Pravidlo zakotvené ustanovením § 94 odst. 5 stavebního zákona, dle kterého „pokud dojde ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, územní rozhodnutí se již nevydává“, platí i pro případy, kdy dojde ke zrušení pouze druhostupňového územního rozhodnutí. V Brně dne 16. října 2013 Sp. zn.: 3480/2013/VOP/SN
Zpráva o šetření ve věci výstavby bytových domů Na Pláni v Praze 5
A - Předmět šetření Dle ustanovení § 14 a násl. zákona o veřejném ochránci práv1 jsem vedl šetření na základě podnětu RNDr. M.L., uplatněného dne 24. 5. 2013 (s následnými doplněními) proti postupu odboru stavebního úřadu Úřadu městské části Praha 5 (dále také „stavební úřad“) a odboru stavebního Magistrátu hlavního města Prahy (dále také „magistrát“) v případě umístění a povolení souboru staveb 10 bytových domů, včetně napojení na inženýrské sítě, telefon a komunikaci, na pozemcích v k.ú. Smíchov, Praha 5, mezi ulicemi Na Pláni a K Vodojemu. Předmětný stavební záměr je v písemnostech úřadů označován jako „Výstavba bytových domů Na Pláni“, žadatelem o vydání územního rozhodnutí a následně také investorem stavby je GEOSAN SIGMA, s. r. o., Karlovo nám. 28/559, Praha 2. Šetření v uvedené věci jsem se ujal na základě pověření veřejného ochránce práv JUDr. Pavla Varvařovského, neboť ochránce využil své možnosti dané mu ustanovením § 2 odst. 4 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, delegovat na mě některé oblasti své činnosti, do níž patří i sféra stavebního řádu.
B - Skutková zjištění Při posouzení věci jsem vycházel z podkladů a informací, které mi poskytli stěžovatel, dále pak stavební úřad, magistrát a také Ministerstvo pro místní rozvoj (dále také „ministerstvo“), o němž jsem v průběhu šetření obdržel informaci, že se věcí rovněž zabývalo ve správním řízení. Ze všech získaných podkladů vyplynuly skutečnosti, které popisuji dále. K tomu dodávám, že pozemky a stavby, kterými se budu dále zabývat, se nachází vždy v katastrálním území Smíchov, toto k.ú. již proto nebudu v dalším textu zprávy uvádět. 1
Zákon č. 349/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
Územní rozhodnutí Stavební úřad vydal dne 9. 2. 2009 pod čj. OUR.Sm.p.1591-2441/08-Za-UR, rozhodnutí o umístění předmětných staveb. Toto rozhodnutí v odvolacím řízení potvrdil (a zamítl odvolání podané skupinou vlastníků sousedních pozemků a staveb) magistrát rozhodnutím ze dne 24. 8. 2009, čj. S-MHMP 370541/2009/OST/Če. Městský soud v Praze poté v řízení vedeném na základě žaloby Bytového družstva X, vydal rozsudek ze dne 31. 7. 2012, čj. 5Ca 209/2009-118, jímž zrušil citované rozhodnutí magistrátu. Nejvyšší správní soud později rozsudkem ze dne 6. 2. 2013, čj. 1As 137/2012-59, zamítl kasační stížnost investora proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2012. Magistrát hlavního města Prahy posléze rozhodnutím ze dne 19. 8. 2013, čj. S-MHMP 925361/2013/OST/Če, znovu rozhodl o odvolání proti územnímu rozhodnutí tak, že je potvrdil. Dopisem ze dne 28. 8. 2013 reagoval magistrát na podání pana K.H., kde krom shrnutí dosavadního vývoje věci uvedl, že v novém odvolacím řízení odstranil všechny soudem vytýkané skutečnosti s tím, že bylo prokázáno, že i nadále je záměr v souladu se schválenou územně-plánovací dokumentací. K námitce probíhajících stavebních prací magistrát pisateli sdělil, že pro stavbu existuje pravomocné stavební povolení opravňující investora záměr realizovat. Stavební povolení Stavební úřad vydal pro uvedenou stavbu stavební povolení dne 8. 11. 2010 pod čj. OSU.Sm.p. 1591-54530/2010-Še-R. Magistrát v odvolacím řízení vedeném na základě odvolání celé řady vlastníků sousedních nemovitostí toto stavební povolení změnil, v podstatě ale potvrdil, rozhodnutím ze dne 7. 5. 2012, čj. S-MHMP 112381/2011/OST/So/Hn (v právní moci dne 4. 6. 2012). Proti citovanému rozhodnutí podalo Bytové družstvo X správní žalobu (datovanou 9. 7. 2012) současně s návrhem na přiznání odkladného účinku. Městský soud v Praze usnesením ze dne 28. 8. 