Ministerie van OCW Mevrouw J.M. van Bijsterveldt-Vliegenthart Postbus 16375 2500 BJ DEN HAAG
Zoetermeer, 28 februari 2012 Betreft: Advies in hoofdlijnen over (macro-)doelmatigheid in het mbo Kenmerk: br12-0293mr/TACDO
Geachte mevrouw Van Bijsterveldt, In maart 2012 informeert u, mede namens het kabinet, de Tweede Kamer over de uitwerking van (macro-) doelmatigheid in het mbo zoals weergegeven in het actieplan mbo 'Focus op Vakmanschap 2011-2015'. Tijdens het bestuurlijk overleg van 25 november 2011 heeft het bestuur SBB toegezegd u te adviseren over (macro-) doelmatigheid in het mbo. In dit advies geeft SBB aan waar onderwijs en arbeidsmarkt in hoofdlijnen overeenstemming over hebben en welke bouwstenen meegenomen kunnen worden in uw brief aan de Tweede Kamer. In deze brief wordt kort de achtergrond van doelmatigheid geschetst. Vervolgens vindt u het advies van het bestuur SBB op hoofdlijnen uitgewerkt. Tot slot geven wij een vervolgprocedure van SBB aan met betrekking tot de concrete uitwerking van (macro-)doelmatigheid. Achtergrond SBB is vanaf 1 januari 2012 voor het ministerie van OCW en EL&I aanspreekpunt op het gebied van (macro-)doelmatigheid. Het onderwijs en het georganiseerd bedrijfsleven geven de voorkeur aan zelfregulering onder regie van SBB om te komen tot een doelmatiger opleidingenaanbod. U blijft vanzelfsprekend eindverantwoordelijk voor het stelsel. In december 2010 heeft u van de commissie Hermans/Van Zijl reeds een advies ontvangen over een doelmatig opleidingenaanbod. Aanvullend daarop heeft SBB i.o. mede over dit thema een brief gestuurd aan de Tweede Kamer. Beide adviezen waren gericht op focus en massa: terugbrengen van verdunning bij grote opleidingen en het in stand houden van unieke, kleinschalige opleidingen. Dat moet leiden tot meer kwaliteit en doelmatigheid. Ondoelmatigheid wordt primair in de regio opgelost. Daarnaast heeft het georganiseerde bedrijfsleven ook een rol om sectorale knelpunten te signaleren en om hierover de dialoog aan te gaan en afspraken te maken over oplossingen. Wanneer er regionaal of sectoraal geen consensus op het gebied van doelmatigheid kan worden gevonden, dan wil SBB de verantwoordelijkheid nemen om geschillen te beslechten. Daarnaast zijn er de afgelopen jaren meerdere adviezen verschenen op het gebied van (macro-) doelmatigheid (onder meer van IVA/KBA, Commissie Oudemans, VNO-NCW/MKB-Nederland). Ook de uitkomsten van deze rapporten zijn meegewogen in dit advies.
