Zástupkyně veřejného ochránce práv RNDr. Jitka Seitlová V Brně dne 21. července 2010 Sp. zn.: 5423/2008/VOP/PPO Vážený pane, úvodem prosím přijměte moji omluvu za to, že se k tomuto dopisu dostávám až nyní. Ačkoliv institut „ombudsmana“ není ze zákona vázán žádnými lhůtami pro vedení šetření, snažím se vždy v úzké součinnosti se svými spolupracovníky a v souladu s principy dobré správy o rychlé vyřešení každého případu a včasné jednání směrem ke stěžovateli. Uznávám, že se v ojedinělých případech může doba šetření podnětu z nejrůznějších důvodů nepřiměřeně prodloužit. To pochopitelně není dobré a vězte, že mě vzniklá časová prodleva mrzí. Nicméně ráda bych podotkla, že délka šetření odpovídá i složitosti nastolené problematiky, které jsem se z pozice zástupkyně veřejného ochránce práv snažila věnovat komplexně a s náležitou pečlivostí. Ochrana osobních údajů při nasazení sledovací techniky (zde kamerových systémů) je stěžejním fenoménem současnosti. Byť se s tímto jevem široká veřejnost setkává prakticky denně, tak právní regulace za vývojem informačních technologií značně zaostává. Provozování kamer není v současné době komplexně upraveno žádným právním předpisem (zákonem, vyhláškou, nařízením apod.). Proto jsem při posuzování Vašeho případu zohlednila všechny související (dílčí) platné právní předpisy, 1 dostupnou judikaturu českých i zahraničních soudů a odbornou literaturu. Prostřednictvím pověřeného zaměstnance Kanceláře veřejného ochránce práv jsem dvakrát provedla místní šetření (jednou přímo v hotelu X., podruhé v sídle Úřadu pro ochranu osobních údajů). Sledovala jsem diskuse o kamerových systémech v českých a zahraničních médiích, na mezinárodních konferencích a prostřednictvím pověřeného zaměstnance Kanceláře veřejného ochránce práv jsem byla informována o vývoji nové právní úpravy, která by měla sjednotit podmínky pro provozování kamerových systémů (se záznamem i bez záznamu). Novelou zákona by se měl zabývat Parlament ČR zřejmě až v příštím kalendářním roce. V šetření, jež bylo zahájeno na základě Vašeho podnětu, jsem se v souladu s ustanovením § 1 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv2 zabývala postupem Úřadu pro ochranu osobních údajů (dále jen „Úřad“) při výkonu jemu svěřených dozorových pravomocí. Šetření mělo tři základní roviny. 1
Šlo zejména o tyto předpisy: Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, Úmluva Rady Evropy č. 108/1981 o ochraně jednotlivců se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat, Směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES, o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů, zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 2 Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
V první rovině jsem se zabývala postupem Úřadu podle ustanovení § 16 - § 19 zákona o ochraně osobních údajů (oznamovací povinnost správce údajů) vůči společnosti Y., a. s., která je správcem kamerového systému, jenž je provozován v odštěpném závodu Hotel X. Ve druhé rovině jsem prošetřovala obecný postup Úřadu při posuzování souladu provozování kamerového systému v hotelových zařízeních se zákonem o ochraně osobních údajů, s důrazem na jednotnost aplikace zákonných pravidel. Seznámila jsem se spisovou dokumentací, kterou Úřad vede ke čtyřem provedeným státním kontrolám hotelových provozů, o nichž informoval širší veřejnost. Ve třetí rovině jsem se zaměřila na přístup správních úřadů k obrazovým záznamům z kamerového systému a jejich důkazní hodnotě ve správních řízeních (konkrétně v řízeních o přestupku). V této souvislosti jsem se zabývala i úvahami nad možnými změnami stávající praxe. S ohledem na právě řečené jsem svou zprávu o výsledku šetření rozdělila do tří následujících kapitol. 