2012, čj. 6A 98/2012-57, zamítl návrh žalobce na přiznání odkladného účinku uvedené žalobě. Hlavním důvodem bylo konstatování, že (dále cituji z odůvodnění usnesení soudu): „… žalobce neoznačil hrozbu újmy specificky vlastnímu statku, která by nadto mohla nepoměrně převážit potenciální újmu, která by odkladem vykonatelnosti stavebního povolení mohla vzniknout stavebníkovi…“ O podané správní žalobě zatím soud nerozhodl. Žádost o obnovení stavebního řízení Magistrát hlavního města Prahy také zamítl žádosti vlastníků sousedních staveb a pozemků o obnovu uvedeného stavebního řízení rozhodnutím ze dne 8. 2. 2013, sp. zn. S-MHMP 1222672/2012/OST/So. Toto rozhodnutí magistrátu zrušilo (s vrácením věci k novému projednání a rozhodnutí) ministerstvo svým rozhodnutím ze dne 26. 6. 2013, čj. MMR-17985/2013-83/1266. Ministerstvo odůvodnilo své
2
rozhodnutí zejména konstatováním, že pro posouzení žádostí o obnovu řízení je předběžnou otázkou ve smyslu ustanovení § 57 odst. 1 správního řádu2 výsledek odvolacího řízení, které znovu té době magistrát vedl o odvolání proti územnímu rozhodnutí ze dne 9. 2. 2009 poté, co mu příslušný správní soud rozsudkem ze dne 31. 7. 2012 věc vrátil k novému projednání. Magistrát hlavního města Prahy usnesením ze dne 29. 7. 2013, sp. zn. S-MHMP 1222672/2012/OST/So, přerušil řízení o obnově řízení o povolení předmětné stavby.
C - Hodnocení věci zástupcem ochránce O umístění stavby bylo pravomocně rozhodnuto v době, kdy už stavba probíhala na základě pravomocného a vykonatelného stavebního povolení. To je postup, který stavební zákon nepředpokládá; nelze dodatečně rozhodovat o umístění stavby, která již mezitím byla povolena. Územní rozhodnutí, které bylo podkladem pro stavební řízení a stavební povolení, pozbylo právní moci následkem toho, že správní soud rozsudkem ze dne 31. 7. 2012 zrušil odvolací rozhodnutí magistrátu ze dne 24. 8. 2009. Od tohoto momentu stavební povolení ztratilo své podkladové rozhodnutí; nepravomocné územní rozhodnutí tuto roli již plnit nemohlo. Územní rozhodnutí, které nabylo právní moci až po právní moci stavebního povolení, neplní roli podkladového rozhodnutí krom jiného i proto, že za takové situace není prakticky možné uplatnit postup dle ustanovení § 111 odst. 1 písm. a) stavebního zákona,3 tj. posuzovat soulad projektové dokumentace pro stavební řízení s územním rozhodnutím. Není ani zřejmé, jaký vliv by mohlo mít územní rozhodnutí, potvrzené až v polovině roku 2013, na již vydané a nadto realizované stavební povolení. Zcela mimo veškerou logiku by pak bylo posuzování souladu nově posuzovaného umístění stavby s již existujícím stavebním povolením; šlo by o postup opačný, než jaký zná stavební zákon. K samotnému odvolacímu rozhodnutí magistrátu ze dne 19. 8. 2013 o potvrzení územního rozhodnutí lze ještě dodat toto. Magistrát vzal při svém novém rozhodování v úvahu také aktuální vývoj územně-plánovací dokumentace (dále také „ÚPD“), tj. Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy (dále také „územní plán“).4 Konkrétně jde o to, že Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 10. 2008, čj. 9Ao 2/2008, zrušil opatření obecné povahy č. 1/2008, kterým byla vydána změna Z 1000/00 územního plánu. Uvedená změna byla později opět vydána formou opatření obecné povahy č. 6/2009.5 V době vydání odvolacího rozhodnutí magistrátu ze dne 24. 8. 2009 o potvrzení územního rozhodnutí nebyla 2
Zákon č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů. 4 Územní plán byl schválen usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 10/05, ze dne 9. 9. 1999, jehož závazná část byla vyhlášena vyhláškou č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy, o závazné části Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy. 5 Toto opatření obecné povahy bylo schváleno usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 30/86, ze dne 22. 10. 2009, s účinností od 12. 11. 2009. 3
3
