I.
Přístavba je změnou dokončené stavby, kterou se stavba půdorysně rozšiřuje a která je vzájemně provozně propojena s dosavadní stavbou, přičemž není rozhodné, zda je přístavba spojena se zemí pevným základem či je k původní stavbě ukotvena jinak (ustanovení § 2 odst. 5 písm. b/ zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon).
II.
Záměr výtahu, který je kotven do obvodového pláště budovy a současně je provozně propojen s budovou rozšiřuje zastavěnou plochu budovy a je přístavbou budovy (ustanovení § 2 odst. 7 stavebního zákona).
V Brně dne 19. srpna 2013 Sp. zn.: 7927/2012/VOP/JSV
Zpráva o šetření ve věci záměru osazení osobního výtahu v bytovém domě Š., B., k.ú. P.
A - Předmět šetření Dne 6. 12. 2012 Společenství vlastníků jednotek Š., B., zastoupené Ing. J. O. (dále také „stěžovatel“ nebo „SVJ“), podalo podnět ústně do protokolu v sídle veřejného ochránce práv. Stěžovatel požádal ochránce o posouzení postupu stavebních úřadů ve věci svého záměru osadit osobní výtah v bytovém domě Š., B. (dále také „osazení výtahu“).1 Bytový dům Š., B. (dále také „bytový dům“), je dle informativního výpisu z katastru nemovitostí předmětem spoluvlastnictví budovy ve smyslu zákona o vlastnictví bytů,2 kdy vlastníci jednotek jsou současně podílovými spoluvlastníky společných částí bytového domu. Z věcného hlediska je předmětem šetření otázka, zda osazení výtahu je přístavbou nebo stavební úpravou dokončené stavby bytového domu, což má přímý vliv na počet vlastníků jednotek bytového domu vyslovujících souhlas s osazením výtahu stanovený zákonem o vlastnictví bytů, a též přímý vliv na procesní režim podmiňující realizaci daného záměru dle předpisů veřejného stavebního práva. Vyřízení podnětu jsem se na základě pověření veřejného ochránce práv JUDr. Pavla Varvařovského ujal já, neboť veřejný ochránce práv využil své možnosti
1
Záměr osazení výtahu zahrnoval prosklenou výtahovou šachtu s nosnou ocelovou konstrukcí zavěšenou na dvorní obvodovou zeď bytového domu a přiléhající k části mezipodesty schodiště. Výtah měl mít tři nástupní stanice. Součástí prací měla být výměna lodžiových prosklených výplní za nové plastové s izolačním sklem, posunuto stávající okno a proveden nový dveřní otvor pro nástup do výtahu a proveden nový rozvod NN. 2 Zákon č. 72/1994 Sb., o vlastnictví bytů, ve znění pozdějších předpisů, kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů).
dané mu ustanovením § 2 odst. 4 zákona o veřejném ochránci práv3 delegovat na mě některé oblasti své činnosti, do níž patří i výkon státní správy na úseku stavebního řádu.
