EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 2.8.2013 COM(2013) 567 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o požadavcích týkajících se dětí překračujících vnější hranice členských států
CS
CS
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o požadavcích týkajících se dětí překračujících vnější hranice členských států 1.
ÚVOD
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 444/20091 ze dne 28. května 2009, kterým se mění nařízení Rady (ES) č. 2252/2004 o normách pro bezpečnostní a biometrické prvky v cestovních pasech a cestovních dokladech vydávaných členskými státy (dále jen nařízení), zavedlo zásadu „jedna osoba – jeden cestovní pas“. Podle této zásady se cestovní pasy a cestovní doklady vydávají jako osobní doklady; rodinné nebo jiné skupinové pasy již nelze vydávat. Tuto zásadu již v roce 1997 podpořila Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO), protože se považuje za bezpečnější, pokud má každá osoba včetně dětí svůj cestovní pas2. Tato zpráva reaguje na povinnost uvedenou v článku 1 nařízení, podle kterého „Komise předloží do 26. června 2012 zprávu o požadavcích týkajících se dětí, které cestují samy nebo v doprovodu a překračují vnější hranice členských států, a v případě potřeby navrhne vhodná opatření, která zajistí jednotný přístup, pokud jde o pravidla ochrany dětí překračujících vnější hranice členských států“. Tento dokument vychází z rozsáhlé studie, již zadala Komise (dále jen studie3), o právních předpisech a postupech EU, jejích členských států a zemí přidružených k Schengenu4, pokud jde o problematiku dětí občanů států EU a státních příslušníků třetích zemí5, které samy nebo s doprovodem překračují vnější hranice6. Zpráva se zabývá (zejména) kontrolami dětí překračujících vnější hranice legálně. 2.
ZAVEDENÍ ZÁSADY „JEDNA OSOBA – JEDEN CESTOVNÍ PAS“
Většina členských států se již touto zásadou řídí mnoho let. Nařízení však stanovilo přechodné období, podle kterého musely členské státy tuto zásadu zavést nejpozději dne 26. června 2012 s tím, že „původní platnost pro držitele dokladu není dotčena“. Podle tohoto ustanovení: •
cestovní pasy občanů států EU mají být od 26. června 2012 vydávány pouze jako osobní doklady,
•
po tomto datu musí mít všechny děti bez ohledu na věk svůj vlastní pas EU a není jim povoleno cestovat pouze na základě zápisu v cestovních pasech rodičů,
1 2 3
4 5 6
CS
Úř. věst. L 142, 6.6.2009, s. 1. http://legacy.icao.int/icao/en/atb/sgm/OnePassportConcept.htm Studii provedlo konsorcium Ramboll-EurAsylum v rámci Fondu pro vnější hranice. Závěrečná zpráva je k dispozici v anglickém jazyce na internetových stránkách Generálního ředitelství pro vnitřní věci Evropské komise: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/borders-andvisas/general/index_en.htm. Zpráva rozebírá řadu otázek, které se týkají problematiky dětí překračujících hranice. Zaměřuje se však na ty klíčové, jako je dopad zásady „jedna osoba – jeden cestovní pas“. Island, Lichtenštejnsko, Norsko a Švýcarsko. V souladu s článkem 1 Úmluvy OSN o právech dítěte je pro účely této zprávy za dítě považována každá lidská bytost mladší 18 let. Vzhledem k absenci kontrol na vnitřních hranicích a v souladu s článkem 1 uvedeného nařízení se tato zpráva nezabývá otázkami souvisejícími s pohybem dětí v rámci schengenského prostoru, ačkoli si je Komise vědoma toho, že zde rovněž dochází k případům obchodování s dětmi a únosů dětí.
2
CS
•
pasy rodičů zůstávají pro svého držitele v platnosti po 26. červnu 2012, i pokud obsahují jména jejich dětí.
