I. Pokud pronajímatel bytu zvláštního určení před přijetím žádosti bezpodmínečně trvá na předložení potvrzení o pobírání dávky sociálního zabezpečení a nespokojí se s jinými doklady prokazujícími fakticitu postižení (např. vyjádření ošetřujícího lékaře), může se dopustit diskriminace osoby se zdravotním postižením. II. Příjem z dávek garantovaných ze strany státu (invalidní důchod, starobní důchod, příspěvek na péči) by neměl být podmínkou přístupu k sociální službě u poskytovatelů sociálních služeb (např. domovy pro seniory). Tím spíše by neměl být podmínkou pro přidělení bytu zvláštního určení, neboť vazba mezi nájmem a sociální službou je podstatně slabší.
V Brně dne 7. listopadu 2013 Sp. zn.: 5/2013/DIS/EN
Zpráva o šetření ve věci rovného přístupu k bydlení – Pravidla pro přidělování bytů v domech zvláštního určení ve vlastnictví statutárního města Frýdek-Místek A - Předmět šetření Dne 18. ledna 2013 se na mě obrátila paní M. G. (dále jen „stěžovatelka“), s podnětem, jenž se věcně týkal její bytové situace. Stěžovatelka dne 14. ledna 2008 podala žádost o přidělení bytu v domě zvláštního určení v ulici S. ve F., a následně dne 27. dubna 2009 požádala o změnu své žádosti – zařazení do pořadníku žadatelů o přidělení bytu v domě zvláštního určení na ulici A. ve F. Její žádost o přidělení bytu byla takto evidována u odboru sociálních služeb statutárního města Frýdek-Místek. Důvodem k podání žádosti bylo zajištění bydlení s odpovídající pečovatelskou službou a potřeba klidu a soukromí vzhledem ke zdravotnímu stavu stěžovatelky, která je v rekonvalescenci po úrazu hlavy. K žádosti o přidělení bytu byly přiloženy i lékařské zprávy, v nichž příslušní ošetřující lékaři navrhovali změnu bydlení.1 Jednalo se zejména o lékařskou zprávu z oboru psychiatrie a psychoterapie a lékařskou zprávu z oboru ortopedie. V těchto zprávách byla stěžovatelce doporučována změna bydlení, neboť z hlediska ortopedických obtíží byl tehdejší byt příliš chladný a takové prostředí mělo negativní vliv na problémy s páteří a klouby. Z pohledu psychiatrického lékař konstatoval, že tehdejší bydlení znamená pro stěžovatelku stresogenní prostředí, čímž se udržovalo a posilovalo její permanentní úzkostné nastavení a obavy z budoucnosti i přes 1
K žádosti o přidělení bytu stěžovatelka připojila v příloze i Vyjádření lékaře o zdravotním stavu žadatele k umístění v Penzionu pro důchodce, z něhož plyne, že stěžovatelka byla (je) schopna bydlet v penzionu pro seniory.
stanovenou medikaci. Tento stav byl nežádoucí, proto ošetřující lékařka z oboru psychiatrie ve zprávě výslovně doporučila jako vhodné bydlení dům zvláštního určení. Změnu bydlení navrhla i praktická lékařka stěžovatelky vzhledem k jejím závažným diagnózám. Stěžovatelka ve svém podnětu ochránci namítala, že se cítí být diskriminována, neboť jí nebyl přidělen byt v domě zvláštního určení, přestože její zdravotní stav si takový typ bydlení žádal. B - Skutková zjištění Jako zástupce veřejného ochránce práv pověřený v souladu s ustanovením § 2 odst. 4 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, výkonem části působnosti ochránce včetně oblasti rovného zacházení a ochrany před diskriminací jsem v dané věci zahájil šetření. Vedoucí oddělení rovného zacházení Mgr. Petr Polák poté požádal dopisem ze dne 14. března 2013 o písemné vyjádření primátora statutárního města Frýdku-Místku Mgr. Michala Pobuckého, DiS., které mělo zahrnovat odpovědi na konkrétně formulované otázky vztahující se zejména k žádosti stěžovatelky o přidělení bytu, ale i na otázky směřované ke kritériím přidělování bytů v domech zvláštního určení obecně. Na tuto výzvu reagoval za statutární město Frýdek-Místek pan Libor Koval z pozice náměstka primátora (dále jen „zástupce města“) v dopisu ze dne 16. dubna 2013. Ve svém vyjádření zástupce města uvádí, že byty v domech zvláštního určení (ulice A., S., a další) „jsou určeny zejména seniorům a občanům s třetím stupněm invalidity, jejichž životní poměry vyžadují řešení nepříznivé sociální situace za předpokladu, že jim budou poskytnuty sociální služby potřebné vzhledem k jejich věku a závislosti na pomoci jiné osoby“. Dále uvedl, že žadatelé jsou posuzováni dle stejných kritérií a Magistrát města Frýdku-Místku respektuje