytnutí informace dle ustanovení § 10 odst. 8 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o evidenci obyvatel“), kdy poskytnutí této informace odmítl MěÚ s tím, že může být poskytnuta pouze vlastníkovi objektu, nikoliv správci dědictví. MěÚ v této věci postupoval v intencích metodických pokynů Ministerstva vnitra (dále též „ministerstvo“) a Krajského úřadu O. (dále též „krajský úřad“). S ohledem na obsah podnětu jsem se rozhodl přezkoumat správnost postupu MěÚ při posuzování žádosti stěžovatelky a v této souvislosti též správnost metodického působení krajského úřadu a ministerstva v této záležitosti. V souladu s ustanovením § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejném ochránci práv“), jsem tak zahájil v předmětné věci šetření. B - Průběh šetření (skutkové a právní okolnosti případu zjištěné během šetření) Z podnětu paní W.D. a přiložených písemností vyplynulo, že stěžovatelka, jakožto správkyně dědictví po zůstaviteli J.D., který zemřel dne ... 2007, ustanovená ve smyslu ustanovení § 175f odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský soudní řád“) na základě usnesení Okresního soudu v Olomouci ze dne 20. 9. 2010, č. j. 65D 74/2008-352, požádala dopisem ze dne 24. 9. 2010 MěÚ o sdělení jmen osob, které jsou přihlášeny k trvalému pobytu na adrese L…, a data přihlášení těchto osob k trvalému pobytu. Uvedená nemovitost byla součástí dědictví.
Na tuto žádost stěžovatelky odpověděl vedoucí odboru vnitřní správy MěÚ přípisem ze dne 29. 9. 2010, sp. zn.: LIT 20510/2010, v němž sdělil, že dle ustanovení § 10 odst. 81 zákona o evidenci obyvatel lze sdělit jména osob, které jsou přihlášeny k místu trvalého pobytu na adrese L…, pouze vlastníkovi objektu. Do vyřešení dědického řízení nemůže správní orgán paní W.D. požadované údaje sdělit. Stěžovatelka následně podala stížnost na postup MěÚ, na kterou odpověděl pan S. přípisem ze dne 5. 10. 2010, sp. zn.: LIT 21049/2010. Ve vyřízení stížnosti odkázal na právní názor ministerstva, dle něhož nelze z pohledu zákona o evidenci obyvatel považovat správce dědictví za vlastníka, a z toho důvodu mu nelze sdělit, kdo je ve zmiňovaném objektu přihlášen k trvalému pobytu, a nelze ani nikoho k trvalému pobytu přihlásit. Soudy i notáři mají náhled do informačního systému evidence obyvatel, popřípadě si mohou o výdej údajů zažádat. Trvalý pobyt je z hlediska zákona o evidenci obyvatel pouze evidenční údaj, který nemusí odpovídat skutečnému stavu pobytu občana. Počet osob, které v době sepsání dopisu MěÚ obývaly nemovitost na výše zmíněné adrese, nebyl správnímu orgánu znám, ani jej nelze z informačního systému evidence obyvatel zjistit. Na základě stížnosti paní W.D. se předmětnou záležitostí zabýval též ředitel krajského úřadu. Ten v přípisu ze dne 25. 10. 2010, sp. zn.: KUOK 104045/2010, uvedl, že v postupu MěÚ pochybení neshledal, přičemž odkázal na právní názor ministerstva, který byl prezentován v dopisu adresovaném stěžovatelce ze dne 14. 10. 2010, č. j. MV-93380-2/SC-2010. V něm vedoucí oddělení evidence obyvatel odboru správních činností ministerstva JUDr. P. sdělila, že pro účely zákona o evidenci obyvatel je považován v mezích stanovených právním řádem za vlastníka ten, kdo drží a užívá věci, nakládá s nimi podle své úvahy a ve svém zájmu, a to mocí, která není závislá na moci kohokoli jiného k téže věci. Takto vymezené postavení vlastníka charakterizují i následující ustanovení zákona o evidenci obyvatel. Podle ustanovení § 10 odst. 8 pouze vlastník oprávněný užívat nemovitost může požadovat údaje o přihlášených osobách ve své nemovitosti, pouze vlastník objektu může podat návrh na zrušení údaje o místu trvalého pobytu ve smyslu ustanovení § 12 a v neposlední řadě i vydávat potvrzení o souhlasu s ohlášením trvalého pobytu jiné osobě do své nemovitosti (ustanovení § 10 odst. 6 zákona o evidenci obyvatel). Dle JUDr. P. z uvedeného vyplývá, že za vlastníka nemovitosti v uvedených případech nelze považovat správce dědictví. Ten činí po dobu řízení o dědictví úkony nezbytné k uchování majetkových hodnot náležejících do dědictví, přičemž hodlá-li při výkonu své funkce provést úkony přesahující rámec obvyklého hospodaření, může je učinit jen se souhlasem dědiců a se svolením soudu, jak vyplývá z ustanovení § 175r odst. 2 občanského soudního řádu. JUDr. P. dále uvedla, že vlastníkem nemovitosti podle doloženého výpisu z katastru nemovitostí je do ukončení dědického řízení uváděn zemřelý
1
Ohlašovna sdělí vlastníkovi objektu na jeho písemnou žádost jméno, popřípadě jména, příjmení a datum narození občana, k němuž vede údaj o místě trvalého pobytu, odpovídající adrese objektu. Sdělení ohlašovny podle věty první musí být vlastníkovi objektu doručeno do vlastních rukou.