1. Oznamovací povinnost správce údajů a postup Úřadu Ze shromážděných listinných důkazů jsem zjistila, že společnost Y., a. s. (dále také jako „oznamovatel“), podala dne 1. září 2008 postupem podle ustanovení § 16 zákona o ochraně osobních údajů oznámení o zpracování osobních údajů. Oznamovatel ve svém podání oznámil úmysl nainstalovat ve svém hotelovém komplexu kamerový systém za podmínek a v rozsahu uvedeném v registračním oznámení. Jelikož v daném případě po posouzení uvedeného oznámení vznikla důvodná obava, že při zpracování osobních údajů by mohlo dojít k porušení zákona o ochraně osobních údajů (konkrétně např. k porušení ustanovení § 5 odst. 1 písm. e), § 5 odst. 2, § 10 či § 11 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů) bylo s oznamovatelem zahájeno správní řízení podle ustanovení § 17 odst. 1 citovaného zákona. Uvedená obava, že by oznámené zpracování osobních údajů mohlo být nezákonné, byla způsobena především tím, že oznamovatel hodlal kamerovým systémem se záznamem o 96 kamerách nepřetržitě monitorovat prakticky celý prostor hotelu kromě jednotlivých pokojů bez souhlasu subjektů údajů (návštěvníků a zaměstnanců) a bez prokázání splnění některé z podmínek § 5 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů. Obavu vyvolalo rovněž sdělení stěžovatele, že pořízené záznamy s osobními údaji hodlá všechny bez rozdílu uchovávat po dobu sedmi dnů. Přípisem zn. REG-2565/08-10 ze dne 22. září 2008 Úřad oznamovateli sdělil zahájení řízení. Po ústním jednání a po vyjádření a doplnění oznámeného úmyslu zpracovávat osobní údaje oznamovatelem Úřad dne 21. listopadu 2008 vydal v této věci rozhodnutí zn. REG-2565/08-13, kterým řízení zastavil, neboť dospěl k závěru, že oznamovatel doplněným a upřesněným oznámením o úmyslu zpracovávat osobní údaje neporušuje zákon o ochraně osobních údajů. Oznamovatel byl rovněž řádně poučen o možnosti podat proti tomuto rozhodnutí Úřadu opravné prostředky. Této možnosti oznamovatel nevyužil a rozhodnutí nabylo dne 11. prosince 2008 právní moci. Dále jsem zjistila, že v průběhu tohoto řízení bylo, ačkoliv to není povinností Úřadu, nařízeno ústní jednání na 30. září 2008. Při ústním jednání byl oznamovateli vysvětlen postoj Úřadu ke zpracování osobních údajů prostřednictvím kamerového 2
systému v prostorech hotelu. Oznamovatel na základě jednání přislíbil kamerový systém oznamovatele upravit. Poté, co bylo oznámení doplněno, rozhodl Úřad tak, jak jsem uvedla výše. Registrace byla provedena ke dni 12. prosince 2008. Z místního šetření v hotelu X. a z rozhodnutí o zastavení řízení vyplynulo, že v prostorech hotelu je provozováno celkově 7 skupin kamer (celkově 102 kamer), z nichž 39 (skupiny 4, 6 a 7) je provozováno v režimu on-line, tj. nedochází k pořizování záznamu. Zbytek kamer záznam provádí, tudíž dochází ke zpracování osobních údajů ve smyslu ustanovení § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů (ochrana práv a právem chráněných zájmů správce, příjemce nebo jiné dotčené osoby). Takové zpracování osobních údajů však nesmí být v rozporu s právem subjektu údajů na ochranu jeho soukromého a osobního života. Z uvedeného důvodu je třeba rozlišovat mezi jednotlivými prostory hotelového zařízení (vstup, recepce, restaurační zařízení, sklad, trezorová místnost, chodby vedoucí k pokojům apod.) a zohlednit vlastní technické provedení kamer (jejich parametry a úhel zaměření). Shodně s Úřadem musím uvést, že provozování kamerového systému v intimních zónách (toalety, převlékárny, pokoje hostů) bez souhlasu hostů či zaměstnanců je vždy a za všech okolností nepřípustné. V ostatních případech se podobně jako Úřad přikláním ke konkrétnímu posouzení záměrů správce ve