právo na rovné zacházení, a paní G. v tomto směru není výjimkou. Při přidělování bytů totiž dle zástupce města není rozhodná doba podání žádosti ani nepříznivý zdravotní stav, ale míra soběstačnosti žadatele. K případu stěžovatelky uvedl, že měla možnost pronajmout si vhodnější bydlení, které by nebylo tak finančně náročné, a zároveň odmítla zprostředkování terénních sociálních služeb, nicméně že svou žádost o byt pravidelně aktualizovala. V souladu s Pravidly pro pronájem bytů ve vlastnictví statutárního města Frýdek-Místek měla stěžovatelka podánu pouze jednu žádost o přidělení bytu v domě zvláštního určení. Zástupce města upozornil, že stěžovatelka se s pravidly pro přidělování bytů nikdy neztotožnila a přidělení bytu si vynucovala slovně útočným a manipulativním jednáním. Přílohou písemného vyjádření zástupce města zaslal Pravidla pro pronájem bytů ve vlastnictví statutárního města FrýdekMístek včetně části II A - Bydlení pro seniory s informacemi o systému vedení žádostí a přidělování bytů v domech zvláštního určení ve Frýdku-Místku. V rámci šetření jsem zjistil, že dokument Pravidla pro pronájem bytů ve vlastnictví statutárního města Frýdek-Místek je dostupný rovněž na internetových stránkách statutárního města Frýdek-Místek, což je žádoucí z hlediska transparentnosti při nakládání s byty ve vlastnictví města. Pravidla pro přidělování bytů totiž musí být dostupná široké veřejnosti, a to včetně bodového hodnocení.
2
Mohu proto konstatovat, že statutární město Frýdek-Místek zveřejňuje tato pravidla v souladu se zákonem.2 Než přistoupím k právnímu hodnocení případu stěžovatelky, je třeba uvést, že jsem již z její strany obdržel informaci, že v současné době (od května 2013) bydlí v bytě zvláštního určení v ulici A., který jí byl přidělen statutárním městem FrýdekMístek. Jsem velmi rád, že po několika letech v pořadníku stěžovatelka získala bydlení, o které usilovala, a statutární město Frýdek-Místek vyšlo této žadatelce o byt vstříc. Jsem si vědom, že bytový fond města je omezený a žádostí o přidělení bytů je jistě mnoho. Proto rozumím tomu, že není možné vyhovět všem žadatelům a je nutné stanovit kritéria pro posuzování žádostí. Stěžovatelka je v současné době s bydlením spokojená, což má jistě pozitivní dopad i na její zdravotní stav. Důvod podnětu stěžovatelky sice již odpadl, a to díky kladnému vyřízení její žádosti ze strany statutárního města Frýdek-Místek, přesto se k němu vyjádřím. C - Hodnocení věci zástupcem ochránce Vzhledem k tomu, že stěžovatelka namítala ve svém podání diskriminaci, rád bych se ve stručnosti na tomto místě vyjádřil k této problematice. Přímou diskriminací se dle ustanovení § 2 odst. 3 zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a právních prostředcích ochrany před diskriminací, ve znění pozdějších předpisů („antidiskriminační zákon“), rozumí takové jednání včetně opomenutí, kdy se s jednou osobou zachází méně příznivě než s jinou osobou ve srovnatelné situaci. K takovému méně příznivému zacházení přitom musí docházet z důvodů, které antidiskriminační zákon výslovně vyjmenovává. Mezi tyto tzv. „zakázané důvody“ patří i věk a zdravotní postižení. Aby byly naplněny znaky diskriminace ve smyslu antidiskriminačního zákona, musí k takovému znevýhodňujícímu jednání docházet v oblasti spadající do věcné působnosti antidiskriminačního zákona. V daném případě se jedná o přístup k bydlení, resp. k jeho poskytování, přičemž bydlení je zákonem pojato jako specifický druh služby. Diskriminace v oblasti přístupu k bydlení je zakázána tehdy, je-li bydlení nabízeno veřejnosti.3 V daném případě jde o přístup občanů obce k obecním bytům, podmínka nabídky tohoto typu bydlení veřejnosti je tedy splněna. Vedle přímé diskriminace zákon definuje i diskriminaci nepřímou, kterou se ve smyslu ustanovení § 3 odst. 1 antidiskriminačního zákona rozumí takové jednání, které se opírá o určité ustanovení, kritérium či praxi, jež se na první pohled jeví jako neutrální, ale ve svém důsledku znamená pro nositele diskriminačního kritéria znevýhodnění oproti ostatním. O nepřímou diskriminaci se nejedná, pokud takové zdánlivě neutrální ustanovení, kritérium či praxi lze odůvodnit legitimním cílem a prostředky k jeho dosažení jsou přiměřené a nezbytné.