2
J.D. Po skončení dědického řízení může o údaje dle ustanovení § 10 odst. 8 zákona o evidenci obyvatel požádat již nový vlastník. K postupu správních orgánů v dané věci se stěžovatelka vyjádřila podáním ze dne 25. 11. 2010. V něm uvedla, že nemovitost byla v době podání podnětu obývána neznámým počtem osob, ať už úředně přihlášených k pobytu, nebo bez něj. Tito lidé měli využívat nemovitost bez předchozí domluvy s dědici a bez řádné nájemní smlouvy. Z titulu usnesení Okresního soudu v Olomouci č. j. 65D 74/2008-352 byla ustanovena v souladu s ustanovením § 175f občanského soudního řádu správkyní dědictví k veškerému majetku zůstavitelem zanechaného po dobu dědického řízení činit veškeré běžné úkony, ke kterým dochází při správě soukromého majetku zůstavitele a které jsou nezbytné k uchování majetkových hodnot. Součástí běžné správy majetku je i zjistit a upravit vztahy v několikaletém svévolném užívání majetku cizími osobami. Hrozí zde také možnost vytvoření dluhů plynoucích z užívání nemovitosti při běžném životě (náklady na energie, vodu, odpad) i z podnikání, čímž dochází k nezákonnému obohacení na úkor dědiců. Ušlý zisk z možného nájmu spadá do dědictví a tento majetek lze též použít k zajištění běžného chodu této i dalších nemovitostí. Stěžovatelka rovněž zdůraznila, že při výkonu funkce správce dědictví je nucena postupovat s odbornou péčí a odpovídá za škodu způsobenou porušením právní povinnosti. Nemovitost je třeba pojistit a řádně odvádět poplatky, jejichž výše mnohdy závisí na počtu osob přihlášených k trvalému pobytu (např. odvoz komunálního odpadu). Postup MěÚ Litovel maří plnění této povinnosti a v konečném důsledku může vést ke vzniku nepoměrných nákladů a následné škodě na majetku náležejícím do dědictví, za kterou by stěžovatelka mohla nést odpovědnost. Na základě výzvy vedoucího oddělení veřejného pořádku, justice a financí Kanceláře veřejného ochránce práv JUDr. Miloše Valáška ze dne 23. 11. 2010 se k šetřené věci vyjádřil v dopisu ze dne 23. 11. 2010, sp. zn.: LIT 25446/2010, vedoucí odboru vnitřní správy MěÚ pan S., který sdělil, že v dané věci MěÚ požádal o metodickou pomoc vedoucího správního oddělení Krajského úřadu OK. Ten předmětnou záležitost konzultoval s pracovnicí ministerstva paní E., podle jejíhož názoru nelze správce dědictví považovat za vlastníka nemovitosti a z tohoto důvodu mu nelze sdělit, kdo je ve zmiňovaném objektu hlášen k trvalému pobytu. V tomto smyslu MěÚ informoval stěžovatelku. Pan S. se rovněž vyjádřil k otázce položené ve výzvě, a to, zdali lze při extenzivním výkladu ustanovení § 10 zákona o evidenci obyvatel s přihlédnutím k ustanovení § 480a2 občanského zákoníku považovat správce dědictví za vlastníka objektu. K tomu pan S. uvedl, že tuto otázku MěÚ zvažoval již při předchozím postupu, přičemž dospěl k závěru, že správce dědictví byl ustanoven především z toho důvodu, že v 2
(1) Správce dědictví vykonává až do skončení projednání dědictví soudem správu dědictví nebo jeho části, jestliže tak zůstavitel stanovil podle ustanovení § 480d nebo jestliže o tom rozhodl soud v řízení o dědictví. (2) Správce dědictví při výkonu své funkce vykonává práva a plní povinnosti, které ke svěřenému majetku příslušely zůstaviteli. Úkony přesahující rámec obvyklého hospodaření však může učinit jen se souhlasem dědiců a se svolením soudu. O úkonech přesahujících rámec obvyklého hospodaření rozhodují dědici nadpoloviční většinou. Při rovnosti hlasů nebo nedosáhne-li se většiny, rozhodne na návrh kteréhokoliv dědice soud. (3) Správce dědictví je povinen vykonávat svou funkci s péčí řádného hospodáře. Za škodu, kterou způsobil porušením svých povinností, odpovídá podle ustanovení § 420. (4) Dokud správa dědictví trvá, nemohou dědici s majetkem náležejícím do dědictví, který byl svěřen správci dědictví, nakládat nebo s ním činit jiná opatření; jejich oprávnění podle odstavce 2 tím nejsou dotčena. Totéž platí, má-li dědictví připadnout státu podle ustanovení § 462.