Některé členské státy však měly na povahu přechodného období jiný pohled a zastávaly názor, že do 26. června 2012 bylo stále možné vydávat cestovní pasy se zápisem dítěte (tzv. rodinné cestovní pasy), které by zůstaly platné po celou dobu platnosti cestovního pasu. Komise dala v příslušné pracovní skupině Rady jasně najevo, že takový výklad by byl v rozporu s cíli tohoto opatření a stanovením tříletého přechodného období. Komise poskytla další pokyny na toto téma v podobě doporučení ze dne 14. prosince 20127 o změně doporučení, kterým se zavádí „Praktická příručka pro příslušníky pohraniční stráže (schengenská příručka)“, určeného pro použití příslušnými orgány členských států při výkonu hraniční kontroly osob (K(2006) 5186 v konečném znění)8. Doporučení objasňuje, že nařízení se nevztahuje na Irsko a Spojené království, a netýká se ani pasů vydaných třetími zeměmi. Připomíná, že platí ustanovení směrnice 2004/38/ES9 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. V souladu s čl. 5 odst. 4 uvedené směrnice10 by absence osobního cestovního pasu dítěte zapsaného v pase rodičů neměla automaticky vést k odepření možnosti opustit území členského státu nebo na ně vstoupit. Zápis dítěte v cestovním dokladu rodiče lze považovat za způsob, jak by občan Unie nebo rodinný příslušník „jinak prokázal, že se na něj vztahuje právo volného pohybu a pobytu“. Ve velké většině členských států byla zásada „jedna osoba – jeden cestovní pas“ zavedena již v minulých letech na základě vnitrostátního práva. Pouze několik členských států čekalo do 26. června 2012, než rodinné pasy zcela zrušily. V souvislosti se zavedením této zásady nebyly členskými státy oznámeny žádné problémy a žádné problémy nezjistila ani studie. Ta naopak ukázala, že zásada „jedna osoba – jeden cestovní pas“ byla všemi příslušnými zúčastněnými stranami, a zejména pohraniční stráží, vnitrostátními orgány a nevládními organizacemi působícími v oblasti ochrany dětí, dobře přijata. Většina se domnívá, že tato zásada učinila cestování dětí bezpečnější a překračování hranice rychlejší, protože pohraniční stráž je nyní schopna ověřit, že dítě je opravdu osobou uvedenou v cestovním pase. V některých případech bylo obtížnější přiřadit cestující dítě k jeho rodiči, pokud neměli stejné příjmení. Vzhledem k tomu podpořilo několik zúčastněných stran včetně agentury Frontex11 myšlenku zahrnout informace o rodiči / zákonném zástupci do pasu dítěte.
7 8 9 10
11
CS
C(2012) 9330 final. K(2006) 5186 v konečném znění. Úř. věst. L 158, 30.4.2004, s. 77. „Nemá-li občan Unie nebo rodinný příslušník, který není státním příslušníkem žádného členského státu, potřebné cestovní doklady, případně nezbytná víza, poskytne mu dotyčný členský stát před jeho vrácením veškeré vhodné možnosti, aby potřebné doklady v přiměřené lhůtě získal nebo mu byly dodány, nebo aby doložil či jinak prokázal, že se na něj vztahuje právo volného pohybu a pobytu.“ Tato myšlenka byla rovněž navržena během jednání o nařízení. Z různých důvodů, jako např. právní základ takového ustanovení (viz také bod 5.1), však od ní bylo upuštěno.
3
CS
3.
PRÁVNÍ
PŘEDPISY A POSTUPY TÝKAJÍCÍ SE DĚTÍ, POKUD JDE O PŘEKRAČOVÁNÍ
HRANIC
Zásada „jedna osoba – jeden cestovní pas“ je pouze jedním z požadavků s cílem zabezpečit přechod dětí přes hranice, ochránit jejich práva a bojovat proti únosům a obchodování s dětmi. V této oblasti existuje několik dalších ustanovení a postupů na úrovni EU i na vnitrostátní úrovni. Cílem této kapitoly je poskytnout stručný přehled nejdůležitějších ustanovení a postupů. 3.1.
