Zelfredzaamheid bij brand Tien mythen ontkracht
ZELFREDZAAMHEID BIJ BRAND TIEN MYTHEN ONTKRACHT Het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra (NIFV) heeft een uitgebreide literatuurstudie gedaan naar het vluchten bij brand. Hierbij zijn meer dan 150 internationale publicaties bestudeerd. In deze brochure wordt een deel van de kennis over het vluchten bondig verwoord aan de hand van tien levende mythen over de zelfredzaamheid van mensen bij brand. 2
Deze brochure licht slechts een tipje van de sluier op. In de publicatie Zelfredzaamheid bij brand: kritische factoren voor het veilig vluchten uit gebouwen treft u meer informatie aan over de onderwerpen die hierna worden aangesneden. Ook geeft de publicatie een overzicht van de huidige kennis over de factoren die bepalend zijn voor de zelfredzaamheid bij brand en wordt een vergelijk gemaakt tussen de wetenschappelijke kennis en de uitgangspunten in het brandveiligheidsbeleid. De publicatie (ISBN 978-90-5643-348-2) is vanaf voorjaar 2008 verkrijgbaar via Boom Juridische uitgevers.
Mythe 1. Mensen kennen de gevaren van brand Over het algemeen wordt verondersteld dat mensen weten dat brand gevaarlijk is en wat de gevaren van brand zijn. Het lijkt overbodig om aan te geven dat brand gevaarlijk is in verband met de hittestraling en het vrijkomen van rook en giftige gassen, wat kan leiden tot verstikking. Toch zijn mensen zich in praktijksituaties minder bewust van de gevaren van brand dan verondersteld wordt. De gevaarsperceptie van mensen is lager dan de ernst van de situatie in werkelijkheid is. Voor aanwezigen blijkt het allereerst lastig te zijn om de snelheid van brandontwikkeling in te schatten. Mensen wachten te lang met vluchten, waarna dit in sommige gevallen niet meer mogelijk is. Daarnaast blijkt dat mensen zich vasthouden aan rolpatronen, wanneer ze worden geconfronteerd met een onbekende situatie. Bij een brand in een warenhuis weigerden veel aanwezigen in de kantine deze te verlaten zonder de maaltijd te hebben genuttigd of te hebben betaald. Uiteindelijk werden negen van de tien dodelijke slachtoffers in de kantine aangetroffen. In winkels zijn mensen geneigd om, ondanks de brand, eerst af te rekenen. De reden hiervan is dat zij naar de winkel gaan om iets te kopen, niet om voor een brand te vluchten. Door deze rolpatronen wordt het herkennen van de gevaarssignalen beperkt en duurt het langer voordat mensen de informatie hebben verwerkt. Het lijkt op brand, maar is het ook gevaarlijk?
3
4
Ook onderkennen mensen het verstikkende gevaar van rook meestal niet. Hoewel mensen weten dat ze niet door rook moeten vluchten, doen ze dat wel. Tijdens de ontvluchting van de twee torens van het WTC in New York (1991) vluchtte 94% respectievelijk 70% van de aanwezigen door rook. Bijna 50% van de geïnterviewde mensen die uit het WTC waren gevlucht gaf aan dat zij tot aan het eindpunt door rook hadden gelopen. Dat mensen wel degelijk door rook lopen, blijkt ook uit andere onderzoeken. Verder lijken de onderzoeken aan te tonen dat mensen die bekend zijn met een gebouw eerder geneigd zijn door rook te lopen dan mensen die het gebouw niet goed kennen.
Mythe 2. Mensen vluchten zodra ze een brandalarm horen Dat is wat in de uitgangspunten van de bouwregelgeving wordt aangenomen. Maar in werkelijkheid blijkt dat mensen vaak helemaal niet vluchten zodra ze een brandalarm horen. De reactie op een brandalarm kan enkele minuten tot enkele uren duren. Er zijn gevallen bekend waarbij mensen pas na vier uur reageerden. Kwam dat doordat ze het geluid van het brandalarm niet herkenden? Uit onderzoek blijkt dat mensen doorgaans het signaal wel degelijk herkennen, maar het blijkbaar niet associëren met de noodzaak van een snelle ontvluchting. Slaat u meteen op de vlucht als u op Schiphol een alarm hoort en u in een lange rij staat om in te checken?
Een ontruimingssignaal is voor velen dan ook geen duidelijke aanwijzing voor brand. Dit komt voornamelijk doordat een brandalarm regelmatig ‘loos’ lijkt te zijn, bijvoorbeeld omdat de brandmelder wordt geactiveerd door stoomvorming of door een in de kiem gesmoorde brand. Hoewel in het laatste geval wel degelijk sprake is van een werkelijk potentieel gevaar, bestaat doorgaans de neiging de brandmelding af te doen met de opmerking “niets aan de hand”. Wanneer mensen geen rook ruiken of vlammen zien, zien zij vaak geen noodzaak tot vluchten. En zelfs al zijn vlammen duidelijk zichtbaar, dan nog reageren mensen niet direct. Het is juist het gedrag van andere mensen in de omgeving dat een cruciale rol speelt. Als de mensen in de omgeving geen duidelijk vluchtgedrag vertonen, houden zij vast aan de eerdergenoemde rolverwachtingen en negeren zij de signalen van gevaar. Duidelijke informatie over de ernst van de situatie blijkt belangrijk te zijn voor het vluchtgedrag. Zo wordt een brandalarm met een gesproken bericht het meest serieus genomen door de aanwezigen in een gebouw. Tijdens onaangekondigde ontruimingsoefeningen kwam de ontvluchting bij een alarmering met gesproken bericht binnen één minuut op gang. Bij een brandalarm zonder aanvullende informatie waren veel van de aanwezigen na vijftien minuten nog niet gestart met de ontvluchting. Als de ontruiming toch op gang komt, en het brandalarm wordt tijdens de evacuatie uitgezet, dan stoppen mensen met vluchten en gaan ze ervan uit dat het gevaar voorbij is.
Mythe 3. Mensen maken bij het vluchten gebruik van de groene vluchtrouteaanduidingen Dat is de algemene veronderstelling gezien de aandacht van beleidsmakers en –handhavers voor de kleur, het pictogram en de locatie van deze al dan niet verlichte nooduitgangbordjes. Maar in de praktijk blijkt dat mensen niet of nauwelijks gebruik maken van deze bordjes. Bovendien blijken mensen zich vaak niet eens bewust te zijn van de aanwezigheid van de groene vluchtrouteaanduidingen. Uit incidentevaluaties naar de ontvluchting bij brand blijkt
5
6
dat 92% van de overlevenden zich niet bewust is van de aanwezigheid van groene bordjes of deze simpelweg negeert. Zo bleek een persoon bij een incident zelfs langs acht nooduitgangen te lopen om uiteindelijk via de hoofduitgang het gebouw te verlaten. Daarnaast hangen de bordjes meestal op een onstrategische plaats. Over het algemeen worden ze vlak onder het plafond en boven een deur geplaatst. Maar warme rook stijgt op, waardoor de bordjes in de rooklaag komen te hangen. Het licht van de bordjes wordt door de rook weerkaatst, zoals ook gebeurt bij autolampen bij het rijden door mist. Hierdoor zijn de bordjes niet meer zichtbaar. En als er veel ‘ruis’ in de omgeving is, zoals reclame-uitingen, blijkt de vluchtrouteaanduiding nog minder op te vallen. Alternatieve oplossingen zijn fotoluminescente aanduidingen op oog-, taille- of vloerhoogte. Ook geluidssignalen en dynamische vluchtrouteaanduidingen, zoals de ‘lopende’ lampjes in een vliegtuigvloer, zijn mogelijke alternatieven voor de groene transparanten boven deuren. Hoewel de effecten van veel van dergelijke alternatieven nog niet bekend zijn, zien de resultaten van experimenten met geluidsbakens er veelbelovend uit.
Begrijpt u wat deze aanduiding betekent? Vluchtrouteaanduiding in de terminal van de luchthaven van Hong Kong.
Mythe 4. Mensen vluchten via de dichtstbijzijnde nooduitgang Was het maar waar. Dan zouden de discussies over de draairichting van deuren en de kostbare inbraakbeveiliging van nooduitgangen niet alleen vervelend maar ook nuttig zijn voor gebouwbeheerders zijn.
Maar het gebruik van de dichtstbijzijnde nooduitgang is niet vanzelfsprekend. Het is niet zozeer de afstand tot de nooduitgang die de keuze voor een bepaalde uitgang bepaalt. Nee, mensen vluchten doorgaans via de route waarmee ze bekend zijn. Over het algemeen is dit de (hoofd)ingang waardoor zij zijn binnengekomen. Zonder uitdrukkelijke aanwijzingen van personeel zullen ze dan ook via deze (hoofd)ingang vluchten. En dit is niet altijd de kortste en meest veilige uitgang. Daarbij lijkt het zo te zijn dat de uitvoering van de nooduitgangen bepaalt of mensen via die uitgang zullen vluchten. Deuren die zijn voorzien van een noodontgrendeling met een daaraan gekoppeld alarm blijken bijvoorbeeld een negatieve associatie te hebben bij gebouwgebruikers. Deuren met een dergelijke noodontgrendeling worden dan ook niet of nauwelijks gebruikt bij een ontvluchting. Zo werd bij een brand in een verzorgingstehuis 95% van de patiënten door het personeel via één trappenhuis gered, terwijl drie andere trappenhuizen beschikbaar waren. De toegangsdeuren tot deze drie trappenhuizen waren echter voorzien van een alarm. Deze negatieve associatie leidde ertoe dat deze trappenhuizen zelfs in een noodsituatie - niet gebruikt werden. Dit natuurlijke gedrag van mensen heeft grote consequenties voor de bepaling van de brandveiligheid van een gebouwontwerp. Bij de berekening van de benodigde vluchtcapaciteit en de vluchtsnelheid wordt er namelijk van uitgegaan dat alle uitgangen optimaal gebruikt worden. En als de hoofdtrap zich in een atrium bevindt, wordt deze trap, vanwege de ‘extra’ noodzakelijke rookcompartimentering, soms buiten de berekening gehouden. Dat terwijl in geval van brand naar verwachting de meeste gebouwbezoekers gebruik zullen maken van deze trap in het atrium en de vaak weggestopte noodtrappenhuizen links zullen laten liggen. De consequenties zijn dat de vluchtcapaciteit van de hoofd ingang(en) waarschijnlijk niet is afgestemd op het werkelijke aantal mensen dat via deze uitgang(en) wil vluchten. Daardoor is de benodigde vluchttijd langer dan tijdens de ontwerpfase van het gebouw is berekend. Verder zal, zoals in atria mogelijk het geval is,
7
de vluchtroute waarlangs de meeste mensen zullen vluchten niet vrij zijn van giftige en zichtbelemmerende rook. Een pragmatische oplossing zou zijn om alle (nood)trappen en (nood)uitgangen zo uit te voeren dat deze ook geschikt zijn voor dagelijks gebruik en om alle beschikbare trappen en uitgangen mee te nemen in de ontruimingsberekeningen. Daarbij zou de verdeling van de aantallen mensen over de uitgangen niet per definitie evenredig moeten zijn, maar zou deze moeten afhangen van het te verwachten (alledaagse) gebruik van de uitgangen. 8
Weet u waar de dichtstbijzijnde nooduitgang is?