3
dědickém řízení došlo ke sporu a tento střet zájmů předpokládaných dědiců způsobil, že dědické řízení zřejmě nebude v nejbližší době ukončeno.3 V okamžiku, kdy jasně existuje protichůdnost zájmů dědiců, z nichž někteří jsou zřejmě hlášeni k pobytu na uvedené adrese, MěÚ považoval žádost stěžovatelky za úkon přesahující obvyklé hospodaření. Toto posouzení vedlo MěÚ k závěru, že by bylo vhodné žádost stěžovatelky odmítnout, protože na základě jeho informací by mohlo dojít k poškození zájmů některého z dědiců. MěÚ by změnil své stanovisko v případě, pokud by paní D. doložila svou žádost souhlasem většiny dědiců nebo soudu. Na základě výzvy JUDr. Valáška ze dne 18. 1. 2011 se k předmětu šetření vyjádřili též vedoucí odboru správního a legislativního Krajského úřadu OK JUDr. M. a vedoucí oddělení evidence obyvatel odboru správních činností ministerstva JUDr. P.. JUDr. M. v dopisu ze dne 2. 2. 2011, sp. zn.: KUOK 13264/2011, uvedla, že dle ustanovení § 10 odst. 7 zákona o evidenci obyvatel je ohlašovna povinna oznámit vlastníkovi objektu změnu v počtu přihlášených osob k trvalému pobytu u oprávněné osoby dle odstavce 6 písm. c) ve lhůtě 15 dnů od zaevidování změny; ohlašovna uvede jméno, popřípadě jména, příjmení a datum narození oprávněné osoby. V případě, že dojde k úmrtí jediného vlastníka, nemůže ohlašovna splnit tuto povinnost vůči vlastníkovi objektu, protože vlastník objektu zemřel. Další postup ohlašovny není právními předpisy řešen. Ve vztahu k ustanovení § 10 odst. 2 zákona o evidenci obyvatel je velice spornou otázkou, jestli činnost správce dědictví při podávání žádosti dle ustanovení § 10 odst. 8 a podávání návrhu dle ustanovení § 12 odst. 1 písm. c) v návaznosti na ustanovení § 12 odst. 2 zákona o evidenci obyvatel je činností vykonávanou s péčí řádného hospodáře (ustanovení § 480 odst. 3 občanského zákoníku4). Z přihlášení k trvalému pobytu totiž přihlášenému občanovi nevznikají žádná práva vůči nemovitosti a ani vůči vlastníkovi. Podle ustanovení § 12 odst. 1 písm. a) zákona o evidenci obyvatel se nezahajuje správní řízení na návrh, ale z moci úřední a oprávněná osoba nemá povinnost prokázat skutečnosti uvedené v ustanovení § 12 odst. 2 tohoto zákona. Při podávání návrhu na zrušení trvalého pobytu dle ustanovení § 12 odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákona o evidenci obyvatel se nevyžaduje souhlas všech vlastníků nemovitosti nebo kvalifikované většiny spoluvlastníků nemovitosti. V praxi se tedy stává, že jeden spoluvlastník podá návrh na zrušení údaje o místu trvalého pobytu a další spoluvlastník udělí souhlas s užíváním nemovitosti občanovi, kterému měl být zrušen údaj o místu trvalého pobytu. Na základě toho lze konstatovat, že i kdyby byl správce dědictví oprávněn podat návrh na zrušení údaje o místu trvalého pobytu občana, nelze považovat tento úkon za úkon provedený v rámci obvyklého hospodaření. JUDr. P. ve svém vyjádření ze dne 2. 2. 2011, č. j. MV-8528-2/SC-2011, uvedla, že písemná žádost dle ustanovení § 10 odst. 8 zákona o evidenci obyvatel by měla být opatřena úředně ověřeným podpisem žadatele (v daném případě vlastníkem), pokud po prokázání totožnosti nepodepíše žádost před zaměstnancem ohlašovny anebo opatřena zaručeným elektronickým podpisem. 3
Dle informací předložených paní D. již bylo dědické řízení ukončeno na základě pravomocného usnesení Okresního soudu v Olomouci ze dne 14. 2. 2011, č. j. 65D 74/2008-380 (právní moc 14. 2. 2011). 4 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“).
