EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 27.5.2014 COM(2014) 294 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU JEDENÁCTÁ ZPRÁVA PŘEHLED OPATŘENÍ NA OCHRANU OBCHODU UPLATŇOVANÝCH TŘETÍMI ZEMĚMI VŮČI EVROPSKÉ UNII V ROCE 2013 {SWD(2014) 169 final}
CS
CS
1.
ÚVOD
Nástroje na ochranu obchodu – antidumpingová, vyrovnávací a ochranná opatření – jsou důležité prostředky povolené podle pravidel WTO, jejichž cílem je odstranit hospodářské škody způsobené nekalými obchodními praktikami nebo – v případě ochranných opatření – poskytnout dočasnou úlevu od nepředvídaného a významného růstu dovozu. Pokud však nejsou uplatňovány přísně v souladu s pravidly WTO, mohou se stát nástroji ochranářských politik, jež brzdí světový obchod a hospodářský rozvoj. S ohledem na to Komise stanovila za cíl své obchodní politiky, který má pomoci zlepšit přístup vývozců z EU na trhy, podporu odpovídajících norem a opatření proti zneužívání zmíněných nástrojů třetími zeměmi proti vývozcům z EU, přestože uznává právo třetích zemí využívat nástrojů na ochranu obchodu. V případech, kdy dojde k závažnému porušení pravidel WTO a kdy nejsou pro řešení těchto problémů k dispozici jiné nástroje, stále existuje možnost předložit dotyčnou věc orgánu WTO pro řešení sporů, avšak Komise upřednostňuje dosáhnout výše uvedených cílů prostřednictvím komplexního sledování toho, jak třetí země uplatňují nástroje na ochranu obchodu, a prostřednictvím zásahů v rámci probíhajících šetření tam, kde pravidla WTO nejsou dodržována. Podpora odpovídajících norem zahrnuje nejen sledování činností třetích zemí spojených s uplatňováním nástrojů na ochranu obchodu, ale také trvalou kontrolu a zlepšování toho, jak sama Komise provádí šetření v oblasti ochrany obchodu a uplatňuje tato opatření. EU je již ve využívání nástrojů na ochranu obchodu velmi opatrná, což dokládá i skutečnost, že taková opatření se dotýkají jen velmi malé části dovozu do EU. Navíc, jelikož EU ve svých právních předpisech stanovuje normy, které jsou ještě důslednější než pravidla WTO, tzv. „WTO plus“, její šetření nemusí nutně vést k uplatnění opatření, a pokud jsou opatření uplatňována, jejich úroveň je obvykle nižší než úroveň opatření, jež v obdobných případech přijímají jiné země. V posledních letech Komise rovněž zahájila proces modernizace svých nástrojů na ochranu obchodu, přičemž v roce 2014 plánuje přijmout změny v právních předpisech a souvisejících dokumentech. Komise vyzývá třetí země, aby i ony trvale analyzovaly své právní předpisy související s nástroji na ochranu obchodu i jejich uplatňování s cílem zlepšit je a zajistit jejich plný soulad s pravidly WTO. Výrazný nárůst počtu zahájených šetření a opatření přijatých třetími zeměmi proti vývozu z EU v roce 2013 přiměl Komisi, aby posílila své činnosti v této oblasti. Zvýšený tlak na její zdroje v této oblasti vyplynul z rostoucí složitosti těchto případů, zapojení nových zemí, které začaly využívat nástroje na ochranu obchodu dotýkající se vývozu z EU, a zejména z požadované aktivní účasti na šetřeních třetích zemí ohledně vyrovnávacího cla týkajících se údajných subvenčních režimů EU, např. šetření Číny týkající se vína, které zahrnuje kolem 5000 vývozců vína z EU. Tato zpráva popisuje celkové trendy ve využívání nástrojů na ochranu obchodu třetími zeměmi proti vývozu z EU v roce 2013 a činnosti, jež vyvíjela Komise, aby vyřešila zjištěné problémy. V příloze je podán mnohem podrobnější rozbor podle jednotlivých zemí, který odhaluje trendy činností na ochranu obchodu většiny nejdůležitějších uživatelů tohoto nástroje, systémové problémy a vývoj v konkrétních případech.