2
Pravidla pro přidělování bytů by s ohledem na pravomoc plynoucí radě obce z ustanovení § 102 odst. 2 písm. m) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, měla přijímat rada obce formou usnesení (a měla by být integrální součástí tohoto usnesení). Přijatá usnesení mají být dle ustanovení § 16 odst. 2 písm. e) téhož zákona dostupná ex lege. 3 Ustanovení § 1odst. 1 písm. j) antidiskriminačního zákona.
3
Postavením obce jako veřejnoprávní korporace s majetkoprávní způsobilostí, která je garantována na ústavní úrovni Ústavou České republiky (č. 101 odst. 3) a na úrovni běžného zákona je zakotvena v ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, ve vztahu k problematice bydlení a diskriminace se již veřejný ochránce práv zabýval v „Doporučení veřejného ochránce práv k naplňování práva na rovné zacházení s žadateli o pronájem obecního bytu“ (dále jen „Doporučení“) ze dne 9. března 2010, které je zveřejněno na internetových stránkách ochránce.4 V tomto Doporučení veřejný ochránce práv formuloval některé zásady, které je podle jeho názoru nutno respektovat („Desatero rovného zacházení v přístupu k bydlení“). Z něj by bylo možné obecně vyzdvihnout skutečnost, že obec nemá zcela srovnatelné postavení s běžným pronajímatelem, tj. fyzickou či právnickou osobou, neboť má právě jako veřejnoprávní korporace zákonem svěřeny zvláštní povinnosti nejen vůči „svým“ obyvatelům (občanům), ale i vůči dalším osobám. Požadavek na rovné zacházení s žadateli o pronájem obecního bytu je tedy výrazně silnější než v případě pronájmu bytu pronajímaného fyzickou či právnickou osobou. Z výše uvedeného mimo jiné vyplývá, že obec na rozdíl od běžného pronajímatele, který může stanovit jako kritérium výběru i výši jeho příjmů v libovolné výši, musí vážit i přiměřenost požadované výše příjmu budoucího nájemce tak, aby nebylo porušeno právo na rovné zacházení žadatelů. V dokumentu nazvaném Pravidla pro pronájem bytů ve vlastnictví statutárního města Frýdek-Místek, části II A – Bydlení pro seniory, je stanovena v bodě 1.1. Podmínky pro podání žádosti pro jednotlivce jako podmínka podání žádosti pro osoby starší 65 let pobírání starobního důchodu a pro osoby mladší 65 let přiznání příspěvku na péči. Dále může podat žádost rovněž občan omezený nebo zbavený způsobilosti k právním úkonům, kterému bylo opatrovníkem ustanoveno statutární město Frýdek-Místek. Co se týče případu stěžovatelky, je třeba uvést, že byla ponechána v evidenci i když podmínky nesplňovala, neboť podala žádost o přidělení bytu ještě před zavedením těchto pravidel v roce 2010. Podmíněním přijetí žádosti výší příjmů či přímo přiznáním příspěvku na péči se veřejný ochránce práv zabýval ve svém výzkumu Přístup k sociální službě domov pro seniory, který rovněž zveřejnil na svých internetových stránkách.5 V rámci tohoto výzkumu ochránce mimo jiné dospěl k závěru, že pobírání příspěvku na péči by nemělo být podmínkou pro přijetí do domova pro seniory. Přestože analýza situace se týkala domovů pro seniory, které podléhají zákonu č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociálních službách“), lze ji do jisté míry analogicky vztáhnout i na domy zvláštního určení dle zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“). Klíčovým rozdílem mezi zařízeními sociálních služeb (např. domy pro seniory) a byty zvláštního určení dle občanského zákoníku je fakultativnost odebírání sociálních služeb u bytů zvláštního určení. Občanský zákoník obsahuje jen velmi 4 http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/DISKRIMINACE/Doporuceni/Obecni_byty.pdf 5http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/ochrana_osob/ZARIZENI/Socialni_sluzby/DIS252013_vyzkum_zarizeni_pro_seniory.pdf
