I. Není-li podnikatel sám spoluvlastníkem nemovitosti ve spoluvlastnictví jiných osob, do níž umisťuje své místo podnikání (resp. sídlo), musí své užívací právo k ní doložit (§ 46 odst. 1 písm. f/ živnostenského zákona), a to předložením souhlasu většiny spoluvlastníků nemovitosti (§ 139 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964); to platí i pro případy, kdy spoluvlastník objektu je např. statutárním orgánem právnické osoby, jejíž sídlo má být v objektu umístěno. Obdobným způsobem je nutné vykládat i doložení práva k prostorám provozovny (§ 17 odst. 3 živnostenského zákona). II. Vyžaduje-li veřejnoprávní norma (§ 46 odst. 1 písm. f/ živnostenského zákona) předložení dokladu prokazujícího právní důvod užívání prostor, do nichž podnikatel umístil své místo podnikání (resp. sídlo), je správní orgán povinen posuzovat soulad předloženého dokladu se soukromým právem. III. Spadá-li nemovitost do společného jmění manželů, musí podnikatel pro prokázání právního důvodu užívání prostor (§ 46 odst. 1 písm. f/ živnostenského zákona) doložit souhlas obou manželů, neboť udělení souhlasu se zřízením sídla třetí osoby nelze považovat za obvyklou správu majetku (§ 145 občanského zákoníku z roku 1964). V případě, že by tento souhlas poskytl pouze jeden z manželů, může se druhý manžel dovolat jeho relativní neplatnosti (§ 40a občanského zákoníku z roku 1964).
V Brně dne 24. dubna 2013 Sp. zn.: 155/2011/VOP/JHO
Zpráva o šetření postupu Městského úřadu Brandýs nad Labem-Stará Boleslav a Krajského úřadu Středočeského kraje ve věci podnětu Ing. J. S. A - Obsah podnětu Dne 6. ledna 2011 jsem obdržel podnět Ing. J. S., bytem xxxxx (dále také „stěžovatel“), kterým mě požádal o prošetření postupu Městského úřadu Brandýs nad Labem-Stará Boleslav (dále také „městský úřad“) a Krajského úřadu Středočeského kraje (dále také „krajský úřad“) při posuzování právního důvodu pro užívání prostor, do nichž právnická osoba umístila své sídlo. V dané záležitosti se stěžovatel obrátil na mě již podruhé. Dne 26. února 2009 ve věci vydala zprávu o šetření (sp. zn. 4512/2008/VOP/DS) bývalá zástupkyně veřejného ochránce práv RNDr. Jitka Seitlová (dále také „ZVOP“), v níž se zabývala zejména zákonností zápisu sídla do živnostenského rejstříku a rozdíly mezi sídlem a provozovnou. V postupu výše uvedených úřadů shledala pochybení spočívající v nezohlednění relativní neplatnosti souhlasu manželů projeveného v roce 2008 vždy pouze jedním z nich.
V novém podnětu stěžovatel poukazuje na skutečnost, že úřady nerespektují názor soudu, který zamítl žalobu podanou spoluvlastníky, manželi P., společníky společnosti xxxxx, IČ xxxxx, se sídlem xxxxx (dále také „obchodní společnost“), o uložení povinnosti ostatním spoluvlastníkům udělit souhlas s umístěním sídla obchodní společnosti v jejich nemovitosti dle ustanovení § 46 odst. 2 (resp. ustanovení § 31 odst. 2) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. B - Skutková zjištění Skutkový stav věci byl již popsán ve zprávě o šetření ze dne 26. února 2009. Soustředím se proto pouze na skutečnosti, které nastaly po jejím sepsání. Stanovisko soudu Okresní soud Praha-východ vydal dne 30. listopadu 2009 rozsudek čj. 4C 293/2009-23, kterým zamítl žalobu manželů P. o uložení povinnosti ostatním spoluvlastníkům udělit souhlas s umístěním sídla obchodní společnosti v jejich nemovitosti. Rozsudek potvrdil Krajský soud v Praze (rozsudek čj. 32Co 213/201052, ze dne 24. června 2010). V odůvodnění rozhodnutí odvolacího soudu je uvedeno, že udělení souhlasu s umístěním sídla obchodní společnosti, která není spoluvlastníkem domu, lze považovat za hospodaření se společnou věcí podle ustanovení § 139 odst. 2 a 3 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů. Na tomto se shodli i účastníci řízení. Podle uvedeného ustanovení o hospodaření se společnou věcí rozhodují spoluvlastníci většinou, počítanou podle velikosti podílů. Pouze při rovnosti hlasů nebo nedosáhne-li se většiny nebo dohody, rozhodne na návrh kteréhokoliv spoluvlastníka soud. „V tomto případě však při rozhodování bylo dosaženo většiny hlasů, z rozhodování většiny vyplývá, že souhlas k umístění sídla společnosti xxxxx, dán nebyl, a tento nesouhlas pak nemůže změnit soud“. Spoluvlastníci neudělením souhlasu neporušili ani dobré mravy, na které poukazují žalobci. „Dům čp. xx je veden jako rodinný dům, jako takový je i spoluvlastníky s výjimkou žalobců využíván. Je tedy pochopitelné, že tito spoluvlastníci, kteří dům užívají v souladu s jeho určením, hájí své právo na klidné a nerušené bydlení. Poskytnutím souhlasu s umístěním sídla obchodní společnosti totiž nemohou mít žádnou záruku, že sídlo společnosti bude v budoucnu využíváno pouze jako ,korespondenční adresa‘. Takovýto pojem totiž právní předpisy neznají.“ Stěžovatel upozorňuje na skutečnost, že úřady názor soudu nerespektují. Jsou stále názoru, že oprávněnost umístění sídla společnosti na dané adrese je majetkoprávně doložena. Následný postup Městského úřadu Brandýs nad Labem-Stará Boleslav a Krajského úřadu Středočeského kraje a jejich stanovisko. Uvedené úřady v rozporu se svým dřívějším stanoviskem (obsaženým ve spisu sp. zn. 4512/2008/VOP/DS) sdělily,1 že: „neexistuje právní důvod, aby ŽÚ 1
Vyjádření krajského úřadu ze dne 11. ledna 2011 adresované stěžovateli.