2.
CELKOVÉ TRENDY
Na konci roku 2013 bylo v platnosti celkem 152 opatření proti EU nebo členským státům EU, což je o 14 opatření více ve srovnání s koncem roku 2012, kdy počet opatření činil 138. 2
Z následujícího grafu je patrné, že snížení počtu platných opatření v roce 2012 bylo výjimkou a že celkovým trendem od roku 2010 je výrazný nárůst v činnostech na ochranu obchodu:
Od počátku světové finanční a hospodářské krize koncem roku 2008 zahájily mnohé země nová šetření týkající se ochrany obchodu. Např. v období 2008–2010 bylo každoročně zahájeno 40 nových šetření, oproti pouhým 19 šetřením zahájeným v roce 2007. Ve většině případů tato šetření skončila uložením opatření, takže celkový počet platných opatření se od roku 2010 výrazně zvýšil. Je třeba poznamenat, že zatímco v letech 2010–2011 byl nárůst celkového počtu platných opatření zejména důsledkem nových ochranných opatření (16 z 23 nových opatření), v roce 2013 nárůst vyplývá hlavně z nových antidumpingových opatření (10 ze 14 nových opatření). V této souvislosti je na místě připomenout, že ochranná opatření se vztahují na všechny země původu a ve statistikách by se objevila i v případě, že nejsou přímo zaměřena proti EU. Naproti tomu antidumpingová opatření se týkají konkrétních zemí, a tedy přímo postihují vývoz z EU. Je proto zřejmé, že růst celkového počtu platných opatření v poslední době má přímé účinky na vývoz z EU. Rozdělení těchto opatření podle jejich druhu ukazuje, že situace je podobná jako v předchozích letech: z převážné většiny se jedná o antidumpingová opatření (104 opatření) a přibližně třetinu z celkového počtu stále tvoří ochranná opatření. Pokud jde o ochranná opatření, je však nutno připomenout, že do statistik byla zahrnuta veškerá ochranná opatření, jelikož se týkají dovozu, ať je jeho původ jakýkoli, ale některá z nich by mohla mít malý hospodářský dopad na EU, protože EU dotčený výrobek nevyváží vůbec nebo jen v malém množství. Celkový nárůst počtu platných opatření v roce 2013 vyplynul z vypršení nebo ukončení 13 opatření a z přijetí 27 nových opatření. Tento počet nových opatření je v souladu s průměrným počtem nových opatření, která byla v posledních letech každoročně ukládána, a také jejich rozdělení podle druhů – dvě třetiny antidumpingových opatření a třetina ochranných opatření – odpovídá průměrným trendům. Pokud jde o jednotlivé země, Čína uložila více nových opatření než kterákoli jiná země. Z ostatních třetích zemí uložily nejméně dvě nová opatření Brazílie, Kolumbie, Euroasijská celní unie (zahrnuje Rusko, Bělorusko a Kazachstán), Indie, Jihoafrická republika a Turecko. Vzhledem k vysokému objemu obchodních toků by nejnepříznivější dopad na vývoz z EU mohla mít opatření uložená Čínou a Euroasijskou celní unií. Pokud jde o platná opatření, zůstává Indie s 21 platným opatřením zemí, která nástroje na ochranu obchodu vůči EU nebo členským státům EU používá nejčastěji, avšak za ní těsně následuje Čína s 19 opatřeními. Neustálý a rychlý růst počtu opatření, jež vůči EU nebo členským státům EU uložila Čína, je pozoruhodný, neboť ještě v roce 2008 existovalo pouze 3
9 takových opatření. USA, jež v tomto pořadí třetích zemí historicky zaujímaly vedoucí postavení, klesly na třetí místo se 17 platnými opatřeními. V důsledku rozsáhlého využívání ochranných opatření se mezi pět prvních zemí tohoto seznamu dostaly Turecko a Indonésie. V roce 2013 byla zahájena 43 nová šetření oproti 37 novým šetřením zahájeným v roce 2012, což představuje značný nárůst. Zdaleka nejaktivnější zemí byla Indie, za ní následovaly Čína, Kolumbie, Austrálie, Brazílie, Kanada a Jihoafrická republika. V porovnání s předchozím rokem je zvlášť patrný nárůst aktivity Indie (4 nová antidumpingová šetření a 3 nová ochranná šetření) a Kolumbie (4 nová ochranná šetření). Jak bylo uvedeno výše, zatímco v posledních letech převážná většina těchto nových šetření připadala na ochranná opatření, v roce 2013 se stal populárnějším antidumpingový nástroj. 3.