Advies De oplossingsrichting voor meer doelmatigheid is niet te vangen in absolute termen, maar ligt volgens SBB besloten in de inzet van een mix van maatregelen. Daarbij is het van belang dat het onderwerp doelmatigheid niet alleen bekeken wordt in de ruimte en regels die het huidige stelsel biedt. SBB wil ook kijken naar maatregelen die op termijn ingevoerd kunnen worden. Dit komt ten goede aan de toekomstbestendigheid van de oplossingsrichting. Om dit te bereiken staat SBB open voor onorthodoxe instrumenten en maatregelen. Dit advies is opgebouwd uit de volgende onderdelen: A. Een procesmatige oplossing gericht op zelfregulering B. Vervolg regionale pilots C. Een speciale positie voor unieke, kleinschalige opleidingen D. Onderzoek naar 'populaire' opleidingen E. Vakopleidingen en groene opleidingen F. Bestuurlijke ruimte A. Een procesmatig oplossing gericht op zelfregulering Het aanpakken van het thema doelmatigheid is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van het onderwijs en het georganiseerd bedrijfsleven. Het urgentiebesef is bij beide hoog. De herziening van de kwalificatiestructuur, waarover u op korte termijn eveneens een advies van SBB tegemoet kunt zien, zal voor een aantal vraagstukken rond doelmatigheid zeker een bijdrage kunnen leveren aan een grotere doelmatigheid van het opleidingenaanbod in het mbo. Op de korte termijn stelt SBB voor dat er een procesmatige oplossing gericht op zelfregulering komt. Enerzijds vindt er afstemming vanuit het georganiseerd bedrijfsleven en onderwijs plaats op regionaal niveau en anderzijds op sectoraal landelijk niveau. Tussen het regionale en het landelijk/ sectorale niveau vindt een uitwisseling plaats zodat ze met elkaar verbonden blijven. Op deze wijze bespreken vertegenwoordigers van het georganiseerde bedrijfsleven en onderwijs eventuele knelpunten en kunnen ze gezamenlijk oplossingen formuleren. De belangen van de verschillende regio's maar ook het regiooverstijgende en het sectorale belang worden door dit systeem gewaarborgd. Ook de relatie tussen vmbo en mbo is daarbij cruciaal. SBB wil voor het afstemmingsproces op regionaal en op sectoraal niveau een aantal spelregels formuleren en deze vervolgens vastleggen in een SBB code. De partijen in de regio's en de sectoren zullen volgens deze spelregels het afstemmingsproces laten plaatsvinden. Voor het proces is het van belang dat SBB binnen het thema doelmatigheid een onderscheid maakt tussen de volgende thema's: arbeidsmarktrelevantie, macro-doelmatigheid, doelmatigheid van het opleidingenaanbod en maatschappelijke doelmatigheid. Het onderwijs en het bedrijfsleven bepalen gezamenlijk op welke wijze deze thema’s op de regionale en landelijke/sectorale tafels worden geagendeerd en besproken en hoe ze meetbaar geformuleerd kunnen worden zodat de resultaten gemonitord en geëvalueerd kunnen worden.
2
Het onderstaande schema (zie figuur 1) geeft de verschillende stappen weer van het afstemmingsproces tussen de instellingen en het georganiseerde bedrijfsleven om tot grotere doelmatigheid te komen. Figuur 1: Stappenschema Doelmatigheid Analyse feiten en cijfers per sector (SBB)
Sectoren stellen per branche/sector opleidingsbehoefte vast
Instelling stelt voorlopig opleidingsportfolio op
Regionaal overleg met het georganiseerd bedrijfsleven, stakeholders en tussen instellingen over het opleidingsportfolio o.b.v. prioriteiten.
Landelijk sectoraal overleg tussen onderwijsaanbieders en bedrijfsleven in paritair samengestelde commissies
Escalatieladder geen consensus
Advisering door paritair samengestelde commissie
geen consensus consensus
Vaststellen van het definitieve opleidingsportfolio
consensus
Verantwoording in jaarverslag aan (regionale) stakeholders (RvT, inspectie)
Bemiddeling door SBB
Geschillencommissie met gebruik van SBB code
Jaarlijkse monitor en evaluatie
Doorzettingsmacht bij minister van OCW
3
Hieronder volgt een toelichting op het stappenschema:
Analyse van de feiten en cijfers per sector Een basisvoorwaarde voor goed regionaal en sectoraal overleg en afstemming is goede, betrouwbare en gelegitimeerde sectorale en regionale informatie (feiten en cijfers). SBB is in staat deze feiten en cijfers op te leveren voor het regionale en sectorale overleg. Het gaat hierbij om de sectorale (arbeidsmarkt-) informatie van de kenniscentra, die gelegitimeerd is door het onderwijs en de sociale partners, en ook opgenomen is in elk kwalificatiedossier. Daarbij wordt ook gebruik gemaakt van ander gemeenschappelijk beschikbaar bronmateriaal zoals de onderwijsgegevens van DUO. SBB zou graag met de minister van OCW en DUO een informatiearrangement afspreken zodat SBB de regio en de sector, gevraagd en ongevraagd, actueel en periodiek kan voorzien van noodzakelijke informatie. De aard van deze informatie dient zodanig te zijn dat deze ook kan worden gebruikt voor maatwerkvragen van de sector of de regio en voor onderzoek dat door SBB wordt uitgevoerd. Daarnaast zal ook de beschikbare informatie van UWV werkbedrijf worden toegevoegd. Bij de duiding van de verschillende feiten en cijfers is het van belang onderscheid te maken tussen de korte en de lange termijn.