2
vyžadoval od spoluvlastníka (podnikatele) určité nemovitosti, aby doložil souhlas ostatních spoluvlastníků k prokázání svého práva k sídlu. Bez ohledu na skutečnost, že instituty vlastnického práva, spoluvlastnictví, resp. užívacího práva, patří nepochybně k institutům práva občanského, lze souhrnně konstatovat, že z platného znění ŽZ je zřejmé, že pro účely ŽZ postačuje, když podnikatel prokáže před ŽÚ existenci svého právního titulu vlastnictví, spoluvlastnictví či užívacího práva ke konkrétní nemovitosti, a to bez ohledu na existenci či neexistenci souhlasu případných spoluvlastníků. Předložení případného souhlasu dalších spoluvlastníků, popř. jiných osob k prokázání vlastnického nebo obdobného práva k sídlu podnikatele, není tedy nutno ze strany ŽÚ od těchto subjektů požadovat - z hlediska živnostenského zákona nemá případné uplatnění takového požadavku vzhledem k absenci pozitivní právní úpravy dostatečnou právní oporu, a vyžadování takového souhlasu by proto mohlo být považováno i za požadavek nad rámec platné právní úpravy živnostenského podnikání.“ Úřady konstatují, že do živnostenského zákona jako veřejnoprávní normy nelze automaticky přenášet jakékoliv požadavky či povinnosti vyplývající z normy soukromoprávní, aniž by takový postup měl jednoznačnou právní oporu v pozitivní úpravě stanovené živnostenským zákonem. Ve svém odůvodnění citují nález Ústavního soudu (sp. zn. II. ÚS 471/05): „Kromě výše uvedeného Ústavní soud konstatuje, že nesdílí názor odvolacího soudu, že plnění za užívání předmětu podílového spoluvlastnictví podílovým spoluvlastníkem nad rámec jeho spoluvlastnického podílu na společné věci je plněním bez právního důvodu, a tedy bezdůvodným obohacením. I když mezi podílovými spoluvlastníky nedojde k dohodě o hospodaření se společnou věcí a jeden nebo více podílových spoluvlastníků věc užívá, nelze učinit závěr, že věc užívají bez právního důvodu, neboť tímto důvodem je již jejich spoluvlastnické právo. Ujme-li se některý ze spoluvlastníků vlády nad společnou věcí bez dohody s ostatními spoluvlastníky, nejde o stav užívání věci bez právního důvodu, ale o užívání věci z titulu spoluvlastnického práva, které musí všechny subjekty stojící mimo okruh spoluvlastníků s ohledem na ustanovení § 139 odst. 1 občanského zákoníku respektovat. Pouze spoluvlastníci vůči sobě navzájem mohou z takto nastoleného vztahu vyvozovat nároky, a případně se domáhat jiné úpravy užívání věci. Vztahy mezi podílovými spoluvlastníky jsou upraveny, pokud nedojde k dohodě mezi nimi, ustanoveními zákona, které zakládají vznik nároků mezi nimi. O bezdůvodné obohacení podle zákona jde tehdy, jestliže byl získán majetkový prospěch plněním bez právního důvodu, plněním z neplatného právního úkonu, plněním z právního důvodu, který odpadl, prospěch získaný z nepoctivých zdrojů, jakož i majetkový prospěch získaný tím, za koho bylo plněno někým jiným. Ani o jeden z těchto případů nemůže jít tam, kde spoluvlastník užívá věc nad rámec svého spoluvlastnického podílu, protože tuto věc neužívá bez právního důvodu, a to ani ve vztahu k té části společné věci, kterou užívá bez dohody s ostatními podílovými spoluvlastníky nad rámec svého spoluvlastnického podílu, neboť jeho podíl na společné věci není reálně oddělen, ale je podílem toliko ideálním, v rámci kterého nelze oddělit, co je výlučně jeho podíl a co je výlučně podíl druhého spoluvlastníka či podíly zbývajících spoluvlastníků. Bezdůvodné obohacení má povahu subsidiární a přichází do úvahy jen tam, kde nárok nelze odvodit z jiného právního titulu.“