4
stručnou právní úpravu bytů zvláštního určení jako zvláštního druhu bydlení pro osoby se zdravotním postižením, což je i jedinou podmínkou pro přidělení bytu tohoto typu. Zákonná úprava, jak bude rozebráno níže, však zdravotní postižení nespojuje s pobíráním určité dávky garantované státem. V domech zvláštního určení jsou zpravidla poskytovány sociální služby, ale nájemní smlouva s pronajímatelem (v tomto případě statutárním městem Frýdek-Místek) není žádným způsobem vázána na odebírání těchto sociálních služeb. Existuje sice zákonná dvojkolejnost poskytovatelů sociálních služeb a bytů zvláštního určení, ovšem v právním režimu občanského zákoníku nejsou byty zvláštního určení přímo svázány s poskytováním sociálních služeb, přestože z jejich zákonné definice, jako bytů pro osoby se zdravotním postižením, potřeba sociální služby v různé formě často vyplývá. Vzhledem k tomu, že příjem z dávek by neměl být podmínkou k přístupu k sociální službě u poskytovatelů sociálních služeb, jako jsou domovy pro seniory, lze konstatovat, že by tím spíše neměl být podmínkou pro přidělení bytu zvláštního určení, neboť vazba mezi nájmem a sociální službou je zde podstatně slabší. Nevhodnost této podmínky je navíc umocněna faktem, že vlastníkem je v daném případě obec, která nemá zcela srovnatelné postavení s jiným pronajímatelem, jak bylo uvedeno výše. Podmínky pro přidělení bytu zvláštního určení proto sahají nad rámec zákonné úpravy. Jediná výjimka z podmínek zakotvených pravidly pro podání žádosti o byt v domě zvláštního určení je stanovena u občana omezeného nebo zbaveného způsobilosti k právním úkonům, kterému bylo opatrovníkem ustanoveno statutární město Frýdek-Místek. Jsem nucen konstatovat, že i tato výjimka překračuje zákonnou úpravu, neboť zvýhodňuje určitou část osob s omezenou či zbavenou způsobilostí k právním úkonům pouze na základě skutečnosti, kdo jim byl ustanoven opatrovníkem. Ustanovení obce opatrovníkem přitom nevypovídá o míře soběstačnosti žadatele ani jeho sociální potřebnosti, přičemž tato kritéria - dle vyjádření zástupce města - hrají hlavní roli při posuzování žádostí o přidělení bytu v domě zvláštního určení. V domě zvláštního určení v ulici A., kde stěžovatelce město Frýdek-Místek přidělilo byt, jsou poskytovány sociální služby potřebné vzhledem k věku či závislosti na pomoci jiné osoby. V souladu s analogicky aplikovanými závěry zmíněného výzkumu a Doporučením ochránce musím konstatovat, že žádost o přidělení bytu zvláštního určení by neměla být podmíněna pobíráním starobního či invalidního důchodu ani přiznáním příspěvku na péči. Statutární město Frýdek-Místek však může u žadatelů o byt zvláštního určení zjišťovat pobírání příspěvku na péči, neboť tím poznává míru potřeb žadatele. Zároveň však nesmí z tohoto ukazatele vytvořit kritérium pro přijetí. Kritériem pro přijetí by rovněž nemělo být pobírání starobního či invalidního důchodu, žadatel může mít totiž příjem z jiných zdrojů. Přístup k městským bytům zvláštního určení by neměl být žadateli znemožněn pouze z toho důvodu, že nemá pravidelný a stálý příjem garantovaný státem jako je právě příspěvek na péči, invalidní či starobní důchod. I při absenci tohoto typu příjmu mohou žadatelé často na nájem bytu zvláštního určení finančně dosáhnout, a to například za pomoci příbuzenstva, díky spoření či jinému příjmu. Zdá se, že pravidla pro přidělování bytů zvláštního určení takto nastavená statutárním městem FrýdekMístek skrývají motivaci „pojistit“ si bonitu nájemníků jejich zaručeným příjmem od státu.