4
Nejčastějším dokladem je výpis z katastru nemovitostí, ale svou oprávněnost může vlastník prokázat i jinými doklady, které vlastnictví osvědčují. Vlastníkem nemovitosti podle výpisu z katastru nemovitostí je do ukončení dědického řízení uváděn zemřelý J.D.. Sdělení ohlašovny musí být doručeno vlastníkovi objektu do vlastních rukou. Ohlašovna musí dbát na to, aby poskytla osobní údaje občanů pouze oprávněnému, tj. vlastníkovi. Za sdělení údajů přihlášených se vybírá správní poplatek ve výši 50,- Kč za každou započatou stránku seznamu (položka č. 3 Sazebníku správních poplatků, který je přílohou zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů). Dle JUDr. P. zákon o evidenci obyvatel jednoznačně uvádí, že písemnou žádost může podat pouze vlastník objektu a každé jiné poskytování údajů z agendového informačního systému evidence obyvatel by bylo nad rámec zákonného ustanovení a jeho porušením. Zákon o evidenci obyvatel při některých úkonech občana sice připouští zákonné nebo jiné zastoupení, jako je tomu např. při ohlašování změny místa trvalého pobytu podle ustanovení § 10 odst. 10 a 11 nebo při poskytování osobních údajů k žadateli a osobě blízké podle ustanovení § 8 odst. 8 zákona o evidenci obyvatel, ale ustanovení § 10 odst. 8 tohoto zákona takovým ustanovením není. Po skončení dědického řízení je o tyto údaje oprávněn požádat již nový vlastník. JUDr. P. dále uvádí, že pro účely zákona o evidenci obyvatel je považován v mezích stanovených právním řádem za vlastníka ten, kdo drží a užívá věci, nakládá s nimi podle své úvahy a ve svém zájmu, a to mocí, která není závislá na moci kohokoliv jiného k téže věci. Takto vymezené postavení vlastníka charakterizují i příslušná ustanovení zákona o evidenci obyvatel. Podle ustanovení § 10 odst. 8 pouze vlastník oprávněný užívat nemovitost může požadovat zrušení údaje o místu trvalého pobytu ve smyslu ustanovení § 12 zákona o evidenci obyvatel a vydávat potvrzení o souhlasu s ohlášením trvalého pobytu jiné osobě do své nemovitosti (ustanovení § 10 odst. 6 zákona o evidenci obyvatel). Jestliže není vlastníka nemovitosti jako oprávněné osoby, která by mohla potvrzovat souhlas s ohlášením změny místa trvalého pobytu jiné osobě do objektu zemřelého vlastníka, nemůže nastat situace, při které by vznikla ohlašovně povinnost oznamovat změnu v počtu nově přihlášených k trvalému pobytu podle ustanovení § 10 odst. 7 zákona o evidenci obyvatel. Z těchto důvodu ministerstvo zastává názor, že není možné za vlastníka nemovitosti v uvedených případech pro účely zákona o evidenci obyvatel považovat správce dědictví, který má činit po dobu řízení o dědictví úkony nezbytné k uchování majetkových hodnot náležejících do dědictví. Dne 28. 2. 2011 stěžovatelka sdělila telefonicky pověřenému zaměstnanci Kanceláře veřejného ochránce práv, že řízení o dědictví bylo ke dni 14. 2. 2011 pravomocně ukončeno s tím, že vlastníky předmětné nemovitosti na adrese L…, se staly děti stěžovatelky J.D. a W. D. Sourozenci požádali dopisem ze dne 15. 2. 2011 o poskytnutí jmen osob a data přihlášení k trvalému pobytu na uvedené adrese. Na tuto žádost reagoval dopisem ze dne 21. 2. 2011, sp. zn.: LIT 5266/2011, vedoucí odboru vnitřní správy MěÚ pan S., který poskytl údaje v rozsahu uvedeném v ustanovení § 10 odst. 8 zákona o evidenci obyvatel, tj. jméno, příjmení a datum narození osoby přihlášené na této adrese k trvalému pobytu (paní H.P.).