Mythe 5. In gebouwen met een hoge bezettingsdichtheid wordt de zelfredzaamheid bij brand bepaald door het aantal nooduitgangen en de deurbreedte De Nederlandse wet- en regelgeving schrijft voor welke deurbreedte noodzakelijk is voor een snelle en veilige ontvluchting uit een gebouw, en daarmee indirect hoeveel nooduitgangen een gebouw moet hebben. Hierboven is al genoemd dat niet alle uitgangen in geval van brand gebruikt zullen worden en dat er geen sprake is van een evenredige verdeling van de aanwezigen over de beschikbare uitgangen. Bovendien blijken de aannamen in de wet- en regelgeving over de doorstroomsnelheid van nooduitgangen niet juist te zijn. Er wordt al sinds de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog, uitgegaan van de gouden handregel van 100 personen per 1,1 meter uitgangsbreedte. Dat is ongeveer 90 personen per meter. En sinds de invoering van het Bouwbesluit 2003 wordt uitgegaan van de nog optimistischere gouden handregel van 135 personen per meter uitgangsbreedte. Zijn deze waarden dan echt te optimistisch gesteld? Ja, want uit diverse praktijkstudies blijkt het aannemelijk te zijn dat bij een daadwerkelijke ontvluchting slechts 60 personen per meter Op 12 september 2007 opende elektronicagigant Media Markt zijn deuren in Berlijn. Vergelijkbare taferelen vinden ook in Nederland plaats, zoals tijdens de Drie Dwaze Dagen van de Bijenkorf en tijdens de H&M-acties met de verkoop van beroemde designercollecties.
9
10
eurbreedte per minuut door de nooduitgangen kunnen. De crux d zit vooral in het feit dat mensen van nature altijd een vrije ruimte aanhouden tot aan de wanden en de deurkozijnen. Er moet niet gerekend worden met de daadwerkelijke uitgangsbreedte, maar met de effectieve uitgangsbreedte. Daar komt nog bij dat uit onderzoek is gebleken dat veel nooduitgangen bij een daadwerkelijke brand afgesloten of gebarricadeerd zijn door opgeslagen goederen. De zelfredzaamheid bij brand wordt dus niet (uitsluitend) bepaald door het aantal nooduitgangen en de deurbreedte. Het zijn vooral de snelheid en de juistheid van de reactie van de aanwezigen in een gebouw die de zelfredzaamheid bepalen. Dit is in het bijzonder het geval in een gebouw met een hoge bezettingsdichtheid, zeker wanneer iedereen via de hoofdingang het gebouw wil verlaten.
Mythe 6. Liften en roltrappen zijn niet geschikt voor het vluchten bij brand In elk ontruimingsplan en vlakbij bijna iedere lift is het te lezen: Gebruik bij brand nooit de lift. Het verbod om een lift te gebruiken komt voort uit de mogelijkheid dat de lift stil komt te staan door stroomuitval, waardoor de liftgebruikers geen kant meer op kunnen. Een veilige ontvluchting is dus niet gegarandeerd. Maar zijn liften en roltrappen echt niet geschikt voor het vluchten bij brand? Uit een onderzoek naar de WTCramp van 9/11 bleek dat 27% van de overlevenden gebruik had gemaakt van de lift. Vlucht u liever via de roltrap of via een vaste trap?
De schatting is dat circa 3000 mensen uit WTC 2 de ramp hebben overleefd door een zelfstandige ontvluchting via de liften gedurende de eerste 16 minuten van de ramp. Blijkbaar is het gebruik van liften, en in mindere mate van roltrappen, een mogelijkheid om de ontruiming te versnellen en om levens te redden. Verder speelt het natuurlijke gedrag om via de bekende route te vluchten een rol. Als mensen zich normaal gesproken via een lift of een roltrap in een gebouw verplaatsen, zullen ze dat ook willen doen wanneer er sprake is van een noodsituatie. Zo zijn er diverse branden bekend waarbij mensen via een lift of een roltrap hebben geprobeerd te vluchten. In Nederland is er discussie of een roltrap gelijkwaardig is aan een vaste trap. Er is nog weinig wetenschappelijk onderzoek gedaan naar het brandveilig gebruik van roltrappen en liften bij ontvluchting. Het zou zeer wenselijk zijn dit onderwerp verder te onderzoeken. Vooral in zeer hoge of in complexe en drukke gebouwen, zoals treinstations, zou de ontvluchting via roltrappen en liften een gewenste aanvulling kunnen zijn. Daarnaast is de zelfstandige ontvluchting van mensen met een fysieke beperking, zoals rolstoelgebruikers, nauwelijks mogelijk zonder het gebruik van een lift. Verder is de ontvluchting in opgaande richting, bijvoorbeeld vanaf de perrons naar de bovenliggende terminal van een treinstation, naar verwachting eenvoudiger via een roltrap dan via een vaste trap.
Mythe 7. Bedrijfshulpverleners zijn overbodig: de technische brandveiligheidsmaatregelen zijn veel belangrijker Tot op heden richten beleidshandhavers hun aandacht vooral op de technische brandveiligheidsmaatregelen in een gebouw. De organisatorische aspecten van brandveiligheid, zoals good housekeeping en bedrijfshulpverlening, zijn een ondergeschoven kindje. Natuurlijk zijn technische maatregelen erg belangrijk. Voorbeelden van technische maatregelen zijn bouwkundige brandcompartimentering en brandmeld- en ontruimingsalarminstallaties.
11
Deze moeten functioneren en effectief zijn in geval van brand. Dit betekent dat nadrukkelijke aandacht nodig is voor de uitvoering en het onderhoud van technische maatregelen. Uit onderzoek blijkt dat het slecht gesteld is met de handhaving van technische maatregelen. Zo worden elektriciteitsleidingen door compartimenteringsmuren gelegd, is er onnodig vaak loos alarm van ontruimingsinstallaties door slecht onderhoud of onjuist geprojecteerde brandmelders en zijn nooduitgangen vaak afgesloten. Veiligheidsmanagement in gebouwen is dan ook zeer belangrijk. 12
Maar ook al is een gebouw brandveilig uitgevoerd, dan nog bepaalt het gedrag van de aanwezige mensen uiteindelijk voor een belangrijk deel de zelfredzaamheid bij brand. Mensen laten zich sterk beïnvloeden door het gedrag van anderen en passen hun eigen gedrag daarop aan. Mensen zijn geneigd instructies van anderen op te volgen, vooral als ze afkomstig zijn van mensen met autoriteit en als de instructies overeenkomen met de eigen beoordeling van de situatie. Verder zijn personeelsleden vaak beter bekend met de nooduitgangen, zeker wanneer ze goed getraind zijn in ontruiming, en kunnen zij bezoekers of klanten aansporen om de nooduitgangen te gebruiken. Uit incidentevaluaties en experimenten blijkt dat een goed functionerende bedrijfshulpverleningsorganisatie de reactietijd ongeveer tienmaal kan verkorten ten opzichte van de situatie waarin de ontvluchting niet door getraind personeel wordt begeleid. Het Centraal Station in Rotterdam wordt op de avond van woensdag 25 april 2007 geheel ontruimd vanwege een grote brand in een intercitytrein.
Mythe 8. Mensen met een permanente functionele beperking zijn het minst zelfredzaam bij brand Vooralsnog werd aangenomen dat mensen met een handicap niet in staat zijn zichzelf te redden in geval van brand. Maar de resultaten uit de literatuurstudie tonen aan dat mensen met een functionele beperking bij brand niet per definitie minder zelfredzaam zijn dan mensen zonder functionele beperking. Wat betreft het waarnemingsvermogen zijn blinde mensen bij slecht zicht als gevolg van bijvoorbeeld lichtuitval beter in staat zich te oriënteren dan niet visueel gehandicapte mensen. Daar staat tegenover dat mensen die slechtziend, slechthorend of een beperking aan het reukvermogen hebben, een lager waarnemingsvermogen hebben dan mensen zonder dergelijke beperkingen. Toch is niet alleen het waarnemingsvermogen van belang voor de zelfredzaamheid bij brand. Het gaat met name om de gevaarsdreiging, de acties die mensen uitvoeren nadat een brand is ontdekt en de vluchtmogelijkheden die er zijn.
Een zorgcentrum in Gouda wordt op de vroege ochtend van zondag 8 juni 2003 na een uitslaande brand in zijn geheel ontruimd.
13
14
Naast de omgeving en het waarnemingsvermogen is de mobiliteit van mensen een van de kenmerken die de zelfredzaamheid bepalen. Wat betreft de mobiliteit kan een onderscheid gemaakt worden tussen verminderd zelfstandig mobiele mensen, zoals rolstoelgebruikers, ouderen en kinderen, en verhinderd zelfstandig mobiele mensen, bijvoorbeeld mensen die bedgebonden zijn of in een cel zitten. Verhinderd mobiele mensen kunnen zichzelf niet redden en hebben altijd de hulp van anderen nodig. Voor verminderd mobiele mensen is de noodzaak van hulp niet vanzelfsprekend. Zo blijken mensen met een permanente functionele beperking in geval van een noodsituatie prima in staat te zijn om zich in een gebouw te verplaatsen, zoals zij dat ook kunnen in normale situaties. Rolstoelgebruikers en niet-rolstoelgebruikers blijken elkaar daarbij niet te belemmeren.
Mythe 9. Mensen zijn zelfredzaam bij brand als zij zich onder normale omstandigheden zelfstandig in een gebouw kunnen verplaatsen Tot nu toe ging het alleen over mensen met permanente functionele beperkingen. Maar mensen die in een normale situatie als ‘gemiddeld mobiel’ aangemerkt worden, blijken in geval van een incident helemaal niet zo mobiel te zijn als wordt aangenomen. Vooral in hoge gebouwen, waarbij veel trappen afgedaald moeten worden, blijken veel mensen last te ondervinden van tijdelijke beperkingen. Deze tijdelijke beperkingen kunnen ontstaan als gevolg van brandeffecten, zoals lichamelijke reacties op hitte en rook (slecht zicht, bewusteloosheid, et cetera). Tijdelijke beperkingen kunnen ook ontstaan door zwangerschap, operaties, overgewicht, astma en dergelijke. Zo is de schatting dat ongeveer duizend overlevenden van de ramp in de twee WTC-torens in New York (2001) last hebben gehad van tijdelijke beperkingen. Mensen met tijdelijke beperkingen verplaatsen zich langzamer dan gemiddeld en moeten regelmatig rusten. Ook vrouwen met hoge hakken en mannen met knellende schoenen blijken problemen te krijgen tijdens de ontvluchting en kunnen daardoor opstoppingen veroorzaken.
