I.
Katastrální úřad má v případě zjištění chyby opravovat všechny typy údajů katastru včetně údajů o právních vztazích (§ 8 a § 3 katastrálního zákona). Jde-li o opravu údaje o právním vztahu, je limitován nutností existence listiny dokládající změnu tohoto právního vztahu (§ 5 odst. 7 katastrálního zákona) a nutností výskytu zřejmého omylu při vedení, či obnově katastru (§ 8 odst. 1 písm. a/ katastrálního zákona).
II.
Listinou odůvodňující zásah do evidence právních vztahů ve smyslu § 5 odst. 7 katastrálního zákona v rámci řízení o opravě chyby dle § 8 katastrálního zákona může být původní podkladová listina, zjistí-li se nově, že nesplňovala požadavky katastrálních předpisů již v době provedení záznamu.
V Brně dne 3. června 2013 Sp. zn.: 77/2013/VOP/DS
Zpráva o šetření postupu Zeměměřického a katastrálního inspektorátu v Brně v řízení o opravě chyby v katastru nemovitostí ohledně evidování budovy čp. X na st.p.č. Y v k.ú. K. n. B. A - Obsah podnětu Svým podnětem se na veřejného ochránce práv dne 16. 11. 2012 obrátila paní I. V., bytem V. M., a žádala o prošetření postupu Katastrálního úřadu pro Zlínský kraj a Zeměměřického a katastrálního inspektorátu v Brně (dále také „inspektorát“), jež svými rozhodnutími1 odmítly opravit stěžovatelkou spatřovanou chybu v katastrálním operátu. Vyřízení podnětu jsem se na základě pověření veřejného ochránce práv JUDr. Pavla Varvařovského ujal já, neboť veřejný ochránce práv využil své možnosti dané mu ustanovením § 2 odst. 4 zákona o veřejném ochránci práv 2 přenést na mě některé oblasti své působnosti, mezi které patří i oblast správy katastru nemovitostí. B - Skutková zjištění 1) Řízení o opravě chyby Chyba v katastrálním operátu spatřovaná stěžovatelkou se týká evidování vlastnického práva pana S. P. (bývalého manžela stěžovatelky) k budově čp. X na st.p.č. Y v k.ú. K. n. B., neboť sbírka listin katastrálního operátu neobsahuje a nikdy
1
Rozhodnutí Katastrálního úřadu pro Zlínský kraj ze dne 25. 9. 2009, čj. OR-245/2009-836-16, a rozhodnutí Zeměměřického a katastrálního inspektorátu v Brně ze dne 18. 12. 2009, čj. ZKI-O-162/684/2009. 2 Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
neobsahovala listinu, na jejímž podkladě by zápis takového údaje o právním vztahu (vlastnictví) mohl být proveden. Z citovaného rozhodnutí inspektorátu vyplývá, že vlastnické právo pana S. P. k předmětné budově bylo zapsáno v roce 1996 na základě kolaudačního rozhodnutí z roku 1993. Kolaudační rozhodnutí však nebylo opatřeno doložkou právní moci a právní moci skutečně nikdy nenabylo (jak se ukázalo v roce 2007). Toto rozhodnutí bylo zrušeno k odvolání stěžovatelky podanému později u stavebního úřadu. Inspektorát ve svém rozhodnutí v řízení o opravě chyby konstatoval, že zápis záznamem podle nepravomocného kolaudačního rozhodnutí neměl být proveden. Požadavku stěžovatelky nicméně nevyhověl, neboť se domnívá, že toto pochybení nelze řešit v řízení o opravě chyby, přičemž se opíral o ustanovení § 5 odst. 7 katastrálního zákona3 v současně platném znění: „Právní vztahy nemohou být dotčeny …, opravou chyb v katastrálním operátu…, pokud jejich změna není doložena listinou.“ Inspektorát poukazoval na nedoložení nové listiny. Po posouzení podnětu jsem se rozhodl ve věci zahájit šetření,4 v jehož rámci jsem o stanovisko požádal Zeměměřický a katastrální inspektorát v Brně, neboť vydáním jeho potvrzujícího rozhodnutí ze dne 18. 12. 2009 bylo správní řízení o opravě chyby pravomocně ukončeno. Dne 23. 4. 