5
C – Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod. Na základě dosud provedeného šetření a po prostudování spisového materiálu jsem dospěl k závěru, že další využití tzv. vyšetřovacích oprávnění, kterými v souladu s ustanovením § 15 zákona o veřejném ochránci práv disponuji, není třeba a věc hodnotím následujícím způsobem. Ačkoliv byly nakonec novým vlastníkům nemovitosti poskytnuty údaje dle ustanovení § 10 odst. 8 zákona o evidenci obyvatel, cítím potřebu se k postupu MěÚ při vyřizování předchozí žádosti stěžovatelky a rovněž k metodickému působení krajského úřadu a ministerstva obšírněji vyjádřit, neboť je nepovažuji za správné. V daném případě je klíčová odpověď na dvě otázky, a to, zdali je možno připisovat práva náležející vlastníkovi a úkony, které může činit vlastník dle zákona o evidenci obyvatel, též správci dědictví, a dále, zdali tyto úkony přesahují rámec obvyklého hospodaření ve smyslu ustanovení § 480a odst. 2 občanského zákoníku, respektive ustanovení § 175r odst. 2 občanského soudního řádu, či nikoliv. Správní orgány důsledně vycházely z textu zákona, v němž se skutečně hovoří pouze o vlastníkovi. Oddělovaly tak právní úpravu zákona o evidenci obyvatel a občanského zákoníku, respektive občanského soudního řádu a nereflektovaly faktický stav vážící se k období mezi úmrtím původního vlastníka a autoritativním potvrzením nabytí vlastnictví novým vlastníkem (dědicem) na základě usnesení soudu v rámci řízení o dědictví. Nelze totiž vycházet z předpokladu vysloveného JUDr. P., a to, že za vlastníka nemovitosti je třeba až do skončení dědického řízení považovat zůstavitele, který je jako vlastník zapsán v katastru nemovitostí. Dle ustanovení § 460 občanského zákoníku se dědictví nabývá smrtí zůstavitele. Jinými slovy, smrtí zůstavitele zaniká jeho vlastnictví a přechází na dědice, byť toto dědictví může být autoritativně potvrzeno soudem v řízení o dědictví několik měsíců, či dokonce let po smrti zůstavitele. Navíc dle ustanovení § 11 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, ten, kdo vychází ze zápisu v katastru učiněného po 1. lednu 1993, je v dobré víře, že stav katastru odpovídá skutečnému stavu věci, ledaže musel vědět, že stav zápisů v katastru neodpovídá skutečnosti. Znamená to tedy, že o údajích vyplývajících z příslušného výpisu z katastru nemovitostí platí presumpce jejich správnosti, není-li právně relevantním způsobem prokázán opak. Stav v katastru nemovitostí však z různých důvodů (na základě právních skutečností, s nimiž jsou spojeny věcněprávní účinky) nemusí vždy odpovídat právnímu stavu; v takovém případě − zjistí-li se nesoulad − má přednost právní
6
realita (právní stav věci) před stavem v katastru nemovitostí.5 Za této situace se tedy správní orgány na úseku evidence obyvatel musí vypořádat s přechodným stavem mezi smrtí zůstavitele a potvrzením dědictví soudem. Není mým cílem se v rámci tohoto šetření podrobně zabývat situací, kdy správce dědictví není ustanoven, a tudíž řízení o dědictví probíhá pouze v součinnosti dědiců a soudního komisaře. Rád bych se však pokusil odpovědět na otázku, jaká práva a povinnosti má dle zákona o evidenci obyvatel správce dědictví (ať už ustanovený zůstavitelem za jeho života dle ustanovení § 480d občanského zákoníku, tak i ustanovený soudem v rámci probíhajícího dědického řízení dle ustanovení § 175f občanského soudního řádu), a to v souvislosti s ustanoveními § 480a odst. 2 a 3 občanského zákoníku (viz výše). Jestliže tedy dle zmíněného ustanovení § 480a odst. 2 občanského zákoníku správce dědictví při výkonu své funkce vykonává práva a plní povinnosti, které ke svěřenému majetku příslušely zůstaviteli, přičemž úkony přesahující rámec obvyklého hospodaření může učinit jen se souhlasem dědiců a se svolením soudu, je třeba vyjasnit, které úkony při nakládání s majetkem zůstavitele přesahují rámec obvyklého hospodaření, a může je tedy činit pouze se souhlasem dědiců a se svolením soudce, a které nikoliv, a tudíž je oprávněn činit je sám. Z textu zákona „správce dědictví při výkonu své funkce vykonává práva a plní povinnosti, které ke svěřenému majetku příslušely zůstaviteli“, dle mého soudu, zcela jednoznačně vyplývá, že otázka nestojí tak, zdali správce dědictví může určité úkony činit, ale které úkony může činit sám a které pouze se souhlasem dědiců a se svolením soudu. Jinými slovy, které úkony přesahují rámec obvyklého hospodaření, a které nikoliv. Touto otázkou (a celkově postavením správce dědictví v řízení o dědictví ve vztahu k majetku zůstavitele) se zabýval Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 14. 1. 2009, sp. zn.: 21Cdo 1246/2008,6 kde dovodil, že „zcizovat (prodávat) nebo jinak nakládat s věcmi, právy a dalšími majetkovými hodnotami náležejícími do dědictví nebo činit se zůstavitelovým majetkem jiná opatření přesahující rámec obvyklého hospodaření, mohli během řízení o dědictví jen dědici a pouze se svolením soudu (ustanovení § 175r občanského soudního řádu); to platilo také o majetku, který byl svěřen správci dědictví. Porovnání právního postavení dědice a správce dědictví, které provedl odvolací soud a které činí dovolatel, je v tomto směru zcela nepřípadné. Zejména dovolatel přehlíží, že zůstavitelův majetek má podle výsledku dědického řízení připadnout (a vlastně smrtí zůstavitele již připadl − srov. ustanovení § 460 obč. zák.) dědici, zatímco správce dědictví je do své funkce (soudem) povoláván jen proto, aby zůstavitelův majetek byl (pro dědice) „uchován.“ Výkon funkce správce dědictví sice vyžaduje „aktivní postoj k majetku zůstavitele“, avšak směřující jen k tomu, aby byl majetek patřící do dědictví řádně zabezpečen, zejména proti poškození nebo ztrátě. Nakládání se zůstavitelovým majetkem nebo jiná opatření, která přesahují rámec obvyklého hospodaření, zjevně nepředstavují úkony, které by byly nezbytné k uchování majetku náležejícího do dědictví; k takovým úkonům správce dědictví není oprávněn, 5
Srov. usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 18. 10. 2001, sp. zn.: 10Co 601/2001 − identifikační číslo (ASPI ID) JUD22822CZ. 6 K dispozici na www.nsoud.cz.
