EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 19.5.2014 COM(2014) 278 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o uplatňování směrnice o letištních poplatcích
CS
CS
1.
Úvod
Uživatelé letišť (letecké společnosti) platí za používání letištních zařízení letištní poplatky. Tyto poplatky jsou spojeny s přistáním, vzletem, osvětlením a parkováním letadel, odbavováním cestujících a nákladu a částečně nebo zcela financují poskytování dráhy, souvisejících prostor a osobních a nákladních prostor terminálů. Ačkoli se letištní poplatky vybírají od leteckých společností, hradí je ve skutečnosti cestující nebo zákazníci v oblasti nákladní dopravy, protože tyto poplatky jsou součástí konečné ceny, kterou zaplatí. Podíl letištních poplatků na celkových nákladech leteckých společností se mění podle typu dopravce a letišť, na nichž dopravu provozují1. Činí přibližně polovinu průměrných příjmů letišť2 a vzhledem k současné problematické situaci leteckých společností, pokud jde o náklady, podléhají důkladnější kontrole než kdykoli dříve. S letištními poplatky také souvisí úroveň služeb nabízených cestujícím. Výše letištních poplatků může být jedním z určujících faktorů při rozhodování leteckých společností o letových trasách, zejména pokud jde o nízkonákladové lety a dopravu na krátké vzdálenosti. Pro úspěch odvětví letecké dopravy v EU má klíčový význam dostupnost kvalitní letištní infrastruktury za konkurenceschopnou cenu pro všechny druhy leteckých společností. Směrnice o letištních poplatcích3, kterou měly členské státy provést do svých vnitrostátních právních předpisů do 15. března 2011, představuje zvláštní právní rámec EU pro letištní poplatky na všech letištích v Evropském hospodářském prostoru a ve Švýcarsku s více než 5 miliony cestujících ročně a alespoň na největším letišti v každém členském státě. Do oblasti působnosti směrnice spadá přibližně 70 letišť v EU, což představuje téměř 80 % osobní dopravy v EU. V této skupině je široká škála letišť, od středně velkých s velkým hospodářským a sociálním přínosem pro příslušný region, až po největší letištní uzly v EU, které spojují destinace na celém světě. Směrnice stanoví společné zásady pro vybírání letištních poplatků a v této souvislosti se snaží o zabezpečení větší transparentnosti při výpočtu letištních poplatků, zajištění toho, aby letiště při uplatňování letištních poplatků nediskriminovaly některé letecké společnosti (není-li to opodstatněno na základě podložených okolností veřejné politiky), zavedení pravidelných konzultací mezi letišti a leteckými společnostmi a vytvoření nezávislého dozorčího orgánu v každém členském státě, jehož úkolem by bylo urovnávání sporů mezi letišti a leteckými společnostmi, pokud jde o letištní poplatky, a dozor nad správným uplatňováním opatření přijatých členskými státy za účelem zajištění souladu se směrnicí. 1
Podle organizace ACI Europe (Mezinárodní rada letišť – Evropa) (2007) představují letištní poplatky přibližně 4 až 8 % provozních nákladů nejvýznamnějších přepravců EU. Sdružení IATA ve svém ekonomickém briefingu z března 2013 uvedla, že všechny poplatky za užívání infrastruktury dohromady představují 14,4 % nákladů na leteckou dopravu (údaje z roku 2011). Podle sdružení IATA tvoří letecké poplatky letišť přibližně dvě třetiny těchto poplatků za užívání infrastruktury. 2 Steer Davies Gleave, Evaluation of Directive 2009/12/EC on airport charges (Hodnocení směrnice 2009/12/ES o letištních poplatcích), září 2013. 3 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/12/ES ze dne 11. března 2009 o letištních poplatcích. Úř. věst. L 70, 14.3.2009, s. 11.
2
Komise v této zprávě poskytuje přehled o uplatňování směrnice v členských státech a uvádí zvláštní zjištění týkající se případných problémů s jejím prováděním a případně dalších opatření pro budoucí analýzu. Zpráva čerpá z nedávné studie, kterou si Komise pro tento účel nechala vypracovat4. V této studii se analyzuje, zda má směrnice nějaký vliv na uplatňování letištních poplatků, a rovněž se v ní uvádějí komplexní konzultace se zúčastněnými stranami s cílem prozkoumat názory na provádění směrnice, dosažené výsledky a oblasti, které si vyžadují další pozornost. Mezi těmito stranami jsou nezávislé dozorové orgány zřízené uvedenou směrnicí, další příslušné orgány v členských státech, řídící orgány jednotlivých letišť a letecké společnosti, jakož i sdružení, která je zastupují. 2.