2013 mi bylo doručeno vyjádření inspektorátu s podkladovými dokumenty, o něž jsem žádal, a s jeho stanoviskem k celé záležitosti. Inspektorát mi sdělil, že v roce 1996 byla katastrálnímu úřadu předložena listina dokládající existenci stavby a sloužící zároveň (byť se jednalo o vyvratitelnou domněnku) jako podklad pro zápis vlastnického práva. Opětovně odkázal na výše citované ustanovení § 5 odst. 7 katastrálního zákona a na „ustálenou judikaturu“, blíže ovšem nespecifikovanou. Inspektorát má za to, že zápis na základě nepravomocného kolaudačního rozhodnutí (bez doložky právní moci) může být sice chybný v důsledku „zřejmého omylu“, avšak přesto nemůže být provedena oprava chyby bez doložení listiny, která bude tuto změnu odůvodňovat. Dále inspektorát uvedl, že v rámci takové opravy by musel zrušit nejen zápis vlastnického práva, ale i zápis stavby jako takové, což by vyžadovalo předložení dalších listin (ohlášení vlastníka stavby o odstranění stavby doložené potvrzením stavebního úřadu o neexistenci stavby). 2) Související civilní soudní řízení Po zahájení šetření jsem zčásti od inspektorátu a zčásti od stěžovatelky získal rovněž několikero soudních rozhodnutí civilních soudů, která o předmětné stavbě čp. X na st.p.č. Y v k.ú. K. n. B. a o jejím vlastnictví rovněž pojednávají. V soudním sporu mezi panem S. P. a stěžovatelkou vedeném u Okresního soudu ve Vsetíně pod sp. zn. 11C 130/97 a u Krajského soudu v Ostravě (dále také „krajský soud“) pod sp. zn. 11Co 209/2005 byl rozsudkem krajského soudu ze dne 14. 4. 2005 definitivně zamítnut návrh stěžovatelky o zaplacení určité peněžní částky. Část svého nároku opírala stěžovatelka o právo na polovinu nájemného, 3
Zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů. 4 Ustanovení § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
2
které pan S. P. obdržel právě za pronajímání předmětné budovy (prodejna potravin a bufet). Soudy nárok stěžovatelky neuznaly, přičemž jako předběžnou otázku posoudily otázku vlastnictví k předmětné budově. Nevycházely ovšem slepě ze stavu evidovaného v katastru nemovitostí, nýbrž posuzovaly otázku samy a nezávisle. Zejména v rozsudku krajského soudu na str. 3 a 4 je jasně patrná samostatná úvaha soudu, proč považuje předmětnou budovu za výlučné vlastnictví pana S. P. Argumentace soudu spočívá v tom, že budova sloužila výhradně k výkonu jeho povolání.5 Soud poukazuje na úvěrovou smlouvu s K. b. navázanou na živnost pana S. P. a podpůrně na dnes již neexistující kolaudační rozhodnutí. Stěžovatelku soud upozornil, že případné společné prostředky vynaložené na výstavbu budovy mohly být zohledněny při vypořádání bezpodílového spoluvlastnictví manželů, k němuž však v příslušné lhůtě nedošlo, a nastala proto fikce vypořádání.6 V soudním sporu mezi stejnými stranami vedeném u Okresního soudu ve Vsetíně (dále také „okresní soud“) pod sp. zn. 16C 31/2001 a u Krajského soudu v Ostravě pod sp. zn. 8Co 422/2009 se řešila otázka zrušení a vypořádání podílového spoluvlastnictví k řadě nemovitostí, které zákonnou fikcí vzniklo díky uplynutí tříleté lhůty pro vypořádání bezpodílového spoluvlastnictví manželů. K návrhu (či námitce?) stěžovatelky (žalované) se opět řešila rovněž otázka vlastnictví k budově čp. X (prodejna potravin a bufet), která se ovšem nepromítla do žádného výroku, jak poukázal Nejvyšší soud, když zamítal dovolání stěžovatelky.7 Přes tuto procesněprávní komplikaci nicméně z odůvodnění rozsudků okresního i krajského soudu vyplývá, že se oba soudy opět přiklonily k názoru, že výlučným vlastníkem předmětné budovy je pan S. P. V tomto soudním sporu ovšem s ohledem na znění výroků okresního soudu k meritornímu řešení spoluvlastnictví či výlučného vlastnictví k předmětné budově nedošlo. C - Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. V této části zprávy o šetření proto zhodnotím postup správních orgánů v šetřeném řízení z hlediska dodržení právních předpisů a principů dobré správy. 1) Výsledky soudních řízení K celé věci si úvodem dovoluji konstatovat, že rozumím stanovisku správních úřadů, které se zdráhají8 opravit údaj o předmětné budově a o jejím vlastníkovi a poukazují na již dva proběhlé soudní spory, kde se otázka vlastnictví vždy řešila ve prospěch pana S. P. 5