PŘETRVÁVAJÍCÍ PROBLÉMY
Při používání nástrojů na ochranu obchodu se třetími zeměmi existuje řada přetrvávajících problémů, které Komise zjistila a poukázala na ně již ve svých předchozích zprávách. Zásahy Komise napomohly k řešení problémů v mnoha jednotlivých případech, avšak z celkového pohledu se mnohé z těchto záležitostí vyskytují opakovaně. V poslední době byly zjištěny tyto hlavní problémy: 3.1.
Nevhodné využívání nástrojů
Nejdůležitějším problémem je i nadále nevhodné využívání nástrojů na ochranu obchodu. V tomto roce opět existovaly silné náznaky toho, že šetření proti EU byla zahájena v reakci na opatření na ochranu obchodu, jež přijala samotná EU. V roce 2012 zahájila Čína spojené antidumpingové a antisubvenční šetření proti dovozu polysilikonu z EU poté, co EU zahájila šetření proti dovozu čínských solárních panelů. Objevily se dohady, že v reakci na šetření EU týkající se solárních panelů zahájí Čína řízení také proti dovozu vína z EU. Tyto zprávy se naplnily, když v roce 2013 Čína skutečně zahájila antidumpingové a antisubvenční šetření proti dovozu vína z EU. Komise uznává právo třetích zemí zahájit šetření na základě skutečných stížností podaných domácím výrobním odvětvím, avšak důrazně odsuzuje případy, které jsou otevírány z jiných důvodů. Komise považuje tuto otázku s ohledem na její systémovou povahu a výrazně negativní hospodářský dopad za prioritní. V minulosti Komise v podobném případě již úspěšně uplatnila námitku u WTO (viz níže) a bude i nadále hájit zájmy Evropské unie. 3.2.
Využívání ochranných opatření
Počet nových ochranných opatření uložených v tomto roce je sice mnohem nižší než v roce 2011, ale počet nově zahájených ochranných šetření stále zůstává příliš vysoký. V roce 2013 bylo uloženo 10 nových ochranných opatření, což je výrazně méně, než byl počet trvajících šetření v posledních letech (v průměru kolem 20). Pozitivním momentem je, že v některých šetřeních, kdy Komise a členské státy EU aktivně zasáhly, k přijetí ochranných opatření nedošlo. Z negativnější stránky to opět dokresluje nešťastnou praxi ze strany některých třetích zemí zahajovat ochranná šetření, která nejsou řádně podložena. I v případě, že nakonec nedojde k uložení opatření, již samotné zahájení šetření vytváří pro dovozce v období šetření nejistotu, a nepříznivě tak ovlivňuje obchodní toky. Komisi rovněž nadále znepokojuje, že některé země stále zahajují souběžná antidumpingová a ochranná šetření týkající se stejného výrobku. Zvláště jedna země navíc stále téměř 4
automaticky prodlužuje uplatňování svých ochranných opatření na nejdelší možnou dobu, jakou povoluje Dohoda WTO o ochranných opatřeních. Komise dále věnuje této otázce velkou pozornost a neustále se zasazuje o zodpovědnější přístup k zahajování ochranných šetření a uplatňování opatření. 3.3.