vztahu k zásahu do soukromí monitorovaných osob. Aby mi bylo dobře porozuměno, ochranu majetku a osob prostřednictvím kamer považuji za zcela legitimní záměr. Tento záměr však musí být zároveň v souladu se zákonem o ochraně osobních údajů a musí ctít zásadu účelnosti a přiměřenosti (instalace kamer je možná, pokud jiná opatření – nejčastěji mechanického typu – se jeví jako nedostačující). Ve výsledku je tak třeba vždy vyvažovat právo vlastnické a právo na ochranu soukromí, neboť hotely, podobně jako např. restaurace, bary atd., slouží obecně mj. i jako prostředek socializace a rovněž jako prostředek k navazování bližších sociálních vztahů mezi lidmi.3 Soustavné monitorování osob při těchto interakcích je vždy zásahem do jejich soukromí (může se dokonce jednat o skryté sledování). Současně je třeba říci, že při přístupu k řešení této otázky je nutné vycházet ze skutečnosti, že pro hosta je hotel dočasným obydlím, a má v něm tedy odpovídající právo na soukromí. Pokud jde tedy o další místa v hotelovém zařízení, v nichž je možno instalovat kamery se záznamem, pak naprostá většina stávajících kamer v hotelu X., dle zjištění Úřadu, snímá pouze vchody do jednotlivých prostor, nikoliv prostory jako takové. Zásahy do soukromí hostů a zaměstnanců jsou tudíž minimální. Jde-li o kamery na chodbách (koridorech), které vedou k pokojům hostů, pak konstatuji, že jsou nepochybně místem, kde by ubytované osoby měly požívat nejvyšší míru soukromí (pominu-li samotný interiér hotelového pokoje). Spatřuji zde jednoznačnou analogii s monitorováním prostorů v bytových domech, konkrétně s monitorováním jednotlivých nadzemních podlaží.4 Soustavným monitorováním 3
Např. ve smyslu rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Niemietz vs. Německo ze dne 16. prosince 1992, stížnost č. 13710, který se v § 29 vyjádřil následovně: „Respektování soukromého života musí do určité míry zahrnovat právo na vytváření a rozvíjení vztahů s dalšími lidskými bytostmi“. Rozhodnutí je dostupné na www.echr.coe.int. 4 K tomu blíže Stanovisko Úřadu pro ochranu osobních údajů č. 1/2008. Dostupné na www.uoou.cz v sekci Kamerové systémy.
3
těchto prostor získává správce (byť to nemusí být jeho záměr) zásadní informace o soukromém a osobním životě osob (jako např. kdy, s kým či v jakém „stavu“ se hotelový host vrací na pokoj). Dle mého názoru neobstojí argument, že soukromí se odehrává pouze za zavřenými dveřmi hotelového pokoje či bytu. Každý člověk má právo na určitou míru soukromí, a to i na místech, která jsou více či méně veřejná (míra garantované ochrany je ale na veřejnosti pochopitelně nižší). Proto jediným právním důvodem, na základě kterého lze monitorovat chodby vedoucí k hotelovým pokojům, je informovaný souhlas ubytovaných osob.5 Z místního šetření vyplynulo, že dle Vašeho názoru není možné v provozních podmínkách hotelu získat od hotelových hostů informovaný souhlas, který by byl správce osobních údajů schopen prokázat po celou dobu zpracování. V této části podnětu si s Vámi dovolím polemizovat. Hotel X., který provozuje společnost Y., a. s., je poměrně rozlehlým komplexem, takže je možné, aby byla jeho ubytovací část rozdělena 1/ na část, jejíž chodby jsou monitorovány kamerami se záznamem, 2/ na část, kde kamery snímají chodby pouze v režimu online,6 3/ a zbývající část, kde nejsou kamery instalovány vůbec. Klienti si tak mohou zvolit, ve které části hotelu chtějí být ubytováni (pro jednoho klienta může být důležitější bezpečnost, pro druhého naopak ochrana soukromí a osobnostních práv). 