De zelfredzaamheid bij brand is dus geen permanente persoonlijke eigenschap, maar een dynamische omstandigheid. De zelfredzaamheid bij brand wordt bepaald door menskenmerken, gebouwkenmerken en brandkenmerken. Voorbeelden van menskenmerken zijn mobiliteit, gevaarsperceptie en opmerkzaamheid. Voorbeelden van gebouwkenmerken zijn de aanwezigheid van een automatisch blussysteem, de uitvoering van de vluchtwegen en de bezettingsdichtheid. Voorbeelden van brandkenmerken zijn de snelheid van de ontwikkeling van de brand, de hitte en de toxiciteit van de rookgassen. Een uitgebreide bespreking van de kenmerken die invloed hebben op zelfredzaamheid vindt u in de eerdergenoemde literatuurstudie.
De brandweer redt mensen uit de brand in het Opera Hotel in Parijs op de vroege ochtend van 15 april 2005.
15
Mythe 10. Mensen raken in geval van brand in paniek
16
De laatste en hardnekkigste mythe is dat mensen in paniek raken als er brand uitbreekt. Al sinds 1954 wordt deze mythe door vele onderzoekers ontkracht. Quarantelli was de eerste sociologische wetenschapper die geen bewijs vond voor de associatie van paniek met grote rampen. Toch blijft de associatie van paniek met brand telkens terugkomen, vooral wanneer in de media wordt bericht over ernstige branden. Blijkbaar is dat wat we willen geloven en wat we graag in stand houden. Maar, zoals met alle mythen, is het tegendeel waar. In veel gevallen doen mensen namelijk helemaal niets bij het zien van brand. Ze blijven staan kijken of gaan door met de activiteiten die ze al deden. Of erger nog, ze komen juist naar de brand toe om het natuurverschijnsel van zo dichtbij mogelijk te ervaren. Zo is in een video-opname van een brand in een kiosk te zien dat een moeder met twee kleine kinderen de kiosk binnenloopt om naar de brand te kijken. Een video-opname van de brand in The Station Nightclub (2003) laat zien dat het publiek bij een optreden van een rockband pas op de brand reageert, wanneer de band op het podium stopt met spelen. Daarna lopen de bezoekers relatief rustig de nachtclub uit. Van wild geduw of getrek is geen sprake. In de video-opname van de brand in het voetbalstadion van Bradford (1985) is te zien dat brand uitbreekt op de overkapte tribune. De rook en hitte vullen de lege ruimte onder de kap.
Brandontwikkeling gedurende 136 seconden. Yorkshire Television (1985) Live videoregistratie van voetbalwedstrijd Bradford City en Lincoln City.
In plaats van te blussen of te vluchten, reageren de meeste aanwezigen enthousiast op de brand. Pas als de situatie zeer kritiek is geworden, vluchten de mensen richting het voetbalveld. Hoewel de videobeelden zeer dramatisch zijn, lijkt van paniek geen sprake te zijn: de mensen reageren zeer logisch en beheerst. Hoewel gedacht wordt dat mensen bij brand in paniek raken en voornamelijk voor zichzelf zorgen, is het zo dat mensen in noodsituaties juist samenwerken en gericht zijn op het redden van elkaar. Uit veel incidentevaluaties blijkt dat mensen elkaar helpen, bijvoorbeeld door elkaar te ondersteunen en te kalmeren met bemoedigende opmerkingen. Verder kan een sterk leidende persoon een grote groep aanwezigen op gecontroleerde wijze in veiligheid brengen door aan anderen aan te geven hoe zij de ontvluchting op gang moeten brengen. Dit is bijvoorbeeld gebleken uit interviews na de brand in een Brussels warenhuis (1969).
Conclusie Uit de hierboven beschreven tien mythen kan de indruk ontstaan dat mensen helemaal niet zo zelfredzaam zijn bij brand. Dit is echter slechts ten dele waar. Wat er vooral aan de hand is, is dat de brandveiligheidsmaatregelen in gebouwen niet voldoende zijn afgestemd op het menselijk gedrag bij brand. Dit zou beter kunnen. Nader onderzoek is hiervoor noodzakelijk. Verder lijken mensen moeite te hebben met het inschatten van het gevaar van brand. Om dit te verbeteren zou er geïnvesteerd moeten worden in voorlichting aan burgers en training van bedrijfshulpverleners. Hierbij moet het huidige gedrag van mensen bij brand het uitgangspunt zijn.
17
Nader onderzoek naar het menselijk gedrag bij brand
18
In de huidige praktijk van brandveiligheid in gebouwen staat de techniek centraal. Maatregelen die technisch gezien perfect zijn, blijken in de gebruikspraktijk van gebouwen niet doeltreffend te zijn. Zo blijken de keurig verborgen en inbraakveilige nooduitgangen in geval van een echte brand helemaal niet toegankelijk te zijn voor gebouwbezoekers. Uit de literatuurstudie is verder naar voren gekomen dat de huidige uitvoering van vluchtrouteaanduiding niet of nauwelijks bijdraagt aan de zelfredzaamheid bij brand. Dat terwijl nooduitgangen en vluchtrouteaanduidingen bedoeld zijn om aanwezigen in gebouwen te ondersteunen bij het snel vluchten bij brand. Als deze maatregelen niet effectief zijn, welke maatregelen zijn dan wel doeltreffend om via de dichtstbijzijnde en veiligste uitgang te vluchten? En op welke wijze moeten de maatregelen uitgevoerd worden, zodat ze aansluiten bij het werkelijke gedrag van mensen? Niet de techniek, maar de mens zou centraal moeten staan bij de brandveiligheid van gebouwen. We weten uit incidenten en experimenten bijvoorbeeld dat aanwezigen in gebouwen doorgaans via de bekende uitgang vluchten en niet direct reageren op een brandalarm. Maar waarom vluchten mensen niet via de nooduitgang en waarom beginnen mensen niet meteen met vluchten als zij een brandalarm horen? Om bovengenoemde en andere vragen over het menselijk gedrag bij brand te kunnen onderzoeken, heeft het NIFV een onderzoeks- en beoordelingsinstrument ontwikkeld. Dit onderzoeksinstrument is de Behavioural Assessment and Research Tool in de virtuele omgeving van de Advanced Disaster Management Simulator, kortweg ADMS™-BART. Het instrument maakt gebruik van serious gaming. Dit houdt in dat mensen door middel van een computerspel in een virtueel gebouw kunnen rondlopen en kunnen reageren op veranderende omgevingssituaties. Zo is het mogelijk mensen op een veilige wijze te confronteren met brand in een gebouw. Het gedragsonderzoek in ADMS™-BART levert naar verwachting de wetenschappelijke kennis op, die gebouwontwerpers en beleids makers nodig hebben om een gebouw brandveilig te maken.
Meer informatie Meer informatie over het onderzoek naar zelfredzaamheid bij brand vindt u op onze website www.nifv.nl onderzoek. Ook kunt u contact opnemen met projectleider Nancy Oberijé, telefoon 026 355 23 26, e-mail
[email protected].
Colofon Deze brochure is ontwikkeld door het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra met subsidie van de directie Brandweer en GHOR van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De brochure en de publicatie Zelfredzaamheid bij brand: kritische factoren voor het veilig vluchten uit gebouwen zijn producten uit het meerjarenonderzoeksprogramma Zelfredzaamheid van het NIFV en het onderzoek van promovenda Margrethe Kobes naar de toepassing van serious gaming bij onderzoek naar het menselijk gedrag bij brand. Het promotieonderzoek voert Kobes uit binnen de leerstoel Crisisbeheersing en Fysieke Veiligheid van de Vrije Universiteit Amsterdam, in samenwerking met het NIFV en de leerstoel Architectonische Ontwerpsystemen van de Technische Universiteit Eindhoven. Tekst: Karin Groenewegen-Ter Morsche en Margrethe Kobes Fotografie: ANP pag 3, 4, 9, 12, 13, 15 Eric Didderen: pag 10 Margrethe Kobes: pag 6, 8
Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra Postbus 7010 6801 HA Arnhem T 026 355 24 00 F 026 351 50 51 www.nifv.nl
De participerende, zelfredzame burger Burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen
1 INLEIDING Zelfredzaamheid wordt langzamerhand een steeds belangrijker thema, ook in het kader van rampenbestrijding en crisisbeheersing. De overheid ziet, gegeven de risicomaatschappij waarin we leven, steeds nadrukkelijker in dat zij niet in staat is de samenleving tegen alle (dreigende) gevaren te beschermen. Ze doet daarom ook een beroep op haar burgers om eigen verantwoordelijkheid te dragen.
2
Het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra voert in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een meerjarig onderzoeksprogramma uit naar de zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen. Het onderzoeksprogramma bestaat uit drie ‘sporen’, waarvan het spoor Burgerparticipatie er één is. Deze brochure is een beknopte versie van een literatuurstudie, getiteld Burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen. Deze literatuurstudie is te downloaden via onze website www.nifv.nl » onderzoek.
Wat verstaan we onder burgerparticipatie? Burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen betreft alle handelingen die door burgers worden verricht ter voorbereiding op en tijdens rampen en zware ongevallen, om zichzelf én anderen te helpen de gevolgen van de ramp of het zware ongeval te beperken. Het gaat dus niet alleen om het redden van zichzelf, maar ook om het redden en helpen van anderen in geval van een ramp of zwaar ongeval.
Wie zijn erbij betrokken? Burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen kent verschillende betrokken partijen. Op de eerste plaats natuurlijk de burgers. Deze kunnen betrokken worden bij de voorbereiding op rampen en zware ongevallen, bijvoorbeeld door communicatie over risico’s en het geven van tips over hoe zij zich kunnen voorbereiden voor het geval er iets misgaat. Ze kunnen natuurlijk ook betrokken zijn en worden bij de repressieve fase. Op de tweede plaats zijn de verschillende overheden en uiteraard de professionele hulpverleningsdiensten betrokken. Zij moeten burgers immers ruimte geven om te kunnen participeren, niet alleen tijdens de voorbereiding op een mogelijke ramp, maar zeker ook wanneer een ramp heeft plaatsgevonden. Zonder die ruimte kan burgerparticipatie geen rol van betekenis spelen bij rampen en ongevallen. Dat overheden en professionele hulpverleningsdiensten in dit verband ook met andere partijen kunnen samenwerken, laten we hier buiten beschouwing. Deze andere partijen zijn minder relevant als het gaat om burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen.