3
Ze sdělení správních orgánů doručených ochránci na základě výzvy ze dne 16. srpna 2011 vyplývají následující informace. Městský úřad sdělil,2 že po vydání výše uvedených rozhodnutí soudů se stěžovatel opětovně na něj obrátil s tím, že nejsou splněny zákonné podmínky pro umístění sídla v uvedeném objektu, jak konstatoval i soud. Dne 6. října 2010 úřad vyzval společnost, aby prokázala vlastnické nebo užívací právo k objektu nebo prostorám, v nichž má na území České republiky sídlo. Společnost předložila dohodu spoluvlastníků o správě domu, ve spojení se zápisem ze schůze spoluvlastníků ze dne 10. dubna 2000 a domovním řádem, kupní smlouvu ze dne 25. dubna 2005 a aktualizovaný souhlas spoluvlastníků bytu č. x a č.y s umístěním sídla společnosti ze dne 18. října 2010. Městský úřad opakuje, že není oprávněn požadovat souhlasy ostatních spoluvlastníků. Má za to, že společnost prokázala právo užívání nemovitosti dostatečně, neboť toto právo vyplývá z titulu spoluvlastnického práva. Městský úřad trvá na svém stanovisku, které opřel i o vyjádření Ministerstva průmyslu a obchodu (dále také „ministerstvo“), jehož metodickými pokyny je vázán.3 Postup městského úřadu přezkoumal krajský úřad. Stížnost stěžovatele na postup městského úřadu shledal nedůvodnou. Krajský úřad doplnil,4 že živnostenské úřady nemohou samy o sobě vymazat právnické osobě sídlo ze živnostenského rejstříku. Mohou provést pouze změnu údajů, a to na základě oznámení změny podnikatelem nebo na základě změny provedené v obchodním rejstříku ve smyslu ustanovení § 49 odst. 1 a 2 živnostenského zákona. Stěžovateli doporučuje obrátit se na obchodní rejstřík, je-li přesvědčen, že právnická osoba nemá právní důvod k užívání prostor, ve kterých má sídlo.5 Krajský úřad si v dané věci vyžádal stanovisko ministerstva, které ve vyjádření ze dne 2. prosince 2009 poukazuje na veřejnoprávní povahu živnostenského zákona. Sděluje, že pro živnostenský úřad je směrodatná pouze vazba na ty subjekty, které jsou podnikateli. Proto je podstatné, „aby ten ze spoluvlastníků, který je podnikatelem v režimu živnostenského zákona, prokázal před živnostenským úřadem splnění své příslušné povinnosti“, kterou mu jako podnikateli živnostenský úřad ukládá. Z uvedeného zákona dle názoru ministerstva nevyplývá oprávnění úřadu požadovat od spoluvlastníka nemovitosti, který je podnikatelem, aby doložil souhlas ostatních spoluvlastníků k prokázání svého vlastnického práva k provozovně, popř. místu podnikání. Bez ohledu na skutečnost, že instituty vlastnického práva, spoluvlastnictví, resp. užívacího práva, patří nepochybně k institutům práva občanského, lze souhrnně konstatovat, že z platného znění živnostenského zákona je zřejmé, že pro účely živnostenského zákona postačuje, když podnikatel prokáže před živnostenským úřadem existenci svého právního titulu vlastnictví, spoluvlastnictví či užívacího práva ke konkrétní nemovitosti (provozovně, resp. místu podnikání, sídlu), a to bez ohledu na existenci či neexistenci případných dalších spoluvlastníků.