Právní předpisy a postupy na úrovni EU
Hlavní ustanovení týkající se přechodů dětí přes vnější hranice schengenského prostoru jsou určena v nařízení (ES) č. 562/200612, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (dále jen Schengenský hraniční kodex), a jeho přílohách13. Kromě toho, že nařízení připomíná, že „příslušníci pohraniční stráže věnují zvláštní pozornost nezletilým“, stanoví bod 6 přílohy VII Schengenského hraničního kodexu, že pokud jde o děti s doprovodem, je nutné zkontrolovat, zda je doprovázející osoby mají svěřeny do své péče. To by mělo být provedeno zejména, pokud dítě doprovází pouze jedna dospělá osoba, nebo pokud mají příslušníci pohraniční stráže podezření, že dítě mohlo být nezákonně odvedeno z péče zákonného zástupce. V případě, že „existují závažné důvody se domnívat“, že mohlo dojít k nezákonnému jednání, provedou příslušníci pohraniční stráže další šetření. Obecným pravidlem je, že u dětí, které cestují samy, provedou příslušníci pohraniční stráže důkladné kontroly jejich dokladů. Dále bod 3.7 oddílu I části dvě Praktické příručky pro příslušníky pohraniční stráže14 stanoví, že objeví-li se jakákoliv pochybnost o povolení dítěte překročit hranici při výstupu, měli by se příslušníci pohraniční stráže obrátit na národní kontaktní místo15 členského státu schengenského prostoru, kde má dítě bydliště nebo jehož je státním příslušníkem. Vzbuzují-li nějaké informace podezření z únosu nebo neoprávněného výstupu, může pohraniční stráž výstup dítěte odmítnout nebo shromáždit veškeré dostupné informace týkající cíle dítěte a osoby, která ho doprovází. Postupy a podmínky pro státní příslušníky třetích zemí, kteří vstupují do schengenského prostoru a na něž se vztahuje vízová povinnost, jsou stanoveny v nařízení (ES) č. 810/200916 o kodexu Společenství o vízech (dále jen vízový kodex). Co se týče dětí, nařízení vyžaduje, aby byl formulář žádosti o vízum podepsaný osobou vykonávající rodičovskou odpovědnost nebo poručnictví či opatrovnictví. Podle Příručky pro zpracování žádostí o víza a provádění změn v udělených vízech17 (dále jen Příručka o vízovém kodexu) musí konzuláty ověřit, zda osoba podávající žádost o vízum jménem dítěte je rodič nebo poručník či opatrovník. Od žadatelů mladších 18 let bez ohledu na věk dosažení zletilosti v zemi bydliště by měl být požadován souhlas rodičů nebo poručníka či opatrovníka. Konzuláty by měly rovněž ověřit, zda dítě nebylo nezákonně odejmuto z péče osoby, které bylo zákonně svěřeno do péče. 12 13 14
15 16 17
CS
Úř. věst. L 105, 13.4.2006, s. 1. Zejména v příloze VII: Zvláštní pravidla pro určité kategorie osob. Doporučení Komise, kterým se stanoví společná Praktická příručka pro příslušníky pohraniční stráže (schengenská příručka), určená pro použití příslušnými orgány členských států při výkonu hraniční kontroly osob (K(2006) 5186 v konečném znění, ve znění doporučení Komise K(2008) 2976 v konečném znění). Seznam národních kontaktních míst pro konzultace o nezletilých je uveden v příloze č. 37 uvedené příručky. Úř. věst. L 243,15.9.2009, s. 1. Rozhodnutí Komise K(2010) 1620 ze dne 19. března 2010, kterým se stanoví Příručka pro zpracování žádostí o víza a provádění změn v udělených vízech.
4
CS
V případě podezření, že k takovému odejmutí dítěte mohlo dojít, musí konzulát podniknout veškerá nutná šetření, aby nezákonnému odejmutí zabránil. V praxi provedla na úrovni EU agentura Frontex v listopadu a prosinci 2010 společnou operaci týkající se nelegální migrace dětí (Agelaus 2010). Byla provedena na 42 letištích po celé Evropě s cílem zvýšit informovanost o jevu nelegální migrace dětí. Důraz na problematiku obchodování s dětmi kladla také „společná operace Hammer“ vedená agenturou Frontex, která proběhla v listopadu 2011. S ohledem na tuto problematiku byly vypracovány provozní pokyny. Pokyny zdůrazňují, že prvořadým hlediskem musí být vždy nejlepší zájem dítěte a že je nutné respektovat zásadu nenavracení. Obsahují orientační seznam ukazatelů obchodování s dětmi a uvádí se v nich, že pokud se objeví náznak možného ohrožení dítěte, měli by příslušníci pohraniční stráže provést důkladnější kontrolu (tzv. kontrolu ve druhé linii). Pokyny také obsahují užitečné tipy, jak komunikovat s dětmi. V roce 2011 vytvořila agentura Frontex také vzdělávací balíček pro příslušníky pohraniční stráže zaměřený proti obchodování s lidmi. Vzdělávací příručka obsahuje oddíly, které se zabývají zvláštní situací a potřebami dětí. 3.2.