(Boven-) regionale afstemming De mbo-instellingen zijn verantwoordelijk voor het opstellen van hun eigen opleidingsportfolio. Hiervoor worden feiten en cijfers gebruikt die op landelijk/sectoraal niveau beschikbaar zijn. Daarnaast is in de WEB vastgesteld dat de onderwijsinstellingen verantwoordelijk zijn voor de afstemming met het bedrijfsleven in de regio. De instelling heeft dan ook de verantwoordelijkheid om overleg met het bedrijfsleven te organiseren. De instelling kan kiezen voor overleg aan een eigen overlegtafel maar kan ook aansluiten bij het (resultaat van het) sectoraal overleg dat plaatsvindt. Indien de instelling kiest voor een eigen overlegtafel, dan is dat de verantwoordelijkheid van de instelling, maar dan moeten deze gemaakte keuzes wel onderbouwd kunnen worden zijn. SBB zal hierover in de nader op te stellen spelregels afspraken
maken. Er vindt aan de regiotafels ook afstemming plaats met andere stakeholders en ook tussen instellingen onderling. Gezamenlijk wordt bepaald welke knelpunten er op regionaal niveau zijn en welke afspraken over oplossingen gemaakt kunnen worden. Daarbij is vooral van belang dat er een afweging plaatsvindt tussen de verschillende belangen van de verschillende actoren (bijv. de keuzevrijheid van de student, de toegankelijkheid voor de student, samenwerkingsverbanden van bedrijven, individuele bedrijven, de decentrale overheden, met name ook het aanpalende vmbo- en hbo-onderwijs, de belangen van een instelling, publiek private samenwerking, etc.). Hierbij kunnen meerdere aspecten een rol spelen, zoals mogelijke investeringen vanuit bedrijfsleven (publiek en private samenwerking) en het integraal kijken naar het onderwijs.
Landelijke/Sectorale afstemming Het georganiseerd bedrijfsleven heeft een eigen rol om sectorale ontwikkelingen te signaleren. Hiervoor worden dezelfde feiten en cijfers gebruik gemaakt die ook bij de regionale afstemming worden gebruikt, maar dan meer toegespitst naar het landelijk/sectoraal niveau. De sectoren hebben de taak om op basis van deze feiten en cijfers hun opleidingsbehoefte inzichtelijk te maken. Op basis hiervan wordt vervolgens door het georganiseerd bedrijfsleven de dialoog aangegaan met het sectoraal georganiseerde onderwijs in paritair samengestelde commissies binnen de kenniscentra. In dit overleg worden de knelpunten besproken en oplossingen geformuleerd. Hierbij kunnen meerdere aspecten
4
een rol spelen, waaronder mogelijke publiek private investeringen vanuit het bedrijfsleven of het integraal kijken naar het onderwijs, door afspraken te maken over publiek en privaat gefinancierd onderwijs. Op deze wijze faciliteert het landelijk sectoraal georganiseerd bedrijfsleven de onderwijsinstellingen in de regio, maar ook de regionale vertegenwoordiging vanuit het bedrijfsleven met een heldere en juiste vraagarticulatie.
Vaststellen van het definitieve opleidingsportfolio Op basis van de uitkomsten van het regionale en landelijke/sectorale overleg stelt de instelling het definitieve opleidingsportfolio vast. De instelling legt verantwoording af over de gemaakte keuzes in het openbare jaarverslag van de mbo-instelling. Naast verzending aan en bespreking met de stakeholders van het jaarverslag, wordt deze ook in de Raad van Toezicht besproken en goedgekeurd. Het is daarmee ook een toetsinstrument voor de inspectie.