2
Sdělení tajemnice městského úřadu JUDr. Ireny Tučkové ze dne 19. září 2011. Konkrétně stanovisko čj. 19155/10/04400, ze dne 2. června 2010. 4 Viz návrh sdělení ředitele krajského úřadu ze dne 12. září 2011. 5 V ustanovení § 29 odst. 6 zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále také „obchodní zákoník“), je upraven postup rejstříkového soudu, „jakmile zjistí, že zanikl/nikdy neexistoval právní důvod užívání (k tomu viz např. usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 29Cdo 2692/2010).“ 3
4
Ministerstvo názor opakuje ve vyjádření ze dne 2. června 2010 adresovaném krajskému úřadu. Dodává, že na veřejnoprávní normy nelze automaticky „přenášet“ jakékoliv požadavky či povinnosti vyplývající z norem soukromoprávních, aniž by tento postup byl stanoven v dané veřejnoprávní normě (zde živnostenský zákon). „Při absenci jakékoliv jiné právní úpravy je proto nutno v případě aplikace a interpretace ustanovení § 46 odst. 1 písm. f), § 46 odst. 2 písm. d), § 17 odst. 3 a § 31 odst. 2 živnostenského zákona důsledně vycházet výlučně ze specifické úpravy (a požadavků) živnostenského zákona, nikoliv též z jakési další ,subsidiarity‘ občanského zákoníku.“ Shodné uvádí také náměstek ministra průmyslu a obchodu Bedřich Danda v odpovědi ze dne 8. září 2011 adresované veřejnému ochránci práv. Poukazuje dále na judikaturu,6 dle které pouhé uvedení sídla/místa podnikání nelze hodnotit jako výkon podnikatelské činnosti v bytě. Stejný názor vyslovili zástupci ministerstva na jednání se zaměstnanci Kanceláře veřejného ochránce práv uskutečněném dne 7. února 2012. C - Právní hodnocení Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených ve zmíněném zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod. Dodávám, že při formulaci níže uvedených průběžných závěrů jsem se nemohl vyhnout posouzení případu v širším rámci, neboť zákon od ochránce explicitně vyžaduje hodnocení postupu úřadů také v obecnějších dimenzích, jako je například soulad s právem, principy dobré správy7 či základními principy demokratického právního státu. Právní úpravě zákonnosti zápisu sídla do živnostenského rejstříku a rozdílům mezi sídlem a provozovnou se věnovala bývalá ZVOP již ve zprávě ze dne 26. února 2009 (sp. zn. 4512/2008/VOP/DS). Právní hodnocení v této zprávě jsem pojal v širších souvislostech, abych řádně podložil svoje názory na udělování souhlasu spoluvlastníků s umístěním sídla obchodní společnosti v jejich nemovitosti. Současně se věnuji pouze platné právní úpravě (právní úpravou účinnou ke dni založení obchodní společnosti se zabývala bývalá ZVOP v již uvedené zprávě). C.I - Dozor státních orgánů a vázanost zákony Živnostenské úřady jako orgány státní správy mohou uplatňovat státní moc [dle čl. 2 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále také „Ústava“), čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále také „Listina“)], pouze v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Čl. 4 odst. 1 Listiny pak stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko 6 7
Rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 30Cdo 3883/2007, sp. zn. 26Cdo 3282/2008. K principům dobré správy blíže http://www.ochrance.cz/stanoviska-ochrance/principy-dobre-spravy/.
5
na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Současně správní orgány mají předcházet rozpory mezi dotčenými osobami,8 jejich postupy musí být efektivní, úřad musí dodržovat zásadu hospodárnosti řízení a musí postupovat tak, aby nevznikaly zbytečné náklady a dotčené osoby co nejméně zatěžoval.9 Z uvedeného vymezení právního postavení státních orgánů mimo jiné vyplývá, že jsou při své činnosti vázány zákonem. Tuto zásadu, zásadu zákonnosti, resp. právnosti, je nutné vykládat tak, že správní orgány „jsou ve veškeré své činnosti […] vázány celým právním řádem, tzn. všemi právními předpisy, které jsou součástí právního řádu, počínaje ústavními zákony a konče právními předpisy územních samosprávných celků“.10 Při aplikaci právních předpisů úřad nesmí postupovat mechanicky. Naopak právní předpisy musí interpretovat a aplikovat s ohledem na celkový kontext právního řádu a na hodnoty, na kterých je založen a jež vyplývají z Ústavy, Listiny a mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách (jinými slovy s ohledem na účel a smysl zákona). „Zásada vázanosti správních orgánů celým právním řádem nezbavuje správní orgány povinnosti vyplývající z čl. 1 odst. 1 Ústavy, ve kterém je ČR definován jako právní stát, tedy povinnosti interpretovat všechny právní předpisy ,ústavně konformním způsobem‘, tedy způsobem, který je v souladu zejména s ustanovením Ústavy a Listiny základních práva a svobod i s jejich smyslem a účelem.“11 Obdobný závěr potvrzuje také Nejvyšší správní soud12 při posuzování činnosti správních orgánů: „Správní orgán je oprávněn a povinen zvážit při svém rozhodování využití i jiného výkladu než jen doslovného jazykového. Dojde-li pak na základě různých výkladových metod k odlišným závěrům, musí aplikovat takový výklad, který vedle samotného znění předpisu zohledňuje rovněž širší souvislosti jeho přijetí, zejména pak jeho účel.“ Podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 337/99, ze dne 14. listopadu 2000, postup státních orgánů v souladu s právem je jedním ze základních znaků a předpokladů právního státu a právní jistoty, konkrétně se jedná o: „takové uspořádání státu, v němž každý, fyzická osoba i osoba právnická, může mít důvěru v právo. Podstata právní jistoty spočívá tedy v tom, že každý může spoléhat na to, že mu stát poskytne efektivní ochranu v jeho právech, že mu státní moc dopomůže k realizaci jeho subjektivního práva, bude-li mu v tom někdo neprávem bránit.“ C.II - Právní důvod užívání prostor Živnostenský zákon vyžaduje po podnikateli předložení dokladu prokazujícího právní důvod užívání u prostor, do nichž umístil své místo podnikání (resp. sídlo), a dále kde svoji živnost provozuje. U ohlášení živnosti podle ustanovení § 46 živnostenského zákon je fyzická osoba povinna takový doklad předkládat, jestliže:
8
Ustanovení § 5 správního řádu. Ustanovení § 2 a § 6 správního řádu. 10 VEDRAL, J. Správní řád: komentář. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2012, s. 70. 11 VEDRAL, J. Správní řád: komentář. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2012, s. 77 - 78. 12 Rozhodnutí NSS sp. zn. 3Ads 50/2006, ze dne 9. května 2007. 9
6
-
prostory, kam umístila místo podnikání, se liší od jejího bydliště (ustanovení § 5 odst. 2), nebo má-li bydliště na adrese sídla ohlašovny nebo na adrese sídla správního orgánu, nebo do nichž umístila na území České republiky organizační složku podniku zahraniční osoby. Právnická osoba má povinnost doklad předložit v případě, že:
-
ohlašovaná adresa sídla není dosud zapsána v obchodním rejstříku nebo jiné evidenci, pokud je tento doklad stanoven zvláštním právním předpisem jako podmínka zápisu do této evidence.