7
i kdyby k nim měl svolení soudu“. Nejvyšší soud tedy chápe úkony přesahující rámec obvyklého hospodaření jako úkony, na základě nichž dochází přímo k nakládání s majetkovými hodnotami, věcmi a právy, které náleží do dědictví (např. prodej či pronájem nemovitosti, uzavření nájemní smlouvy, či naopak výpověď z nájmu, přestavění nemovitosti apod.). Správce dědictví tedy nemá aktivně nakládat s majetkem, ale má činit úkony směřující k zabezpečení majetku proti jeho poškození či ztrátě. Za případnou škodu na majetku zodpovídá podle ustanovení § 420 občanského zákoníku (viz ustanovení § 480a odst. 3 občanského zákoníku). Nyní bych se věnoval pojednání o možných úkonech správce dědictví, které by mohl činit dle zákona o evidenci obyvatel. První skupinou jsou oprávnění zmíněná v ustanovení § 10 zákona o evidenci obyvatel. Konkrétně se jedná o povinnost ohlašovny oznámit vlastníkovi objektu změnu v počtu přihlášených osob k trvalému pobytu u oprávněné osoby podle odstavce 6 písm. c) ve lhůtě 15 dnů od zaevidování změny; ohlašovna uvede jméno, popřípadě jména, příjmení a datum narození oprávněné osoby (ustanovení § 10 odst. 7 věta třetí zákona o evidenci obyvatel). Dle odstavce 8 téhož ustanovení pak ohlašovna sdělí vlastníkovi objektu na jeho písemnou žádost jméno, popřípadě jména, příjmení a datum narození občana, k němuž vede údaj o místě trvalého pobytu, odpovídající adrese objektu. Sdělení ohlašovny podle věty první musí být vlastníkovi objektu doručeno do vlastních rukou. Účelem těchto oprávnění vlastníka objektu je zejména zajištění přehledu o tom, kdo je v jím vlastněném objektu hlášen k trvalému pobytu a kdo se zde zdržuje. Tato skutečnost může být důležitá zejména v bytových domech, mimo jiné, z hlediska rozúčtování služeb spojených s nájmem bytu (teplo, voda apod.). Zde se opětovně prolíná úprava veřejnoprávní s úpravou občanskoprávní, kdy na základě ustanovení § 10 odst. 8 zákona o evidenci obyvatel může vlastník objektu, respektive, jak dovozuji v této zprávě, i správce dědictví, požádat ohlašovnu o sdělení údajů o osobách, které jsou na příslušné adrese hlášeny k trvalému pobytu. Na straně druhé je pak nájemce na základě ustanovení § 689 odst. 2 občanského zákoníku povinen písemně oznámit pronajímateli veškeré změny v počtu osob, které žijí s nájemcem v bytě, a to do 15 dnů ode dne, kdy ke změně došlo. V písemném oznámení nájemce uvede jména, příjmení, data narození a státní příslušnost těchto osob. Práva a povinnosti pronajímatele (zemřelého vlastníka) by měl na základě ustanovení § 480a odst. 2 občanského zákoníku vykonávat správce dědictví, pokud je ustanoven, čímž by byla udržena kontinuita v právních vztazích ať už vůči nájemcům, tak i vůči jiným osobám. Aby správce dědictví mohl kontaktovat osoby, které se v příslušném objektu zdržují, za účelem realizace práv a povinností vyplývajících z nájemního vztahu, měla by mu ohlašovna poskytnout na základě jeho žádosti údaje dle ustanovení § 10 odst. 8 zákona o evidenci obyvatel. Pokud shrnu výše uvedené, mám za to, že by ohlašovna měla na základě žádosti správce dědictví oznámit změny v počtu přihlášených osob dle ustanovení § 10 odst. 7 zákona o evidenci obyvatel [ať už na základě souhlasu oprávněné osoby (nájemce) s přihlášením dle ustanovení § 10 odst. 6 písm. c) zákona
8