Vývoj situace na trhu
Letiště EU prošly během několika posledních desetiletí důležitou transformací, která ovlivnila i stanovování letištních poplatků. Veřejné orgány považovaly hlavní dopravní uzly i menší letiště v první řadě za infrastrukturu pro účely uspokojení potřeb spojení, z letišť se však nyní stávají hospodářské subjekty, od nichž se očekává, že přinesou zisk a přilákají soukromé investory. Tento proces zahrnuje „korporatizaci“ letišť ve veřejném vlastnictví a v některých případech privatizaci. Příčinou jsou rozličné změny. Zaprvé, mění se úloha státu při poskytování dopravní infrastruktury; stát již není poskytovatelem, ale umožňuje její poskytování. Za druhé, letiště, která jsou v mnoha případech zisková, se v současnosti považují za subjekty vykonávající obchodní činnost. A konečně, veřejné orgány usilují o přilákání soukromých investorů s cílem rozšířit infrastrukturu a zajistit státu příjem. Ačkoliv jsou letiště v Unii stále převážně ve veřejném vlastnictví5, zažívají v současné době stále větší zapojení soukromých investorů. Vzhledem ke strategické povaze letištní infrastruktury si však členské státy obvykle ponechaly určitý stupeň přímého zájmu nebo kontroly, a to buď prostřednictvím přímého vlastnictví/koncese letištních činností a/nebo prostřednictvím systému (vnitrostátní) hospodářské regulace. Tento systém používají zejména členské státy, ve kterých se nacházejí velké letištní uzly, a to z důvodu schopnosti těchto letišť určovat ceny6. Zároveň je možné v důsledku růstu nízkonákladových dopravců na některých – převážně menších – letištích pozorovat zlepšení vyjednávací pozice leteckých společností při vyjednávání s letišti. Tito dopravci mohou vzhledem ke své flexibilitě měnit nejen své obsluhované trasy, ale i letiště, na nichž mají jejich letadla základnu. Letecké společnosti 4
Steer Davies Gleave, Evaluation of Directive 2009/12/EC on airport charges (Hodnocení směrnice 2009/12/ES o letištních poplatcích), září 2013. 5 Podle organizace ACI Europe (Mezinárodní rada letišť – Evropa) bylo v roce 2010 plně ve veřejných rukou 77 % letišť, zatímco zcela v soukromých rukou jich bylo 9 % (viz Airport Council International Europe: The Ownership of Europe's Airports 2010). 6 Největší letištní uzly EU se nacházejí ve Spojeném království, Francii, Německu a Nizozemsku.
3
neustále kontrolují výkonnost svých stávajících tras s cílem najít nové cílové destinace a zvýšit přitažlivosti a ziskovost svých činností. To má za následek zavedení hospodářské soutěže mezi letišti v různých zeměpisných oblastech a zvýšení tlaku na vedení letišť, aby poskytly výhodnější podmínky, včetně nižších letištních poplatků. Nadměrná letištní kapacita kromě toho rovněž přinesla hospodářskou soutěž mezi letišti a v některých případech ještě více posílila vyjednávací pozici leteckých společností. Letiště uvádějí, že čelí zvyšující se hospodářské soutěži7, a to nejen v důsledku vlivu nízkonákladových dopravců na regionálních letištích. Míra hospodářské soutěže mezi letišti je však zřejmě různá a závisí do značné míry na místních faktorech. Letecké společnosti tvrdí, že cestující mají tendenci měnit spíše letecké společnosti než letiště, a to na základě konkurence mezi produkty v oblasti letecké dopravy. 3.