Právní předpisy a postupy na vnitrostátní úrovni
Vnitrostátní právní předpisy a postupy stanoví jen velmi málo konkrétních požadavků týkajících se dětí překračujících hranice. Jedním z běžných nástrojů na ochranu dětí je požadavek souhlasu rodičů. Ve většině členských států je souhlas vyžadován již ve fázi žádosti o cestovní pas. Některé členské státy18 vyžadují písemné potvrzení nebo vlastnoručně vyplněnou žádost od jednoho z rodičů / zákonného zástupce. Jiné členské státy19 vyžadují písemné potvrzení od obou rodičů. Některé členské státy20 vyžadují, aby v průběhu vyřizování žádosti dítě doprovázel jeden z rodičů, zatímco v jiných členských státech21 musí být v zásadě přítomni oba rodiče. Příslušníci pohraniční stráže ve většině členských států si navíc v souladu s přílohou VII Schengenského hraničního kodexu vyhrazují právo požádat o další doklady za účelem zjištění vztahu mezi dítětem a doprovázející dospělou osobu (osobami), a to zejména v případě podezření. V praxi je to obvykle potvrzení o souhlasu rodičů (rodiče) s tím, aby dítě zemi opustilo / do země vstoupilo. Existují různé přístupy v závislosti na tom, u koho je toto potvrzení vyžadováno: u občanů Unie22, vlastních státních příslušníků23 nebo dětí státních příslušníků třetích zemí24. Pokud jde o vlastní státní příslušníky, jsou v několika členských státech vydáváním potvrzení o souhlasu rodičů pověřeny zvláštní orgány, zatímco ve většině členských států takový zvláštní orgán ani vzor potvrzení o souhlasu rodičů nemají. Pravidla a postupy se také liší, pokud jde o požadavky na ověřování a/nebo překlad potvrzení. Za určitých okolností je užitečnou metodou, jak ověřit, zda dítě cestuje s pravým povolením od svého zákonného zástupce (zástupců), kontrola ujednání o opatrovnictví na hranicích. V mnoha členských státech je získání informací o ujednání o opatrovnictví zejména v krátké
18 19 20 21 22 23 24
CS
Např.: Česká republika, Estonsko, Lotyšsko, Rakousko, Portugalsko, Rumunsko, Slovinsko, Spojené království. Např.: Dánsko, Řecko, Irsko, Malta, Nizozemsko, Polsko, Finsko, Švédsko. Např.: Belgie, Německo, Španělsko, Litva, Slovensko. Např.: Bulharsko, Francie, Itálie. Např.: Itálie, Polsko, Portugalsko. Např.: Bulharsko, Litva, Rumunsko. Např.: Belgie, Španělsko, Francie, Kypr, Lotyšsko, Malta, Portugalsko.