o evidenci obyvatel, tak i při narození dítěte7], respektive vyhovět jeho žádosti o sdělení jména, příjmení a data narození osob přihlášených k trvalému pobytu v předmětném objektu dle ustanovení § 10 odst. 8 tohoto zákona, neboť v daném případě se nejedná o úkony, které přesahují rámec obvyklého hospodaření; ba naopak na základě získaných údajů je možno předejít případné škodě na majetku zůstavitele. Dalším oprávněním vlastníka objektu je možnost podání návrhu na zrušení údaje o místu trvalého pobytu občana, zaniklo-li užívací právo občana k objektu nebo vymezené části objektu, jehož adresa je v evidenci obyvatel uvedena jako místo trvalého pobytu občana a neužívá-li občan tento objekt nebo jeho vymezenou část [ustanovení § 12 odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákona o evidenci obyvatel]. I v tomto případě je třeba zvážit, zdali je podání tohoto návrhu úkonem přesahujícím rámec obvyklého hospodaření, a zdali by tedy k tomuto kroku byl oprávněn správce dědictví sám, anebo zdali by k němu byl třeba souhlas nejméně nadpoloviční většiny dědiců a svolení soudu. Při úvahách k této otázce vycházím z ustanovení § 10 odst. 2 zákona o evidenci obyvatel, dle něhož z přihlášení občana k trvalému pobytu nevyplývají žádná práva k objektu uvedenému v odstavci 1 ani k vlastníkovi nemovitosti. V této souvislosti rovněž podotýkám, že Nejvyšší správní soud v usnesení vydaném rozšířeným senátem dne 6. 2. 2007 pod č. j. 2As 64/2005-1088 dospěl jednak k závěru, že právo na zvolení místa trvalého pobytu je veřejným subjektivním právem, proti jehož porušení rozhodnutím správního orgánu se může občan dovolat ochrany postupem podle ustanovení § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, před správním soudem; nedílnou součástí práva na zvolení místa trvalého pobytu je však dle Nejvyššího správního soudu také právo na to, aby na zvolené adrese místa trvalého pobytu nebyly evidovány osoby, které pro to nesplňují nebo přestaly splňovat zákonné podmínky. Jestliže zákon s evidencí trvalého pobytu na určité adrese nespojuje jakákoliv majetková práva k objektu ani k jeho vlastníkovi, potom, dle mého soudu, nic nebrání správci dědictví, aby správnímu orgánu podal návrh na zahájení řízení o zrušení údaje o místu trvalého pobytu dle ustanovení § 12 odst. 1 písm. c) zákona o evidenci obyvatel. V řízení by samozřejmě muselo být zkoumáno splnění obou potřebných podmínek ke zrušení údaje o místu trvalého pobytu, tj. zánik užívacího práva a skutečnost, že se dotyčná osoba na adrese trvalého pobytu nezdržuje. V případě odůvodněného zrušení údaje o místu trvalého pobytu by bylo realizováno výše zmíněné právo na to, aby na zvolené adrese místa trvalého pobytu nebyly evidovány osoby, které pro to nesplňují nebo přestaly splňovat zákonné podmínky. V této souvislosti též připomínám poměrně častou praxi v rámci exekučního řízení, kdy je exekučně postižen majetek v místě, kde jsou dlužníci hlášeni k trvalému pobytu, byť se zde fakticky nezdržují. Následné podávání vylučovacích žalob je často s ohledem na důkazní nouzi velice problematické. I s ohledem na tento problém považuji oprávnění správce dědictví podávat návrh na zrušení údaje o místu trvalého pobytu za nezbytný nástroj 7
Ustanovení § 10 odst. 3 zákona o evidenci obyvatel: (3) Místem trvalého pobytu občana v době jeho narození je místo trvalého pobytu jeho matky. Není-li matka občanem, je místem trvalého pobytu dítěte v době jeho narození místo trvalého pobytu otce. 8
K dispozici na www.nssoud.cz.