Aktivita rozvíjejících se ekonomik v oblasti ochrany obchodu
Při uplatňování opatření na ochranu obchodu je země často používají proti obchodním partnerům s největšími a/nebo nejrychleji rostoucími toky dvoustranného obchodu. Není tedy neobvyklé, že vývozci z EU rostoucí měrou čelí opatřením na ochranu obchodu v rozvíjejících se ekonomikách, s nimiž se obchodní vztahy EU rychle rozvíjejí. Je však velmi důležité, aby šetření byla zahajována a opatření ukládána pouze tehdy, je-li to skutečně opodstatněné, ovšem pokaždé tomu tak nebývá. Komise je znepokojena tím, že některá šetření na ochranu obchodu jsou zahajována v situacích, kdy dovoz představuje na domácím trhu velmi malý podíl. Například Jihoafrická republika v roce 2013 zahájila tři šetření na ochranu obchodu týkající se téhož výrobku, včetně ochranného a antidumpingového šetření. V těchto případech si domácí výrobní odvětví většinou stěžovalo na ztrátu svého podílu na trhu, který před několika lety činil 98 % (!). Podobně i Maroko zvažuje uložení ochranných opatření v případě, kdy se podíl dovozu dotčeného výrobku na trhu zvýšil z 2,5 % na pouhých 5 %. Komisi rovněž znepokojuje značný počet opatření přijímaných nově založenou Euroasijskou celní unií, jež vzhledem k velikosti trhu, zeměpisné blízkosti a historickým obchodním tokům mají na EU výrazně nepříznivý dopad. Podle naší analýzy je odůvodnění těchto opatření stále nedostatečné. 4.
HLAVNÍ ÚSPĚCHY
V minulých letech EU některé důležité případy, např. spor s Čínou týkající se nepřijatelné praxe přijímání odvetných opatření (viz níže), řešila tak, že se uchýlila k mechanismu WTO pro řešení sporů. Někdy ani neexistuje jiná alternativa než využít řešení sporů řízením u WTO. Je to však stále až poslední řešení, neboť postupy WTO při řešení sporů trvají dlouho, a neopodstatněná opatření mezitím zůstávají v platnosti. Z těchto důvodů Komise pokud možno zasahuje již v průběhu šetření s cílem přesvědčit orgány třetích zemí pověřené šetřením, aby buď záležitosti důkladněji analyzovaly, nebo aby neukládaly opatření. V řadě jednotlivých případů byly zásahy Komise úspěšné nebo alespoň zčásti úspěšné, neboť zabránily uložení opatření anebo omezily jejich nepříznivý dopad. V roce 2013 Komise také poskytla pomoc mnohým vývozcům z EU, kteří se byli ochotni spolupodílet na šetřeních prováděných třetími zeměmi. Výrobní odvětví EU a členské státy tyto pokyny a pomoc hodnotily pozitivně, a to i v případech, kdy to nezabránilo uložení opatření. Je třeba též poznamenat, že existují některá velmi důležitá šetření, kterým Komise věnovala mnoho úsilí a pozornosti již v roce 2013, ale která nelze zařadit mezi úspěchy, jelikož na začátku roku 2014 ještě pokračují a jejich výsledek není dosud znám. Dále jsou uvedeny některé konkrétní pozitivní výsledky dosažené v roce 2013.
5
4.1.
Čína – provádění zprávy panelu WTO o rentgenových skenerech
Dne 23. ledna 2011 Čína rozhodla o zavedení antidumpingových cel na dovoz rentgenových zařízení bezpečnostní kontroly pocházejících z EU (opatření v rozpětí od 33,5 % do 71,8 %). Komise se rozhodla tato cla napadnout, neboť se domnívala, že tato opatření nejsou v souladu s pravidly WTO a že byla přijata jako odveta za řízení EU proti skenerům nákladu z Číny. Dne 24. dubna 2013 zveřejnila WTO zprávu panelu potvrzující, že Čína postupovala v rozporu s některými ustanoveními antidumpingové dohody WTO. V důsledku toho Čína dne 19. února 2014 oznámila ukončení dotyčného opatření. 4.2.