7 Informace o kamerovém systému může být na internetových stránkách v několika jazykových mutacích (naplnění informační povinnosti podle ustanovení § 11 zákona o ochraně osobních údajů). Již v rámci telefonické či internetové rezervace ubytování může být hostu dána možnost výběru mezi ubytováním v jedné ze tří zmíněných částí. Ve chvíli, kdy se hosté ubytovávají (např. při placení ubytování či předávání klíčů, případně čipových karet od pokoje), mohou zaměstnanci (pracovníci recepce) získat písemný souhlas s tím, že osobní údaje hostů budou za účelem jejich ochrany zpracovávány prostřednictvím kamer umístěných na chodbách hotelu. Pokud klient odmítne souhlas udělit, může ho zaměstnanec ubytovat v nemonitorované části hotelu. Celou agendu lze samozřejmě upravit dle provozních potřeb hotelu a stávající klientely; dle mého mínění však nejde o zcela nesplnitelné podmínky. Myslím si, že právě zmíněný návod nelze apriorně odmítat, aniž by se provozovatel hotelu alespoň nepokusil dostát podmínkám, které po něm požaduje obecně závazný předpis. Jsem si zároveň vědoma toho, že zavedení popsaného systému může být na počátku spjato se zvýšenými požadavky na administrativu a organizaci práce. Na druhou stranu se mnou budete jistě souhlasit, že přáním každého hoteliéra je, aby se jeho host cítil v ubytovacím řízení spokojeně a aby se na stejné místo popřípadě znovu vrátil. Toho lze docílit mimo jiné i tím, že provozovatel hotelu zohlední i právě řečené specifické požadavky. V neposlední řadě bych se ráda krátce vyjádřila k délce uchování kamerových záznamů. Úřad je toho názoru, že délka uchování nemusí být pokaždé stejně dlouhá. Každý kamerový systém je nutno posuzovat individuálně a s ohledem na jeho 5
Souhlas se zpracováním osobním údajů je nepochybně jedním ze základních titulů, jímž se zakládá legalita zpracování osobních údajů. K tomu, aby mohl být souhlas považován za platný, je třeba splnit celou řadu podmínek stanovených zákonem. Tyto podmínky Úřad podrobněji analyzoval a rozvedl (i s ohledem na nauku občanského práva) ve svém stanovisku č. 2/2008 „Souhlas se zpracováním osobních údajů“ ze září roku 2008. Dostupné na www.uoou.cz v sekci Stanoviska. 6 I když se v těchto případech neaplikuje zákon o ochraně osobních údajů, je takové pořizování obrazových záznamů podmíněno prostým souhlasem podle ustanovení § 12 občanského zákoníku. 7 Jsou národy, pro něž je ochrana soukromí a osobních údajů zásadní věc (občané skandinávských zemí); naopak jsou národy, které před ochranou soukromí upřednostní svou bezpečnost (např. Britové).
4
specifika. V daném případě oznamovatel v prvním podání k Úřadu uvedl, že hodlá uchovávat záznamy v délce 7 dnů. Posléze se doba zkrátila na 3 dny. Zákon v ustanovení § 5 odst. 1 písm. e) stanoví, že správce je povinen uchovávat osobní údaje pouze po dobu, která je nezbytná k účelu jejich zpracování. V této souvislosti docházím k názoru, že neobsahuje-li zákon ani jiný právní předpis přímo popisná pravidla pro použití kamerových systémů, neznamená to, že si správce může stanovit vlastní pravidla zcela libovolně, ale bezpodmínečně musí vyhovět obecným podmínkám, kladeným na uchovávání záznamů právě v ustanovení § 5 odst. 1 písm. e) zákona. Proto uvedl-li oznamovatel, že účelem systému byla ochrana majetku a osob (tj. zamezení protiprávních jednání v hotelu - krádeže, přepadení a další delikty), je přípustné uchovávání záznamů maximálně po dobu několika dnů, kdy takové jednání musí zákonitě vyjít najevo. To samozřejmě nevylučuje předání videozáznamu orgánu činnému v trestním řízení, který může záznam uchovávat po dobu mnohem delší (např. po celou dobu vedení trestního řízení). Z pozice zástupkyně veřejného ochránce práv přisvědčuji názoru Úřadu, že doba 7 dnů pro uchování osobních údajů nebyla úměrná stanovenému účelu. Shrnu-li své dílčí poznatky, tak v postupu Úřadu podle ustanovení § 16 - § 19 zákona o ochraně osobních údajů (oznamovací povinnost správce údajů) vůči společnosti Y., a. s., neshledávám pochybení. Úřad se při výkonu jemu svěřených pravomocí držel zákonných pravidel a jednal v souladu s principy dobré správy. Svá rozhodnutí vždy přesvědčivě odůvodnil, choval se předvídatelně, vedl řízení v zákonných lhůtách a snažil se přistupovat k případu s ohledem na individuální skutkové a právní okolnosti. 