5
CS
době pro příslušníky pohraniční stráže velmi obtížné. Zatímco v některých členských státech25 mají příslušníci pohraniční stráže přímý přístup do vnitrostátních databází nebo do evidence obyvatelstva, v jiných členských státech26 se musí za účelem získání těchto informací obrátit na obce nebo místní soudy. Podle právních předpisů EU o odpovědnosti dopravců, zejména směrnice 2001/51 ze dne 28. června 200127, musí dopravci zajistit, aby cestující ze třetích zemí měli u sebe cestovní doklady nezbytné pro vstup na území členských států. V tomto ohledu mohou dopravci hrát roli při kontrole identity dítěte a jeho vztahu s dospělými osobami, které ho doprovází. Studie ukázala, že dopravci věnují zvláštní pozornost pouze dětem, které cestují samy, zatímco dětem, které cestují s jedním rodičem, se dostává mnohem méně pozornosti. Zdá se, že děti, které cestují samy letecky, jsou „chráněny“ nejvíce, neboť letecké společnosti se řídí pokyny Mezinárodního sdružení leteckých dopravců (IATA) pro zacházení s dětmi, které cestují samy28 a většina leteckých společností má zavedeny tzv. služby pro nedoprovázené děti. Postupy týkající se dětí, které cestují námořní nebo pozemní dopravou, jsou více různorodé. V jednotlivých zemích se také liší míra spolupráce mezi pohraniční stráží a dopravci. V některých členských státech funguje například při odhalování podezřelých situací aktivní a formalizovaná spolupráce mezi leteckými dopravci a příslušníky pohraniční stráže, zdaleka to však není pravidlem vždy. Ačkoliv se požadavky na potvrzení o souhlasu rodičů liší, používají členské státy značně podobné postupy za účelem odhalení možných rizikových situací (např. možný únos nebo obchodování s dětmi). Zda příslušník pohraniční stráže pojme podezření, nebo ne, je do značné míry otázkou jeho individuálního posouzení situace a setkání s dítětem. Faktory, které by mohly u příslušníka pohraniční stráže vyvolat podezření nebo ho alespoň přimět, aby pasovou kontrolu v rámci rutinních postupů doplnil několika dotazy, jsou tyto: – odlišná příjmení nebo odlišný vzhled dítěte a doprovázející dospělé osoby; – chování dítěte a interakce mezi dítětem a doprovázející dospělou osobu; – země, odkud dítě odjíždí, nebo jeho cílová země, např. země spojované se známými trasami využívanými pro obchodování s lidmi. Studie ukázala, že při rozhodování pohraniční stráže obvykle hraje větší roli bezpečnost dítěte než potřeba cestovat, a všechny případy vyvolávající sebemenší podezření jsou proto obvykle podrobeny kontrole ve druhé linii. Je však k dispozici jen málo statistických údajů týkajících se dětí, u kterých bylo na hranicích rozpoznáno riziko ohrožení (nebo přechodů dětí přes hranice obecně). Zdá se, že postupy, kterými se příslušníci pohraniční stráže řídí, jsou založeny na směsici odborné přípravy, pokynů, osobních zkušeností a zdravého rozumu. Ačkoli v některých členských státech29 vskutku existují zvláštní vzdělávací programy a v mnoha jiných se příslušníci pohraniční stráže účastní školení o ochraně dětí, studie ukázala, že tomuto tématu je často věnována relativně malá pozornost.
25 26 27 28
29
CS
Např.: Německo, Estonsko, Lotyšsko, Nizozemsko, Finsko, Švédsko. Např.: Česká republika, Malta. Úř. věst. L 187, 10.7.2001, s. 45. Recommended Best Practice for Minors, (Doporučené osvědčené postupy týkající se nezletilých osob) IATA (Mezinárodní sdružení leteckých dopravců) / CAWG (pracovní skupina kontrolních orgánů), 41. setkání, 16.–17. květen 2007, Tokio. Např: Spojené království vyniká školeními zaměřenými na děti, které jsou podporovány kodexem „Code of Practice for Keeping Children Safe from Harm“ britské agentury pro ochranu hranic.
6
CS
Kromě toho mohou pozornost příslušníků pohraniční stráže upoutat konkrétní varování, což může vést k dalším opatřením. Všechny země schengenského prostoru používají kromě vnitrostátních databází jako hlavní zdroj informací o pohřešovaných dětech nebo konkrétních varování ohledně osoby, která dítě doprovází, schengenský informační systém druhé generace (SIS II). V těchto případech se pohraniční stráž může obrátit na tzv. kanceláře SIRENE v zemi původu dítěte. Kromě toho se může obrátit také na národní kontaktní místa pro konzultace o nezletilých (příloha 37 příručky pro příslušníky pohraniční stráže) a na databáze Europolu a INTERPOLU, které obsahují např. informace o pachatelích trestných činů a pohřešovaných osobách a obětech zneužívání dětí. Zdá se, že postupy pohraniční stráže v rámci vnitrostátního koordinačního mechanismu (mechanismu předávání záležitosti k přezkoumání), používané v případech odhalení rizikové situace, se v jednotlivých členských státech liší. V několika členských státech30 jsou tyto mechanismy předávání záležitosti k přezkoumání velmi jasně stanoveny a dodržovány, zatímco v jiných jsou spíše založeny na rozhodnutí ad hoc. Příslušníci pohraniční stráže obvykle mají znalosti o tom, které sociální služby mohou kontaktovat, ne vždy jsou však k dispozici konkrétní instrukce, kdy je třeba tyto služby kontaktovat a jak postupovat, a to zejména za zvláštních okolností (např. odhalení rizikové situace během brzkých ranních nebo pozdních hodin). 4.