2 DE MYTHEN Er bestaan bepaalde beelden over het gedrag van burgers bij rampen en zware ongevallen. Beelden die onder andere door berichtgeving in de media, maar ook door de bewoordingen van slachtoffers zelf, steeds weer worden bevestigd. Beelden ook die een rol spelen in de planvorming van hulpverleningsdiensten. Maar kloppen die beelden wel? Over deze vraag hebben zich al vele onderzoekers gebogen en keer op keer komen zij tot de slotsom dat er gesproken moet worden van mythen op dit gebied. Het zijn wel hardnekkige mythen. Nog steeds gaat men er in het algemeen van uit dat burgers bij rampen en ongevallen in paniek raken, apathisch worden en zich afhankelijk opstellen, en gaan plunderen. Natuurlijk komt het voor dat burgers in paniek raken of apathisch reageren en er zijn ook wel degelijk voorbeelden van plunderingen bekend. Onderzoek naar het gedrag van burgers bij rampen laat echter een ander beeld zien, namelijk dat het hier om uitzonderingen gaat. Wellicht is ook de praktijkervaring van menigeen anders,
3
3 VOORBEELDEN UIT DE PRAKTIJK Als de mythen over het gedrag van mensen bij rampen en zware ongevallen inderdaad niet overeenkomen met hun werkelijke gedrag, wat doen mensen dan wel?
Enkele cijfers op een rij Van de watersnoodramp in Zeeland van 1953 is bekend dat 29% van de burgers in het getroffen gebied zichzelf heeft gered en dat 31% is gered door dorps- of eilandgenoten. 5
Van de door een aardbeving getroffen bevolking in de Japanse stad Kobe in 1995 is minder dan een kwart gered door hulpverleningsdiensten. Andere studies geven zelfs aan dat circa 90% van de getroffen bevolking in een gebied zichzelf heeft weten te redden, of is gered door buren, vrienden, familieleden of onbekende participerende burgers.
Enkele voorbeelden op een rij
6
In 1992 deed zich in Guadalajara (Mexico) een benzine-explosie voor. In het eerste uur na de explosie waren het buren en familieleden die overlevenden zochten en bevrijdden. Na ongeveer een uur kwam de professionele hulpverlening ter plaatse. De meeste overlevenden werden in de eerste twee uur na de explosie onder het puin vandaan gehaald. In het geval van Guadalajara is uit onderzoek bekend dat participerende burgers en hulpverleningsdiensten zij aan zij hebben gewerkt bij het zoek- en reddingswerk. In het getroffen gebied hadden de burgers zichzelf al spontaan gegroepeerd tot groepen met specifieke taken. Op het moment dat de hulpverleningsdiensten arriveerden, werd die taakverdeling verder doorgevoerd, tot wederzijdse tevredenheid. In de rampenliteratuur worden groepen die zich na een ramp formeren om te helpen aangeduid met de term emergent groups. Ook na orkaan Katrina (2005) in het zuiden van de Verenigde Staten vormden zich dergelijke groepen. Een mooi voorbeeld is een groep van elf vrienden die zichzelf de Robin Hood Looters noemde. Nadat de vrienden eerst de eigen familie in veiligheid hadden gebracht,
trokken ze zich terug op hogergelegen gronden. Toen het verantwoord was, gingen zij met boten die zij zich hadden toegeëigend op zoek naar overlevenden. De vrienden hielden zich onder andere in leven met voedsel en water dat ze in verlaten huizen aantroffen. De overlevenden droegen ze over aan de politie en het leger, die hen op hun beurt ook weer voorzagen van voedsel en dergelijke. Dat er niet altijd en overal sprake is van samenwerking tussen officiële hulpverleners en zelfredzame burgers is bijvoorbeeld geconstateerd bij de aardbeving in Kobe (1995). Ook daar kwamen burgers spontaan in actie om getroffenen te helpen. Becijferd is dat in de eerste maand na de ramp in totaal tussen de 630.000 en 1,3 miljoen mensen op enigerlei wijze hebben geparticipeerd. Ook hier was deels sprake van het gezamenlijk optrekken met hulpdiensten. Maar in Kobe kwam ook uit onderzoek naar voren dat sommige hulpverlenende instanties iedere vorm van formeel contact met de participerende burgers hebben vermeden. Op de vraag waarom dat zo is gegaan, is helaas geen antwoord gevonden. Burgers participeren niet alleen bij natuurrampen, maar ook bij door mensenhand veroorzaakte rampen of zware ongevallen. Dit is onder andere bevestigd bij de aanslagen op de Twin Towers in New York (2001). Behalve dat heel wat mensen op eigen gelegenheid de torens konden verlaten voordat die instortten, probeerden ook grote aantallen burgers te helpen. Omdat het rampgebied uiteraard ook het onderzoeksgebied was voor het zoeken naar sporen die tot de daders van de aanslagen konden leiden, werd zo gauw dat mogelijk was het gebied voor onbevoegden afgesloten. Veel mensen kwamen daardoor, zeker vlak na de ramp, niet verder dan proberen te helpen. Het aanbod aan hulp, hetzij in de vorm van mensen, hetzij in de vorm van geld en goederen, was zelfs zo groot dat toenmalig burgemeester Giuliani burgers al snel na de ramp opriep om vooral niet meer naar het gebied toe te komen en ook geen geld en hulpmiddelen meer te sturen. Deze oproep was niet alleen gericht aan de Amerikanen, maar ook aan de rest van de wereld. Het stroomlijnen van de hulpstromen zorgde namelijk, naast het ‘reguliere’ reddingsen bergingswerk, voor nieuwe problemen voor de hulpverleningsdiensten.
7
8
Het overwegend van buitenaf in groten getale toestromen van participerende burgers wordt in de literatuur convergence genoemd. Na een ramp of zwaar ongeval stromen vaak mensen toe met verschillende bedoelingen. Zo proberen familieleden zich op de hoogte te stellen van het lot van hun familieleden, willen mensen met zakelijke belangen zich in het getroffen gebied een beeld vormen van de stand van zaken en zijn er natuurlijk de participerende burgers die willen helpen. Behalve goedwillende en goedbedoelende burgers stromen na een ramp of zwaar ongeval echter ook burgers toe die gewoon nieuwsgierig zijn, de zogenoemde ramptoeristen, en mensen die denken munt te kunnen slaan uit een dergelijke situatie. Het spreekt voor zich dat hulpverleningsdiensten die laatste categorie burgers liever niet op of nabij het rampterrein zien. Het (goed) omgaan met de massale toestroom van mensen en middelen wordt door sommige onderzoekers ook wel de ‘heilige graal van de hulpverlening’ genoemd.
4 VOOR- EN NADELEN VAN BURGERPARTICIPATIE Voordelen Het grootste voordeel van burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen dat steeds uit de literatuur naar voren komt, is dat de deelname van burgers ‘extra handen’ betekent. ‘Extra handen’ die gezien zouden kunnen worden als een uitbreiding van de hulpverleningscapaciteit. Dit voordeel geldt dan vooral in de repressieve fase. Al snel wordt dan gedacht aan het verlenen van eerste hulp, het onder het puin vandaan halen van mensen, of het regelen van het verkeer. Activiteiten die doorgaans worden gerekend tot het werkdomein van professionele hulpverleningsdiensten. Burgerparticipatie kent daarnaast echter allerlei andere verschijningsvormen. Denk bijvoorbeeld aan het verlenen van onderdak aan getroffenen, het uitdelen van voedsel aan zowel (mede)getroffenen als medewerkers van hulpverleningsdiensten, of het simpelweg vasthouden van iemands hand. Als je zo naar burgerparticipatie kijkt, kan dus iedereen participeren. Een tweede voordeel van burgerparticipatie is dat burgers meestal beter de weg kennen in hun woon- of werkomgeving dan professionals die van buiten komen. De burgers zijn dan een belangrijke informatiebron. Vaak weten zij wie er wel of niet thuis is overdag en of er bedlegerige buurtgenoten zijn die niet uit eigen beweging in actie kunnen komen. Doordat burgers meestal goed bekend zijn in de buurt of op de werkvloer, weten zij ook waar wellicht bruikbare materialen voor de bestrijding van de ramp liggen opgeslagen. Een derde voordeel dat uit de literatuur naar voren komt, is dat het kunnen meehelpen door burgers bijdraagt aan het verwerkingsproces. Het gaat dan om het verwerkingsproces van zowel degene die participeert, als slachtoffers en/of nabestaanden, als professionele hulpverleners. Hiervan zijn mooie voorbeelden bekend na de aanslagen in New York in 2001. Eenieder wist zich gesteund en dat gaf moed en vertrouwen voor de toekomst.
9
Als voordelen van het betrekken van burgers in de preparatieve fase worden steeds genoemd het creëren van risicobewustzijn en het bieden van een handelingsperspectief. De recentelijk gestarte herziene rampencampagne is hiervan een goed voorbeeld. Informeer burgers over de mogelijke dreigingen in de woon- of werkomgeving waaraan ze blootstaan en geef handige aanwijzingen over hoe te handelen in het geval dat die dreigingen onverhoopt werkelijkheid worden. Dit alles om, als er zich daadwerkelijk iets voordoet, de schade zo veel mogelijk te beperken. 10
Nadelen Er kleven uiteraard ook nadelen aan de participatie van burgers bij rampen en zware ongevallen. Uit de literatuur blijkt dat hulpverleningsdiensten vooral problemen hebben met de individuele, participerende burger. Met burgers die al op de een of andere manier in georganiseerd verband werken, wordt nu ook al soms samengewerkt. Dit kunnen spontaan ontstane groepen burgers zijn die op het rampterrein bepaalde taken oppakken, maar ook bijvoorbeeld mensen die georganiseerd zijn via het Rode Kruis en dergelijke. Het zijn vooral de ‘losse’ individuele helpers waarmee de hulpverleningsdiensten zich geen raad weten. Deze mensen zijn moeilijk te sturen, coördinatie en communicatie zijn ook niet altijd even gemakkelijk en ze kunnen een geheel nieuw probleem vormen naast het bestrijden van de ramp of het zware ongeval. Wanneer het gaat om een enkele behulpzame burger, is er nog niet veel aan de hand. Maar de voorbeelden laten zien dat mensen zich in grote getale aandienen om te helpen. Dat brengt nieuwe uitdagingen met zich mee, zeker wanneer die mensen bijvoorbeeld allemaal met eigen vervoer naar het getroffen gebied komen. Dat levert verstoppingen van aan- en afvoerwegen voor de hulpverlening op. Ook de massale toestroom van geld en goederen kan een extra logistieke belasting voor de professionele hulpverleningsorganisaties betekenen. Zeker wanneer zij daarop niet zijn voorbereid.
Een ander nadeel dat in de literatuur wordt genoemd, maar waarover helaas nog weinig gegevens beschikbaar zijn, is dat de hulp van burgers, hoe goed bedoeld ook, niet altijd helpt. Zo vallen er bijvoorbeeld slachtoffers onder de participerende burgers. Ook kan het gebeuren dat burgers op een verkeerde manier hulp verlenen. Er zijn voorbeelden bekend waarbij participerende burgers geprobeerd hebben mensen uit een ingestort gebouw te redden. Vervolgens is dat gebouw verder ingestort en zijn ook de helpers onder het puin bedolven. Een bekend voorbeeld uit de praktijk van alledag is een verkeersslachtoffer op een verkeerde manier uit een autowrak halen, waardoor (ernstiger) nekletsel wordt veroorzaakt. Een nadeel dat niet zozeer in de literatuur wordt genoemd, maar dat wel een veelgehoord geluid in het veld is, is dat de aansprakelijkheid niet altijd even helder is. Wie betaalt als er schade wordt geleden door toedoen van participerende burgers? En, voor de professionals een nog belangrijker vraag: wie is er verantwoordelijk voor de participerende burger? Als alles goed gaat, is dit allemaal wat minder van belang, maar wat als het verkeerd loopt?