2. Státní kontroly kamerových systémů v jiných hotelových zařízeních Jak Vás svým dopisem ze dne 15. září 2009 informoval vedoucí oddělení veřejného pořádku, justice a financí, v rámci šetření Vašeho podnětu jsem se zaměřila rovněž na obecný přístup Úřadu při kontrolách kamer v zařízeních hotelového typu. Cílem bylo zjistit, jestli Úřad při své kontrolní činnosti aplikuje zásady ochrany osobních údajů obdobně, jako je uplatňoval při jednání se zástupci Y., a. s. Za tímto účelem jsem se prostřednictvím pověřeného pracovníka Kanceláře veřejného ochránce práv podrobněji seznámila s kompletní spisovou dokumentací, kterou Úřad vede ke čtyřem provedeným státním kontrolám hotelových provozů, a kladla jsem jednotlivým zaměstnancům Úřadu otázky k předmětné problematice. Zjistila jsem, že Úřad vždy zohledňuje následující aspekty zpracování dat: účel zpracování (§ 5 odst. 1 písm. a/ zákona), doba uchování údajů (§ 5 odst. 1 písm. e/ zákona), přiměřenost vzhledem k deklarovanému účelu (§ 5 odst. 1 písm. d/, f/ zákona), právní důvod (§ 5 odst. 2 zákona), informační povinnost správce (§ 11 zákona), zabezpečení dat (§ 13 zákona) a oznamovací povinnost (§ 16 zákona). Účelem zpracování údajů prostřednictvím kamer byla vždy ochrana majetku v hotelu a osob (hostů či zaměstnanců). Z tohoto důvodu byly osobní údaje shromažďovány a dále uchovávány bez jejich informovaného souhlasu. Úřad tak vždy musel posuzovat (obdobně jako v případě hotelu X.), jestli provozování kamer nebylo v rozporu s právem zmíněných osob na ochranu jejich soukromého a osobního života. Ve třech případech došel Úřad k závěru, že k takovému zásahu došlo v situacích, kdy kamery monitorovaly všechny společné zázemí hotelu (nikoliv 5
tedy pouze vchody a východy, případně recepci), nebo sloužily ke skrytému sledování zaměstnanců (nikoliv tedy k ochraně majetku). Objevily se případy, kdy byly kamery instalovány „preventivně“, aniž by předtím v rámci běžného provozu docházelo k protiprávnímu jednání. Hoteliéři navíc nedoložili, že by v některých případech poskytli součinnost orgánům činným v trestním či přestupkovém řízení předáním videozáznamu. V jednom případě kamery zjevně nesloužily k deklarovanému účelu (ochrana před krádežemi), jelikož z pěti vchodů byl pod dozorem kamer pouze jeden (potenciální delikvent tak mohl po spáchání činu snadno utéct, aniž byl jeho čin či podoba dobře zaznamenány). Osoby byly často neúplně informovány o podmínkách zpracování osobních údajů, správci neoznámili provozování systému Úřadu a doba uchování značně přesahovala 3 dny (v jednom případě byly záznamy uchovávány po dobu 24 dnů). Ve všech těchto případech Úřad uložil opatření k nápravě spočívající a) v náležité úpravě kamerového systému, včetně zkrácení doby uchování záznamů na max. 3 dny, b) nebo ukončení zpracování a likvidace pořízených záznamů. Ve dvou případech pak vedl s hoteliéry správní řízení o udělení pokuty. V žádném z uvedených případů se však Úřad nesetkal s tím, že by majitel hotelu monitoroval prostřednictvím kamer i chodby v ubytovací části hotelu. V této souvislosti se Váš původní záměr jeví jako poměrně ojedinělý. Proto shrnuji, že ani v této části šetření jsem neshledala žádné pochybení v činnosti Úřadu. Úřad se vždy řídil dikcí platného a účinného zákona, postupoval systematicky v