K doložení právního důvodu pro užívání prostor postačí písemné prohlášení vlastníka nemovitosti, bytu nebo nebytového prostoru, kde jsou prostory umístěny, že s umístěním souhlasí.13 Prokázat vlastnické nebo užívací právo k objektu nebo prostorám, v nichž má na území České republiky místo podnikání, sídlo a zahraniční osoba organizační složku podniku je podnikatel povinen kdykoliv na žádost živnostenského úřadu.14 Výjimkou z tohoto pravidla jsou případy, je-li místo podnikání totožné s bydlištěm podnikatele (nespadá na případy, kdy bydliště je na adrese sídla ohlašovny nebo na adrese sídla správního orgánu, který úředně zrušil údaj o místu hlášeného pobytu na území České republiky). Neprokáže-li právní důvod užívání prostor, živnostenský úřad zruší živnostenské oprávnění podnikatele.15 Vlastnické nebo užívací právo musí podnikatel mít i k objektům nebo místnostem prostorů, kde živnost provozuje (tj. k provozovně).16 Na žádost živnostenského úřadu je povinen toto právo prokázat (to neplatí pro mobilní provozovny a automaty). Je-li provozovna umístěna v bytě a není-li podnikatel vlastníkem tohoto bytu, může v něm provozovat živnost pouze se souhlasem vlastníka. Po zobecnění lze konstatovat, že právní důvod užívání prostor podle živnostenského zákona je možné prokázat vlastnickým právem či jiným způsobem. Pro stanovení konkrétního způsobu, jak právní důvod prokázat, je nutné odlišovat, zda podnikatel je osobou, která je vlastníkem/spoluvlastníkem dané nemovitosti, či osobou odlišnou od vlastníka/spoluvlastníků. Jako zvláštní případ pak odlišuji, je-li podnikatelem právnická osoba zapisovaná do obchodního rejstříku. a) Podnikatel je současně spoluvlastník Civilní judikatura a teorie se zabývá užívacím právem spoluvlastníka k nemovitosti zejména ve vztahu k bezdůvodnému obohacení. Názor, zda spoluvlastník má užívací právo k předmětu spoluvlastnictví již z titulu spoluvlastnictví, 13
Ustanovení § 46 živnostenského zákona. Ustanovení § 31 odst. 2 živnostenského zákona. 15 Ustanovení § 58 odst. 1 živnostenského zákona. 16 Rozdílem mezi místem podnikání a provozovnou se zabývala bývalá ZVOP již ve zprávě o šetření sp. zn 4512/2008/VOP/DS. 14
7
či je nezbytná i dohoda spoluvlastníků o užívání, resp. souhlas majoritní většiny, se způsobem užívání, se vyvíjel. Zejména se odlišoval názor Nejvyššího soudu a Ústavního soudu.17 O sjednocení se pokusil Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 2919/2010, ze dne 10. března 2011: „Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 471/05 … zaujal stanovisko k otázce plnění za užívání předmětu podílového spoluvlastnictví podílovým spoluvlastníkem nad rámec jeho spoluvlastnického podílu na společné věci, a to v tom smyslu, že nejde o bezdůvodné obohacení… Nárok, který se opírá o zákonné ustanovení, nemůže být nárokem bezdůvodným ve smyslu ustanovení občanského zákoníku o bezdůvodném obohacení. Ustanovení o bezdůvodném obohacení mají povahu kogentní, a nelze je proto nepřípustným způsobem extenzivně vykládat. Takový výklad se dostává do extrémního rozporu se smyslem a účelem těchto ustanovení. Ústavní soud již v minulosti dovodil, že výklad jednoduchého práva, který je v extrémním rozporu s kogentním ustanovením zákona, znamená porušení práva na spravedlivý proces." Tento názor Ústavního soudu nebyl rozhodnutím pléna překonán, a proto platí a je ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky závazný pro všechny orgány i osoby. K obdobnému názoru se posléze přiklonil i Nejvyšší soud (např. rozsudek sp. zn. 22Cdo 4756/2010, ze dne 28. listopadu 2012). Vyjdeme-li ze závěru, ke kterému se judikatura posledních let kloní, tedy že užívací právo spoluvlastníka vyplývá již z podstaty spoluvlastnictví a osoby stojící mimo okruh spoluvlastníků jej musí respektovat, nelze po správním úřadu požadovat, aby šel nad jeho rámec a po podnikateli požadoval doložení majoritního souhlasu spoluvlastníků. Proto mám za to, že pro splnění požadavku k prokázání právního důvodu užívání prostor podle živnostenského zákona postačí, prokáže-li spoluvlastnictví bez nutnosti dokládat souhlasy ostatních spoluvlastníků. b) Podnikatel není současně spoluvlastník Jiná situace nastává, pokud podnikatel není vlastníkem či spoluvlastníkem dané nemovitosti. V takovém případě musí svoje užívací právo prokázat jiným způsobem než vlastnickým právem. Za dostačující formu zákon stanovuje písemný souhlas vlastníka nemovitosti. Co je považováno za písemný souhlas vlastníka, zákon nestanoví, proto je nutné vycházet z obecné právní úpravy právních úkonů 18 17