změna Z 1000/00 v účinnosti. Té nabyla až následně dne 12. 11. 2009. Magistrát se tedy v rámci svého nového odvolacího rozhodnutí ze dne 19. 8. 2013 zabýval i otázkou, zda je záměr v souladu, či rozporu s nyní platnou změnou Z 1000/00. Je pravda, že stavební povolení nabylo právní moci už za účinnosti citované změny územního plánu. Je však také pravda, že jeho podkladem bylo původní územní rozhodnutí (včetně jeho potvrzení v odvolacím řízení rozhodnutím magistrátu ze dne 24. 8. 2009), které tuto změnu zohlednit ještě nemohlo. K územnímu plánu, jak cituje i magistrát v odvolacím rozhodnutí ze dne 19. 8. 2013, uvedl správní soud v rozsudku ze dne 31. 7. 2012 (jímž zrušil původní odvolací rozhodnutí magistrátu), že stavební úřad rozhodoval o žádosti o umístění stavby (v roce 2009) za podmínek, kdy už byla zrušena původní změna Z 1000/00 územního plánu rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2008; tehdy stavební úřad rozhodoval o žádosti za změněných podmínek, v nichž bylo třeba posoudit soulad navrhované stavby s územním plánem v původním znění. Tím spíš měl tehdy vysvětlit, proč a v čem se změnil status posuzované lokality a zda pouhým zrušením změny Z 1000/00 se stal záměr výstavby v lokalitě Na Pláni souladným s územním plánem. Z toho je zřejmé, že magistrát poté, co znovu rozhodoval v odvolacím řízení o odvoláních proti územnímu rozhodnutí, musel vzít v potaz i následný vývoj ÚPD, který nastal od doby zrušení předchozího odvolacího rozhodnutí ve věci. Nemohl jinak, protože územní rozhodnutí nebylo pravomocné, a bylo tedy nutno posoudit jeho soulad s aktuálním stavem ÚPD. Toto posouzení je věcí správní úvahy magistrátu, jemuž správní soud věc vrátil zejména pro nedostatek odůvodnění jeho předchozího rozhodnutí, a to právě ve vazbě na vydanou ÚPD. Podrobné správní úvahy a z toho plynoucí závěry odvolacího orgánu k těmto otázkám, vyjádřené v jeho rozhodnutí ze dne 19. 8. 2013, nerozporuji, resp. nepřísluší mi, abych namísto tohoto příslušného správního úřadu vyslovoval úvahy jiné. Nicméně mě popsaný stav věcí vede ještě k tomuto názoru. Územní rozhodnutí aktuálně reaguje na jiný právní stav v území, než jaký panoval v době vydání původního územního rozhodnutí. Nesejde na tom, že se tak děje až v rámci rozhodnutí odvolacího, protože územní rozhodnutí prvého stupně a odvolací rozhodnutí magistrátu, které je potvrzuje, tvoří z věcného hlediska jeden celek; až odvolacím rozhodnutím dospěje celé územní řízení ke konečnému výsledku. Stavební povolení vycházelo z původních rozhodnutí stavebního úřadu a magistrátu z roku 2009 ve věci umístění stavby. Tím spíš se ale novým potvrzením územního rozhodnutí v roce 2013 nevrací stavebnímu povolení jeho podkladové územní rozhodnutí. Je vůbec otázkou, jakou roli může dnes plnit toto územní rozhodnutí z hlediska stavebního záměru, který již dlouho (cca 1 rok) před nabytím právní moci téhož územního rozhodnutí začal být realizován na základě pravomocného a vykonatelného stavebního povolení. Odpověď na tuto otázku výše citované odvolací rozhodnutí magistrátu ze dne 19. 8. 2013 nedává. Další otázkou je, v jakém smyslu je aktuální výsledek odvolacího řízení ve věci umístění stavby předběžnou otázkou řízení o žádosti o obnovu stavebního řízení. Z odůvodnění rozhodnutí ministerstva ze dne 26. 6. 2013 k tomu vyplývá, že ministerstvo hodnotí výsledek územního řízení jako významný pro posouzení, zda je tím odůvodněno jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování
4
ve stavebním řízení, a to v případě, že by v novém odvolacím řízení bylo původní územní rozhodnutí změněno nebo zrušeno. Ministerstvo v té souvislosti za významný fakt považuje také to, že i samotný správní soud zrušil jen odvolací rozhodnutí magistrátu ve věci, nikoliv územní rozhodnutí samotné. Vycházím-li z doslovného znění ustanovení § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu,6 které výslovně upravuje jako jednu z podmínek obnovy řízení to, že dojde ke zrušení nebo změně podkladového rozhodnutí, pak je pravda, že prvoinstanční územní rozhodnutí samo o sobě nikdy změněno nebo zrušeno nebylo. Zrušením odvolacího rozhodnutí ale pozbylo právní moc i účinky, což je obdobná situace jako např. tehdy, pokud by došlo ke zrušení územního rozhodnutí a vrácení věci stavebnímu úřadu k novému projednání. Za takových okolností se domnívám, že prvá podmínka citovaného ustanovení správního řádu naplněna byla už v okamžiku zrušení odvolacího rozhodnutí ve věci a nic na tom nemění aktuálně (a dlouho po právní moci stavebního povolení) vydané odvolací rozhodnutí o potvrzení územního rozhodnutí. Daný stav věcí již tím, podle mého názoru, naplňoval jednu z podmínek pro uplatnění žádosti o obnovu stavebního řízení dle ustanovení § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu. Částečné naplnění důvodů pro obnovu, o kterou účastníci řízení posléze požádali, lze spatřovat ve zrušení odvolacího rozhodnutí magistrátu ze dne 24. 