Výňatek ustanovení § 143 tehdy platného a účinného znění občanského zákoníku: „V bezpodílovém spoluvlastnictví manželů je vše, co může být předmětem vlastnictví a co bylo nabyto některým z manželů za trvání manželství, s výjimkou věcí získaných dědictvím nebo darem, jakož i věcí, které podle své povahy slouží osobní potřebě nebo výkonu povolání jen jednoho z manželů...“ 6 Výňatek ustanovení § 149 odst. 4 tehdy platného a účinného znění občanského zákoníku: „Nedošlo-li do tří let od zániku bezpodílového spoluvlastnictví manželů k jeho vypořádání … o nemovitých věcech platí, že jsou v podílovém spoluvlastnictví a že podíly obou spoluvlastníků jsou stejné…“ 7 Usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 22Cdo 637/2010, ze dne 3. 5. 2010. 8 Podpůrně takto argumentoval již Katastrální úřad pro Zlínský kraj v dopisu ze dne 22. 7. 2009, jímž sdělil stěžovatelce, že požadovanou opravu chyby neprovede.
3
Nicméně musím poukázat na skutečnost, že v soudním sporu o zaplacení peněžité částky (sp. zn. 11C 130/97 a sp. zn. 11Co 209/2005) byla řešena otázka vlastnictví k předmětné budově výhradně jako otázka předběžná (v širším slova smyslu), která se nijak nepromítla do výroku rozhodnutí. Z ustanovení § 159a (odst. 1 a 4) občanského soudního řádu plyne, že pro účastníky a rovněž pro všechny orgány veřejné moci (včetně soudu samotného) je závazný pouze výrok.9 Z toho je rovněž odvozena definice procesní překážky věci pravomocně rozhodnuté (res iudicata) zakotvená v ustanovení § 159a odst. 5 občanského soudního řádu, kdy o „tutéž věc“ se jedná, jde-li v novém řízení o tentýž nárok nebo stav, o němž již bylo rozhodnuto, opírá-li se o tentýž důvod a týká-li se týchž osob.10 Jestliže tedy v tomto soudním řízení byl řešen spor o zaplacení určité částky, pročež se soud musel předběžně vypořádat s otázkou vlastnictví předmětné budovy, nerozhodoval soud meritorně o otázce vlastnictví, nýbrž výhradně o nároku na zaplacení požadované částky, a toto řízení, podle mého názoru, nezakládá překážku věci rozhodnuté pro případné nové soudní řízení o určení vlastnictví dle ustanovení § 80 písm. c) občanského soudního řádu. Tento právní názor na nezávaznost hodnocení předběžných otázek potvrzuje i rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 2. 4. 2001, sp. zn. 22Cdo 2574/2000 (dostupný v ASPI). Soudní spor o vypořádání podílového spoluvlastnictví (sp. zn. 16C 31/2001 a sp. zn. 8Co 422/2009) rovněž neřešil meritorně otázku vlastnictví předmětné budovy, přestože se o něm soudy v odůvodnění zmiňují, neboť ve výrocích rozsudků není stěžovatelkou tvrzené podílové spoluvlastnictví předmětné budovy vůbec řešeno (ani s výsledkem jeho zrušení a vypořádání, ani s výsledkem zamítnutí návrhu stěžovatelky). Mám tedy za to, že dosud vydaná soudní rozhodnutí nemají pro zeměměřické a katastrální orgány žádný právní význam a nelze jimi odůvodňovat aktuální stav evidence katastru nemovitostí. Stěžovatelku bych zároveň rád upozornil, že se tedy patrně může určovací žalobou domáhat určení vlastnictví (resp. spoluvlastnictví) k předmětné budově a soudy by mohly její žalobu věcně projednat, neboť dřívější rozsudky je, dle mého názoru, nezavazují. Podání této žaloby nebrání ani stav v katastru nemovitostí, ani