Úspěchy dosažené díky směrnici
Počátkem roku 2013 oznámily všechny členské státy úplné provedení směrnice. Formální provedení však představuje pouze první krok. Velký význam má rovněž správné a praktické uplatňování směrnice a její dopad na provozovatele letišť, letecké společnosti a širší odvětví letecké dopravy. Komise v této rané fázi zjistila, že řady hlavních cílů směrnice již bylo dosaženo. Ve vícero členských státech však existují konkrétní problémy týkající se jejího provádění a uplatňování, které je třeba řešit zaměřením pozornosti členských států na identifikaci problémů a v nezbytných případech prostřednictvím řízení pro nesplnění povinnosti. Nejdůležitější prvky směrnice, které budou analyzovány v této kapitole, jsou: •
Pravidelné konzultace mezi řídícím orgánem letišť a uživateli letišť, pokud jde o fungování systému letištních poplatků, výši letištních poplatků a kvalitu poskytovaných služeb a konzultace s uživateli letišť o plánování nové infrastruktury (článek 6 směrnice).
•
Transparentnost ze strany řídícího orgánu letišť ve věci stanovení poplatků, včetně požadavků na tok informací směrem k uživatelům letišť i od nich (článek 7 směrnice).
•
Zákaz diskriminace mezi uživateli letišť (článek 3 směrnice).
•
Zřízení nezávislého dozorového orgánu v každém členském státě pro zajištění správného uplatňování opatření směrnice a za účelem zásahu v případě sporů týkajících se letištních poplatků (články 6 a 11 směrnice).
•
Pružnost s cílem umožnit řídícím orgánům letišť poskytování diferenciovaných služeb leteckým společnostem (článek 10 směrnice).
Směrnice je založena na politice v oblasti letištních poplatků, kterou od roku 1974 vytváří Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO)8. Je třeba ji chápat v kontextu příslušných 7 8
Organizace ACI Europe (Mezinárodní rada letišť – Evropa), „Airport Competition in Europe“, červen 2012. Viz body odůvodnění 9 a 10 směrnice, srov. Politika ICAO v oblasti poplatků za letiště a letové navigační služby (deváté vydání, 2012).
4
dvoustranných dohod o leteckých službách, které byly vypracovány v souladu se standardními doložkami ICAO, v nichž se obecně stanoví, že EU a její členské státy zajistí leteckým společnostem třetích zemí spravedlivé a rovné právo účastnit se hospodářské soutěže při poskytování mezinárodní letecké dopravy. V této souvislosti například dohoda o letecké dopravě uzavřená se Spojenými státy a Kanadou obsahuje také zvláštní ustanovení ohledně uživatelských poplatků, včetně letištních poplatků, za účelem zajistit, aby tyto poplatky byly přiměřené a odrážely náklady na poskytování služeb. 3.1.
Konzultace
Názory zúčastněných stran týkající se ustanovení o konzultacích se liší. Ačkoli mnoho letišť již mechanismus konzultací zavedlo, směrnice více objasnila lhůty a formy těchto konzultací. Na letištích v některých členských státech, například v Bulharsku, České republice, Estonsku, Maďarsku, Lotyšsku, Litvě, Lucembursku, Slovinsku, Španělsku a Švédsku, se povinné konzultace zavedly až v důsledku provedení směrnice. Směrnice kromě toho poprvé ukládá povinné konzultační postupy na těch letištích ve Spojeném království, které spadají do oblasti působnosti směrnice a které doposud nepodléhaly hospodářské regulaci uplatňované na největších letištích Spojeného království. Letecké společnosti zpochybňují význam konzultací, přičemž tvrdí, že letiště by s leteckými společnostmi měla více spolupracovat, a ne pouze poskytovat informace. Letecké společnosti si přejí, aby jejich názory byly nejen vyslyšeny, ale aby byly i zohledněny. Další otázka se týká harmonogramu a krátkých lhůt, které mají uživatelé letišť v některých členských státech na reakci v rámci konzultačního procesu. Spokojenost leteckých společností s konzultacemi se liší v závislosti na členském státu, v němž se nachází letiště. Zatímco letecké společnosti na velkých letištích ve Spojeném království a Nizozemsku jsou obecně s postupem konzultací spokojeny, v souvislosti s postupem ve Španělsku, Itálii, Řecku a Maďarsku se vyjádřily kriticky, a to zejména pokud jde o čas na reakci a skutečnost, že konzultace mají často formu spíše informačního setkání. Letiště se širší základnou uživatelů (Amsterdam Schiphol, Heathrow, Aéroports de Paris a Frankfurt) jsou s postupem konzultací obecně spokojena a kodifikaci pokynů na úrovni EU považují za užitečnou. Na druhé straně některá menší letiště, na která se směrnice vztahuje, vyjádřila obavy týkající se formálnosti postupu a administrativní zátěže spojené s organizací formálního konzultačního postupu. Několik letišť kritizovalo nejistotu způsobenou omezenou mírou účasti leteckých společností, jakož i postupy pro odvolání se proti letištním poplatkům, v případě kterých neexistují pro letecké společnosti žádné lhůty. Směrnice stanoví letištím rovněž povinnost konzultovat s uživateli letiště plány na projekty nové infrastruktury ještě před jejich dokončením, i když není blíže určen postup ani minimální požadavky, které je třeba dodržet.