5
Byty zvláštního určení jsou byty, které mají jiný právní režim. Ustanovení § 685 odst. 4 občanského zákoníku je definuje jako byty zvlášť upravené pro bydlení zdravotně postižených osob a byty v domech zvláštního určení. Zdravotním postižením se dle ustanovení § 3 odst. 1 písm. g) zákona o sociálních službách rozumí „tělesné, mentální, duševní, smyslové nebo kombinované postižení, jehož dopady činí nebo mohou činit osobu závislou na pomoci jiné osoby“, z hlediska antidiskriminačního zákona „se zdravotním postižením rozumí tělesné, smyslové, mentální, duševní nebo jiné postižení, které brání nebo může bránit osobám v jejich právu na rovné zacházení v oblastech vymezených tímto zákonem; přitom musí jít o dlouhodobé zdravotní postižení, které trvá nebo má podle poznatků lékařské vědy trvat alespoň jeden rok.“6 Jakkoli tedy míra soběstačnosti člověka, který o byt žádá, hraje nepochybně důležitou roli při posuzování žádosti o byt, vazbu na přiznání konkrétní dávky, která by měla být podmínkou pro přidělení bytu, nelze z žádného z citovaných právních předpisů dovodit. Zda má osoba zdravotní postižení, či nikoliv, není vázáno na přiznání jakékoli dávky, tedy ani příspěvku na péči. Zákonné podmínky pro přiznání dávky jsou poměrně přísné a nelze vyloučit situaci, kdy skutečně potřebná osoba na dávku takzvaně „nedosáhne“, ačkoli se ve skutečnosti se zdravotními problémy potýká a zdravotní postižení je u ní dáno. Míru soběstačnosti jednotlivého uchazeče je schopen dostatečně kvalifikovaně posoudit i jeho ošetřující lékař. Stejně tak je ošetřující lékař schopen posoudit individuální potřebnost pacienta z hlediska jeho bytových poměrů a nutné pomoci třetí osoby v každodenním životě, což v případě stěžovatelky bylo splněno. Dle doložených lékařských zpráv stěžovatelka byla po dobu evidence žádosti o přidělení bytu osobou se zdravotním postižením, přestože uvedený příspěvek nepobírala. Co se týče příspěvku na péči, neměl by být podmínkou pro přijetí žádosti, nicméně nic nebrání tomu, aby poskytovatel služby žadateli poradil nebo pomohl s podáním žádosti, neboť ze zákona poskytuje i sociální poradenství. Sám zájemce by měl (i s pomocí blízkých osob) vyvíjet snahu k dosažení příspěvku. Dle ustanovení § 92 zákona o sociálních službách může žadateli s podáním žádosti pomoci i obecní úřad obce s rozšířenou působností dle trvalého nebo hlášeného pobytu osoby.
D - Závěry I. Klíčovým rozdílem mezi zařízeními sociálních služeb (např. domy pro seniory) a byty zvláštního určení dle občanského zákoníku je fakultativnost odebírání sociálních služeb u bytů zvláštního určení. Občanský zákoník obsahuje jen velmi stručnou právní úpravu bytů zvláštního určení jako zvláštního druhu bydlení pro osoby se zdravotním postižením, což je i jedinou podmínkou pro přidělení bytu tohoto typu. II. Existence zdravotního postižení není z hlediska práva na rovné zacházení vázána na přiznání žádné dávky. Jakkoli míra soběstačnosti člověka, který o byt 6
Ustanovení § 5 odst. 6 antidiskriminačního zákona.
6
zvláštního určení žádá, hraje nepochybně důležitou roli při posuzování žádosti o byt, vazbu na přiznání konkrétní dávky, která by měla být podmínkou pro přidělení bytu, nelze dovodit ani ze zákona o sociálních službách ani z antidiskriminačního zákona. III. Vzhledem k tomu, že příjem z dávek garantovaných ze strany státu (invalidní důchod, starobní důchod, příspěvek na péči) by neměl být podmínkou ani k přístupu k sociální službě u poskytovatelů sociálních služeb (např. domovy pro seniory), lze konstatovat, že by tím spíše neměl být podmínkou pro přidělení bytu zvláštního určení, neboť vazba mezi nájmem a sociální službou je zde podstatně slabší. Nevhodnost této podmínky je navíc umocněna faktem, že vlastníkem je v daném případě obec, která nemá zcela srovnatelné postavení s jiným pronajímatelem. Podmínění žádosti o přidělení bytu zvláštního určení jakoukoli přiznanou dávkou proto sahá nad rámec zákonné úpravy. Pravidla pro pronájem bytů ve vlastnictví statutárního města Frýdek-Místek a 1.1. Podmínky pro podání žádosti pro jednotlivce (v části II A – Bydlení pro seniory) účinné ode dne 1. prosince 2012 (zmíněné podmínky jsou však dle vyjádření zástupce města v platnosti již od roku 2010) nelze sice považovat za diskriminační, nicméně podmínění pronájmu bytů v domech zvláštního určení příjmem ze starobního důchodu či příspěvkem na péči je nezákonné, neboť stanoví podmínku, která jde nad zákonný rámec. V tomto směru proto doporučuji městu Frýdek-Místek Pravidla změnit a uvést do souladu se zákonem.
JUDr. Stanislav K ř e č e k zástupce veřejného ochránce práv
7