„I když užívání společné nemovitosti některým z jejich spoluvlastníků je součástí obsahu jeho vlastnického práva (v míře dané velikostí jeho spoluvlastnického podílu), z uvedených ustanovení vyplývá, že realizace tohoto práva vyžaduje splnění dalšího zákonného předpokladu - podle právní úpravy účinné do 31. 12. 1991 dohodu spoluvlastníků, případně rozhodnutí soudu, a podle právní úpravy účinné od 1. 1. 1992 rozhodnutí většiny spoluvlastníků, případně za stanovených podmínek rozhodnutí soudu. Jedině za splnění uvedeného zákonného předpokladu lze uvažovat - a to podle obou právních úprav o oprávněném užívání bytu ve společném domě některým ze spoluvlastníků.“ (Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne: 21. 5. 1998, sp. zn. 2Cdon 374/97.). „I když mezi podílovými spoluvlastníky nedojde k dohodě o hospodaření se společnou věcí a jeden nebo více podílových spoluvlastníků věc užívá, nelze učinit závěr, že věc užívají bez právního důvodu, neboť tímto důvodem je již jejich spoluvlastnické právo. Ujme-li se některý ze spoluvlastníků vlády nad společnou věcí bez dohody s ostatními spoluvlastníky, nejde o stav užívání věci bez právního důvodu, ale o užívání věci z titulu spoluvlastnického práva, které musí všechny subjekty stojící mimo okruh spoluvlastníků s ohledem na ustanovení § 139 odst. 1 občanského zákoníku respektovat. Pouze spoluvlastníci vůči sobě navzájem mohou z takto nastoleného vztahu vyvozovat nároky, a případně se domáhat jiné úpravy užívání věci. Vztahy mezi podílovými spoluvlastníky jsou upraveny, pokud nedojde k dohodě mezi nimi, ustanoveními zákona, které zakládají vznik nároků mezi nimi.“ (Nález Ústavního soudu ze dne 22. 2. 2006, sp. zn. II. ÚS 471/05.). 18 Závěr, že se jedná o právní úkon, lze analogicky odvodit i z rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 26Cdo 704/2003, ze dne 25. března 2004.
8
v občanském zákoníku (obecně ustanovení § 34 až § 51). Nadto je-li nemovitost ve vlastnictví více osob, je zapotřebí platnost souhlasu posuzovat podle ustanovení občanského zákoníku, které stanoví podmínky rozhodování spoluvlastníků o společné věci (ustanovení § 137 až § 142).19 Občanský zákoník stanoví, že v otázce hospodaření se společnou věcí spoluvlastníci rozhodují většinou, počítanou podle velikosti podílů. Při rovnosti hlasů nebo nedosáhne-li se většiny anebo dohody, rozhodne na návrh kteréhokoliv spoluvlastníka soud. Jde-li o důležitou změnu společné věci, mohou přehlasovaní spoluvlastníci žádat, aby o změně rozhodl soud. Zákon výslovně pojmy „hospodaření se společnou věcí“ a „důležitá změna společné věci“ neřeší. Podle odborné literatury20 je za hospodaření se společnou věci považováno vše, co se dotýká společné věci a co je pro právo relevantní (užívání, požívání věci, činy, které věc udržují, opravují, mění, zhodnocují, popř. také odstraňují, ruší, likvidují). Z judikatury vyplývají některé konkrétní příklady hospodaření se společnou věcí, např. odstranění či likvidace věci (rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 22Cdo 1300/2011), zřízení zástavního práva k celé věci, úprava, oprava věci (rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 22Cdo 1300/2001, sp. zn. 32Odo 752/2003),21 uzavření smlouvy o nájmu bytu v domě v podílovém spoluvlastnictví (rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 26Cdo 436/2004), určení nájemce (rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 22Cdo 205/2002), ukončení nájemního vztahu (rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 26Cdo 2908/2005), udělení souhlasu k dohodě o výměně bytu nacházejícího se v podílovém spoluvlastnictví (rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 26Cdo 801/2006), rozhodování o změně způsobu vytápění ve společném domě (rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 22Cdo 2228/2006). Za důležitou změnu společné věci komentář22 považuje případy, kdy dochází zejména ke změně podstaty nebo funkce společné věci, nesmí však jít o změnu samotné podstaty věci. Judikatura za důležitou změnu společné věci považuje i rozhodování o pronájmu věci, pokud tím dochází ke změně účelového určení (a contrario rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 22Cdo 205/2002). Občanský zákoník se výslovně nezabývá úkony, které vyžadují souhlas všech spoluvlastníků (tj. úkony nad rámec hospodaření se společnou věcí). Judikatura a právní praxe mezi tyto úkony řadí převod celé věci, zatížení věci věcným břemenem, přeměnu zahrady na stavební pozemek s výstavbou objektu podstatně měnící obsah a rozsah předmětu užívání (rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 22Cdo 1470/2002), zatížení věci zástavním právem23 apod. S ohledem na závěry judikatury mám za to, že udělování souhlasu spoluvlastníků s umístěním místa podnikání třetí osoby spadá z hlediska rozhodování společníků do hospodaření se společnou věcí. Dodávám, že obdobným způsobem je nutné vykládat i doložení vlastnického či užívacího práva u zřízení provozovny (ustanovení § 17 odst. 3 živnostenského zákona). 19