5
Komise považuje důvěru uživatelů letišť v konzultační proces za zásadní. Je proto důležité, aby uživatelé letišť mohli oprávněně očekávat, že v souladu s příslušnými ustanoveními směrnice budou jejich názory vyslyšeny a bude se na ně reagovat. V zájmu zajištění praktického účinku těchto ustanovení to případně může znamenat, že konzultace by se měly organizovat takovým způsobem, aby se zajistila vhodná míra interakce (včetně například předběžného oznámení o konání schůzek nebo lhůt pro zaslání informací). Komise také přikládá důležitost konstruktivnímu zapojení leteckých společností do konzultačního procesu. Ze stížností týkajících se financování rozšíření hlavní infrastruktury v Dublinu a v Římě, které Komise obdržela, je patrné, jaký význam má řádně fungující systém konzultací vzhledem k dopadu na budoucí letištní poplatky. S konzultacemi ohledně nové infrastruktury souvisí otázka předběžného financování infrastruktury, tedy systému, jehož prostřednictvím se od současných uživatelů letišť vybírají vyšší poplatky s cílem financovat budoucí infrastrukturu (na rozdíl od získávání finančních prostředků například vydáváním nových akcií nebo poskytováním půjček). Z průzkumu provedeného pro Komisi vyplývá, že předběžné financování je možné ve většině členských států, ačkoli jeho podmínky jsou většinou v těchto členských státech nejasné. Komise zjistila, že ve dvou členských státech (Portugalsku a Nizozemsku) je z právních předpisů jasné, že letiště nemusí infrastrukturu tímto způsobem financovat. Ze zbývajících členských států, které pravděpodobně předběžné financování umožňují, určila Komise devět členských států, které uplatňují zvláštní pravidla. Není jasné, do jaké míry se v praxi konzistentním způsobem uplatňují pokyny přijaté ICAO, v nichž je podrobně uvedena řada záruk, jež by se měly v případech předběžného financování uplatňovat. V souvislosti se zavedením dalších a konkrétnějších prostředků na zajištění dostatečných konzultací a dosažení větší míry transparentnosti v rámci směrnice, pokud jde o předběžné financování, může být potřebné další přezkoumání. 3.2.
Transparentnost
V zájmu správného fungování konzultací o letištních poplatcích je nezbytné, aby uživatelé letišť, s nimiž se konzultace vedou, měli přístup k dostatečným informacím, a mohli tak poskytnout své vyjádření. Uživatelé letišť, letiště a členské státy jasné ustanovení článku 7 směrnice týkající se transparentnosti oceňují, avšak letecké společnosti považují požadavky směrnice za příliš obecné. Tyto společnosti se vyjadřují kriticky zejména k velké podrobnosti informací o nákladech, které mají být poskytovány, a ke skutečnosti, že směrnice nevyžaduje poskytnutí informací o obchodních činnostech letišť. Letecké společnosti se rovněž domnívají, že poskytované informace nejsou vždy dostatečně podrobné, aby na jejich základě mohly určit, zda poplatky souvisí či nesouvisí s náklady. Spokojenost leteckých společností, pokud jde o transparentnost informací, se mezi letišti a jednotlivými členskými státy liší. Uživatelé letišť byli obecně spokojeni se situací na letištích ve Spojeném království a na amsterdamském letišti Schiphol, a domnívají se, že informace na těchto letištích jsou poskytovány transparentním způsobem a pravidelně.