Jaarlijkse landelijke monitor en evaluatie. Jaarlijks wordt het opleidingenaanbod op landelijk niveau gemonitord (kwantitatief). Op basis van deze monitor kan op macroniveau bekeken worden in hoeverre er vooruitgang is geboekt op het gebied van doelmatigheid. Daarnaast vindt er voor het eerst na 2 jaar een evaluatie plaats aan de hand van een aantal kwalitatieve aspecten die aan doelmatigheid zijn gerelateerd. Op basis van deze evaluatie kan SBB besluiten de vastgestelde uitgangspunten te herzien of nieuwe (onorthodoxe) instrumenten in te zetten. Indien uit de monitor en evaluatie mogelijke situaties van ondoelmatig aanbod naar voren komen, dan zal dit nader onderzocht worden door SBB en zal de minister van OCW hierover geadviseerd worden.
Escalatieladder SBB zal voor het regionale en het landelijke sectorale overleg spelregels opstellen en deze vastleggen in een SBB code. Aan de hand van deze code vindt het regionale en het landelijk sectorale overleg plaats. Op deze wijze kiezen onderwijs en bedrijfsleven ervoor om door middel van zelfregulering doelmatigheid te bewerkstelligen. Echter, zelfregulering op basis van vrijwilligheid zal vaak, maar niet altijd leiden tot een (macro-) doelmatig aanbod. Wettelijke verankering is daarom gewenst. Mede daarom stelt SBB voor dat de minister van OCW deze code vaststelt en verankert in wetgeving, zodat het gehele mbo-veld gebonden is aan deze spelregels. De positie van het niet-bekostigd onderwijs hierbij vraagt om nadere uitwerking. Dit zal bij de uitwerking van de spelregels worden meegenomen. Deze SBB code is vervolgens tevens het toetsingskader/afwegingskader op basis waarvan eventuele geschillen in de regio of sector beoordeeld kunnen worden. SBB wil voor geschillen een escalatiemogelijkheid instellen. Deze escalatiemogelijkheid is trapsgewijs opgebouwd. Allereerst zal een paritair samengestelde commissie van het kenniscentrum van de sector waar het geschil zich voordoet een advies uitbrengen. Indien dit advies niet tot consensus leidt, kan SBB door de betrokken partijen om bemiddeling gevraagd worden. Indien blijkt dat bemiddeling niet voldoende is, dan dient een geschillencommissie over de kwestie een uitspraak te doen. Wij stellen voor dat u SBB aanwijst als de instantie met de wettelijke taak om deze geschillencommissie in te stellen. De geschillencommissie zal aan de hand van het toetsingskader (SBBcode) tot een afgewogen oordeel komen, dat vanwege de wettelijke borging een bindend karakter heeft. In het uiterste geval dat een partij zich niet wil neerleggen bij een uitspraak van de geschillencommissie, is de minister van OCW aan zet (doorzettingsmacht) om de ondoelmatige situatie te beëindigen. Alleen de minister van OCW kan een uitspraak afdwingen via nadere juridische en financiële maatregelen die de WEB
5
biedt. Uiteindelijk blijft de eindverantwoordelijkheid voor (de uitvoering) van wet- en regelgeving bij de minister van OCW liggen. Over de wijze waarop deze escalatieladder definitief vorm krijgt en de juridische verankering wil SBB nader met de minister van OCW in overleg. Het gaat dan met name over de juridische en financiële consequenties van uitspraken van de geschillencommissie en het afdwingen daarvan door de minister van OCW. B. Vervolg regionale pilots SBB wil graag voortbouwen op de kennis en ervaring die zijn opgedaan in de vijf pilotregio’s van het programmamanagement MBO15. Deze kennis en expertise is relevante inbreng voor de verdere uitwerking van het advies, waaronder het opstellen van de regionale en sectorale spelregels (SBB-code). Daarnaast is het belangrijk dat de opgebouwde samenwerking en de expertise in de regio niet verloren gaan en dat ervaringen over samenwerking en expertise worden uitgerold over het hele land. SBB wil graag regie voeren over en het proces monitoren in de pilotregio's die ervoor kiezen bestaand overleg te continueren. Op basis van empirie wordt kennis gedeeld en wordt gestimuleerd dat in andere regio’s samenwerking rond doelmatigheid wordt opgestart. Ervaringen