Zvláštní případ nastává, je-li spoluvlastnický podíl součástí společného jmění manželů. Zde se navíc musí uplatnit specifika tohoto institutu upraveného v ustanovení § 143 - § 151 občanského zákoníku (viz zpráva o šetření sp. zn. 4512/2008/VOP/DS). 20 Občanský zákoník: komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 849. 21 S poukazem na zachování ekonomické podstaty věci. 22 ŠVESTKA, Jiří a kolektiv. Občanský zákoník: komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, 1373 s. 23 ŠVESTKA, Jiří a kolektiv. Občanský zákoník: komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 826.
9
c) Podnikatel je právnickou osobou zapsanou do obchodního rejstříku Výjimka z povinnosti doložení právního důvodu užívání prostor, v nichž je zapsáno sídlo, při ohlášení živnosti platí pro podnikatele zapsané do obchodního rejstříku, pokud ohlašovaná adresa sídla je již v rejstříku uvedena (obdobně platí i pro jiné evidence).24 Podle ustanovení § 37 odst. 1 zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku, ve znění pozdějších předpisů, je navrhovatel zápisu do obchodního rejstříku povinen k návrhu doložit, že mu nejpozději ke dni zápisu vznikne živnostenské (či jiné) oprávnění k činnosti, která má být jako předmět podnikání zapsána do obchodního rejstříku.25 V době, kdy bude navrhovatel ohlašovat živnost, nesplňuje výjimku z povinnosti doložit právní důvod užívání prostor svého sídla stanovenou ustanovením § 46 odst. 2 písm. f) živnostenského zákona.26 Právní důvod je proto povinen živnostenskému úřadu doložit (a poté jej znovu doložit při podávání návrhu na zápis do obchodního rejstříku podle ustanovení § 37 odst. 2 obchodního zákoníku).27 Co se týká prokázání vlastnického či užívacího práva podle ustanovení § 31 odst. 2 živnostenského zákona, tzn. na žádost živnostenského úřadu, je stanovena výjimka pouze pro případ, že místo podnikání je shodné s bydlištěm fyzické osoby (dle ustanovení § 5 odst. 2). Tato povinnost byla do živnostenského zákona vložena až s účinností od 1. května 2004 zákonem č. 167/2004 Sb. Uložena byla všem podnikatelům s výjimkou fyzických osob, u kterých místo podnikání je shodné s bydlištěm.28 Z textu zákona (ani důvodové zprávy či důvodových zpráv dalších novel) není patrné, že by se výjimka vztahovala na právnické osoby. Z platné a účinné právní úpravy je tedy zřejmé, že i právnická osoba se sídlem uvedeným v obchodním rejstříku je povinna prokázat na žádost živnostenského úřadu vlastnické či užívací právo k nemovitosti, v níž má místo 24
Právní úprava analogicky odpovídá úpravě pro fyzické osoby, které užívací právo musí prokazovat, liší-li se od bydliště (ustanovení § 5 odst. 2), nebo má-li bydliště na adrese sídla ohlašovny nebo na adrese sídla správního orgánu, nebo do nichž umístila na území České republiky organizační složku podniku zahraniční osoby. Viz výše. 25 Viz ustanovení § 10 živnostenského zákona: Odst. 4: „Živnostenský úřad potvrdí splnění podmínek pro provozování živnosti vydáním výpisu zahraničním fyzickým osobám, které hodlají na území České republiky provozovat živnost prostřednictvím organizační složky svého podniku, nebo zakladatelům, popřípadě orgánům nebo osobám, oprávněným podat návrh na zápis české právnické osoby do obchodního nebo obdobného rejstříku, je-li prokázáno, že právnická osoba byla založena, nebo zahraničním právnickým osobám; ode dne doručení výpisu začíná běžet lhůta pro podání návrhu na zápis do obchodního rejstříku podle obchodního zákoníku.“ Odst. 5: „Osobám uvedeným v odstavci 4 vzniká živnostenské oprávnění dnem jejich zápisu do obchodního nebo obdobného rejstříku. Nepodají-li návrh na zápis ve lhůtě 90 dnů ode dne doručení výpisu nebo není-li návrhu vyhověno, rozhodne živnostenský úřad o tom, že ohlašovatel podmínky pro vznik živnostenského oprávnění nesplnil; v případě koncese tuto skutečnost poznamená do spisu a zapíše do živnostenského rejstříku.“ 26 „[…] není-li ohlašovaná adresa sídla v obchodním rejstříku či jiné evidenci.“ 27 Upozorňuji, že prokázání právního důvodu podle obchodního zákoníku prohlášením vlastníka nemovitosti má přísnější formu, tj. nesmí být starší než tři měsíce a podpisy na něm musí být úředně ověřeny. 28 Další novelou, zákonem č. 169/2012 Sb., bylo do uvedeného ustanovení výslovně vloženo, že tato výjimka se nevztahuje na případy, kdy bydliště je na adrese sídla ohlašovny nebo na adrese sídla správního orgánu, který úředně zrušil údaj o místu hlášeného pobytu na území České republiky.