výsledek proběhnuvšího řízení o opravě chyby, které je předmětem tohoto šetření. Tím však nechci říci, že by taková žaloba byla úspěšná co do výsledku nového soudního sporu. Je tomu spíše naopak, neboť samotné hmotněprávní posouzení otázky vlastnictví Krajským soudem v Ostravě (sp. zn. 11Co 209/2005), byť formálně nezavazující, vyznívá přesvědčivě, a je tedy možné, a dokonce pravděpodobné, že rovněž další soud (soudce) by zaujal stejný právní názor. Otázku vlastnického práva však skutečně nepřísluší posuzovat ani mně, ani zeměměřickým a katastrálním orgánům, nýbrž výhradně soudům. 2) Nesprávný zápis budovy a vlastnického práva 9
Ustanovení § 159a občanského soudního řádu: „(1) Nestanoví-li zákon jinak, je výrok pravomocného rozsudku závazný jen pro účastníky řízení. … (4) V rozsahu, v jakém je výrok pravomocného rozsudku závazný pro účastníky řízení a popřípadě jiné osoby, je závazný též pro všechny orgány. (5) Jakmile bylo o věci pravomocně rozhodnuto, nemůže být v rozsahu závaznosti výroku rozsudku pro účastníky a popřípadě jiné osoby věc projednávána znovu.“ 10 Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. 4. 2001, sp. zn. 21Cdo 906/2000, dostupný v ASPI nebo časopisu Soudní judikatura č. 9/2001 pod pořadovým číslem 113/2001.
4
Ustanovení § 5 odst. 8 katastrálního zákona ve znění do 30. 6. 1996 uvádělo: „Jako vlastník novostavby, která je předmětem evidování v katastru, zapisuje se stavebník uvedený v kolaudačním rozhodnutí, není-li jinou listinou prokázáno, že vlastníkem je někdo jiný.“ Ustanovení § 40 odst. 2 tehdejší prováděcí vyhlášky11 uvádělo: „Záznamem se zapisují též práva k nemovitostem, která vznikla, změnila se nebo zanikla ze zákona.“ Ustanovení § 41 odst. 1 téže vyhlášky stanovovalo rozsah přezkumu předložených záznamových listin: „Katastrální úřad zkoumá, zda rozhodnutí a listiny uvedené v ustanovení § 40 jsou čitelné, pravomocné, zda nemovitosti v nich uvedené jsou označeny podle údajů katastru, popř. zda neobsahují chyby v psaní a počítání nebo jiné zřejmé nesprávnosti.“ Z tehdejší právní úpravy tedy, dle mého názoru shodného s názorem inspektorátu, jednoznačně vyplývá, že zápis vlastnického práva k předmětné budově čp. X (prodejna potravin a bufet) neměl být katastrálním úřadem v roce 1996 proveden, neboť předložené kolaudační rozhodnutí nebylo způsobilou listinou pro záznam, protože nebylo v právní moci, a neobsahovalo ani doložku právní moci. 3) Oprava chyby Mám tedy za nerozporné, že k chybě katastrálního úřadu v roce 1996 došlo a jedná se o „zřejmý omyl při vedení katastru“ ve smyslu ustanovení § 8 odst. 1 písm. a) katastrálního zákona v dnes platném a účinném znění. Jediným důvodem, o nějž se opírá negativní rozhodnutí inspektorátu z roku 2009 v řízení o opravě stěžovatelkou namítané chyby, je proto výklad ustanovení § 5 odst. 7 katastrálního zákona: „Právní vztahy nemohou být dotčeny revizí údajů katastru, opravou chyb v katastrálním operátu ani obnovou katastrálního operátu, pokud jejich změna není doložena listinou.“ Inspektorát poukazuje na poslední větu citovaného souvětí a konstatuje, že nebyla doložena žádná listina, která by změnu evidovaných právních vztahů odůvodňovala. Domnívám se, že tento názor inspektorátu není správný, neboť požadovanou listinou odůvodňující zásah do evidence právních vztahů ve smyslu ustanovení § 5 odst. 7 katastrálního zákona je v šetřeném případě samotné kolaudační rozhodnutí uložené ve sbírce listin, které bylo dříve chybně promítnuto do katastru nemovitostí. Již ve výzvě inspektorátu zaslané v souvislosti se zahájením šetření v dané věci byl citován rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2010, sp. zn.