OSVĚDČENÉ POSTUPY
Za účelem zajištění lepší ochrany dětí byly zjištěny tyto osvědčené postupy: •
poskytnout příslušníkům pohraniční stráže specializované školení zaměřené na ochranu dětí; v několika členských státech se takového školení účastní také palubní posádka a pozemní personál letecké společnosti,
•
zajistit, aby byl na hlavních hraničních přechodech v každé směně přítomen příslušník pohraniční stráže, který byl speciálně vyškolen v oblasti zacházení s dětmi,
•
dobře fungující spolupráce mezi pohraniční stráží a zaměstnanci, kteří obsluhují odbavovací přepážky na velkých letištích,
•
pokud je vyžadováno potvrzení o souhlasu rodičů, ověřit v podezřelých případech pravost dokladů kontaktováním (druhého) rodiče (rodičů) a pomocí kontrolních otázek ověřit, že se skutečně jedná o danou osobu,
•
u dětí do určitého věku se považuje za bezpečnější, aby byly namísto automatizované hraniční kontroly podrobeny kontrole příslušníkem pohraniční stráže,
•
přímý přístup pohraniční stráže do vnitrostátní evidence obyvatelstva,
•
zavedení jasných mechanismů předávání záležitostí k přezkoumání pro naléhavé případy – jaké orgány kontaktovat a kdy je kontaktovat.
5.
ZÁVĚRY
5.1.
„Jedna osoba – jeden cestovní pas“
Nezdá se, že by zavedení zásady „jedna osoba – jeden cestovní pas“ vyvolalo problémy. Osoby, které ji naplňují, a zúčastněné strany se domnívají, že tato zásada učinila cestování dětí bezpečnější a přechod přes hranice rychlejší, protože pohraniční stráž je nyní schopna 30
CS
Např.: Bulharsko, Spojené království.
7
CS
ověřit, že dítě je opravdu osobou zapsanou v pase, což bylo v případě, kdy dítě cestovalo s rodinným pasem, obtížné. Již v průběhu diskusí o nařízení o cestovních pasech byla vznesena otázka, zda by zápis jména zákonného zástupce (či zástupců) do pasu dítěte neposkytl přidanou hodnotu. Mohlo by to potenciálně zjednodušit přechod přes hranice (pro cestující i pohraniční stráž) v případech, kdy mají společně cestující rodič a dítě různá příjmení. Na druhé straně by tato iniciativa mohla ovšem vyvolat potřebu další dokumentace, a to v případě, kdy s dítětem cestují jiné dospělé osoby, než jsou rodiče / zákonní zástupci, kteří jsou zapsaní v jeho cestovním pasu. V případě změny v ujednání o opatrovnictví nebo změny příjmení rodiče (např. z důvodu dalšího sňatku) by musel být obnoven pas dítěte, což by znamenalo další správní zátěž. Komise zatím nemá k dispozici dostatečné odůvodnění pro tvrzení, že by taková iniciativa pomohla identifikovat oběti obchodování s dětmi a/nebo únosu, a bylo by tedy třeba zavést v tomto směru opatření na úrovni EU. Komise je připravena dále s členskými státy a zúčastněnými stranami o výhodách a nevýhodách této iniciativy diskutovat. V každém případě členským státům nic nebrání v tom, aby uvádění jména rodičů / zákonných zástupců v pasu dítěte zavedly. Vzhledem k oblasti působnosti uvedeného nařízení se zásada „jedna osoba – jeden cestovní pas“ vztahuje na občany států, které jsou součástí schengenského prostoru. Schengenský hraniční kodex neukládá, aby děti státních příslušníků třetích zemí měly při vstupu do schengenského prostoru nebo výstupu z něj vlastní cestovní pas. Zdá se, že dětem státních příslušníků třetích zemí a dětem, na něž se vztahuje vízová povinnost, poskytuje schengenské vízum podobnou „ochranu“ jako zásada „jedna osoba – jeden cestovní pas“, protože obsahuje aktuální fotografii dítěte, a i když je dítě zapsáno v cestovním pasu svého rodiče (v případě rodinného pasu), je každému rodiči i každému dítěti vydáno samostatné vízum s jeho fotografií. Navíc jsou konzuláty během procesu udělování víz povinny ověřit, zda osoba (nebo osoby), která podává jménem dítěte žádost o vízum, je jeho rodič nebo zákonný zástupce. Tento druh „ochrany“ se však nevztahuje na děti státních příslušníků třetích zemí, které nepotřebují vízum. Zásada „jedna osoba – jeden cestovní pas“ jako doporučená norma Mezinárodní organizace pro civilní letectví je nicméně ve většině bezvízových zemí již zavedena. Komise proto nepovažuje za nutné požadovat od státních příslušníků třetích zemí, aby jejich děti měly vlastní cestovní pas. 5.2.