5 BURGERPARTICIPATIE EN PREPARATIE Wegen de nadelen van burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen zwaarder dan de voordelen? Op basis van de literatuur lijkt het er niet op. En al zouden de nadelen groter zijn dan de voordelen, de praktijk laat zien dat burgers tóch participeren, of ze nou actief betrokken worden of niet. Wanneer mensen familie of vrienden in het getroffen gebied hebben, geldt dit al helemaal, maar de voorbeelden laten zien dat de drang om te helpen dit soort verbanden ook overstijgt. In geval van nood willen burgers gewoon iets doen. In ieder geval geldt dit tijdens en (vlak) na rampen en zware ongevallen.
11
In de voorbereiding op rampen en zware ongevallen blijken burgers echter minder genegen te zijn om actief te participeren. Eerder onderzoek naar dit onderwerp laat zien dat burgers wel maatregelen nemen om ongelukken in en rond het huis en dergelijke te voorkomen, zeg maar die ongelukken die makkelijk voorstelbaar zijn, die iedereen kunnen overkomen. Burgers activeren om maatregelen te nemen rondom zaken waarvan makkelijk wordt gedacht ‘ons overkomt dat niet’, zoals rampen, ligt ingewikkelder.
Planvorming 12
Als het dan toch zo is dat burgerparticipatie bij rampen en ongevallen zich voordoet, met alle plussen en minnen van dien, kan men zich afvragen waarom overheden en hulpverleningsdiensten zich daarop dan niet voorbereiden, of in ieder geval niet altijd voldoende. Waarom blijven overheden en hulpverleningsdiensten overwegend uitgaan van scenario’s waarbij burgers in paniek raken, apathisch gedrag vertonen en aan het plunderen slaan?
Uit de literatuur blijkt dat diverse onderzoekers naar antwoorden op die vragen hebben gezocht. Er zijn verschillende verklaringen voor gevonden. Let wel, het betreft hier overwegend buitenlandse literatuur. Maar wellicht kunnen deze verklaringen ook een licht werpen op de wijze waarop in Nederland tegen burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen wordt aangekeken. Een van de onderzoekers is E.L. Quarantelli (VS). Hij benadrukt dat men zich bij de preparatie moet laten leiden door de feiten en niet door de mythen dat mensen in paniek raken, ongeorganiseerd zijn en passief. Tijdens het managen van de ramp betekent dit dan ook dat de hulpverleningsdiensten rekening moeten houden met het zogenoemde emergent phenomena: het verschijnsel dat meteen na een ramp niet alleen de professionele hulpverlening op gang komt, maar ook zelfredzaamheid van getroffenen een rol speelt, dat vrijwillige hulp van buitenaf op gang komt, hetzij van individuen, hetzij van meer georganiseerde groepen vrijwilligers en dergelijke. Quarantelli geeft aan dat de officiële hulpverlening doorgaans niet blij is met deze spontane hulp, omdat de professionele hulpverlening zelf bureaucratisch is georganiseerd en de spontane hulpverlening niet zonder meer in haar plannen en procedures past. Quarantelli vindt ook dat de hulpverleningsdiensten niet automatisch ervan moeten uitgaan dat zelfredzaamheid en andere spontaan op gang gekomen hulp per definitie negatief zijn. Dat het eenvoudiger is groepen vrijwilligers onder controle te krijgen dan individuele burgers en dat er zodoende effectiever en efficiënter kan worden samengewerkt met groepen dan met individuele burgers, spreekt voor Quarantelli voor zich. Volgens hem is een mogelijke oplossing dan ook het ter plekke formeren van groepen participerende burgers, zodat deze hulp beter gecoördineerd kan worden. Over de individuele, participerende burgers, of liever gezegd het overaanbod daarvan, zegt Quarantelli dat zij eerder een nieuw managementprobleem vormen, dan dat de hulpverlening er profijt van heeft. Hij propageert vooral het samenwerken van de professionele hulpverlening met de al georganiseerde groepen van vrijwilligers. Deze groepen zouden dan onder leiding moeten staan van hun eigen (informele) leiders, zodat de professionele hulpverleners aanspreekpunten hebben.
13
14
Geluiden van een andere orde komen van A. Kirschenbaum (Israël). Hij is bijzonder kritisch in zijn opvattingen over de huidige werkwijze van hulpverleningsdiensten bij rampen en zware ongevallen. Volgens hem zijn samenlevingen erop gericht te overleven. Dat doen mensen immers al duizenden jaren, meestal in groepsverband of als samenleving. Het is een verkeerde veronderstelling als men ervan uitgaat dat overlevingstechnieken tot het verleden behoren; het is nog steeds zo dat veel mensen zichzelf en anderen redden. Wel is het zo dat tegenwoordig veel van de overlevingstaken geprofessionaliseerd zijn. Volgens Kirschenbaum heeft deze professionalisering ons kwetsbaarder gemaakt. Hij gaat zelfs zo ver dat hij stelt: “The greater the number of disaster agencies, the more the number and severity of disasters.” Kirschenbaum is dus niet onverdeeld positief over de professionele organisaties op het gebied van rampen en zware ongevallen. Zijn kritiek op de huidige planvorming bij rampen is dat er in die plannen niet of nauwelijks gesproken wordt over (potentiële) slachtoffers, maar dat ze eigenlijk vooral gericht zijn op het functioneren van de rampbestrijdingsorganisaties zelf. Hij spreekt in dit verband van een kookboekachtige benadering van de voorbereiding op rampen. Hij geeft ook aan dat de formele organisaties voor een groot deel de samenleving hebben beroofd van de kennis over gedrag tijdens rampen. Echter, die hoge mate van organisatie rondom rampen heeft het aantal rampen niet doen afnemen. Hij stelt verder dat de rampbestrijdingsorganisaties zichzelf ook in stand moeten houden; dus hoe meer rampen zich voordoen, hoe meer mensen en middelen de organisaties nodig hebben. In hoeverre bovenstaande verklaringen ook in Nederland van toepassing zijn, is op dit moment nog niet te zeggen. Wegen in Nederland de voordelen van burgerparticipatie op tegen de nadelen en hoe ver willen overheid en professionele hulpverlener gaan om ruimte te bieden aan participerende burgers? Dit zijn vragen voor vervolgonderzoek.
15
Waaraan kan/moet in ieder geval worden gedacht? In de literatuur zijn heel wat voorbeelden te vinden over hoe burgers bij rampen en zware ongevallen kunnen worden betrokken. Vaak is de overheid de initiatiefneemster en uiteraard gebeurt dit meestal in samenwerking met de professionele hulpverlening. Of alle in de literatuur gevonden voorbeelden om burgers te activeren ook in Nederland zouden aanslaan, is nog maar de vraag. Maar er kan allicht iets van worden opgestoken en als bron voor ideeën zijn ze ook heel interessant. Wat uit de literatuur in ieder geval duidelijk naar voren komt, is dat het allemaal niet vanzelf gaat. Zowel burgers, als overheden als hulpverleningsdiensten moeten er wel wat voor doen.
In Engeland, waar de politieorganisatie programma’s uitvoert om mensen meer bij veiligheid te betrekken, blijkt ook dat de politieorganisatie er niet alleen iets voor moet doen, maar ook moet beginnen om met heel andere ogen naar burgers te kijken. Uit de stappen die de politie in Engeland tot nu toe heeft gezet is een aantal lessen te trekken:
16
• Er moet oprecht committment zijn bij de organisatie die het project initieert. In veel gevallen vraagt dit om een omslag in het denken over de inzet van burgers. • Het betrekken van de bevolking moet worden gezien als een continu proces en niet als een eenmalig project. Dit proces moet in de organisatie worden gezien als onderdeel van het reguliere werk en niet als uitzondering. • De organisatie en de participerende burgers moeten op basis van gelijkwaardigheid samenwerken. Dat betekent dat burgers betrokken zijn bij de planning, maar ook dat zij verplichtingen hebben en er dus geen sprake van vrijblijvendheid kan zijn. • Er moet maatwerk worden geleverd dat aansluit bij de belevingswereld van alle betrokkenen. • Rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor alle betrokken dienen helder te zijn. • Het is belangrijk (tussentijdse) resultaten te meten. Concreter en specifiek voor het betrekken van burgers bij rampen en zware ongevallen zijn de handvatten die worden gegeven in de brochure Zelfredzaamheid door burgers. Deze in juni 2006 verschenen uitgave is samengesteld door de Regionale brandweer Amsterdam en omstreken in samenwerking met diverse andere partijen. In de brochure worden allerlei manieren benoemd waarop zowel in de preparatieve als in de repressieve fase ruimte kan worden geboden aan participerende burgers. De handvatten sluiten aan bij de rampbestrijdingsprocessen die wij kennen en kunnen bij wijze van spreken naadloos worden ingevoerd in de protocollen en procedures die nu in de rampenbestrijding moeten worden gevolgd. Dergelijke maatregelen kunnen dus direct worden ingevoerd.
17
6 HET VERVOLG In de inleiding is aangegeven dat deze brochure is gebaseerd op een literatuurstudie. Die literatuurstudie is de eerste stap in het spoor Burgerparticipatie binnen het meerjarig onderzoeksprogramma Zelfredzaamheid dat het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra uitvoert met subsidie van de directie Brandweer en GHOR van het ministerie van BZK. De volgende stap in dit spoor is het uitvoeren van casestudies. De literatuurstudie is vooral gebaseerd op internationale literatuur. Door Nederlandse cases te bestuderen zal worden getoetst in hoeverre de bevindingen uit de literatuur ook van toepassing zijn op de Nederlandse situatie. De verslaglegging over de cases zal begin 2007 op www.nifv.nl worden gepubliceerd. Daarnaast wordt op nog openstaande vragen verder antwoord gezocht via vervolgonderzoek. Daarbij wordt op dit moment vooral gedacht aan het bevragen van hulpverleningsdiensten en overheden. Het lijkt allemaal betrekkelijk eenvoudig; bekend is dat burgers hoe dan ook participeren, er zijn zelfs handvatten opgesteld om een en ander in de praktijk te brengen, maar waarom doen we er dan nog zo weinig mee. Vervolgvragen zijn dan: Zijn er barrières ten aanzien van burgerparticipatie? Bij wie zijn die er dan? En hoe kunnen die belemmeringen worden opgeheven? Als deze vragen beantwoord zijn, dan kan gekeken worden wat de beste manier is om burgers te betrekken.
Meer informatie Meer informatie over het meerjarig onderzoeksprogramma Zelfredzaamheid vindt u op onze website www.nifv.nl » onderzoek. Ook kunt u contact opnemen met projectleider Nancy Oberijé. Telefoon 026 355 23 26, e-mail
[email protected].