11
Vyhláška č. 126/1993 Sb., kterou se provádí zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, a zákon České národní rady č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů.
5
8As 32/2009:12 „Rozhodnutí o opravě chybných údajů v katastru … přichází v úvahu mj. tehdy, provede-li katastrální úřad zápis práva na základě listiny nesplňující požadavky stanovené katastrálním zákonem…“ Nejvyšší správní soud zde vycházel ze svého předchozího judikátu ze dne 17. 1. 2008, sp. zn. 1As 40/2007,13 z něhož citoval jím dlouhodobě zastávané rozlišování skutkových a právních omylů ve vztahu k institutu opravy chyby. Možné právní omyly popsal demonstrativně takto: „omyl právní (error iuris - např. zápis právního vztahu, který právní řád nezná, či zápis skutečnosti na základě listiny, která nesplňuje požadavky stanovené katastrálním zákonem).“ V kauze sp. zn. 8As 32/2009 šlo přitom rovněž o spor, zda lze jednou provedený záznam práva na základě vadné listiny řešit opravou chyby dle ustanovení § 8 katastrálního zákona, přičemž soud dospěl k závěru, že ano (byť se k existenci a obsahu ustanovení § 5 odst. 7 téhož zákona výslovně nevyjadřoval). Nejvyšší správní soud výslovně uvedl: „Obecně lze tedy konstatovat, že neobstojí právní názor stěžovatelů, podle kterého rozhodnutím o opravě chyby dle ustanovení § 8 katastrálního zákona není možno vymazat záznam provedený na základě listiny, jež postrádá zákonné náležitosti.“ K tomu dodávám, že v případech, kdy dojde k zápisu práva na základě listiny nesplňující požadavky katastrálních předpisů, nebude z logiky věci v řízení dle ustanovení § 8 katastrálního zákona vedeném ohledně tohoto zřejmého právního omylu pracovníka katastru předkládána žádná nová listina, nýbrž touto listinou bude ona původní vadná listina již založená ve sbírce listin katastrálního operátu. Rovněž z odborné literatury vyplývá,14 že „opravu lze provést v případě, je-li pro ni podklad v listině, která je uložena ve sbírce listin katastrálního úřadu“. Autoři tohoto díla tedy zjevně sdílí názor, že listina umožňující zásah do evidence právních vztahů v katastrálním operátu požadovaná ustanovením § 5 odst. 7 katastrálního zákona nemusí být nově předložena, jak požaduje inspektorát, nýbrž že touto listinou může být listina již uložená ve sbírce listin. Oproti těmto právním názorům však inspektorát ve svém vyjádření neposkytl blíže rozvedený alternativní náhled, když pouze neurčitě poukázal na „ustálenou judikaturu“. Není ovšem zřejmé, o jaké rozsudky jakých soudů se má jednat. D - Závěr Své šetření končím závěrem,15 že jsem postup správního úřadu, tj. Zeměměřického a katastrálního inspektorátu v Brně, shledal jako rozporný se zákonem, jak je popsáno v předcházející části této zprávy. Tato zpráva shrnuje moje dosavadní poznatky, které mohou být po vyjádření dotčeného správního úřadu podkladem pro moje závěrečné stanovisko ve věci. V souladu se zákonem o veřejném ochránci práv jsem požádal inspektorát, aby se ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení této zprávy k mým zjištěním vyjádřil a informoval mě, zda přijal nějaké kroky směřující ke zjednání nápravy. Zprávu o šetření zasílám na vědomí také stěžovatelce I. V. 12
Dostupný na www.nssoud.cz či v ASPI. Publikován pod č. 747/2010 Sb. NSS. Dostupný rovněž na www.nssoud.cz či v ASPI. 14 Trajer, V., Trajerová, P.: Katastr nemovitostí, 2. Vydání, Praha, Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010, str. 261. 15 Ustanovení § 18 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 13
6
JUDr. Stanislav K ř e č e k v. r. zástupce veřejného ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
7