B - Skutková zjištění Po posouzení podnětu z hlediska věcné působnosti bylo v souladu s ustanovením § 14 zákona o veřejném ochránci práv zahájeno ve věci šetření. Za účelem posouzení věci byl vyžádán originál spisového materiálu včetně projektové dokumentace odboru územního a stavebního řízení Úřadu městské části Brno-Královo Pole (dále také „stavební úřad“), vyjádření odboru územního a stavebního řízení Magistrátu města Brna (dále také „magistrát“) a vyjádření odboru územního plánování a stavebního řádu Krajského úřadu Jihomoravského kraje (dále také „krajský úřad“). Ze spisu stavebního úřadu, vyjádření oslovených správních úřadů a z písemností a informací sdělených stěžovatelem považuji pro posouzení podnětu za významné následující skutečnosti. Dne 19. 9. 2011 pod čj. 11/8752/US/961/Kopd. stavební úřad v řádném stavebním řízení povolil osazení výtahu. Konstatoval, že tento záměr je stavební úpravou bytového domu, ke které postačí souhlas 3/4 všech vlastníků jednotek bytového domu. V odvolacím řízení dne 25. 11. 2011 pod čj. MMB/0439418/2011 magistrát vydal rozhodnutí, kterým zrušil rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 19. 9. 2011 s konstatováním, že osazení výtahu je přístavbou bytového domu, ke které je nutný souhlas všech vlastníků jednotek bytového domu. Dne 21. 5. 2012 pod čj. JMK 39543/2012 krajský úřad odložil podnět stěžovatele k přezkoumání rozhodnutí magistrátu ze dne 25. 11. 2011. Ve sdělení o odložení podnětu krajský úřad uvedl, že odůvodnění názoru magistrátu o posouzení osazení výtahu jako přístavby není postačující. Dne 27. 7. 2012 pod čj. 11/8752/US/961/Kopd. stavební úřad s přihlédnutím ke sdělení krajského úřadu ze dne 21. 5. 2012 posoudil osazení výtahu jako stavební úpravu bytového domu a povolil ji. Dne 11. 10. 2012 pod čj. MMB/0340718/2012 magistrát v odvolacím řízení opět zrušil stavební povolení ze dne 27. 7. 2012 s odůvodněním, že záměr je přístavbou bytového domu vyžadující souhlas všech vlastníků jednotek domu. Dne 7. 2. 2013 pod čj. 11/8752/US/961/Kopd. stavební úřad vydal usnesení, kterým zastavil stavební řízení o vydání stavebního povolení pro záměr osazení výtahu. Stavební úřad v souladu s právním názorem magistrátu zastavil stavební řízení, neboť stavebník (stěžovatel) nedoložil ve stanovené lhůtě podklady nutné pro vydání stavebního povolení. Konkrétně nedoložil souhlas všech vlastníků jednotek bytového domu s osazením výtahu.
3
Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
2
C - Hodnocení věci zástupcem ochránce Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. Smyslem následujícího právního hodnocení není detailně zkoumat procesní aspekty kauzy, neboť jde o věc pravomocně uzavřenou. Záměrem této právní argumentace je vyslovit právní názor na předloženou záležitost v rozsahu námitek vznesených stěžovatelem z hlediska respektování práva a principů dobré správy. V prvé řadě považuji za vhodné ozřejmit vztah správních rozhodnutí a opatření, která byla ve věci vydána ve smyslu správního řádu.4 S odkazem na ustanovení § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu je právní názor vyslovený v rozhodnutí odvolacího orgánu závazný pro prvostupňový správní orgán při novém projednávání věci. Pokud magistrát svým rozhodnutím ze dne 25. 11. 2011 zrušil rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 19. 9. 2011 a věc mu vrátil k novému projednání a rozhodnutí, a současně jako odvolací orgán vyslovil svůj právní názor na věc (osazení výtahu je přístavbou k bytovému domu), byl tento právní názor pro stavební úřad závazný. Avšak sdělení krajského úřadu ze dne 21. 5. 2012, kterým odložil podnět k přezkoumání odvolacího rozhodnutí magistrátu ze dne 25. 11. 2011, nemá obdobné účinky jako odvolací rozhodnutí magistrátu ze dne 25. 11. 2011 a v něm uvedený právní názor není závazný pro odvolací správní orgán (magistrát) ani pro prvoinstanční správní orgán (stavební úřad), protože krajský úřad o věci nerozhodoval v přezkumném řízení (pouze pak by jeho závěr mohl mít zmíněnou závaznost).5 Rozhodnutí magistrátu ze dne 25. 11. 2011 (i přes vydané sdělení krajského úřadu ze dne 21. 5. 