6
Letecké společnosti nejsou spokojeny s uplatňováním požadavků na transparentnost na letištích v Itálii, Maďarsku, Belgii, Německu, Řecku, Kypru, Lotyšsku, Španělsku, Švédsku a Finsku. Uživatelé letišť uvedli v těchto případech jako nejčastější problém chybějící podrobné informace o nákladech. Členské státy mají na základě směrnice v zásadě možnost vybrat pro svá letiště systém samostatného nebo dvojího zpoplatnění. V případě jednotného zpoplatnění se při stanovování letištních poplatků berou v úvahu všechny příjmy letiště, včetně příjmů z činností mimo leteckou dopravu, jako je maloobchod a parkování pro motorová vozidla. V případě systému dvojího zpoplatnění se oddělují příjmy z oblasti letecké dopravy a z oblasti mimo leteckou dopravu a při stanovování letištních poplatků se berou v úvahu pouze příjmy z oblasti letecké dopravy, přičemž letiště zpravidla upřednostňují tento systém, neboť činnosti mimo leteckou dopravu nejsou monopolistické. Fungují rovněž systémy hybridní. Letecké společnosti se obvykle zasazují o jednotné zpoplatnění, neboť v rámci tohoto systému se snižují letištní poplatky pro letecké společnosti, jejichž úkolem je dopravit cestující na letiště, a získávají tak příjem z činnosti mimo leteckou dopravu. Komise v této fázi nevyjadřuje své stanovisko ve prospěch či neprospěch jednoho z těchto systémů, domnívá se však, že v některých případech je možno od nezávislých dozorových orgánů požadovat větší míru dohledu s cílem zajistit podporu základních zásad směrnice v případě letišť, která uplatňují systém dvojího zpoplatnění, přičemž je třeba brát v úvahu ekonomické okolnosti, v nichž jsou letiště provozována, a možnost stanovit jejich sazby v konkurenčním prostředí. Může být například vhodné zajistit, aby se náklady na stimuly leteckých společností zaměřené na podporu provozu na letišti uplatňovaly tak, aby to nemělo vliv na poplatky hrazené leteckými společnostmi, které tento systém nevyužívají. Komise se navíc domnívá, že jakákoliv změna systému z jednotného na dvojí zpoplatnění nebo naopak představuje zpravidla zásadní změnu systému zpoplatňování, neboť může mít významný vliv na úroveň uplatňovaných poplatků. S takovou změnou by měla být spojena konzultace spolu s možností odvolat se k nezávislému dozorovému orgánu v souladu s příslušnými ustanoveními směrnice, v nichž se stanoví konzultace v případě, že se navrhuje změna výše poplatků nebo systému zpoplatnění. 3.3.
Zákaz diskriminace systémů letištních poplatků a systémů pobídek
Zákaz diskriminace uživatelů letišť při uplatňování letištních poplatků má klíčový význam. To však nebrání rozlišení poplatků, pokud se tak děje v souladu s požadavky stanovenými v článku 3 směrnice. Rozlišení by tedy mělo být z důvodů veřejného nebo obecného zájmu, včetně hledisek ochrany životního prostředí, a kritéria použitá v tomto ohledu by měla být významná, objektivní a transparentní. Ačkoli letiště tvrdí, že při uplatňování takovýchto rozlišení diskriminace neexistuje, letecké společnosti si stěžují na velký rozsah rozlišení poplatků, jehož výsledkem je podle jejich názoru diskriminace mezi uživateli letišť.