Právní předpisy a postupy na úrovni EU
Některé zúčastněné strany se domnívají, že práci na hraničních přechodech by mohly usnadnit podrobnější pokyny a příklady osvědčené praxe. Na druhé straně by bylo obtížné ošetřit formálními pravidly a postupy celou řadu situací, se kterými se příslušníci pohraniční stráže setkávají. Komise navrhla změny Schengenského hraničního kodexu31 a požaduje začlenění specializovaného školení pro pohraniční stráž do společných hlavních osnov. Toto školení by bylo zaměřeno na odhalování a řešení situací, které se týkají zranitelných osob, jako jsou nezletilé osoby bez doprovodu a oběti obchodování s lidmi. Změny také požadují, aby byl formálně zaveden seznam národních kontaktních míst pro konzultace o nezletilých (který je v současné době dobrovolný) a aby bylo jeho použití povinné v případě pochybností o jakýchkoli okolnostech souvisejících s nezletilými, ať už cestují s doprovodem nebo bez doprovodu.
31
CS
KOM(2011) 118 v konečném znění.
8
CS
Vzhledem k velké rozmanitosti případů týkajících se hraničních kontrol dětí nepovažuje Komise za nutné poskytnout další specifikace na úrovni právních aktů EU. Zároveň je Komise připravena prozkoumat alternativní způsoby, jak pohraniční stráži poskytnout další instrukce, ať už by se jednalo o pokyny, školení nebo jiné prostředky. Na základě dosavadních úspěchů, zkušeností z příslušných společných operací a v součinnosti s probíhajícím úsilím Komise vypracovat zvláštní pokyny pro konzulární služby a pohraniční stráž o identifikaci obětí obchodování s lidmi se doporučuje, aby agentura Frontex dále zvyšovala informovanost o otázkách týkajících se přechodu dětí přes hranice, a to prostřednictvím zdokonalení společných hlavních osnov32 a/nebo vytvoření zvláštního modulu školení a/nebo prostřednictvím pokynů a/nebo seminářů. Členské státy se rovněž vyzývají, aby na tuto oblast kladly větší důraz při školení příslušníků pohraniční stráže. Zdá se, že bezpečnost dětí má pro příslušníky pohraniční stráže zásadní význam: případy vyvolávající sebemenší podezření jsou obvykle podrobeny zvláštní kontrole. Komise nicméně zváží úpravu Praktické příručky pro příslušníky pohraniční stráže a Příručky o vízovém kodexu a jasné uvedení, že nejlepší zájem dítěte musí být prvořadým hlediskem. 5.3.