18
Colofon Deze brochure is ontwikkeld door het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra met subsidie van de directie Brandweer en GHOR van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Fotografie: ANP (omslag, pag. 2, 5, 6, 11, 12 en 17) Jos van Leeuwen, Brandweer Parkstad Limburg (pag. 8 en 15) © Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra november 2006 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt worden door middel van druk, fotokopie, microfilm of op enigerlei andere wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra.
Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra Postbus 7010 6801 HA Arnhem T 026 355 24 00 F 026 351 50 51 www.nifv.nl
1
Inleiding Inhoud Medio 2004 heeft de In deze brochure komen achtereenvolgens de Regionale Brandweer volgende onderwerpen aan de orde: Amsterdam en om1 - Inleiding streken samen met 2 - De mythen: paniek, hulpeloosheid, plundering het COT Instituut voor 3 - De burger als hulpverlener 4 - Handvatten voor de hulpverleningspraktijk Veiligheids- en Crisis5 - Handvatten voor de planvorming management het ini6 - Goed om te weten: aansprakelijkheid tiatief genomen om de grenzen van zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen te verkennen. Tot dan toe was er in Nederland weinig systematisch onderzoek verricht naar de zelfredzaamheid van burgers. Het onderzoek is als boekwerk verschenen onder de titel Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen. Uit het onderzoek naar de zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen is gebleken dat de burger tot meer in staat is dan tot nog toe werd aangenomen. Burgers zijn tijdens een ramp redelijk denkende mensen, net als in de alledaagse werkelijkheid. Zij raken niet in paniek. Op basis van de hun ter beschikking staande informatie en binnen de beschikbare tijd beslissen zij zo weloverwogen als praktisch mogelijk wat zij kunnen of moeten doen. Overheden hoeven niet onmiddellijk na een ramp alle initiatieven naar zich toe te trekken. Van eerste hulpverlening tot noodopvang: burgers zijn goed in staat om voor zichzelf en voor elkaar te zorgen. Ze zijn in staat om alternatieven te vinden die beter bij hun behoefte passen dan het algemene overheidsaanbod. De overheid vervult dan bij voorkeur een ondersteunende rol en een vangnetfunctie voor de relatief kleine groep van burgers die door omstandigheden niet zelfredzaam zijn.
1
Inleiding Definities Zelfredzaamheid betreft alle handelingen die door de burger verricht worden: • Ter voorbereiding op rampen en zware ongevallen; • Tijdens en na rampen en zware ongevallen; • Om zichzelf en anderen te helpen, de gevolgen van de ramp of het zware ongeval te beperken.
Redzaamheid ofwel situationeel altruïsme betreft: • De collectieve respons tijdens en kort na de impact van een ramp; • De inmenging van familie en verwanten; • Ondersteuning door lokale organisaties en bedrijven.
Deze brochure stelt zelfredzame burgers en gemeenschappen centraal en doet praktische aanbevelingen om de toegevoegde waarde van zelfredzaamheid te benutten. Met zelfredzaamheid wordt bedoeld dat burgers in geval van nood zichzelf én anderen redden, en op die manier de effecten van rampen en zware ongevallen beperken. Bovendien bieden lokale gemeenschappen vaak spontaan zeer effectief hulp. Familie en vrienden vangen slachtoffers op en loodsen ze door de meest zware periodes. Lokale organisaties en bedrijven doen vaak wat ze kunnen om ondersteuning te bieden. Professionele hulpverleners houden daar nog onvoldoende rekening mee. Deze brochure bevat praktische handvatten voor de voorbereiding op en de inzet bij een ramp of zwaar ongeval, rekening houdend met zelfredzame burgers en gemeenschappen. Voor wie? Deze brochure is bestemd voor het personeel van de brandweer, politie, Koninklijke Marechaussee, het Nederlandse Rode Kruis, geneeskundige diensten en gemeenten. Specifiek is deze brochure bestemd voor degenen die een actieve rol hebben in de rampenbestrijding of de praktische of beleidsmatige voorbereiding daarop. Zelfredzaamheid is nog niet vanzelfsprekend in de voorbereiding en de inzet van hulpverleningsdiensten. Deze brochure is bedoeld als brug tussen theorie en praktijk.
2
De mythen: paniek, hulpeloosheid, plundering
Zowel de zelfredzaamheid als de redzaamheid van burgers wordt op dit moment onderbenut. Dat komt mede omdat er een aantal mythen bestaat over de reactie van burgers na een ramp of zwaar ongeval. Hulpverleners (en burgers) gaan ervan uit dat mensen bij rampen in paniek raken en hulpeloos zijn. Daarnaast bestaat de perceptie dat tijdens rampen plunderingen plaatsvinden. Uit het onderzoek naar de zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen is gebleken dat dit helemaal niet het geval is. Mythe 1: burgers raken in paniek bij een ramp Een bekende veronderstelling over het gedrag van burgers tijdens rampen is dat de direct betrokkenen bij een acute rampsituatie in paniek raken. Deze aanname wordt vaak gevoed door ooggetuigenverslagen in de media: “Toen ik de rook in de kamer zag, raakte ik in paniek.” Dat wat in de publiciteit echter vaak ‘paniek’ wordt genoemd blijkt in de praktijk vaak een ‘normale’ schrikreactie te zijn. Het hoeft dus niet zo te zijn dat de persoon in kwestie daadwerkelijk in paniek raakte. Onderzoek naar het gedrag van burgers toont aan dat ze wel een acute schrikreactie vertonen (“Ik schrok en werd heel bang door de rook die in de kamer hing”), maar dat ze vervolgens rationeel en vaak sociaal optreden (“Ik greep de baby en rende naar buiten”).
2
De mythen: paniek, hulpeloosheid, plundering
Mythe 2: burgers zijn hulpeloos en afhankelijk Hulpverleners en beleidsmakers gaan er vaak van uit dat burgers tijdens rampen of zware ongevallen hulpeloos en afhankelijk zijn. Feitelijk blijken burgers over het algemeen niet hulploos en afhankelijk te zijn. Ze vertonen juist zelfredzaam en redzaam gedrag. Mensen helpen elkaar; men zal dan ook starten met de eerste zoek- en redactiviteiten, slachtofferzorg en de eerste herstelwerkzaamheden. Mythe 3: tijdens en na een ramp wordt geplunderd Tijdens en vlak na een ramp of een zwaar ongeval blijken vrijwel nooit plunderingen plaats te vinden. In de zeldzame gevallen dat plunderingen optreden zijn daders vaak eenlingen van buiten de gemeenschap of is plundering noodzakelijk om te overleven. Plunderen is typisch een verschijnsel dat bij openbare ordeproblemen optreedt, niet bij rampen. Toch blijven in de media en bij hulpverleners verhalen rond plundering vaak rondzingen. Bij openbare ordeverstoringen zoals rellen is er sprake van gerichte woede en agressie. Deze is meestal in eerste instantie gericht op de politie of andere ordediensten. De negatieve energie kan echter eenvoudig anders gericht worden. Ordeverstoorders of anderen misbuiken dan de chaos om te plunderen. Bij rampen ontbreekt in de regel een extern zichtbare ‘vijand’. Betrokkenen voelen zich verantwoordelijk voor eerste hulp of ze verwijderen zich van de ramplocatie. In dat geval wordt plunderen beschouwd als ‘not done’.
3
De burger als hulpverlener
Madrid
Naast acties gericht op de bescherming van zichzelf en hun naasten, zullen burgers ook de grootst mogelijke inspanning verrichten om anderen te redden. Evaluaties van grote ongevallen en rampen laten veelal zien dat de meeste slachtoffers door medeburgers worden gered. Redzaamheid kenmerkt zich ook door de massale toestroom van burgers ter ondersteuning van de opvang en verzorging van slachtoffers en de grote hoeveelheden goederen die daartoe ter beschikking worden gesteld.
Direct na de aanslagen op treinen in Madrid op 11 maart 2004 reageren burgers behulpzaam: taxi’s vervoeren familieleden gratis naar het centrum waar slachtoffers worden geïdentificeerd, hoteleigenaren stellen gratis kamers beschikbaar voor verwanten en duizenden mensen zijn bereid bloed te doneren.
Toch wordt er onvoldoende gebruik gemaakt van de capaciteiten van burgers. Naarmate de hulpverleningsdiensten zich meer hebben geprofessionaliseerd is namelijk de gedachte vesterkt dat burgers aan de kant dienen toe te kijken als de professionals aan het werk zijn. Samenwerking met de burger wordt als onverstandig gezien vanwege de vermeende oncontroleerbaarheid, onbetrouwbaarheid en wederzijdse onbekendheid. Grootste bezwaar tegen de inzet van burgers is dat ze een inbreuk vormen op de geldende kwaliteitsafspraken binnen de rampenbestrijdingsorganisaties. Er moet echter onderkend worden dat bij rampen of zware ongevallen er in de regel een tekort is aan mensen en materieel. Er bestaat dus een noodzaak tot improviseren. De algemeen geldende kwaliteitsnormen zullen dan niet worden gehaald. In de acute fase geldt echter dat slachtoffers liever door passanten op een geïmproviseerde brancard zoals een deur worden geëvacueerd dan dat ze op het rampterrein blijven liggen. Improvisatie en dus inzet van burgers is daarmee een waardevolle aanvulling op de bestaande rampenbestrijdingsorganisatie.
3
De burger als hulpverlener Pizzakoeriers In de dagen na de Vuurwerkramp van Enschede worden onder andere pizzakoeriers ingezet om met hun brommers berichten van het beleidsteam naar het rampterrein te brengen. Toenmalig brandweercommandant Groos: “Iedereen wilde graag helpen. Maar je kunt niet iedereen op de rampplek gebruiken. De pizzakoeriers zijn een uitstekende oplossing gebleken voor het berichtenverkeer.”
Vanuit het oogpunt dat de capaciteit van de hulpverleningsdiensten bij een echte ramp in het eerste levensreddende uur voorspelbaar tekortschiet lijkt het duidelijk dat de rol van de burger in de acute levensreddende hulpverlening bevorderd moet worden. Vertrekpunt is ook hier dat de redelijk denkende redzame burger niet in zeven sloten tegelijk loopt, en hij ook de professionele hulpverlener niet zal hinderen. In de huidige planvorming is voor de inzet van de redzame burger nog geen ruimte. De overheid kan echter veel meer anticiperen op een bijdrage van de redzame burger. Denk in dit kader aan de eventuele aanwezigheid van artsen in de omgeving van het rampterrein. In plaats van hen weg te sturen kunnen ze een praktische bijdrage leveren aan het hulpverleningsproces. Naast de inzet van ‘professionele passanten’ kan er ook een beroep worden gedaan op de collectieve respons Geestelijke verzorging tijdens en kort na de ramp. Met name lokale organisaties en bedrijven kunTijdens een politie-inval in het Haagse nen hier een bijdrage leveren. BovenLaakkwartier worden bewoners in de Haagse Hogeschool opgevangen door dien zijn ze vaak bereid dat te doen. een christelijke hulpverlener en een pandit uit de Hindoe-gemeenschap. Naar aanleiding van deze ervaring is in Den Haag besloten de kerkelijke noodhulp zeker te stellen. Men realiseert zich dat geestelijke zorg al in de eerste fase van een ramp aanwezig moet zijn in de hulpverleningscentra. Per gebiedsdeel van de stad zijn er coördinatoren aangewezen die in geval van een incident ingeschakeld kunnen worden.