7
Poplatky rozlišené z důvodů ochrany životního prostředí, jako jsou například emise a hluk, jsou široce rozšířeným jevem, který, jak se zdá, není sporný. Totéž platí pro rozlišení související s časem v dopravní špičce/mimo špičku, jež uplatňuje omezený počet letišť. Rozlišení letištních poplatků z důvodů ochrany životního prostředí může získávat na významu vzhledem k tlaku na zlepšení výkonnosti letecké dopravy v této oblasti. Na rozlišení poplatků podle vnitrostátních nebo evropských leteckých destinací se vztahuje judikatura Soudního dvora Evropské unie9. Soudní dvůr ve svých rozsudcích dospěl k závěru, že diskriminační daně nebo poplatky jsou v rozporu se svobodou poskytování služeb stanovenou v nařízení 1008/200810. Pokud diferenciované poplatky nejsou odůvodněny na základě článku 3 (otázky veřejného a obecného zájmu, včetně hledisek ochrany životního prostředí), bylo by možné se domnívat, že tyto poplatky ztěžují poskytování služeb mezi členskými státy v porovnání s poskytováním služeb výlučně v rámci jednoho členského státu. Komise uznává, že cestující podléhající hraničním kontrolám mohou způsobovat vyšší náklady než ostatní cestující, což by odůvodňovalo vyšší poplatek pro cestující11. Vzhledem k souladu s požadavky článku 3 a potřebou zajistit proporcionalitu by se proto mohly poplatky lišit v závislosti na tom, zda by šlo o destinace v rámci schengenského prostoru nebo mimo něj. Rozlišení letištních poplatků, jehož účelem je rozšíření provozu na základě nových tras, zvýšené frekvence a/nebo počtu cestujících („systémy pobídek“) je naproti tomu mezi zúčastněnými stranami sporné. Síťoví a regionální letečtí dopravci se domnívají, že slevy pro nové a existující trasy poskytnuté na základě počtu cestujících a růstu jsou výhodnější pro nízkonákladové dopravce a pro nové společnosti. Na druhé straně mezi nízkonákladovými dopravci, kteří zpravidla neposkytují návazné lety, nejsou oblíbené slevy pro transferové cestující na velkých letištních uzlech. Tyto slevy mohou být výrazné, například na letišti Amsterdam Schiphol představují více než 50 %. Rozsah, v jakém jsou na čistě hospodářsky zdůvodněném základě tyto tranferové slevy poskytovány, není vždy jasný. Komise bude podporovat výměnu zkušeností mezi členskými státy s cílem podpořit osvědčené postupy, přičemž zohlední možnost, v jejímž rámci mohou letiště stanovovat své sazby na základě ekonomických kritérií a v souladu s ustanoveními směrnice. Je třeba dosáhnout rovnováhy mezi zajištěním přiměřené úrovně obchodní svobody letišť ve prospěch letišť, ale také leteckých společností a cestujících, a zajištěním postavení dopravců, kteří nemusí být dostatečně silní na to, aby mohli počínání letišť při stanovování cen ovlivnit. Prvním krokem by mohlo být zlepšení transparentnosti systémů pobídek. 3.4.
Postup pro uplatnění opravných prostředků a nezávislé dozorové orgány
9
Rozsudek ze dne 26. června 2001 ve věci Komise v. Portugalsko, C-70/99, Recueil 2001, s. I-4845, bod 20; rozsudek ze dne 6. února 2003 ve věci Stylianakis, C-92/01, Recueil 2003, s. I-1291, bod 23 a následující. 10 Úř. věst. L 293, 31.10.2008, s. 3. 11 Případ státní podpory E4/2007.
8
Směrnice přinesla jasnost tím, že stanovila povinnost zřídit v každém členském státě nezávislý dozorový orgán, ačkoliv postup jejich zřizování byl někdy pomalý. Zřízením orgánu Autorità di Regolazione dei Trasporti koncem roku 2013 v Itálii, což byl poslední členský stát, který svůj nezávislý dozorový orgán určil, však již všechny členské státy tento krok dokončily. Nejběžnější model, který si zvolila převážná většina členských států, je pověřit vykonáváním funkcí nezávislého dozorového orgánu stávající letecké úřady. Některé členské státy svěřily funkce nezávislého dozorového orgánu stávajícím regulačním orgánům (např. Irsko, Spojené království, Švédsko a Finsko) a dva členské státy tyto funkce svěřily orgánům pro ochranu hospodářské soutěže (Nizozemsko a Španělsko). Zejména letecké společnosti vyjádřily spokojenost s tím, že ve směrnici se stanoví jasný postup pro uplatnění opravných