op dit moment met de pilots in bijvoorbeeld Limburg, Groningen en Twente geven aan dat dit een goede weg is die gecontinueerd kan worden. C. Een speciale positie voor unieke, kleinschalige opleidingen SBB vindt dat de kleine, unieke opleidingen voor Nederland behouden moeten blijven. Uitgangspunt hierbij is dat het opleidingen zijn, die beschermd moeten worden tegen onnodige concurrentie of waarvan zonder aanvullende maatregelen verwacht mag worden dat deze dreigen te verdwijnen. Het concentreren van dergelijke, perspectiefvolle opleidingen op één of een beperkt aantal instellingen kan versnippering tegengaan en daarmee een bijdrage leveren aan het in stand houden van de opleiding. Deze opleidingen kunnen worden voorzien van een licentie die wordt verstrekt door de overheid. Alleen met een licentie komt een instelling voor bekostiging in aanmerking. De precieze uitwerking van een dergelijke licentie wordt nog gemaakt, waarbij een specifiek uitvoeringsarrangement met het betreffende bedrijfsleven zeker een aandachtspunt zal zijn. Welke opleidingen voor een licentie in aanmerking komen kan bepaald worden door criteria en een beslisboom zoals deze zijn voorgesteld door het initiatief Samenwerkende Organisaties Specialistisch (SOS) Vakmanschap. D. Onderzoek naar 'populaire' opleidingen Er zijn signalen dat de arbeidsmarktpositie van gediplomeerde mbo’ers van enkele vermeend 'populaire' opleidingen aan het verslechteren is dan wel dat er veel meer aanbod is dan vraag. Oorzaak zou zijn dat door concurrentie om de student bepaalde opleidingen die studenten aantrekkelijk vinden te veel worden aangeboden. Om te voorkomen dat er voorbarige conclusies getrokken worden wil SBB mogelijke situaties van ondoelmatig aanbod rond de zogenaamde 'populaire' opleidingen nader onderzoeken. Op de korte termijn stelt SBB voor om een onderzoek uit te voeren naar de voor jongeren populaire opleidingen. Belangrijk is dat eerst de feiten en cijfers rond in- en uitstroomgegevens, arbeidsmarktperspectief en vraag en aanbod op een rij worden gezet. Dit om beter in beeld te krijgen of er een probleem is en wat eventuele oplossingen en maatregelen kunnen zijn rondom deze problematiek. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld het instellen van numerus fixus of het uitgeven van licenties.
6
E. Vakopleidingen en groene opleidingen SBB wil de positie van de vakopleidingen en groene opleidingen monitoren en de onderlinge verhoudingen tussen vakscholen, AOC's en ROC's onderzoeken. Afhankelijk van de uitkomsten zal SBB hierover met nadere voorstellen aan de minister van OCW komen. SBB adviseert dan ook om niet te voorbarig met regulerende maatregelen te komen. F. Bestuurlijke ruimte SBB treedt graag met de minister van OCW in gesprek om binnen de bestaande wet- en regelgeving ruimte te vinden voor bestuurlijke samenwerkingsvarianten om versnipperd aanbod te kunnen concentreren en als een gezamenlijke onderwijsvoorziening in stand te kunnen houden. Dit vraagt ruimte om bijvoorbeeld de rendementsberekeningen door de inspectie en de bekostiging anders te regelen. Een mogelijk aandachtspunt hierbij zijn constructies van publiek-private samenwerking, waar het bedrijfsleven bij wil dragen aan het in stand houden van opleidingen. Vervolg Op 4 april 2012 behandelt de Tweede Kamer uw brief over (macro-)doelmatigheid. Naar aanleiding van deze kamerbehandeling werkt SBB het advies (macro-)doelmatigheid de komende maanden verder uit. Over dit uitgebreide advies zal ook een uitgebreide achterbanraadpleging plaatsvinden. Wij zijn graag bereid om dit advies op 14 maart aanstaande in het bestuurlijk overleg met u toe te lichten. Daarnaast willen we met u afspraken maken over het proces van nadere invulling van dit advies, bijvoorbeeld aan de hand van een gezamenlijk opgestelde werkagenda. Wij vertrouwen erop dat bovenstaande bouwstenen de basis kunnen zijn voor uw brief van maart 2012 aan de Tweede Kamer. Met vriendelijke groet,
Jan van Zijl voorzitter SBB
Michaël van Straalen vicevoorzitter SBB
7