Rusko – Bělorusko – Kazachstán – zastavení řízení bez přijetí opatření
Euroasijská hospodářská komise dne 1. října 2012 zahájila ochranné šetření týkající se tkaných textilií. Tento případ byl hospodářsky významný, jelikož roční vývoz EU dosahuje hodnoty 65 milionů EUR. V průběhu šetření Komise zjistila některé prvky nesouladu s pravidly WTO, zejména pokud jde o definici výrobku, újmu a aspekty příčinné souvislosti. Komise v tomto ohledu zasáhla a šetření bylo nakonec dne 2. října 2013 zastaveno bez přijetí opatření. Po několika letech aktivního využívání nástrojů na ochranu obchodu, a zejména ochranných opatření, v roce 2013 Euroasijská hospodářská komise nezahájila žádné nové šetření a přezkoumala dvě stávající opatření (karamel a trubky z nerezové oceli), přičemž konečným výsledkem byla určitá míra liberalizace nebo zúžení definice výrobku, na který se dané opatření vztahuje. Jak bylo uvedeno výše, Komise je přesto znepokojena uplatňováním opatření na ochranu obchodu ze strany Euroasijské hospodářské komise. 4.3.
Ukrajina – omezené používání nástrojů na ochranu obchodu
V období let 2009 až 2011 zahájila Ukrajina velmi mnoho ochranných šetření. Komise v uvedených letech zasahovala v každém z uvedených ochranných řízení a kritizovala Ukrajinu za celkově nadměrné používání nástroje ochranných řízení. Ve srovnání s rokem 2012, kdy nebylo zahájeno žádné řízení, v roce 2013 Ukrajina zahájila pouze jedno ochranné šetření týkající se porcelánového nádobí a kuchyňských potřeb. Optimismus ohledně zjištěné zdrženlivosti při používání ochranných opatření však může být pouze omezený, jelikož nehledě na znepokojení Komise a její četné zásahy Ukrajina dne 14. dubna 2013 zavedla ochranná opatření proti dovozu automobilů, jež se dotýkají velmi důležitých hospodářských zájmů EU. Komise byla v tomto řízení velmi aktivní a připojila se jako třetí strana ke konzultacím, o které v rámci WTO požádalo Japonsko. 4.4.
Peru – zrušení opatření
Od zahájení antisubvenčního řízení a přijetí opatření týkajících se dovozu olivového oleje ze Španělska a Itálie peruánskými orgány v prosinci 2010 Komise a členské státy EU v tomto řízení aktivně bránily zájmy EU. V řadě podání, slyšení a zásahů na technické i politické úrovni, jakož i při zahájení správního odvolacího postupu bylo poukazováno na nesoulad těchto řízení a opatření s pravidly WTO. Nakonec v březnu 2013 tyto zásahy přinesly výsledky v podobě zrušení těchto opatření. 4.5.
Maroko – snížení nepříznivého dopadu opatření
Komise důrazně zasahovala při marockém ochranném šetření týkajícím se dovozu ocelových výrobků. Komise zasahovala písemně i na veřejných slyšeních a byla zorganizována různá setkání ad hoc s cílem zajistit co nejlepší výsledek pro vývozce z EU. Tyto zásahy vedly k pružnějším opatřením, neboť kvóta navržená pro jeden výrobek byla po zásazích Komise 6
zvýšena na dvojnásobek. I přes tento pozitivní výsledek je stále politováníhodné, že nehledě na očividné slabiny byla proti tomuto výrobku přijata opatření. Marocká šetření jsou i nadále pozorně sledována, jelikož jsou stále zjišťovány systémové slabiny. 4.6.