Tijdens de politie-inval in het Haagse Laakkwartier bij de arrestatie van twee vermeende leden van de Hofstadgroep was er sprake van vrijwillige hulpverlening en wel tijdens de opvang en verzorging van omwonenden. Ook na de acute impact van de ramp kan er nog een beroep worden
3
De burger als hulpverlener
gedaan op de medeburger. In de meeste gevallen zal er zelfs een overschot zijn aan vrijwillige hulpverlening en zal het moeilijk zijn om alle vrijwilligers nuttig werk te laten doen. Nog vers in het geheugen ligt de vuurwerkramp van Enschede. Daar werd nog dagen na de explosie gebruik gemaakt van de inzet van burgers. Behalve inzet van burgers bij het redden van mensen kunnen ze dus ook een belangrijke rol spelen in de nafase. De bereidheid om de hulpverlening te ondersteunen zal vaak erg groot zijn. Dat in ogenschouw nemend zijn in het rapport Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen de volgende aanbevelingen gedaan:
Laat burgers helpen zolang hulpdiensten niet volledig zijn opgeschaald. Verwijder burgers niet van de ramplocatie voordat de rampenbestrijdingsorganisatie is opgetuigd. Kostbare tijd gaat verloren in het wegsturen van burgers en door het ontbreken van handen die nuttig werk kunnen verrichten. Pas op het moment dat operationeel leidinggevenden overzicht hebben en voldoende eenheden ter plaatse zijn is het redelijk om burgers gecoördineerd in te zetten of ze van het rampterrein af te halen. Dit moment kan op een à twee uur na de ramp worden gesteld.
Accepteer specialistisch hulpaanbod van burgers. Zodra er sprake is van coördinatie kunnen burgers “gescreend” worden en gedoseerd ingezet voor bepaalde taken. Al naar gelang de behoefte, kan bijvoorbeeld sprake zijn van inzet van burgers met medische kennis (artsen, EHBO-ers, BHV-ers, verpleegkundigen, etc.). Het is zinvol om organisatorische maatregelen te nemen om deze screening vorm te geven. Er kunnen al in planvorming criteria worden opgesteld voor burgers of medewerkers van bedrijven of vrijwilligersorganisaties, die een waardevolle bijdrage kunnen leveren in de verschillende fasen van de rampenbestrijding.
4
Handvatten voor de hulpverleningspraktijk
Om de kwaliteiten van de redzame burger in de respons op incidenten te kunnen benutten is het noodzakelijk om duidelijk te maken waar de meerwaarde van de redzame burger ligt. Wanneer dit helder is kan de professionele organisatie zich instellen en voorbereiden op het betrekken van redzame burgers in de hulpverlening. In dit hoofdstuk is beschreven wat (zelf-)redzaamheid in de praktijk betekent. Dit benoemen we voor iedere (hulpverlenings-)dienst, tijdfase van de ramp en locatie. We benoemen hier concreet de punten waar de burger de hulpverleningsdiensten behulpzaam kunnen zijn. 4.1
(Zelf-)redzaamheid op het rampterrein Vanzelfsprekend is zelfredzaamheid van toepassing op gedragingen van burgers in de acute fase op het onveilige deel van het rampterrein. Burgers treden hier handelend op en zullen, voor zover zij er toe in staat zijn, besluiten de ramplocatie zo snel mogelijk te verlaten. Uitzondering op deze regel is dat burgers normaal gesproken niet zullen vertrekken als er bekenden achterblijven op de plaats incident. Over het algemeen trekken evacués op in groepen (sociale verbanden: familie, bekenden, directe collega’s). Burgers zijn bereid onder risicovolle omstandigheden op elkaar te wachten. Hier komt de redzaamheid aan de orde. Zo hebben minder validen hulp nodig om tijdig te vertrekken. Hulpverleners kunnen hier een beroep doen op de redzaamheid van burgers. De inzet van burgers op het onveilige gedeelte van het rampterrein zal in ieder geval duren tot het moment dat er sprake is van een gecoördineerde hulpverleningsoperatie. Naarmate de inzet langer duurt neemt de verantwoordelijkheid van de hulpverlener voor het welzijn van de reddende burger toe.
4
Handvatten voor de hulpverleningspraktijk
A – Brandweer Het meest gebaat bij deze inzet in de acute fase is de brandweer. De brandweer kan assistentie gebruiken bij het verrichten van reddingswerkzaamheden. B – Politie Naast het afzetten van het rampterrein en het tegenhouden van kijkers kan de politie nog een rol vervullen. Ze kan namelijk gericht mensen toelaten tot het rampterrein. Het professioneel inzicht van de politieagent ter plaatse is hiertoe het filter. Wanneer iemand zich bij de afzetting meldt die beweert dat hij een arts is, dan kan de politieagent de afweging maken om de persoon toe te laten tot het rampterrein. Vertrekpunt daarbij is dat als iemand zegt dat hij arts is, hij ook arts is. Alleen als er sprake is van gerede twijfel besluit de politieagent iemand niet toe te laten.
10
4
Handvatten voor de hulpverleningspraktijk
4.2
Redzaamheid bij de rand van het rampterrein In de meeste gevallen geldt dat één of twee uur na de ramp sprake is van een gecoördineerde hulpverleningsoperatie. Vanaf dat moment zullen de redzame burgers ingezet worden op het veilige gedeelte van het rampterrein. Er is dan sprake van een gecoördineerde inzet van redzame burgers. Redzame burgers kunnen dienstbaar zijn aan zowel brandweer, GHOR als politie. Daarnaast hebben redzame burgers een belangrijk aandeel in de acute opvang en verzorging. A – Brandweer Burgers kunnen de brandweer ondersteunen in de acute fase. Hierbij valt te denken aan het leveren van ‘handjes’ voor sjouw- en bluswerkzaamheden. B – GHOR Onder de aanwezige burgers op en rond het rampterrein zal altijd een percentage geschoolde hulpverleners aanwezig zijn. De inzet van deze ‘toevallig parate deskundigheid’ is een belangrijke aanvulling op de hulpverlening. Zo kunnen burgers ingezet worden voor het verlenen van medische assistentie. Denk hierbij aan stabilisatie en verbinden van slachtoffers, maar ook het vervoer van slachtoffers naar gewondennesten of geestelijke bijstand aan slachtoffers.
C – Politie Ook de politiediensten zullen bij een ramp of zwaar ongeval handen tekort komen. Burgers kunnen door de politie worden ingezet om, bijvoorbeeld, te assisteren bij het afzetten van het rampterrein, het reguleren van verkeersstromen, het voorkomen van maatschappelijke onrust en dergelijke. D – Gemeente In de eerste acute fase zal opvang en verzorging voornamelijk ‘georganiseerd’ worden door redzame medeburgers die over de benodigde faciliteiten beschikken. Denk hierbij aan geschikte locaties als restaurants of buurthuizen, maar ook bijvoorbeeld omwonenden die onmiddellijk dekens komen brengen. Het is een bekend beeld bij rampen dat opvang spontaan is geregeld, terwijl opvanglocaties nog grotendeels leeg zijn. 11
4
Handvatten voor de hulpverleningspraktijk
4.3
Redzaamheid in de omgeving Buiten de directe impactzone is redzaamheid van burgers een waardevolle aanvulling op de reguliere hulpverlening. Inzet van burgers is hier met name gewenst bij de geneeskundige en psychosociale hulpverlening en de opvang en verzorging. A – GHOR Op locaties nabij het rampterrein worden slachtoffers behandeld. Burgers met een geneeskundige scholing kunnen hier de GHOR ondersteunen. Redzame burgers kunnen een bijdrage in den brede leveren aan de psychosociale hulpverlening na een ramp. Over het algemeen worden maatschappelijk werk en bureaus voor slachtofferhulp hier bij betrokken. Geestelijken en mensen van het Rode Kruis worden echter niet automatisch ingeschakeld. Op opvanglocaties kan het gesprek ‘van mens tot mens’ vaak al veel goeds uitrichten. B – Gemeente Bij de gecoördineerde opvang en verzorging door de gemeente komt er, zo wijst de ervaring, direct een stroom van hulpaanbod door particulieren en bedrijven los. Vrijwilligers zijn beschikbaar voor het verrichten van allerlei zorgtaken, variërend van het zetten van koffie en thee tot het bieden van een luisterend oor. Daarnaast komt er een fysiek hulpaanbod los dat uiteenloopt van teddyberen tot steunzenders voor mobiele telefonie.