8. 2009, a tedy v tom, že stavba nadále nebyla pravomocně umístěna, i když správní soud nezrušil současně i samotné územní rozhodnutí. Územní rozhodnutí, které nabylo právní moci až po vydání stavebního povolení, již není, a ani nemůže už být podkladovým rozhodnutím stavebního povolení. Kromě toho však ještě zbývala otázka naplnění druhé podmínky obnovy řízení dle citovaného ustanovení § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu, tj. bylo třeba, aby magistrát posoudil, zda situace může odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování ve stavebním řízení. Zde musím připustit, že aktuální výsledek odvolacího (a tedy vlastně celého územního) řízení má nepochybný význam pro posouzení takové otázky a funkci předběžné otázky pro řízení o obnově stavebního řízení plní. Za daných okolností neshledávám pochybení v postupu ministerstva, které zrušilo rozhodnutí magistrátu o zamítnutí žádostí o obnovu stavebního řízení ani v okolnosti, že magistrát následně přerušil řízení o obnově dle ustanovení § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu pro předběžnou otázku. Do pravomocně zatím neukončeného řízení vedeného magistrátem o žádosti o obnovu řízení věcně nezasahuji, k posouzení všech právně významných okolností je příslušný magistrát, proti jehož rozhodnutí se účastníci řízení v případě nespokojenosti mohou bránit odvoláním. Pouze tedy upozorňuji na okolnosti výše uvedené. Ke skutečnosti, že stavební povolení bylo napadeno správní žalobou, o níž zatím příslušný soud nerozhodl, se nevyjadřuji vzhledem k tomu, že zákon
6
Dle ustanovení § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu - řízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci se na žádost účastníka obnoví, jestliže bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno, a pokud tyto skutečnosti, důkazy nebo rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování.
5
o veřejném ochránci práv vylučuje z působnosti ochránce rozhodovací pravomoc soudů; rozhodnutí správního soudu ani nemohu předjímat.
D - Závěry Územní rozhodnutí, které nabylo právní moci, stalo se vykonatelným až po vydání a nabytí právní moci stavebního povolení, nemůže plnit roli podkladového rozhodnutí pro stavební řízení. Dle ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv, zjistí-li ochránce šetřením porušení právních předpisů či jiná pochybení, vyzve úřad, aby se k jeho zjištěním ve lhůtě 30 dnů vyjádřil. Jak vyplývá z výše popsaného sledu událostí a z mých závěrů, ke kterým jsem ve věci dospěl (v podrobnostech odkazuji zejména na předešlou část C této zprávy), nedostatky jsem shledal v odůvodnění rozhodnutí magistrátu ze dne 19. 8. 2013 o potvrzení územního rozhodnutí. Vzhledem k tomu žádám o předložení vyjádření k této zprávě ředitele Magistrátu hlavního města Prahy. Momentálně nevytýkám pochybení stavebnímu úřadu z těchto důvodů. Stavebník má k dispozici pravomocné a vykonatelné stavební povolení, může tedy stavbu realizovat. Stavební úřad za těchto okolností (kdy ani správní soud nevyhověl požadavku přiznání odkladného účinku, v souvislosti s žalobou proti stavebnímu povolení) ani nemá zákonnou možnost daný stav věcí změnit a např. provádění stavby zakázat, pokud by nenastal jiný zákonem předpokládaný důvod k takovému postupu, např. zjištění provádění stavby v rozporu se stavebním povolením. Z těchto důvodů obdrží tuto zprávu starosta Úřadu městské části Praha 5 za účelem informace s možností vyjádření. V postupu Ministerstva pro místní rozvoj neshledávám pochybení z důvodů popsaných výše. Tuto zprávu obdrží ministr pro místní rozvoj, rovněž z informativních důvodů s možností vyjádření ke zde vysloveným závěrům. Zprávu zasílám rovněž stěžovateli. Zpráva shrnuje moje dosavadní poznatky, které mohou být podkladem pro moje závěrečné stanovisko.
JUDr. Stanislav K ř e č e k v. r. zástupce veřejného ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
6