10
podnikání, resp. sídlo, neboť na ni nedopadá výjimka dle ustanovení § 31 odst. 2 věty třetí živnostenského zákona. C.III. - Hodnocení postupu správních orgánů Na základě zjištěných skutečností musím konstatovat, že městský i krajský úřad v dané věci pochybily, jelikož platnost udělení souhlasu k umístění sídla společnosti xxxxx, jež její společníci prokazovali dohodou spoluvlastníků o správě domu, ve spojení se zápisem ze schůze spoluvlastníků ze dne 10. dubna 2000 a domovním řádem, kupní smlouvou ze dne 25. dubna 2005 a aktualizovaným souhlasem spoluvlastníků bytu č. x a č. y ze dne 18. října 2010, neposoudily podle ustanovení § 139 odst. 2 občanského zákoníku, tzn. zda byl udělen většinou spoluvlastníků, počítanou podle velikosti podílů. Jak jsem výše dovodil (část C.II.b), platnost souhlasu (spolu)vlastníka je úřad povinen vykládat v souladu s celým právním řádem ČR, konkrétně pak úpravou právních úkonů a souhlasu spoluvlastníků s hospodařením se společnou věcí29 v občanském zákoníku. Oba úřady vycházely čistě z textu živnostenského zákona, aniž by zohlednily jeho smysl a význam, a zejména ústavně-konformní výklad. Mám za to, že obsahuje-li povinnost daná veřejnoprávním předpisem právní pojmy, které předpis sám nedefinuje, úřad je při jejich aplikaci povinen vycházet z definic obsažených v jiných právních předpisech, jelikož je vázán právním řádem České republiky jako celkem. Jestliže úřad vykládá pojmy použité v jednom zákoně bez ohledu na ostatní právní úpravu, narušuje tím základní zásady právního státu, princip jednotnosti právního řádu a důvěru občanů v právo. Nadto má postup úřadů v dané věci významné dopady do majetkových práv spoluvlastníků předmětné nemovitosti. Posléze úřady dokonce přijaly názor, že k prokázání užívacího práva podnikatele postačí spoluvlastnické právo společníků společnosti k nemovitosti, v níž má společnosti sídlo. S uvedeným závěrem nesouhlasím. V daném případě podnikatel, který umístil své sídlo do předmětné nemovitosti, je osobou odlišnou od vlastníků/spoluvlastníků nemovitosti. Právní důvod užívání tak nemůže prokázat doložením svého vlastnického práva (jako jednoho ze spoluvlastníků), nýbrž jej musí doložit platným souhlasem vlastníka nemovitosti, resp. potřebné většiny spoluvlastníků. D - Závěr Své šetření končím závěrem,30 že jsem v postupu Městského úřadu Brandýs nad Labem-Stará Boleslav a Krajského úřadu Středočeského kraje shledal pochybení, které blíže specifikuji v předchozí části své zprávy. Zpráva shrnuje moje dosavadní poznatky, které budou po vyjádření dotčených úřadů a Ministerstva průmyslu a obchodu podkladem pro můj další postup ve věci.
29
Souhlasím s názorem soudů i účastníků soudního řízení, že jde o hospodaření se společnou věcí ve smyslu ustanovení § 139 odst. 2 občanského zákoníku. 30 Ustanovení § 18 zákona o veřejném ochránci práv.
11
Podle zákona o veřejném ochránci práv jsem požádal Městský úřad Brandýs nad Labem-Stará Boleslav i Krajský úřad Středočeského kraje, a také Ministerstvo průmyslu a obchodu, které metodicky úřady vedlo, aby se ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení této zprávy k mým zjištěním vyjádřily a informovaly mě, jaké kroky přijaly ke zjednání nápravy. Zprávu zasílám rovněž stěžovateli.
v z. JUDr. Stanislav K ř e č e k v. r. zástupce veřejného ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
12