Právní předpisy a postupy na vnitrostátní úrovni
Vnitrostátní právní předpisy a postupy týkající se potvrzení o souhlasu rodičů jsou v jednotlivých členských státech poměrně různorodé. I přes omezenou harmonizaci v této oblasti však příslušníci pohraniční stráže používají při kontrolách dětí relativně podobné postupy. Není možné vyvodit závěry o tom, zda jsou děti lépe chráněny v členských státech, kde je formulář potvrzení o souhlasu rodičů na hranici vyžadován jako obecné pravidlo. Někteří odborníci zdůrazňují, že formulář potvrzení o souhlasu rodičů lze snadno padělat, jiní takové potvrzení považují za zbytečnou komplikaci navíc, zejména pokud je souhlas rodičů nutný také k získání pasu. Některé zúčastněné strany jsou však nakloněny vytvoření standardizovaného formuláře souhlasu rodičů pro cestující, kteří vstupují do schengenského prostoru nebo ho opouštějí (agentura Frontex) nebo pro cestující na mezinárodní úrovni (ICAO). Harmonizace by skutečně cestujícím pomohla zorientovat se v tom, jaké dokumenty (potvrzení od rodičů nebo souhlas rodičů) budou na hranicích vyžadovány od osob doprovázejících dítě nebo od dětí, které cestují samy. Proto by Komise a členské státy měly sledovat diskusi o možném vytvoření vzorového formuláře „souhlasu s cestou“, jež navrhl Stálý výbor Haagské konference mezinárodního práva soukromého33 a jehož použití dále zvažuje Mezinárodní organizace pro civilní letectví. Vzhledem k různým předpisům členských států, zejména pokud jde o nutnost předložit na hranicích potvrzení o souhlasu rodičů, se zdá být rozhodující poskytnout veřejnosti spolehlivé informace. Zatímco informace o požadavcích týkajících se pasů a víz jsou cestujícím snadno dostupné v několika jazycích, najít konkrétní informace o nutnosti předložit podkladové dokumenty, jako je potvrzení o souhlasu rodičů, je, zdá se, velmi obtížné. Pokud jsou takové informace k dispozici, je to často pouze v jazyce členského státu, je těžké je najít, nebo jsou dokonce v rozporu s jinými zdroji informací. Žádné konkrétní informace na toto téma nelze nalézt ani na oficiálních internetových stránkách EU (portálu Europa). Evropská soudní síť pro občanské a obchodní věci zahájila přípravu informativního dokumentu o 32 33
CS
Článek 5 nařízení Rady (ES) č. 2007/2004 ze dne 26. října 2004 o zřízení Evropské agentury pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie. http://www.hcch.net/upload/wop/abduct2012pd15e.pdf
9
CS
občanskoprávních hlediscích zákonného přesunu dětí do jiného státu. Informativní dokument bude vycházet z informací poskytnutých členskými státy a bude k dispozici na evropském portálu e-Justice34. Kromě toho je Komise na základě informací členských států připravena aktualizovat svou internetovou stránku europa.eu/travel. Členské státy by rovněž měly výrazně zlepšit kvalitu informací poskytovaných veřejnosti v oblasti požadavků, které musí děti překračující hranice splňovat. Zdá se, že postupy příslušníků pohraniční stráže a jejich znalost vnitrostátních koordinačních mechanismů, používané v případě odhalení rizikové situace, se v jednotlivých členských státech liší. Zdá se, že pouze v několika členských státech jsou zavedeny jasné vnitrostátní koordinační mechanismy. Členské státy se proto vyzývají, aby vypracovaly odpovídající vnitrostátní koordinační mechanismy a informovaly o nich pracovníky hraničních přechodů, aby příslušníci pohraniční stráže věděli, na koho se obrátit, v jaké situaci a jaké jsou povinnosti různých subjektů. Zvláštní pozornost by měla být věnována obtížím, kterým příslušníci pohraniční stráže čelí, pokud jde o rozhodování mezi ochranou zájmů dítěte a potenciální překážkou jejich cesty. Jako inspirace pro vypracování těchto mechanismů předávání záležitosti k přezkoumání by mohla být použita dosavadní práce v oblasti obchodování s lidmi. Je však k dispozici jen málo statistických údajů týkajících se dětí, u kterých bylo na hranicích rozpoznáno riziko ohrožení (nebo údajů o přechodech dětí přes hranice obecně), a údajů o obchodování s dětmi a jejich únosech. Aby bylo možné rozvinout v této oblasti další možnosti politiky založené na důkazech, vyzývají se členské státy a agentura Frontex, aby zlepšily shromažďování statistických a jiných údajů o dětech překračujících hranice.
34
CS
https://e-justice.europa.eu/home.do
10
CS