9
k realizaci jeho povinnosti vykonávat svou funkci s péčí řádného hospodáře a předcházet možným ztrátám na majetku zůstavitele. Pokud by se určitá osoba v dané nemovitosti zdržovala bez právního důvodu, potom se domnívám, že by správce dědictví mohl podat žalobu na vyklizení se souhlasem nadpoloviční většiny dědiců a se svolením soudu, neboť se, dle mého soudu, v tomto případě jedná o úkon přesahující rámec obvyklého hospodaření. Stejný postup by měl být i v případě uzavírání nájemních smluv či výpovědí z nájmu a dalších úkonů, při nichž by docházelo k nakládání s věcmi, právy a dalšími majetkovými hodnotami náležejícími do dědictví. Výše uvedené závěry samozřejmě vychází z předpokladu, že správce dědictví je aktivní a sám kontaktuje ohlašovnu v místě, kde se předmětná nemovitost nachází, za účelem realizace práv, která zákon o evidenci obyvatel přiznává vlastníkovi nemovitosti. Nelze spravedlivě požadovat po ohlašovně, aby zjišťovala, který soud dědictví projednává a zdali v rámci řízení o dědictví figuruje správce dědictví, ať už ustanovený soudem nebo zůstavitelem. Pokud se ohlašovna o úmrtí vlastníka nemovitosti hodnověrným způsobem nedozví, potom může vycházet ze stavu, který je zapsán v katastru nemovitostí (viz výše uvedené ustanovení § 11 zákona č. 265/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Závěrem bych se ještě pozastavil u otázky, jakou formu by mělo mít odmítnutí sdělení údajů dle ustanovení § 10 odst. 8 zákona o evidenci obyvatel, jak tomu bylo v šetřeném případě, kdy MěÚ odmítl sdělit požadované údaje paní D. Ustanovení § 18 zákona o evidenci obyvatel, které upravuje vztah tohoto zákona ke správnímu řádu, připouští (respektive ukládá) vydání rozhodnutí pouze v případech řízení o zrušení údaje o místu trvalého pobytu dle ustanovení § 12 odst. 1 zákona o evidenci obyvatel. O úkonech souvisejících s ohlášením změny místa trvalého pobytu podle ustanovení § 10 odst. 4 až 11 (tedy i o sdělení údajů dle ustanovení § 10 odst. 8 zákona o evidenci obyvatel) se dle ustanovení § 18 odst. 2 citovaného zákona uskuteční záznam na přihlašovacím lístku. Z textu zákona („ohlašovna sdělí vlastníkovi…“) lze jednoznačně dovodit, že tyto údaje ohlašovna poskytnout musí. V tomto specifickém případě, kdy MěÚ odmítl požadované údaje poskytnout s odůvodněním, že je lze sdělit pouze vlastníkovi, se domnívám, že měl v této věci vydat rozhodnutí podle části druhé správního řádu. Tento můj závěr opírám o znění ustanovení § 9 správního řádu, dle něhož správní řízení je postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má, anebo nemá. Jestliže tedy správní orgán dospěl k závěru, že v daném případě neměla stěžovatelka právo získat údaje dle ustanovení § 10 odst. 8 zákona o evidenci obyvatel, měl vydat o tomto rozhodnutí, proti němuž by bylo možno podat odvolání (podobně jako proti rozhodnutí o nezaevidování údaje o místu trvalého pobytu dle ustanovení § 10 odst. 9 zákona o evidenci obyvatel). Jak jsem však konstatoval výše, správní orgán měl, dle mého názoru, žádosti paní D. vyhovět (byť pouze v rozsahu, který připouští ustanovení § 10 odst. 8 zákona o evidenci obyvatel, tedy bez uvedení data přihlášení osob k trvalému pobytu). Jsem si vědom toho, že mé závěry v této věci nepokrývají veškeré problémy, s nimiž se správní orgány na úseku evidence obyvatel setkávají
10
v každodenní praxi, nicméně se domnívám, že by mohly sloužit jako určité vodítko v situaci, kdy vlastník nemovitosti zemře a dosud není potvrzen dědic v řízení o dědictví, přičemž je soudem nebo zůstavitelem ustanoven správce dědictví. V tomto směru mám na mysli především metodické působení Ministerstva vnitra a následně krajských úřadů.
D - Závěr Na základě výše uvedených skutečností jsem dospěl k závěru, že Městský úřad pochybil, když odmítl stěžovatelce poskytnout údaje dle ustanovení § 10 odst. 8 zákona o evidenci obyvatel na základě její žádosti ze dne 24. 9. 2010. Krajský úřad OK a Ministerstvo vnitra pak pochybily v tom směru, že Městskému úřadu poskytly nesprávnou metodickou pomoc. V podrobnostech odkazuji na právní hodnocení, které je obsahem části C této zprávy. Úkony dle zákona o evidenci obyvatel přičitatelné vlastníkovi nemovitosti může činit též správce dědictví bez souhlasu dědiců a svolení soudu, neboť se jedná o úkony, které nepřesahují rámec obvyklého hospodaření. Šetření končím v souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv. Na Městský úřad, Krajský úřad a Ministerstvo vnitra se obracím se žádostí, aby se k mým závěrům do 30 dnů od doručení dopisu vyjádřily. Zprávu o průběhu šetření obdrží rovněž stěžovatelka. Vyjádření těchto správních orgánů bude podkladem pro vydání mého závěrečného stanoviska ve věci.
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
11