souladu s principy dobré správy (soulad s právem, nestrannost, přiměřenost) a zásadami, které formuloval ve svých stanoviscích a které ostatně aplikoval i v případě hotelu X. (princip předvídatelnosti). Hmotněprávní posouzení věci (např. naplnění některé z podmínek zakotvených v ustanovení § 5 odst. 2 zákona, délka uchovávání údajů) pak bylo navíc v nedávné době potvrzeno Městským soudem v Praze v rozhodnutí č.j.: 11Ca 433/2008-89, které se týkalo provozování kamer v pražském hotelu Savoy.8 3. Použitelnost obrazových a zvukových záznamů jako důkazu ve správním řízení V poslední části Vás seznámím s poznatky, které veřejný ochránce práv načerpal v uplynulých letech při výkonu své běžné agendy v oblasti ochrany osobních údajů a přestupkového řízení. Zmiňuji se o této záležitosti, byť přímo nesouvisí s případem, který jste předestřel ochránci ve svém podnětu. Při vedení šetření jsem nicméně pochopila, že právě ve snadnějším dopadení pachatelů protiprávního jednání (ať již trestných činů či přestupků) a jejich potrestání spatřujete hlavní výhodu provozování kamer se záznamem. Zároveň bych byla ráda, abyste pochopil, že i ochránce vnímá pozitiva, která může záznam z kamery mít při vymáhání platného práva. Ochránce tedy není pouze „slepým“ zastáncem ochrany soukromí, ale snaží se legitimní zájmy případ od případu vyvažovat. Veřejný ochránce práv sice nemůže prošetřovat orgány činné v trestním řízení (policii, státní zastupitelství či soud),9 může se ale zabývat činností přestupkových orgánů, poněvadž jde o úřady vykonávající státní správu. 8 9
Rozhodnutí je dostupné na www.uoou.cz v sekci Judikatura/Česká republika. Viz ustanovení § 1 odst. 6 zákona o veřejném ochránci práv.
6
V praxi se ochránce opakovaně setkal s tím, že přestupkové orgány odmítly ve správním řízení jako důkaz právě zvukový či obrazový záznam, na němž byl zaznamenán obviněný z přestupku proti občanskému soužití při páchání závadného jednání. Přestupkový orgán důkaz předložený svědkem či poškozeným odmítl s odkazem na ustanovení § 12 a násl. občanského zákoníku (ochrana osobnosti). 10 Záznam byl totiž pořízen bez souhlasu obviněného. V dané věci11 ochránce uvedl, že i takový důkaz (zasahující do osobnostních práv jiného občana) může být ve správním řízení přípustný v případě, že porušení veřejného zájmu chráněného normami veřejného práva (ochrana občanského soužití) převyšuje nad ochranou soukromí dotčeného občana. Oprávněnost připuštění takto získaného důkazu by tedy měla být vždy předmětem individuální úvahy přestupkového orgánu, který by měl posoudit, zda je zásah do ochrany osobnosti podezřelého z přestupku ospravedlněn ochranou poklidného občanského soužití. Dále ochránce konstatoval, že osobnostní práva upravená v ustanoveních § 11 až § 13 občanského zákoníku omezují možnost pořizovat osobní záznamy o spoluobčanech, přičemž motivem je jednoznačně ochrana soukromí ostatních občanů. Tato úprava se plně uplatní na půdorysu občanskoprávních vztahů. Přejdeme-Ii však do oblasti práva veřejného (kam spadá i právo přestupkové), je podle ochránce evidentní, že tuto úpravu zde nemůžeme mechanicky aplikovat, aniž bychom přihlédli k předmětu veřejnoprávních vztahů. Ve sféře veřejného práva stojí v právních vztazích na jedné straně stát garantující ochranu veřejných zájmů a na straně druhé občan, který je porušil. Obecně lze říci, že pokud jde o použití osobních záznamů, střetávají se zde požadavky na ochranu soukromí obviněných (či jiných osob) s požadavkem na řádné zjištění skutkového stavu, a tím také prokázání trestného činu či přestupku a zjištění pachatele, čímž je naplňován požadavek generální prevence a ochrany veřejných zájmů. V tomto kontextu je zásadní z hlediska přípustnosti