Jihoafrická republika – pozastavení ochranných opatření
Jihoafrická republika uložila prozatímní prohibitivní ochranné opatření ve výši 60 % proti dovozu zmražených hranolků, které bylo velmi slabě podložené, a Komise také v tomto řízení intenzivně zasahovala. Bylo zorganizováno několik setkání ad hoc na různých úrovních s cílem přesvědčit jihoafrické orgány, aby neuložily konečná opatření. V důsledku toho bylo rozhodnutí o uložení těchto opatření doposud odkládáno, takže prozatímní opatření vypršela. Při 60% clu by vývoz z EU již neměl na jihoafrický trh přístup. Je však třeba poznamenat, že Jihoafrická republika nehledě na slabou analýzu týkající se újmy zahájila antidumpingové řízení (proti Belgii a Nizozemsku) a přijala prozatímní opatření týkající se stejného výrobku. Šetření dosud probíhá a prozatímní clo pro nespolupracující vývozce se pohybuje od 0 % do 30 %. 4.7.
Turecko – snížení nepříznivého dopadu opatření
Turecko v roce 2013 dokončilo dvě probíhající antidumpingová šetření (plavené sklo a elektrické ohřívače vody). V obou případech Turecko rozhodlo o uložení opatření. Díky aktivním společným zásahům Komise a výrobního odvětví Unie však byly sazby konečného cla výrazně nižší než sazby navrhované v dřívějších fázích šetření. V případě plaveného skla činilo prozatímní clo 41 %, a konečné clo pro spolupracující společnost bylo sníženo na 16 %. V případě elektrických ohřívačů vody turecké orgány souhlasily se změnou výpočetní metody tak, aby lépe odrážela skutečnou situaci jednoho vývozce. S použitím nové metody se clo snížilo na 9 % z původně navrhovaných 19,82 %. 4.8.
Egypt – ukončení řízení bez přijetí opatření
Po soustavném úsilí Komise, jež zahrnovalo zásahy ve výboru WTO pro ochranná opatření a při dvoustranných konzultacích v rámci WTO, poukazující na nedostatky v řízení, Egypt neuložil konečná opatření a zavázal se nahradit prozatímní cla zaplacená dříve v rámci řízení týkajícího se surového a bílého cukru. V listopadu 2013 Egypt rovněž zastavil šetření týkající se ocelových tyčí bez přijetí jakýchkoli konečných opatření. 4.9.
Austrálie – ukončení ochranných šetření bez přijetí opatření
V prosinci 2013 se Austrálie rozhodla ukončit dvě ochranná šetření – proti dovozu produktů ze zpracovaných rajčat a proti dovozu zpracovaných ovocných produktů – bez přijetí jakýchkoli opatření. Stalo se tak po řadě zásahů Komise, členských států EU a výrobního odvětví EU, včetně písemných podání a účasti při ústních slyšeních. 5.
ZÁVĚR
Aktivita v oblasti ochrany obchodu proti EU nebo jejím členským státům se v roce 2013 opět zvýšila. V roce 2013 se oproti roku 2012 značně zvýšil nejen počet platných opatření, ale i význam a složitost otázek, jichž se tato řízení týkala. S cílem dosáhnout správného uplatňování pravidel a co možná nejlepšího výsledku pro vývozce EU bylo vynaloženo značné úsilí a zdroje. V důsledku toho bylo dosaženo řady úspěchů, z nichž na některé bylo poukázáno výše.
7
Mnohé problémy bohužel dále přetrvávají a Komise v zájmu jejich vyřešení bude i nadále pozorně sledovat aktivity třetích zemí na ochranu obchodu a podle potřeby bude aktivně zasahovat. Komise bude rovněž pokračovat ve dvoustranných kontaktech s orgány třetích zemí provádějícími šetření a bude jim i nadále poskytovat poradenství / odbornou přípravu s cílem předcházet zbytečnému zahajování řízení nebo nesprávnému uplatňování pravidel. EU uplatňuje pravidla upravující používání nástrojů na ochranu obchodu velmi přísně a transparentně a totéž očekává od jiných zemí. V této souvislosti je jedním z hlavních cílů Komise v oblasti obchodu zajistit plný a spravedlivý přístup na trh ve třetích zemích. Součástí tohoto cíle je nepochybně i boj proti neopodstatněným opatřením na ochranu obchodu.
8