12
5
Handvatten voor de planvorming
Voorwaarde voor het effectief benutten van zelfredzaamheid is het opnemen van zelfredzaamheid in de planvorming. Zelfredzaamheid maakt nu geen onderdeel uit van de planvorming van hulpverleningsdiensten. In dit hoofdstuk doen we suggesties voor aanpassing van de planvorming. De tekstsuggesties zijn specifiek gericht op de werkzaamheden die burgers kunnen verrichten. De precieze manier waarop burgers ingeschakeld kunnen worden dient in de uitwerking van de plannen (bijvoorbeeld in draaiboeken) te worden ondergebracht. Dit is een verantwoordelijkheid van de betrokken hulpverleningsdiensten. Dit hoofdstuk dient daarbij als handreiking. 5.1
Tekstsuggesties In deze paragraaf doen we tekstvoorstellen waarmee het onderwerp zelfredzaamheid in de verschillende deelprocessen kan worden ondergebracht. De nadruk ligt daarbij op redzaamheid en op hoe de burger als hulpverlener kan functioneren. We benoemen de processen waar burgers volgens ons een rol in kunnen spelen. Bron- en effectbestrijding Burgers kunnen de hulpverleningdiensten ondersteunen bij de bron- en effectbestrijding. Dit is vooral relevant bij incidenten waarvan de effecten zodanig zijn dat waarschijnlijk een capaciteitstekort bij de hulpverleningsdiensten zal ontstaan. Daarom kan als uitgangspunt worden toegevoegd: - Burgers kunnen betrokken worden bij ondersteuning van de effect bestrijding. Voorlichting Burgers kunnen assisteren bij het proces voorlichting. Zo kunnen ze bijvoorbeeld helpen bij het verspreiden van bewonersbrieven. Daarom kan aan de uitgangspunten worden toegevoegd: 13
5
Handvatten voor de planvorming
- Burgers kunnen het proces voorlichting actief ondersteunen. Waarschuwen van de bevolking Bij het waarschuwen van de bevolking spelen burgers een cruciale rol. Zo kunnen burgers hun eigen buren waarschuwen, maar kan bijvoorbeeld de thuiszorgorganisatie ook haar cliënten informeren. Als uitgangspunt zou kunnen worden toegevoegd: - Burgers en organisaties kunnen helpen bij het waarschuwen van hun medeburgers. Evacueren Bij evacuatie kunnen burgers de hulpverleningsdiensten assisteren. Daarom kan als uitgangspunt worden toegevoegd: - Burgers kunnen een belangrijke ondersteunende bijdrage leveren aan evacuatie. Zowel in fysieke zin (handjes) als in materiele zin (het beschikbaar stellen van vervoers- en transportcapaciteit). Bewaken en Beveiligen Burgers kunnen assisteren bij het bewaken van een ontruimd gebied. Hiervoor kan aansluiting worden gezocht bij bestaande structuren. In verschillende buurten is bijvoorbeeld een door bewoners georganiseerde buurtwacht actief. Bij ontruimingen kan een buurtwacht assisteren bij het bewaken van het ontruimde gebied. Uitgangspunt is: - Bij het bewaken van ontruimde gebieden kunnen burgers ondersteuning verlenen. Deze ondersteuning kan worden georganiseerd via bestaande structuren als, bijvoorbeeld, een buurtwacht. 14
5
Handvatten voor de planvorming
Mobiliteit In het deelplan Mobiliteit wordt gesproken over het begidsen en begeleiden van hulpverleningseenheden. De politie heeft op grond van het deelplan Mobiliteit onder andere de volgende taken: - Het begidsen van hulpverleningseenheden van een loodspost naar een uitgangsstelling en, zonodig, naar het crisisgebied. - Het begeleiden van hulpverleningseenheden van het crisisgebied naar nader te bepalen locaties (ziekenhuizen, opvangcentra etc). Tijdens grootschalige crises is het voorstelbaar dat er een tekort aan capaciteit is bij de politiediensten om alle voorkomende werkzaamheden onmiddellijk te verrichten. Daarom kunnen burgers behulpzaam zijn bij het begeleiden en begidsen van hulpverleningsvoertuigen. Uitgangspunt is daarom: - Burgers kunnen (bijvoorbeeld door hun stratenkennis) behulpzaam zijn bij het begidsen en begeleiden van voertuigen. Redding Tijdens de acute fase na een ramp is er een voorzienbaar capaciteitstekort van/bij de hulpverleningsdiensten. Burgers vormen daarom een essentiële aanvulling op de hulpverlening in de eerste acute fase (het gouden uur). Burgers moeten daarom actief betrokken worden bij de eerste redding. Daarom kan als uitgangspunt worden toegevoegd: - De burgers die zich in de nabijheid van de ramplocatie bevinden dragen (wanneer de eigen veiligheid dit toestaat en indien ze van mening zijn dat ze daarvoor voldoende kennis en kunde bezitten) zorg voor de eerste levensreddende handelingen. 15
5
Handvatten voor de planvorming
Geneeskundige hulpverlening – somatisch In de acute fase kunnen burgers de geneeskundige hulpverlening ondersteunen. Zeker burgers die geschoold zijn als hulpverlener (van arts tot bhv-er) vormen een welkome aanvulling op de hulpverlening. Het is voorstelbaar dat er rond de plaats van het incident toevallig professionele hulpverleners aanwezig zijn. Daarom kan aan de uitgangspunten toegevoegd worden: - Omstanders en passanten die zichzelf daartoe in staat achten, assisteren actief bij de eerste levensreddende handelingen en of de eerste elementaire geneeskundige hulpverlening op de plaats van het incident. Opvang en verzorging Opvang en verzorging kan plaats vinden binnen bestaande sociale structuren, zoals de ‘eigen’ sportvereniging, school of kerk. Daarom kan als uitgangspunt toegevoegd worden: - Voor opvang en verzorging wordt zoveel als mogelijk gebruik gemaakt van hulpverleners en faciliteiten uit de sociale omgeving van de directe en indirecte slachtoffers. Denk hierbij aan de eigen voetbaltrainer, pastoor of imam en voor de locatie bijvoorbeeld het buurthuis of de eigen kerk. Toegankelijk/begaanbaar maken Burgers kunnen assisteren bij het toegankelijk en/of begaanbaar maken van de ramplocatie. Met name bij het opheffen of verwijderen van blokkades kunnen omstanders de hulpverleningsdiensten helpen. Daarom kan als uitgangspunt worden toegevoegd: - Omstanders kunnen de hulpverleningsdiensten helpen (handjes, materiaal) bij de werkzaamheden die in het kader van dit proces moeten worden verricht. Verzorging/logistiek Burgers kunnen een ondersteunende rol vervullen in het proces verzorging/logistiek. Daarom kan als uitgangspunt worden toegevoegd: - Voor de personele ondersteuning van het proces verzorging en logistiek kan een beroep worden gedaan op vrijwilligers. - Voor de materiele ondersteuning van verzorging en logistiek kan een 16
5
Handvatten voor de planvorming
beroep worden gedaan op de vrijgevigheid van burgers en bedrijven. Voorziening in primaire levensbehoeften Gezien de voorspelbare bereidheid van burgers en bedrijven om slachtoffers van rampen en zware ongevallen te ondersteunen zullen ze een bijdrage willen leveren aan de voorziening in de primaire levensbehoeften van slachtoffers. Als uitgangspunt kan worden toegevoegd: - Om te voorzien in materiële basisbehoeften van slachtoffers kan een beroep worden gedaan op vrijgevigheid van burgers en bedrijven. Psychosociale hulpverlening bij ongevallen en rampen Centraal vertrekpunt voor de psychosociale hulpverlening na ongevallen en rampen is dat de opvang en hulpverlening in de regel plaats kan vinden binnen bestaande sociale structuren, zoals de ‘eigen’ sportvereniging of kerk. Daarom zou als uitgangspunt toegevoegd kunnen worden: - Voor psychosociale hulpverlening wordt zoveel als mogelijk gebruik gemaakt van hulpverleners uit de sociale omgeving van de directe en indirecte slachtoffers. Denk hierbij aan de eigen voetbaltrainer, pastoor of imam. Nazorg Ook voor nazorg geldt dat deze plaats kan vinden binnen bestaande sociale structuren, zoals de ‘eigen’ kerk. Daarom zou als uitgangspunt toegevoegd kunnen worden: - Voor ondersteuning van de nazorg wordt zoveel als mogelijk gebruik gemaakt van hulpverleners uit de sociale omgeving van de directe en indirecte slachtoffers. Denk hierbij aan de eigen voetbaltrainer, pastoor of imam.
5.2
Tot slot Om zelfredzaamheid een maximale meerwaarde te geven is het belangrijk om de burger of verenigingen te betrekken in het proces van planvorming. Zo kunnen er in de voorbereidende fase al afspraken worden gemaakt over de inzet van verenigingen en burgers tijdens een ramp of zwaar ongeval. 17
6
Tot slot - goed om te weten
6.1
Aansprakelijkheid Hulpverleners kunnen burgers verzoeken te assisteren bij de hulpverlening. In dat geval is het relevant te weten hoe de aansprakelijkheid is geregeld voor schade die wordt veroorzaakt of opgelopen door een burger die op verzoek van de hulpverleningsdiensten werkzaamheden verricht. Hieronder vindt u de relevante algemene uitgangspunten. Voor de precieze bepalingen die voor uw discipline van belang zijn verwijzen we u naar de verzekeraar van uw organisatie. A. Aansprakelijkheid voor het gewond raken of overlijden van een burger die, op verzoek van hulpverleners, deelneemt aan de hulpverlening. Hulpkrachten vallen onder de ongevallenverzekering vrijwillige brandweer. Een hulpkracht is iemand die aanwezig is tijdens de hulpverlening en die door de brandweercommandant wordt gevraagd te assisteren. Hulpkrachten zijn automatisch meeverzekerd. Onder de dekking van deze verzekering vallen ook de aanvullende vergoeding voor medische kosten, compensatie voor geleden inkomstenderving en, bij overlijden, inkomen voor de achterblijvende partner en kinderen. B. Aansprakelijkheid voor letsel of schade die veroorzaakt is door een redzame burger die werkzaamheden verricht op verzoek van hulpverleners. De collectieve rechtsbijstandverzekering voor gemeenteambtenaren is onderdeel van de CAO voor gemeenteambtenaren. Verzekerd zijn ambtenaren, vrijwilligers bij de brandweer en vrijwilligers die op basis van een (dienst)opdracht worden ingezet bij de rampenbestrijding. Dat betekent dat de redzame burger die op instigatie van de hulpverlenings-
18
6
Tot slot - goed om te weten
diensten werkzaamheden verricht kan rekenen op juridische bijstand. Dit kan relevant zijn wanneer iemand de redzame burger aansprakelijk zou willen stellen voor de door de hem of haar veroorzaakte schade. Hoewel de burger dus kan rekenen op juridische bijstand is de vraag over aansprakelijkheid daarmee nog niet beantwoord. Wanneer een burger aansprakelijk zou worden gesteld is het definitieve oordeel of de burger terecht aansprakelijk is gesteld aan de rechter.
Contact Voor meer informatie over zelfredzaamheid en wat u hiermee in de voorbereidende fase al kunt doen, kunt u contact opnemen met het Expertisecentrum Risico- en Crisisbeheersing van de Regionale brandweer Amsterdam en omstreken. Telefoon: 020-5556001
Colofon Deze brochure is ontwikkeld door de Regionale brandweer Amsterdam en omstreken in samenwerking met de Politie Amsterdam-Amstelland, Regionaal Bureau GHOR Amsterdam e.o., en Amsterdam Airport Schiphol. De brochure is mede mogelijk gemaakt dankzij financiële ondersteuning van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Tekst: Jan Bos en Ira Helsloot, COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement Projectgroep Zelfredzaamheid: Bart Boon, Jan Bos, Ira Helsloot, Esther de Jong, Herman Kers, Frans Paternotte, René Verjans, Jan-Dirk van de Ven en Jan Woldman Fotografie: Peter Hofman (pag. 3, 12 en15), J. van Ooyik (pag. 5), Claudia Plantinga (pag. 10) en Styn Swinkels (pag.1, 2, 4, 6, 9, 13, 18 en 20) Ontwerp en prepress: DDC www.ddcamsterdam.nl Drukwerk: Drukkerij De Bink BV Juni 2006 19
Burgers zijn tijdens rampen tot meer in staat dan tot nu toe werd gedacht. Ze raken meestal niet in paniek en zijn vaak allerminst hulpeloos en afhankelijk. Burgers kunnen zichzelf en anderen redden: ze zijn zelfredzaam. Daarnaast zijn burgers ook in staat om hulp te verlenen. Zo kunnen ze professionele hulpverleners helpen bij hun werkzaamheden. In deze brochure wordt uitgelegd wat zelfredzaamheid betekent en wat de bijdrage van burgers aan de professionele hulpverlening kan zijn. Voor meer informatie over zelfredzaamheid en wat u hiermee in de voorbereidende fase al kunt doen, kunt u contact opnemen met het Expertisecentrum Risico- en Crisisbeheersing van de Regionale brandweer Amsterdam en omstreken. Telefoon: 020-5556001
20