důkazu v řízení, zda záznam pořídil státní orgán (např. Policie ČR) nebo zda jej nezávisle na něm pořídil a předložil občan. V prvém případě je důkaz přípustný pouze tehdy, byl-li získán na základě zákona a zákonným postupem. Ve druhém případě je předložený důkaz (zasahující do osobnostních práv jiného občana) přípustný v případě, že veřejný zájem na odhalení pachatele deliktního jednání převyšuje zájem na ochranu jeho soukromí. I když je společenská škodlivost přestupků nižší než společenská nebezpečnost trestných činů, nelze předjímat, že zásah do veřejného zájmu chráněného normami přestupkového práva je příliš malý, než aby ospravedlnil připuštění důkazu získaného bez souhlasu obviněného z přestupku. Oprávněnost připuštění takto získaného důkazu by tak měla být vždy v konkrétním případě předmětem úvahy přestupkového orgánu. Přestupkový orgán by zde měl posuzovat, zda je zásah do právem chráněného zájmu (a v souvislosti s tím utrpěná újma konkrétního občana) takový, aby ospravedlnil zásah do osobnostních práv občana pachatele. 10
§ 12 občanského zákoníku: (1) Písemnosti osobní povahy, podobizny, obrazové snímky a obrazové a zvukové záznamy týkající se fyzické osoby nebo jejích projevů osobní povahy smějí být pořízeny nebo použity jen s jejím svolením. (2) Svolení není třeba, použijí-li se písemnosti osobní povahy, podobizny, obrazové snímky nebo obrazové a zvukové záznamy k účelům úředním na základě zákona. (3) Podobizny, obrazové snímky a obrazové a zvukové záznamy se mohou bez svolení fyzické osoby pořídit nebo použít přiměřeným způsobem též pro vědecké a umělecké účely a pro tiskové, filmové, rozhlasové a televizní zpravodajství. Ani takové použití však nesmí být v rozporu s oprávněnými zájmy fyzické osoby. 11 Vedeno pod sp. zn.: 4587/2005/VOP/MON.
7
V jednom z posledních šetření12 ochránce vyslovil názor, že pokud někdo (např. na základě předchozích negativních zkušeností ať už s pachatelem přestupku, nebo s předchozím správním či trestním řízením, které bylo zastaveno z důvodu, že se nepodařilo obviněnému protiprávní jednání prokázat) pořídí záznam závadného jednání jiné osoby s cílem pořídit důkaz pro případné správní řízení (v jehož rámci jsou nařízená ústní jednání neveřejná, což je z hlediska ochrany soukromí věc nikoliv nepodstatná), dostává se tímto zjevně do oblasti práva veřejného (tj. mimo sféru práva soukromého). V té hraje dominantní úlohu při ochraně ústavního práva na soukromí zákon o ochraně osobních údajů, který umožňuje zpracovávat data o osobách bez jejich souhlasu, pokud je to nezbytné pro ochranu práv a právem chráněných zájmů správce, příjemce nebo jiné dotčené osoby. Takové zpracování osobních údajů však nesmí být v rozporu s právem subjektu údajů na ochranu jeho soukromého a osobního života. Dle názoru ochránce je možno do této kategorie výjimek podřadit i pořizování záznamů pro účely získání důkazů (a pouze pro ně) v rámci případného přestupkového řízení. Nesmí přitom existovat značná disproporce mezi invazivním zásahem do soukromí a důležitostí objektu, který je spácháním přestupku narušen. Pokud by samozřejmě předmětný záznam byl použit (zneužit) i pro jiné účely než výše uvedené, potom by se samozřejmě mohlo jednat o porušení této výjimky, s možností následného postihu ze strany Úřadu, popř. podání žaloby na ochranu osobnosti ze strany osoby, která je záznamem zachycena. Pokud bych měla výše uvedené vztáhnout na Váš případ, pak v současnosti není vždy zaručeno, že záznam z kamer (byť jsou pořízeny v souladu se zákonem o ochraně osobních údajů) poslouží k Vámi předvídanému záměru (tj. usvědčení a potrestání pachatele přestupku či trestného činu).13 Ochránci je známo, že stávající praxe přestupkových orgánů je k využívání obrazových záznamů velice zdrženlivá. 