prostředků v případě sporu týkajícího se stanovení letištních poplatků, zatím však není jasné, jaká bude úloha nezávislých dozorových orgánů. Letiště naopak vyjádřila obavy ohledně zvýšení počtu odvolání leteckých společností k nezávislému dozorovému orgánu a odkladného účinku těchto odvolání. Zdá se, že nejdůležitějším problémem týkajícím se odvolání je, že směrnice výslovně nestanoví zákonnou lhůtu, kterou mají letecké společnosti pro podání odvolání, ani odkladný účinek odvolání, což by mohlo mít za následek zdržení investic do infrastruktury. Jednou z hlavních otázek, která znepokojuje zejména letecké společnosti, je citelný nedostatek nezávislosti nezávislých dozorových orgánů. V případě členských států s veřejnou účastí na letištích, ve kterých je nezávislým dozorovým orgánem oddělení ministerstva anebo v nichž toto oddělení vykonává v určitém rozsahu nad nezávislým dozorovým orgánem politickou a administrativní kontrolu, se za problém považuje zejména citelné nepřesné vymezení úrovně požadované nezávislosti nezávislých dozorových orgánů. Skutečná nezávislost nezávislých dozorových orgánů v souladu s požadavky článku 11 směrnice je rozhodující mimo jiné pro správné fungování konzultačního postupu a postupu pro uplatnění opravných prostředků, přičemž nedostatečná nezávislost má nepříznivý vliv na dosažení cílů směrnice. V případě, že členské státy provedly čl. 6 odst. 5 písm. a), podle něhož jsou letištní poplatky určovány nebo schvalovány nezávislým dozorovým orgánem a nikoliv řídícím orgánem letiště, nepoužijí se pravidla týkající se opravných prostředků stanovená v odstavcích 3 a 4 uvedeného článku. Obecně to znamená, že jediným dostupným opravným prostředkem v případě sporu je podání žaloby k příslušnému vnitrostátnímu soudu v souladu s příslušnými vnitrostátními právními předpisy. Letecké společnosti to považují za problematické, neboť náklady na takové kroky mohou být odrazující. Značný počet členských států, například Rakousko, Belgie, Kypr, Dánsko, Francie, Německo, Maďarsko, Irsko, Nizozemsko a Spojené království, se rozhodl využít možnosti, kterou nabízí čl. 6 odst. 5 písm. a) směrnice v případě některých nebo všech letišť nacházejících se na jejich území a spadajících do oblasti působnosti směrnice. Letecké společnosti také vyjádřily obavy ohledně pasivní úlohy některých nezávislých dozorových orgánů způsobené možným nedostatkem odborných znalostí nebo lidských 9
zdrojů. Na řešení otázek souvisejících se směrnicí, jako jsou především konzultace, dohled a postupy řešení sporů, je v každém orgánu zaměstnaný průměrně pouze jeden ekvivalent plného pracovního úvazku. To na druhé straně znamená, že ačkoliv se úroveň činnosti jednotlivých nezávislých dozorových orgánů liší, dodatečné administrativní náklady vyplývající ze směrnice pro členské státy se ve všech členských státech považují za minimální. Existují důkazy, že výsledkem omezené míry viditelnosti nově zřízených nezávislých dozorových orgánů je méně stížností, které tyto orgány přijaly v porovnání s orgány, které řešily otázky letištních poplatků již před vstupem směrnice v platnost. Komise bude i nadále sledovat provádění směrnice, pokud jde o nezávislost nezávislých dozorových orgánů zřízených v členských státech. Komise ve vztahu k související otázce bere na vědomí vývoj modelů vlastnictví a správy na letištích, na něž se vztahuje tato směrnice. V některých případech existuje riziko, že dlouhodobé koncesní dohody, v jejichž rámci se letištní poplatky stanovují závazně na dlouhé období prostřednictvím dohody mezi koncesionářem a příslušným veřejným orgánem, avšak bez konzultace s uživateli letiště, mohou způsobit, že ustanovení směrnice o konzultacích a zásahu nezávislého dozorového orgánu budou neúčinná. Je třeba dohlížet na zajištění toho, aby se – pokud jde o letištní poplatky – neuzavíraly koncese ani partnerství veřejného a soukromého sektoru takovým způsobem, který by letecké společnosti zbavil jejich veškerých práv vyplývajících ze směrnice, nebo aby nedošlo k porušení směrnice jiným způsobem. 3.5.