2012) zůstalo i nadále pravomocné a stavební úřad byl při novém projednání věci vázán tímto názorem magistrátu. Jelikož stavební úřad v rámci nového projednání posoudil osazení výtahu znovu jako stavební úpravu, postupoval v rozporu s právním názorem odvolacího orgánu. Magistrátu proto nezbylo než rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 27. 7. 2012 opět zrušit pro rozpor s ustanovením § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu. K otázce, zda stavební záměr SVJ spočívající v osazení výtahu k bytovému domu je stavební úpravou nebo přístavbou, uvádím následující. Věcně a místně příslušný stavební úřad je tím správním orgánem, který je oprávněn a současně povinen učinit kvalifikovaný závěr, zda a jakému režimu veřejného stavebního práva zamýšlené stavební práce podléhají. Tomu musí předcházet zjištění všech informací, údajů a skutečností, které mohou přispět ke zjištění stavu v takovém rozsahu, o němž nejsou důvodné pochybnosti, tj. v takovém rozsahu, který je nezbytný k tomu, aby jím učiněný závěr byl v souladu se základními principy činnosti správních orgánů zakotvených v ustanovení § 2 správního řádu (zásadou legality, zásadou zákazu zneužití správního uvážení, zásadou ochrany práv nabytých v dobré víře a zásadou proporcionality, zásadou ochrany veřejného zájmu, nestranného a rovného přístupu). 4
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Viz ustanovení § 97 odst. 3 správního řádu, dle něhož rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, příslušný správní orgán zruší nebo změní, popřípadě zruší a věc vrátí odvolacímu správnímu orgánu nebo správnímu orgánu prvního stupně; tyto správní orgány jsou vázány právním názorem příslušného správního orgánu. 5
3
Praxe ukazuje, že variabilnost stavebních záměrů podléhajících projednání dle stavebního zákona6 je tak pestrá, že prakticky nemohou nastat skutkově shodné případy a jejich podobnost je též velmi diskutabilní. Tím ovšem nechci popřít jednu ze základních zásad správního procesu zakotvenou v ustanovení § 2 odst. 4 správního řádu, která ukládá správnímu orgánu dbát na to, aby jím přijaté řešení odpovídalo okolnostem případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Nicméně aplikace uvedené zásady se prakticky v řízeních před stavebními úřady zužuje na povinnost stavebního úřadu přijímat řešení odpovídající okolnostem konkrétního případu. Stavební úřad uvážil, že osazení výtahu představuje změnu dokončené stavby (ustanovení § 2 odst. 5 stavebního zákona). Ve věci vlastní výtahové šachty dovodil, že se nejedná o přístavbu, neboť výtahová šachta nebude založena na nových základech, nebude se zemí pevně spojena, a ani nebude opřena o terén dvora. Dále uvážil, že výtahová šachta navržena ve výšce 1 720 mm nad úrovní terénu dvora je v podstatě „arkýřem“, který nelze zahrnout pod pojem přístavba dokončené stavby dle ustanovení § 2 odst. 5 písm. b) stavebního zákona. Zastavěná plocha bytového domu se dle stavebního úřadu nezmění. Stavební zákon v ustanovení § 2 odst. 5 definuje tři formy změn dokončené stavby: nástavba (kterou se stavba zvyšuje), přístavba (kterou se stavba půdorysně rozšiřuje a jež je vzájemně provozně propojena s dosavadní stavbou) a stavební úprava (při které se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby). V dané věci stavební úřad správně posoudil, že osazení výtahu představuje změnu dokončené stavby ve smyslu ustanovení § 2 odst. 5 stavebního zákona. Nicméně obdobně jako magistrát se neztotožňuji s úvahou stavebního úřadu, že předmětný investiční záměr je stavební úpravou bytového domu. Pokud vyjdeme z faktu, že pojmem stavba stavební zákon v ustanovení § 2 odst. 4 rozumí i její část, pak částí stavby bytového domu je např. II. N.P. domu. Z projektové dokumentace záměru vyplývá, že v důsledku osazení výtahu mělo dojít k půdorysnému rozšíření II. N.P. podlaží ve směru do dvora v rozsahu 1 475 x 1 610 mm v celé jeho výšce. Předmětný záměr tak nesplňoval jednu ze zákonných podmínek definice stavebních úprav, tj. nezachovává vnější půdorysné ohraničení stavby ustanovení § 2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona. Nadto dodávám, že z předpisů veřejného stavebního práva nevyplývá, že by přístavba musela být spojena se zemí pevným základem, založena na základech či jinak kotvena do terénu. Správní úvahu magistrátu vyjádřenou v jím vydaných rozhodnutích v předmětné záležitosti neshledávám jako úvahu odporující právu. Magistrát svůj právní názor, že osazení výtahu je přístavbou bytového domu, opřel nejen o výše citovaná ustanovení stavebního zákona, ale také o ustanovení prováděcích právních předpisů citovaného zákona, ČSN a v neposlední řadě i o judikaturu Nejvyššího správního soudu. Sdělení krajského úřadu ze dne 21. 