14 Pokud obviněný z přestupku vznese námitku nepřípustnosti důkazu (možná právě jediného usvědčujícího důkazu v řízení), lze spíše předpokládat, že tento důkaz nebude akceptován. Zde tak spatřuji největší deficit v činnosti správních úřadů. Ten je z velké části zapříčiněn i názorem ministerstva vnitra (metodického orgánu pro oblast přestupkového řízení),15 které přípustnost obrazových a zvukových záznamů odvozuje především z pohledu intenzity zásahu do soukromí obviněného; nikoliv z hlediska práv a oprávněných zájmů postižených (poškozených) osob. Třebaže tedy Úřad pro ochranu osobních údajů dlouhodobě vyvíjí časově i intelektuálně náročnou činnost (ať již ve fázi oznámení zpracování či ve stádiu incidenční kontroly vedené na základě podnětu subjektu údajů), nemusí být účel provozování kamerového systému v rozhodujícím okamžiku (tj. při vedení přestupkového řízení) zdaleka naplněn. Zpracování dat prostřednictvím kamer pak spíše vede ke sledování „nevinných“ osob, než k potírání společensky negativních projevů, což je jistě kontraproduktivní důsledek. Domnívám se, že pokud by se v praxi správních orgánů zabývajících se přestupkovou agendou rozšířilo vnímání použitelnosti záznamů jako důkazů 12
Vedeno pod sp. zn.: 5432/2009/VOP/IK. Je otázkou, do jaké míry mají kamery se záznamem preventivní charakter, když dosud nebyla předložena studie, která by doložila, jaký má provoz kamerového systému vliv na snížení deliktního jednání. 14 Aktuální přístup orgánů činných v trestním řízení mi není z důvodu nedostatku působnosti znám a dostupná soudní judikatura je poměrně roztříštěná. 15 Viz Zápis z konzultačního dne k přestupkové problematice konaný odborem všeobecné správy Ministerstva vnitra pro zpracovatele přestupkové agendy dne 9. 12. 2009, bod 13: http://www.kr-jihomoravsky.cz/Default.aspx?PubID=119576&TypeID=2. 13
8
ve správním řízení shora naznačeným způsobem, potom by mohlo dojít k potrestání pachatelů i v celé řadě řízení, která byla dosud zastavována proto, že nebyl připuštěn důkaz záznamem s poukazem na ochranu soukromí pachatele. Jsem přesvědčena, že by tento posun v praxi správních orgánů mohl alespoň částečně přispět ke zvýšení důvěry občanů v řádné fungování veřejné správy, což je, jak doufám, cílem nejen mým, ale pracovníků všech správních orgánů. Vážený pane, po zhodnocení všech relevantních podkladů a obsahu vyjádření Úřadu tímto své šetření v souladu s ustanovením § 17 zákona o veřejném ochránci práv uzavírám s tím, že jsem v postupu dotčeného orgánu neshledala pochybení spočívající v porušení zákona nebo principů demokratického právního státu či dobré správy ve smyslu ustanovení § 1 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv. Problematice použitelnosti obrazových a zvukových záznamů jako důkazů ve správním řízení se však budu věnovat v obecné rovině, jelikož jde o otázku prostupující napříč celým spektrem státní správy v ČR. Jsem ostatně toho názoru, že je to právě veřejný ochránce práv, který by měl ze své pozice shromažďovat podobné informace a dílčí stanoviska od stěžovatelů, různých kontrolních a dozorových orgánů státní správy, svá zjištění vyhodnocovat, seznamovat s nimi příslušné úřady, širší veřejnost, a v neposlední řadě Poslaneckou sněmovnu Parlamentu ČR, které je z výkonu své funkce odpovědný. Tímto bych Vám velice ráda poděkovala za Váš podnět, neboť mě přiměl prošetřit několik zajímavých otázek z oblasti ochrany osobních údajů. Pokud se v budoucnu setkáte s nesprávným úředním postupem či nečinností některého z úřadů státní správy, můžete se na mě kdykoliv znovu obrátit. S pozdravem
Údolní 39 602 00 Brno tel: (+420) 542 542 888, fax: (+420) 542 542 112
9