Rozlišování služeb
Služby, které jsou na letišti k dispozici, může řídící orgán letiště přizpůsobit potřebám různých uživatelů letišť a jejich kvalita, a tedy i cena, se mohou lišit. Směrnice stanoví, že kterýkoli uživatel letiště, který si přeje využívat přizpůsobené služby nebo vyhrazený terminál či jeho část, by měl mít k těmto službám nebo terminálu či jeho části přístup. Pokud existují kapacitní omezení rozlišené služby, rozhoduje se o přístupu na základě významných, objektivních, transparentních a nediskriminačních kritérií. Tato skutečnost představuje rámec, na jehož základě mohou letiště sladit svou nabídku, pokud jde o služby na letišti, s leckdy rozdílnými potřebami leteckých společností. Není neobvyklé, že letiště rozlišují své poplatky například na základě úrovně poskytovaných služeb, pokud jde o stanoviště a nástupní můstky. Na druhé straně pouze malý (avšak rostoucí) počet letišť má specifické terminály vyhrazené na domácí a mezinárodní trasy nebo na provoz nízkonákladových letů a letů s kompletními službami. Nízkonákladové terminály jsou v některých případech výrazně levnější, pokud jde o poplatky, které hradí letecké společnosti (v některých případech až o 30 %). Letiště mají někdy potíže své služby přizpůsobit a zavést kritéria ke zdůvodnění rozdílů v poplatcích, jak to vyžaduje článek 10 směrnice. Komise bude i nadále sledovat provádění tohoto článku členskými státy s cílem určit v případě potřeby možná nápravná opatření. 4.
Závěry
10
Ačkoliv je na vyvození definitivních závěrů týkajících se vlivu směrnice ještě příliš brzy, neboť směrnice vstoupila v platnost pouze nedávno, je možné dospět k závěrům předběžným. Hlavními pozitivními účinky, které uvádějí účastníci trhu, jsou větší transparentnost při stanovování letištních poplatků na největších evropských letištích, lepší konzultace, zřízení nezávislých dozorových orgánů v jednotlivých členských státech a postupy pro uplatnění opravných prostředků. Ačkoliv se zdá, že směrnice významně přispěla ke zlepšení procesu stanovování letištních poplatků na velkých evropských letištích, na něž vztahuje, její uplatňování je třeba dále sledovat. Bylo zahájeno několik řízení o nesplnění povinnosti a Komise podnikne náležité kroky v dalších případech na základě obdržených stížností nebo z moci úřední. Konkrétně má pro dosažení cílů směrnice zásadní význam zřízení nezávislých dozorových orgánů s nezbytnou úrovní nezávislosti, jak se stanoví ve směrnici. Úloha orgánů ve všech členských státech se bude řešit prioritně. Komise rovněž plánuje vytvoření fóra nezávislých dozorových orgánů, které bude pravidelně zasedat a diskutovat o otázkách týkajících se prosazování ustanovení směrnice v členských státech. Cílem je pomoci těmto nezávislým dozorovým orgánům s vytvořením jejich pracovních postupů a poznatků prostřednictvím výměny zkušeností a osvědčených postupů. První zasedání se bude konat 13. června 2014. Bude rovněž třeba zvážit, v jakém rozsahu bude třeba v budoucnosti přehodnotit cíle směrnice například z důvodu změn konkurenčního prostředí, v němž letiště působí. Podobně bude Komise muset rozhodnout, zda by k lepšímu dosažení cílů směrnice přispěla její revize. V částech 3.1 – 3.4 této zprávy se uvádějí konkrétní otázky, které by bylo třeba dále prozkoumat (například systémy pobídek nebo rozlišené služby) a Komise využije k přezkoumání zjištění této zprávy skupinu nezávislých dozorových orgánů. Aby mohlo odvětví letecké dopravy v EU reagovat na změny, kterým čelí, poskytovat cestujícím služby v dobrém poměru kvality a ceny a nadále umožňovat propojení v rámci EU a celého světa, je rozhodující, aby letecké společnosti i cestující měli k dispozici konkurenceschopné letištní služby. Narůstající význam má otázka diskriminace mezi uživateli letišť, neboť letecké společnosti EU se čím dál více spojují s leteckými společnostmi z jiných regionů prostřednictvím uzavírání dohod o otevřeném nebi, aliancí dopravců a jiných forem spolupráce leteckých společností. Je důležité zajistit, aby byly letištní poplatky uplatňovány spravedlivým způsobem tak, aby si letecké společnosti všech států mohly na evropských letištích spravedlivě konkurovat, mimo jiné v zájmu dopravního propojení. Je rovněž nezbytné letištím umožnit dynamicky rozvíjet jejich obchodní činnost, což přispěje k dalšímu rozvoji konkurenceschopného evropského leteckého odvětví.
11