5. 2012 z hlediska obsahového nepovažuji za zcela konzistentní, neboť na jedné straně v něm krajský úřad uvádí, že podnět k přezkumnému řízení ve věci rozhodnutí magistrátu ze dne 25. 11. 2011 odkládá, avšak v závěru sdělení uvádí, že přístup magistrátu k posouzení charakteru osazení výtahu nepovažuje za dostačující. Nicméně uvedené nelze uzavřít 6
Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
4
jinak, než že rozhodnutí magistrátu ze dne 25. 11. 2011 zůstává pravomocné a pro stavební úřad závazné, a to i přesto, že přezkumný orgán vznesl pochybnost, zda magistrát dostatečně posoudil charakter osazení výtahu z hlediska stavebního zákona. Mám za to, že krajský úřad měl jím zjištěné nesrovnalosti a nejednotnost interpretace ustanovení § 2 odst. 5 stavebního zákona ze strany magistrátu řešit vůči němu např. formou metodické, kontrolní a odborné činnosti, a to i se zřetelem k tomu, že z titulu instančně nadřízeného správního orgánu žádal od magistrátu další informace. Pro úplnost k věci dodávám, že budoucí případné pochybnosti o posouzení charakteru obdobných investičních záměrů z hlediska předpisů veřejného stavebního práva odstranila s účinností ke dni 1. 1. 2013 novela stavebního zákona.7 Ta v ustanovení § 2 odst. 7 stavebního zákona definuje pojem zastavěná plocha stavby. Zastavěná plocha stavby je definována jako plocha ohraničená pravoúhlými průměty vnějšího líce obvodových konstrukcí všech nadzemních i podzemních podlaží do vodorovné roviny, přičemž výslovně stanoví, že plochy lodžií a arkýřů se započítávají do zastavěné plochy stavby. Lze tedy shrnout, že osazením výtahu kotveného do obvodového pláště budovy a provozně propojeného s bytovým domem dochází k zvětšení půdorysu zastavěné plochy stavby (bytového domu). Takový investiční záměr naplňuje znaky přístavby jako změny dokončené stavby ve smyslu ustanovení § 2 odst. 5 písm. b) stavebního zákona.
D - Závěry Přístavba je změnou dokončené stavby, kterou se stavba půdorysně rozšiřuje a jež je vzájemně provozně propojena s dosavadní stavbou, přičemž není rozhodné, zda je přístavba spojena se zemí pevným základem či je jinak do terénu zasazena ustanovení § 2 odst. 5 písm. b) stavebního zákona. Záměr výtahu, který je kotven do obvodového pláště budovy a současně je provozně propojen s budovou, rozšiřuje zastavěnou plochu budovy a je přístavbou budovy (ustanovení § 2 odst. 7 stavebního zákona). Jelikož správní řízení ve věci záměru osazení výtahu je pravomocně uzavřeno usnesením stavebního úřadu ze dne 7. 2. 2013, tento právní stav věci s ohledem na argumentaci uvedenou v předchozích odstavcích akceptuji, rozhodl jsem se šetření dle ustanovení § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv uzavřít. Krajskému úřadu navrhuji, a to i se zřetelem k definici pojmu zastavěná plocha stavby obsaženého v ustanovení § 2 odst. 7 stavebního zákona, aby otázku změn staveb bytových domů včetně variant osazení výtahu projednal na jedné z nejbližších porad stavebních úřadů v kraji. Zprávu o šetření zasílám ředitelce Krajského úřadu Jihomoravského kraje JUDr. Věře Vojáčkové, primátorovi Magistrátu města Brna Bc. Romanu Onderkovi,
7
Zákon č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony. Metodické doporučení odboru stavebního řádu Ministerstva pro místní rozvoj zveřejněné ve Stavebně-správní praxi, přílohy časopisu Urbanismus a územní rozvoj č. 2/2013, www.uur.cz.
5
MBA, a starostovi Úřadu městské části Brno-Královo Pole Romanovi Vykoukalovi. Zprávu o šetření zasílám na vědomí také stěžovateli.
JUDr. Stanislav K ř e č e k v. r. zástupce veřejného ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
6
